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Villes et politiques urbaines au Canada et aux États-Unis

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Jean-Michel Lacroix

Refaire le centre-ville nord-américain dans les années 1990

John Zacharias

Résumé

Les villes nord-américaines ont récemment adopté des plans directeurs pour leurs centres, qui visent la restitution du cadre bâti, la diversification des activités et la création de nouveaux quartiers. La génération de plans et réalisations de 1960 démontre comment les villes ont eu un impact important (et négatif) sur le centre et a ainsi contribué à la formation de l’industrie du développement que l’on connaît aujourd’hui. Dans le contexte d’une restructuration de l’économie urbaine, il est néanmoins possible de voir comment les villes peuvent agir sur leurs propres territoires pour relancer le centre.

Texte intégral

1Les villes en Amérique du Nord, surtout celles de l’Est, ont passé par une crise de restructuration, où les secteurs traditionnels de production ont été décimés et ne sont pas encore tout à fait remplacés par de nouvelles activités. Trois transformations du cadre bâti ont accompagné cette restructuration : 1-la concentration de services dans des tours au centre ; 2-la fermeture d’industries lourdes et l’expansion de quartiers d’industries légères ; 3-l’émergence de quartiers gentrifiés ou immigrants [Fainstein et al, 1989]. La nouvelle économie basée sur l’information et les services a fait du centre-ville le moteur économique de la ville et de la région urbaine. En conséquence, les gouvernements des villes consacrent leurs plus grands efforts, leurs plus grands investissements au centre, parfois au détriment de quartiers défavorisés.

2Le contexte physique et spatial dans lequel cette transformation a eu lieu a été peu étudié. Il a été traité en tant que produit ou sous-produit, car non-intentionné, d’un processus économique global, et non sa cause. Selon cette thèse, les villes sont aujourd’hui largement impuissantes à intervenir sur leur propre territoire d’une manière efficace et vigoureuse. Si elles appliquent des politiques censées attirer de nouveaux investissements, la marge de manœuvre reste très étroite, même sur le plan spatial. Les villes disposaient de pleins pouvoirs d’agir sur tout ce qui touchait à la spatialité et au matériel, elles étaient néanmoins incapables d’innover sur une gamme très étroite de projets-modèle à l’image d’un corporatisme international qu’on leur offrait.

  • 1 Dans le cas des immeubles à bureaux, leur forme est surtout le produit de l'opportunité foncière e (...)

3Ma thèse est que les villes ont largement fait leur propre espace et avant la dernière restructuration et le capitalisme nomade contemporain. Sans sous-estimer l’importance des forces structurelles de notre temps, les localités leur donnent forme et vie [Beauregard, 1991]. Il serait sans doute exagéré de dire que les villes sont indépendantes de ces forces globales, ou que ces forces n’interviennent pas dans le choix du champ d’intervention et la nature de la stratégie ; mais la démonstration que la forme que prennent les projets urbains dépend de ces forces n’a pas été faite. L’évidence va dans le sens contraire1 [Tucker, 1980 ; Zacharias, 1991].

4Dans le même ordre d’idées, l’organisation de l’industrie du développement urbain est en partie la conséquence de forces structurelles. J’avance l’argument que les villes ont fortement privilégié une forme d’organisation de cette industrie par rapport aux autres possibilités. Jusqu’à quel point cela fut déterminant pour l’évolution du cadre physique et social par rapport à des influences extérieures reste également à mesurer. Ici encore, il n’est pas du tout évident que les types d’organisation de l’industrie que l’on peut imaginer ont de l’importance dans la forme des projets réalisés. Cela dépend beaucoup plus de la répartition des projets sur le territoire, des liens entre eux et de l’utilisation de l’espace interstitiel, éléments relevant surtout du pouvoir des villes. C’est ainsi que les villes ont joué un rôle important dans leur propre restructuration physique qui était étroitement liée à un projet-modèle qui, lui, explique la nature des opérations.

5Ce projet-modèle était issu d’une grande stagnation dans presque tous les centres-villes dans la période 1930 à 1955, au cours de laquelle il y avait peu de constructions et presqu’aucune nouvelle tour. C’était pour attirer de nouveaux investissements que les villes ont ré-inventé le centre à cette époque. Si le centre avait besoin de modernisation, selon le discours de l’époque qui est encore proposé en guise d’explication aujourd’hui, cette modernisation nous semble maintenant désuète.

6Les villes sont intervenues avec beaucoup de force à l’époque et souvent avec de très mauvais résultats. Aujourd’hui, elles éprouvent énormément plus de difficulté à faire la même chose. Néanmoins voilà précisément ce qu’elles cherchent à faire aujourd’hui, par le moyen de plans directeurs pour leurs centres-villes.

7Le défi aujourd’hui est de taille pour toutes ces raisons. Dans la période autour de 1960 on a voulu remplacer la ville par une autre, idéalisée et impossible. Maintenant ce qui reste de cette expérience, les vastes terrains vagues ou tissus dégradés, est énorme pour les villes. C’est une chose de construire une banlieue dans les champs et une toute autre de faire un quartier urbain de lieux démolis, abandonnés et encore aujourd’hui refusés par la population urbaine. Dans ce contexte il n’est peut-être pas surprenant que les nouveaux projets pour ces lieux n’attirent pas de capital qui, lui, préfère s’installer en plein milieu du centre-ville ou en périphérie. Donc, je voudrais concentrer mon analyse sur l’espace du centre-ville, comment cet espace a été restructuré durant les années 1960, la nature du défi spatial en 1995 et comment les villes entendent l’aborder.

8Il est possible d’étendre à la grande majorité des villes les interventions et les rétroactions qui ont largement contribué à produire la forme physique actuelle, malgré des cas exceptionnels à certains égards précis. Toutes les villes partagent le phénomène économique global et plusieurs éléments de l’organisation spatiale sont communs à toutes les villes. S’il y a des différences quant à l’application des plans directeurs, leur répartition sur le territoire et l’échelle des interventions, la nature de la stratégie spatiale, physique et économique est remarquablement uniforme à travers l’Amérique du Nord. Dans ce qui suit, un bref rappel du plan des années 1950 illustre les forces et les faiblesses de l’urbanisme municipal et explique en grande partie la nature du redressement projeté aujourd’hui. Notre argument est qu’il existe un gouffre entre les moyens dont disposent les villes et le modèle de développement imaginé il y a trente ans et encore conservé dans les plans d’aujourd’hui. Si les villes doivent pour survivre concentrer leurs efforts au centre des affaires et aux lieux publics avoisinants, elles préfèrent aussi un plan composé d’images teintées d’un étrange mélange de nostalgie et de modernisme et manquant de mesures de réalisation. Comptant encore sur une industrie de développement en déconfiture, ces plans restent pour un moment lettre morte.

Le modèle urbain de 1958 et ses conséquences

9La modernisation voulue était basée sur les transports : l’accessibilité au centre de la région urbanisée et l’échange à l’intérieur du centre. Dessiné en tant que centre civique et d’affaires, il était conçu pour être beaucoup plus petit qu’il n’est devenu en réalité. Les affaires ne devaient être qu’un élément fonctionnel parmi d’autres, dont une gamme d’institutions publiques et culturelles. Le centre était conçu comme une entité intégrée, compacte et à niveaux superposés où l’unique système de déplacement était piétonnier. Les nombreuses voitures devaient être stockées dans d’énormes garages étagés disposés aux extrémités du site [Figure 1, Le plan de Fort-Worth de 1958 (Gruen, 1964,219)].

10Les voies rapides surélevées encerclaient le nouveau centre, la version moderniste des murailles moyenâgeuses, démolies plus d’un siècle auparavant sur le Vieux Continent. L’analogie était plus que physique : les fonctions étaient de cette façon séparées, travail intellectuel (col blanc) à l’intérieur et travail artisanal (col bleu) renvoyé à l’extérieur. En effet, tout ce qui était encore à l’intérieur de la ceinture de béton, était relié à l’activité des bureaux.

11Les immeubles imaginés étaient plutôt de petite taille, mais reliés par une structure élaborée de chemins, places et activités au sol [Figure 2, Détail du plan pour Fort-Worth (Gruen, 1964, 219)]. La grille disparaissait sous un entrelacs superposé de réseaux utilisés par les humains. La structure était relativement restreinte, mais stable et permanente. Les immeubles pouvaient être échangés comme autant de pièces mais l’essence de la ville, la structure de sa circulation reste inchangée.

12Qu’est devenu ce plan ? L’autoroute est réalisée, grâce aux gouvernements fédéraux. On avait imaginé des tours modernistes à l’échelle des années 1920, alors qu’on assiste à un gonflement des volumes et à une réduction de leur nombre. Ces buildings incorporent les éléments d’animation destinés auparavant à l’espace en commun, laissant ainsi de moins en moins au niveau de la rue. Les rues et les quadrilatères restent inutilement, démunis d’activités et de publics. Les villes n’ont pas imposé intégralement leur vision, ce qui aurait nécessité l’intégration physique des projets, une infrastructure importante et un contrôle très rigoureux de l’utilisation du sol. Aujourd’hui, ces mêmes éléments infrastructurels, dont les systèmes piétonniers et l’accès routier, sont remis en question dans la plupart des villes.

13Les quartiers ont été déblayés en attendant un développement qui tardait à venir et les garages notamment ne sont jamais réalisés devenant des terrains vagues encore là aujourd’hui. Un grand territoire est ainsi déstructuré et, ironiquement, c’est la trame d’origine qui reste.

14Certains éléments d’une systémisation du centre-ville sont pourtant réalisés, dont des réseaux piétonniers, mails piétonniers, système de passerelles, système souterrain. Les systèmes partiels, c’est-à-dire ceux qui ne réussissent à relier la majorité des îlots au centre, sont des échecs sur le plan de l’utilisation et donc sur le plan économique. Leur effet sur le développement des propriétés ayant accès direct au système est minimal et réduit ainsi le pouvoir de la ville en matière de développement. Les systèmes plus élaborés, dont ceux de Montréal, Toronto, Cincinnati et Calgary, ont leur propre dynamique et déterminent l’ordre et la situation des nouveaux immeubles. Ils relient les activités des bureaux, le commerce de détail et les transports en commun dans un ensemble renfermé et exclusif. Rattacher au système est devenu impératif pour toute nouvelle activité ou immeuble à bureaux, tandis que la situation sur rue n’a plus d’importance. En ce sens, il n’a pas la finalité des plans esquissés autour de 1960, mais commande la croissance. Et cette croissance étant limitée à un seul rayon ou deux, confère une valeur élevée sur un nombre limité de participants. Il contribue ainsi à la concentration des valeurs immobilières sur un petit nombre de propriétés et au monopole de l’espace au centre. Il réussit peut-être à capturer et à garder certaines activités-clés mais n’offre aucune solution au problème d’abandon du territoire et même l’accentue.

15Malgré ces effets néfastes, le succès de cette entreprise démontre la capacité des villes à diriger le sens de leur propre développement. Je ne suggère pas que les systèmes créés offrent la solution, ou même que les avantages pour la ville dépassent les retombées négatives. Mais ils indiquent clairement qu’une idée unificatrice et peu de moyens financiers peuvent orienter et très fortement la destinée de la ville.

16Dans les plans de 1960 le centre civique dominait l’espace, où des institutions de haute culture siégaient et où l’espace public était devenu une sorte de creuset culturel. Selon cette vision, la banlieue devenait un simple dortoir, exclusivement résidentiel et voué à la vie familiale. Les personnes se rendaient au centre pour toute activité culturelle, éducative et de loisirs, un centre qui coïncide parfaitement avec le nexus des affaires. Le centre est donc animé mais non habité. Il est peut-être inimaginable de voir la culture populaire s’installer dans ces contextes sévères et aseptisés, mais le discours public sur les centres-villes de l’époque n’admettait pas encore l’existence d’activités marginales, alternatives ou même artisanales.

  • 2 Encore aujourd'hui, les loisirs et la culture populaire créent un certain malaise parmi les profes (...)

17Évidemment, l’activité culturelle de la ville ne s’installe jamais en son centre d’affaires et souvent a une localisation précaire dans les villes. Ces activités sont dispersées et ne se trouvent jamais en son centre. Même aujourd’hui, les plans n’accordent que très peu d’importance à de telles activités, à moins qu’il s’agisse de les réglementer ou de les cantonner2. Le modèle d’une vie centré sur le bungalow est encore aujourd’hui le seul qui reste valable et même imaginable. La conception du centre, malgré son importance dans la région et dans les finances de la ville, reste d’une conception limitée, axée sur un nombre restreint d’activités.

18Quant au centre civique, les villes n’avaient pas les moyens de le fournir, pas plus que le reste de l’infrastructure qui le soutenait, et demeuraient impuissantes, pendant que la classe moyenne partait pour la campagne avec ses taxes et ses centres d’achat. La population ne se rendait plus au centre sauf pour y travailler. Pourtant un boom immobilier dans les tours à bureaux tout à fait inattendu mais accueilli avec enthousiasme est survenu vers la fin des années 1960. Les villes qui avaient mis en place des procédures pour la réalisation d’autres projets, se rajustaient aux grands investissements de corporations qui n’existaient que pour profiter de l’opportunité créée par le gouvernement fédéral et ensuite par les villes.

19Remarquons que la plupart des grands promoteurs nord-amércains, dont plusieurs sont en faillite ou presque aujourd’hui, sont nés à cette époque ou peu après. La façon de faire une tour au centre-ville n’était plus la même après la Deuxième guerre, les investissements et l’organisation de la réalisation étant complètement refondus. Le type d’intervention souhaité par les villes et nécessité par le genre d’opération foncière pratiquée à l’époque encouragaient la formation de sociétés immobilières qui ne se seraient peut-être pas formées autrement. Souvent faibles en capital et ayant peu d’expérience de projets à vocations multiples, ces sociétés partaient à la recherche de partenaires et de grands fonds d’investissement. Ces grandes tours, chères à construire et à maintenir, répondaient aux besoins de compagnies récemment établies pour monopoliser un marché locatif en émergence et non pour répondre à un besoin de localisation centrale ou de grandes superficies, l’explication souvent entendue et toujours offerte pour vendre des projets.

20Cette opportunité fournie par la ville était nécessaire pour le type d’opération envisagé. Les sociétés privées n’auraient pas pu intervenir de la façon qu’elles l’ont fait sans les actions structurantes des villes. Néanmoins, les villes devaient pousser plus loin leur intervention pour former des partenariats avec le secteur privé et réaliser conjointement nombre de projets. Ainsi les villes, en fournissant parcellaire, infrastructure et parfois fondations, invitaient certains capitaux et aidaient à la formation de sociétés privées à buts très précis.

21L’argument est donc que la ville n’était pas impuissante devant ces forces globales, même si ces forces contribuaient à l’extension du vide sur le territoire de la ville. Il ne s’agit plus de discuter de la question de savoir s’il aurait pu en être autrement. Les villes disposaient des moyens sinon de la volonté à long terme pour réaliser leurs plans. Aujourd’hui, par contre, ce qui est recherché est la dynamique d’une ville plus diversifiée, marquée par le choix et non le monopole. Le contexte contemporain de la réalisation, pourtant, est celui de 1960. Aussi, c’est beaucoup plus facile de défaire des quartiers entiers et infiniment plus difficile de les reconstruire.

Le modèle de 1995

22Dans ce développement, nous considérons plusieurs exemples de stratégies spatiales figurant dans les plans. Sans nous attarder sur un ou deux plans, nous préférons nommer les éléments principaux de plusieurs plans, mais sans en faire un examen exhaustif. Les plans se ressemblent, tant dans leur structure que dans leur contenu.

23On pourrait commencer avec New York qui, avant les autres villes, a vécu l’expérience du départ des classes moyennes. En même temps, elle a subi un boom immobilier avant les autres villes et cette activité de renouvellement, observée par le reste du continent, servait en tant que modèle de réglementation et de promotion. Du point de vue social, la ville a aussi eu l’expérience d’un déclin de revenus et, ainsi, la nécessité d’augmenter les taxes. La spirale de taxes toujours plus élevées encourageait les entreprises à déménager certaines activités hors de la ville, et ainsi à contribuer à l’appauvrissement et à de nouvelles hausses de taxes. New York essayait, pourtant, dans les limites de ses ressources, de s’intéresser à une certaine classe moyenne qui voulait s’installer dans le centre [Fainstein, 1990].

24Le plan précédent pour Lower Manhattan de 1966, montrait un bord de mer rendu public, une nouvelle autoroute autour de l’île et de nouveaux quartiers pour 100 000 personnes. Cette population est loin d’être atteinte, mais New York a eu plus de succès à cet égard que la grande majorité des villes. La croissance du résidentiel est en partie dépendante de la reconversion d’immeubles commerciaux en logements.

25Le plan insiste sur la nécessité d’une diversification des fonctions avec une certain territorialisation de ces activités. Par exemple, le premier chapitre est consacré au tourisme. Pour la première fois, cette diversité est étroitement liée à la vitalité de l’activité des bureaux. Les secteurs publics et privés sont appelés à participer à cette reconversion d’une partie du territoire voué jusqu’à maintenant à l’activité commerciale. Ce changement est vu comme nécessaire pour la vitalité à long terme d’un centre d’affaires réduit et spécialisé.

...Lower Manhattan’s evolution into a 24-hour community rests upon the continued growth of tourism and residential neighborhoods, thereby creating a more inviting setting for businesses, workers, visitors, and residents. (NYC. DCP. 1993. p. 9)

26L’innovation des plans des années 1990 est la nouvelle importance accordée au tourisme et au tourisme d’affaires. Non seulement s’agit-il des sommes d’argent amené à la ville et dépensées pour une grande variété de services, mais cette activité a un effet positif sur l’image de la ville [Figure 3, Nassau Street sur l’île Manhattan]. On considère que des visiteurs de toutes sortes sont un ingrédient essentiel dans le cœur de la ville et leur présence contribue au standing international de la ville. Pour ces raisons, des villes comme Philadelphie et New York ont fait du tourisme, la première priorité dans leurs plans les plus récents. Par exemple :

... tourists not only corne, see, and spend money, but they also enrich the general atmosphere - internationalizing and enlivening the workaday panorama, helping to extend daily activities past 5 p.m. and weekly activities pasl Friday into the weekend. (NYC. DCP. 1993, p. 27)

27L’image de marque de la ville dépend en partie de sa reconnaissance en tant que centre de loisir et de culture. La mobilité des firmes est à la base d’une nouvelle importance accordée à l’image de marque de la ville, sa skyline et son activité au niveau des rues. Assez curieusement, l’exclusivité pour les affaires a été remplacée par la revalorisation de la convivialité et une explosion de services de qualité. Le calme fourni par des plazas déserts, des lobby caverneux et froids est remplacé par le fouillis d’une ville habitée.

A pleasant pedestrian environment is essential for downtown s efficiency, quality of life, and air quality... (NYC. DCP. 1993. p. 75)

28Le modèle est répété ailleurs mais souvent avec beaucoup moins de succès qu’à Manhattan. Peu de villes réussissent le volet habitation, le commerce de détail demeure réticent et les lieux d’animation restent factices et trop restreints. Pourtant, le South Street Seaport a amené des projets à ses abords. Le Pike Place Market à Seattle a le même impact, cette fois, sur le résidentiel.

29Beaucoup de villes n’ont pas la masse critique en termes d’activités de bureaux pour attirer d’autres activités connexes. Certains types de commerce, les stades et d’autres équipements de sport organisé, des musées font leur apparition dans le centre. Aujourd’hui, ce n’est plus la culture qui est visée mais le divertissement d’un theme park, une sorte de ville imaginaire à la Disney. La formule est universelle : la revalorisation passe par un peu d’histoire, souvent sous la forme de quelques pâtés de lofts vétustes, ou une histoire est concoctée pour donner un sens et une signification à l’activité dominante de consommation. Ces festival malls sont des sortes de foires perpétuelles, mais tellement importants économiquement. Le paseo del rio de San-Antonio est un excellent exemple, la seule activité économique d’importance qui reste au centre de la ville.

30Le plan pour Philadelphie [P.C.P.C. 1988] résume bien les préoccupations trouvées ailleurs : le rôle du centre dans l’économie régionale ; le design urbain ; le développement d’aires autour du centre ; le développement de quartiers résidentiels. Dans ce cas, ils projettent avec énormément d’optimisme une croissance de 80 000 dans la population travailleuse du centre, deux fois le nombre de touristes d’affaires et une augmentation de 50 % du nombre d’autres touristes. Un nouveau quartier piétonnier est imaginé, là où existent maintenant des terrains vagues, un centre des congrès et un marché public.

31Le plan de Chicago de 1956 (Central Area Planning Principles) insistait sur un centre compact où seules les utilisations « compatibles » seraient tolérées. Ce plan, comme beaucoup d’autres, était une réponse à la stagnation immobilière. Pourtant, la reconstruction du centre n’était à son plein essor que durant la décennie 1970. Une succession de plans décrivait le centre en tant que pôle nerveux de l’administration de la région. Dans ces plans, on voulait créer une promenade sur les rives de la rivière, une autre sous les rues pour relier les buildings, et un mail piétonnier sur State Street. De plus, on prévoyait un nouveau quartier au sud du centre-ville, Dearborn Park, qui abriterait 120 000 personnes [Pastora et McCready, 1982].

32En 1990, on commençait à apercevoir que le Loop était surbâti et perdait son attraction en tant que centre des affaires. Le commerce de détail poursuivait son déclin, le mail était désert et allait disparaître, le système souterrain était incomplet et vide ; il y avait moins de piétons dans les rues, peu de nouveaux logements et un vaste territoire à l’ouest et au sud du centre-ville encore problématique. Les propositions actuelles visent à réduire l’échelle des constructions et améliorer la qualité de l’espace entre les immeubles. La difficulté pour relier les différents secteurs est très évidente à Chicago, mais peut se voir sur tous les plans. Les exemples de Portland et de Baltimore [Figure 5 et 6] illustrent la démarche.

33Une nouvelle grille piétonnière est dessinée qui sert à structurer les nouvelles activités. Malgré cela, sur le terrain, de tels réseaux sont méconnaissables et loin d’atteindre leurs objectifs. Plus important que l’investissement des villes dans les trottoirs est l’investissement anticipé dans les transports en commun et surtout dans le rail de surface. La gestion de ces premiers tronçons de liens piétonniers sera déterminante pour les villes.

34En général, les plans des années 1990 sont des outils de gestion. Même si les villes comptent surtout sur leurs centres pour relancer l’économie urbaine, elles font peu dans ces plans pour réaliser cette renaissance. Les gouvernements supérieurs se désengagent de plus en plus d’interventions directes et même indirectes dans les villes. Pourtant, les villes hésitent encore à utiliser les pouvoirs qu’elles ont depuis longtemps et préfèrent s’engager surtout dans une campagne de relations publiques à travers un plan constitué surtout d’images sans action concrète.

La réalité de 1995

35La thèse ici est que la situation des centres-villes est en partie la conséquence des actions des villes elles-mêmes. Planification stratégique ou urbanisme à rebours, ces actions étaient motivées par la mise sur pied de programmes de subvention des gouvernements supérieurs. On comprend à l’heure actuelle que ces cadeaux empoisonnés d’urban renewal provenant du fédéral auraient du être refusés. Les plans d’aujourd’hui ne lorgnent pas de tels grands moyens sans pour autant y renoncer complètement.

36Aujourd’hui, la plupart des centres-villes sont de minuscules centres monofonctionnels, entourés de vastes terrains vagues et de parkings et séparés d’un hinterland par une couronne d’autoroutes. L’ancienne grille de rues est peut-être désuète mais encore omniprésente.

  • 3 Le phénomène est très répandu : Montréal, aux prises avec les suites de la désindustrialisation et (...)

37Pourquoi les villes ont-elles privilégié un plan de centre urbain plutôt qu’un plan urbain ou régional à l’intérieur duquel se trouve le plan du centre-ville ? Ces investissements au centre critiqués par plusieurs commentateurs comme une contribution aux inégalités et à la désintégration sociale [Keating, 1991] sont relativement modestes face aux montants exigés pour le redressement social et économique des populations défavorisées, devenues dans certains cas majoritaires3. Que l’on croit ou non dans l’efficacité de mesures qui visent le développement économique par la base, ce défi semble hors de portée des villes elles-mêmes. Les crédits relativement modestes alloués à une activité structurante, qu’on la croît efficace ou non, sont censés avoir un impact plus immédiat et surtout aiderait à un retour éventuel des classes moyennes.

38Ces grappes de tours sont maintenant étranglées par l’infrastructure des années 50 et 60. Boston et San Francisco commencent aujourd’hui à la démanteler et d’autres villes y songent. La période des grandes tours à bureaux étant terminée, peut-être pour toujours, les villes sont obligées de se tourner vers d’autres activités pour leurs centres. Et hélas, ces nouvelles activités, près du sol, dépendant d’un flux et d’un échange de gens, demandent un nouveau tissu urbain près du sol. Donc, tous les plans projettent une restauration des structures, un retissage des îlots et des rues enlevées brutalement il y a trente ans. Mais la réalisation n’est pas évidente : les capitaux sont concentrés dans des compagnies qui ne s’y intéressent guère. Habituées aux grandes immobilisations, les villes dessinent les plans mais les moyens ne sont pas encore évidents.

39Les plans visent une structure spatiale qui dépasse l’échelle des projets immobiliers, en pratiquant le contextualisme ou la reconstitution de contexte, en stabilisant les figures, les plans et les quadrilatères. La qualité de l’espace public, la représentation de l’histoire de la ville dans les immeubles, la réfection de la rue-corridor, la cohérence esthétique du tissu bâti sont les caractéristiques recherchées d’un centre-ville renouvelé. Voilà pour le discours.

40Sans lien évident avec ces objectifs, les plans identifient aussi des endroits propices à l’implantation de nouvelles tours. Dans tous les cas, ces sites ont été préparés, assemblés à l’avance avec le concours de la ville et appartiennent à des entreprises nationales ou internationales. La grande échelle des interventions n’est peut-être pas ce qui est recherché dans le discours sur le plan, mais un examen de n’importe quel plan de ville révèle que la petite échelle est marginale et fragmentée. De toute manière les sites identifiés pour des fonctions centrales sont peu aptes à une transformation à d’autres fins et resteront vides peut-être pour longtemps.

41Quelles sont les caractéristiques des centres qui rendent l’opération tellement difficile ? Premièrement, les villes ont une structure ouverte (grille orthogonale faisant un espace uniformisé, grandes artères qui se prolongent vers la périphérie et sur lesquelles les divisions sont presque impossibles), tandis que l’opération immobilière est ponctuelle dans l’espace et dans le temps, et a une structure fermée. [Figure 3]. Il n’y pas de stratégie pour les interstices entre les grands projets ponctuels. Les centres sont presqu’exclusivement axés sur les affaires qui sont traditionnellement isolées des autres fonctions que la ville voudrait installer dans leur milieu. Physiquement, une telle intégration est difficile à imaginer sans chambardements importants au centre-ville. Finalement, l’espace à combler excède de loin la demande provenant des fonctions visées et, plus ce vide est grand, moins il incite à l’intervention.

42Plutôt que de diminuer leurs efforts dans l’espace, les villes ont besoin de nouvelles stratégies spatiales pour réaliser le nouveau centre multipolaire et multifonctionnel qu’elles souhaitent implanter. Et le goufre qui existe entre les plans des villes et leur réalisation ne sera jamais comblé par le projet-modèle courant. Car reconstruire le centre demande que les villes aident à reconstituer une force indigène de développement. Cette force sera nécessairement diversifiée, flexible et capable de réussir les projets à petite échelle dans le cadre de stratégies à très grande échelle.

43Un manque de moyens est souvent mentionné comme la raison principale de l’inaction des villes. Pourtant, les investissements dans la région urbaine sont importants même à travers les récessions et échappent complètement à la ville. L’essor dans l’industrie légère est un exemple récent. Il y a une absence de vision qui relierait la petite entreprise qui opère ailleurs dans la ville ou en périphérie au contexte physique du centre. Pour ce faire, il faudrait que les villes restructurent l’espace, refassent le parcellaire, ce qu’elles hésitent à faire une deuxième fois.

44Le symbole par excellence de la croissance, le gratte-ciel, devient rare et difficile. Ce symbole est en train de perdre sa gloire dans son berceau américain, où aucune nouvelle tour d’envergure n’est projetée avant l’an 2000. L’utilité des projets de tours commence aussi à soulever des doutes : chères à construire et à maintenir, ces tours ne sont intéressantes que pour les sièges sociaux et ceux qui cherchent à se distinguer par le prestige. La demande est de plus en plus concentrée pourtant dans des immeubles plus modestes que les villes ne courtisent guère.

45La nouvelle génération de plans avance une vision plus écologiste, plus humaine du centre, plus contradictoire aussi, en essayant d’accommoder de grands projets déstructurants, tout en prônant le contextualisme. Comme dans la génération de plans précédents qui nous a légué la structure physique du centre, ces plans sont faibles quand on arrive aux moyens de réalisation. Et tout comme les plans précédents, le succès de l’ensemble dépend de la réalisation de tout le plan et surtout des réseaux projetés. Le succès d’un réseau piétonnier dépend évidemment de son extension à travers le territoire desservi.

46Finalement, les changements technologiques posent plus de questions qu’ils n’offrent de réponses en ce qui concerne la ville construite. De toute manière, la distinction entre le lieu de travail, le lieu de loisir et le lieu de résidence devient plus floue. On commence à imaginer de nouveaux quartiers d’activités multiples, où les fonctions ne sont plus séparées horizontalement ou même verticalement, mais sont intégrées dans l’immeuble et même dans le logement. Plutôt que de diminuer l’importance de l’aire publique, ces changements fondamentaux dans la façon de travailler et de vivre en ville pourraient contribuer au renforcement du centre. Dans tous les cas, le défi pour les villes consiste toujours à attirer massivement les classes moyennes sur le territoire du centre et de confier les problèmes de réintégration des populations défavorisées aux gouvernements nationaux. Les villes pourraient toujours miser sur la centralité, la mixité et une qualité environnementale qui n’ont pas d’égal en région.

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Notes

1 Dans le cas des immeubles à bureaux, leur forme est surtout le produit de l'opportunité foncière et des réglements municipaux. La hauteur et le volume des immeubles sont fonction de la superficie de l'emplacement et de sa configuration. La première vague de construction d’immeubles à bureaux, entre 1958 et 1965, a été marquée par une proportion significative d'immeubles conçus principalement pour une seule société-cliente. Les vagues successives consistent surtout d'immeubles à location multiple, où les clients sont sollicités après la conception du building. Les réglements municipaux tendaient à privilégier les propriétaires au centre, permettant plus que les promoteurs ne pouvaient construire. Vers les limites d'un petit centre circonscit, les villes diminuaient le potentiel à développer. Dans ce cas, les villes limitaient le volume des immeubles et des profits.

2 Encore aujourd'hui, les loisirs et la culture populaire créent un certain malaise parmi les professionels de l'urbanisme et les politiciens. Si on commence à admettre son importance pour la vitalité de la ville et surtout pour le tourisme et pour l'économie, il n'y pas une ville qui entreprend un plan pour son épanouissement. Le plus souvent, les villes réglementent dans le sens de refouler ces activités aux quartiers désindustrialisants ou sur des artères commerciales locales.

3 Le phénomène est très répandu : Montréal, aux prises avec les suites de la désindustrialisation et des récessions, fait face à des réductions budgétaires importantes, tout comme San Francisco qui fait partie de ce groupe très restreint de villes relativement prospères.

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Légende Nassau Street sur l’île Manhattan.
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Auteur

Université Concordia, Montréal.

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