Version classiqueVersion mobile

Vers une renaissance anglaise ? Dix ans de politique travailliste de la ville

 | 
Sylvie Nail
, 
David Fée

La Renaissance à l’échelle des villes-marchés

Sylvie Nail

Résumé

Small towns often experience the same type of difficulties as cities. However, their demographic and economic dynamism has recently been highlighted as contrasting with the decline of larger urban areas. The purpose of this chapter is thus to focus on a programme that aimed at addressing the specific challenges of some of these towns and at enhancing their vitality, the Market Towns Initiative. The chapter situates the programme within the framework of governmental policies on urban regeneration and emphasises the specific objectives and methods advocated by the government for market towns. Thanks to the case study of Neston (Wirral), the last town chosen for the programme, an illustration of the implementation of the MTI, from the health check to the Action Plan, is provided. The discussion revolves on an assessment of the MTI, both in relation to physical change and to the inhabitants’ involvement in community life.

Texte intégral

1 Les villes-marchés (market towns) figurent dans le Livre blanc sur la campagne (DETR/MAFF, 2000) et non dans celui sur la ville, paru la même année (DETR, 2000). Inclure dans cet ouvrage consacré à la renaissance urbaine une contribution sur les villes-marchés demande donc des explications. Plusieurs raisons justifient la présence de ce thème.

2Tout d’abord, les problèmes rencontrés dans les petites villes peuvent être aussi aigus que ceux que vivent les grandes agglomérations, même s’ils bénéficient d’une moins grande visibilité.

3Les cinq axes du Livre blanc sur la ville, pour la promotion de la renaissance urbaine, énoncent une approche qui peut également s’appliquer aux villes rurales.

4Un cadre de vie attrayant et bien entretenu, un bon design urbain et une planification susceptible d’engendrer et de faire partager la prospérité, des services publics de bonne qualité, qu’il s’agisse de la santé, de l’éducation, du logement, du transport, des commerces, des loisirs ou de la sécurité : autant d’enjeux qui s’appliquent tout aussi bien aux petites villes qu’aux grandes métropoles et qui peuvent dessiner les contours d’une politique pour les villes-marchés.

5Néanmoins, les villes-marchés présentent des spécificités géographiques, économiques et sociales, et c’est une raison supplémentaire pour leur accorder une étude à part entière.

6Le terme de ville-marché recouvre en Angleterre différents types de zones habitées, où l’existence d’un marché n’est d’ailleurs pas un facteur déterminant. Ce sont en général des centres historiques de petite ou moyenne taille : villes agricoles, minières, industrielles ou ports de pêche.

7Selon la Countryside Agency, bien qu’elles abritent en général de 2 000 à 20 000 habitants, « leur capacité à offrir des services aux populations de la ville et de la campagne environnante est plus pertinente que leur taille elle-même » (Countryside Agency, 2002 : 1). Selon ce critère quantitatif, il existe plus de 1 000 villes-marchés en Angleterre (DETR/MAFF, 2000 : 74), dont l’évolution récente montre un dynamisme à la fois supérieur à celui des villes plus grandes et différent de celui-ci. C’est à cette tendance que sera consacrée la première partie.

  • 1 Je suis très reconnaissante à Chris Kolek (Commission for Rural Communities Regional Affairs Manag (...)

8La deuxième partie relatera le fonctionnement du programme Market Towns Initiative (MTI) au sein des politiques publiques des quinze dernières années, en prenant le cas de Neston, ville-marché du Cheshire1. Enfin, un bilan s’attachera à évaluer dans quelle mesure le MTI a contribué à une renaissance des villes-marchés anglaises.

De noyaux de la vie rurale à cités dortoirs : la décadence des villes-marchés

  • 2 Le terme récurrent dans les programmes officiels et les études, au point d’en devenir un tic de la (...)

9Depuis la Seconde guerre mondiale, de nombreuses villes-marchés ont été atteintes de maux multiples. Une étude publiée en 1994 estimait que la vitalité2 ne caractérisait que 3 % des villes-marchés, tandis que 15 % d’entre elles se considéraient sur le déclin (DoE, 1994).

Des changements néfastes

10Après avoir été la localité la plus importante et la plus peuplée du sud de la péninsule du Wirral, Neston, ville-marché historique, a été affectée par la plupart des maux décrits par le Livre blanc sur la campagne, à commencer par une perte de dynamisme économique.

11Une tendance lourde des dernières décennies a été le déclin du secteur agricole. Les crises récentes (vache folle depuis 1986, fièvre aphteuse en 2001), de même que les changements dans la politique agricole commune de l’Union européenne, ont eu des retentissements sur l’économie et le tourisme ruraux. Bien qu’il ne s’agisse pas d’une ville essentiellement agricole, Neston a aussi été durement touchée au cours des dernières décennies. La dernière mine de charbon a fermé en 1927, tandis que les carrières de grès, qui avaient fourni du travail à tant de tailleurs de pierre localement, se sont épuisées dans les années 1930. La pêche s’est arrêtée progressivement en raison de l’envasement de l’estuaire de la Dee. Quant aux briqueteries, principal employeur de la ville depuis 1949, elles ont fermé leurs portes en 2001, de sorte qu’il ne reste aujourd’hui aucun employeur important à Neston.

12La périurbanisation a conduit à transformer de vastes propriétés en lotissements et à bâtir de nombreux logements là où il n’y avait naguère que des champs.

Figure 1 : Neston dans sa région.

13Neston a ainsi vu sa population tripler en 40 ans, et la commune s’étend à présent jusqu’aux limites de la ceinture verte. Le prix du logement est relativement élevé, de sorte que les Nestoniens primo-accédants à la propriété ne peuvent pas toujours faire l’acquisition d’un logement sur place. Les nouveaux venus qui achètent des maisons à Neston dépendent le plus souvent de leur(s) voiture(s) pour se rendre à leur travail, dans les magasins ou sur leurs lieux de loisirs. Peu à peu, Neston glisse vers le statut de ville dortoir pour ces commuters, ce qui va de pair avec une perte d’identité dans une commune pourtant réputée endogame jusque récemment. Comme le dit une vieille habitante de Neston : « autrefois, quand on allait au centre de Neston, on connaissait tout le monde. Maintenant, c’est déjà beaucoup quand on connaît une personne sur trois » (Betty H. entretien 7/7/2004).

14Plusieurs études notent la répercussion de la présence de supermarchés de périphérie sur la vitalité du centre des villes-marchés. Le nombre d’hypermarchés est passé de 457 en 1986 à 1 102 en 1997. Le quatrième rapport de la Commission sur l’environnement de la Chambre des Communes soulignait dès 1994 le préjudice porté aux centres des petites villes par les hypermarchés et centres commerciaux de périphérie, effet confirmé par deux publications officielles quelques années plus tard (DETR, 1998, DETR/MAFF, 2000). Le cas de Neston corrobore cette tendance et ses conséquences néfastes. L’installation dans les années quatre-vingt-dix d’hypermarchés à Chester, Heswall et Bromborough a réduit la viabilité des commerces du centre ville de la commune. Deux études sur la consommation commandées par le conseil du district d’Ellesmere Port et Neston (Borough Council) en 1998 et 2004 ont montré que les dépenses en biens de consommation à usage domestique en dehors de la ville sont passées de 48,5 % à pas moins de 70 % entre ces deux dates (White Young Green Consultants, 2004). Neston, grouillant naguère d’activité commerciale, ne compte plus que deux petits supermarchés et un éventail réduit de commerces de détail, ainsi que des banques, des agences immobilières et les boutiques d’occasion de plusieurs associations de bienfaisance. Un certain nombre de locaux commerciaux sont vacants.

15Autre donnée cruciale pour le dynamisme des petites villes : le transport. Neston est là encore un cas typique. La ville devait sa prospérité à son port au XVIe siècle, après que l’ensablement de la Dee eut rendu le port de Chester inaccessible. Des auberges se développèrent et Neston devint au fil du temps un relais de poste avec des diligences se rendant à Londres via Chester trois fois par semaine. Le port fut abandonné au XVIIIe siècle, mais le chemin de fer arriva, avec la ligne Chester-West Kirby, d’où une ligne électrique prenait le relais pour faire le tour de la péninsule. La liaison ferroviaire fut suspendue en 1956, ne laissant plus aucune liaison directe par le train vers Birkenhead, Liverpool ou Chester. Des lignes de bus prirent le relais, avec de fréquents trajets vers ces destinations. Mais les entreprises de bus ont été privatisées dans les années 1990 et les lignes ont été réduites pour des raisons de rentabilité, entraînant le désarroi des personnes âgées en particulier, qui en dépendent beaucoup.

16Après avoir été un nœud de communications entre l’Angleterre, le Pays de Galles et l’Irlande, à mi-chemin entre Chester et Liverpool, Neston sommeille aujourd’hui à l’écart des grands axes, à peine signalée sur les deux routes principales qui traversent la péninsule du sud au nord (la A540 de Chester à Hoylake et la M53 depuis Chester vers Ellesmere Port, Birkenhead et Liverpool), et l’on n’y parvient plus que par d’étroites routes de campagne.

Des facteurs d’espoir

17Cependant, des changements récents sont intervenus, propices à alimenter un certain optimisme quant au destin des villes-marchés.

18En Angleterre, en dehors de Londres, les villes de petite taille et les villes rurales ont fait preuve de la croissance démographique la plus importante entre 1991 et 2001, en parallèle avec un vaste mouvement de décentralisation des grandes zones urbaines vers les plus petites.

19Le chômage reste concentré dans les zones urbaines de grande taille, tandis qu’il a diminué ailleurs et le PIB le plus bas se trouve dans les zones métropolitaines hors de Londres. Il existe des variations régionales : la croissance des emplois est à son maximum dans les petites villes et les communes rurales du sud et de l’est (qui ont la plus forte croissance hors de Londres), mais moins nette dans celles du nord et de l’ouest (ODPM, 2005 b : 23). De plus, si les villages ont décliné, les villes-marchés sont restées dynamiques, mais elles ont besoin de soutien pour maintenir leur rôle de bassins d’emplois et de centres de services. Ainsi, tandis que dans certains cas la croissance démographique va de pair avec la croissance économique, pour d’autres petites villes, la croissance économique peut constituer un défi plus difficile.

  • 3 “there is no homogeneous ‘Rural England’”, “further convergence between urban and rural lifestyles (...)
  • 4 “greater demands for rural housing”.
  • 5 “an increasingly important contribution to sustainable development”.
  • 6 “increasing demands on [...] natural resources in the countryside [...] that support all communiti (...)
  • 7 “land and resource management, including biodiversity, with provinding access for all - for recrea (...)

20En conséquence de la périurbanisation et de la décentralisation, les frontières traditionnelles entre le rural et l’urbain semblent s’être brouillées. Comme le programme rural (Rural Delivery programme) du ministère de l’Environnement et des affaires rurales le disait en 2004, « il n’y a pas d’“Angleterre rurale” homogène » (DEFRA, 2004 : 5)3, et l’avenir pourrait bien voir « des convergences accrues entre les modes de vie urbains et ruraux », ainsi qu’une « poursuite de l’augmentation de la population résultant des migrations de populations (pour l’essentiel) aisées et d’âge mûr dans les zones rurales accessibles ». Ceci s’accompagnerait d’une « demande accrue en logements ruraux »4 et d’une mobilité encore plus grande, dans la mesure où plus de personnes possèdent une voiture. La part directe de l’agriculture à l’activité économique se verrait réduite, mais elle serait compensée par « une contribution de plus en plus importante [de ce secteur] au développement durable »5, résultant « des demandes croissantes sur [...] les ressources naturelles à la campagne [...] qui soutiennent toutes les populations, rurales et urbaines ; ainsi qu’une plus grande importance accordée à la contribution (y compris économique) de la campagne à la qualité de la vie »6, d’où l’importance de lier la « gestion des terres et des ressources, y compris la biodiversité, et l’accès pour tous, pour les loisirs, la santé et l’éducation, ainsi que la contribution économique »7 (DEFRA, 2004 : 9).

21Prenant en considération les changements intervenus dans les villes rurales, l’agence gouvernementale chargée du logement et de la planification (Office of the Deputy Prime Minister) reconnaissait que les définitions précédemment en vigueur des zones rurales et urbaines n’étaient plus appropriées. Ceci a mené à la publication d’une nouvelle classification, la Rural and Urban Area Classification 2004 (Countryside Agency et al, 2004). Celle-ci considère les communes comme des zones de rendement (Output Areas) et elle définit les zones urbaines comme réunissant des populations de plus de 10 000 habitants. Selon cette acception, un bon nombre de villes-marchés se retrouvent classées en zone urbaine.

22Les changements identifiés ci-dessus ont mené à entreprendre des politiques publiques spécifiques, au nombre desquelles figure la Market Towns Initiative.

Les politiques de régénération

23Les politiques publiques en faveur des villes-marchés sont caractérisées par une grande continuité depuis le milieu des années 1990, avec une préoccupation croissante pour le déclin des services et la perte d’emplois.

La continuité des politiques publiques

24Dès 1994, l’étude réalisée pour le ministère de l’Environnement intitulée Vital and Viable Town Centres : Meeting the Challenge, suggérait la mise en œuvre de « bilans de santé » réalisés à partir de l’analyse d’une série d’indicateurs selon plusieurs techniques.

  • 8 “by bringing together resources and decision-making at a more local level, our regional and local (...)

25Sous le nouveau gouvernement travailliste, le programme Action for Market Towns, mis en place en 1997 par la Commission pour le développement rural, vise à fournir un réseau permettant des échanges sur les pratiques et la promotion de l’action positive pour les collectivités. Il est devenu un centre de débats et a influencé les politiques gouvernementales, en particulier le Livre blanc sur la campagne publié en novembre 2000. L’objectif du Livre blanc pour ce qui concernait les villes-marchés était de redonner vie aux villes rurales en stimulant le dynamisme des centre villes. Depuis la publication du Livre blanc sur la campagne, d’autres programmes ont été entrepris pour faire face aux problèmes du monde rural et encourager la « renaissance » des petites villes. L’incorporation des affaires rurales dans un nouveau ministère, le DEFRA, en 2001, a amené à réfléchir sur les manières d’adapter au mieux le programme gouvernemental aux nouveaux défis ruraux. C’est le sens de la réflexion menée par Lord Haskins (Haskins, 2003) qui débouche sur une stratégie rurale en 2004, où se trouve énoncée la nouvelle approche décentralisée du gouvernement des questions de politique et de gestions rurales : « en ramenant les ressources et les processus décisionnels à un niveau plus local, nos partenaires régionaux et locaux auront les pleins pouvoirs pour mettre en œuvre la stratégie rurale de 2004, avec pour objet ultime le développement durable dans l’Angleterre rurale »8 (DEFRA, 2004 : 4).

  • 9 Les Policy Guidance Notes, comme les Planning Policy Statements qui leur ont succédé sous le gouve (...)

26En ce qui concerne la viabilité des commerces de détail des centres villes, des mesures ont été prises pour les protéger contre les fuites vers les centres commerciaux de périphérie. Pour répondre à certaines des préoccupations identifiées dans les différentes études mentionnées plus haut, le gouvernement a introduit en 1993 un système de planification plus strict visant à limiter la prolifération de ces centres commerciaux en ne permettant leur installation que lorsque des emplacements adéquats ne sont pas disponibles en ville. Une nouvelle version de la Policy Planning Guidance Note 6 consacrée aux centres des villes9, publiée en juin 1996, visait à durcir cette règle et a été reprise dans le Policy Planning Statement 6 publié en 2005 (ODPMc, 2005), pour s’assurer que les nouveaux commerces de détail et autres services-clés soient dans toute la mesure du possible localisés dans le centre des villes-marchés afin de maintenir leur vitalité et viabilité.

27Le livre blanc sur la campagne de 2000 annonçait que 37 millions de livres sterling seraient consacrés au cours des trois années suivantes à la renaissance des villes-marchés, perçues comme le socle des collectivités rurales durables. Le financement serait assuré par la Countryside Agency et les agences régionales pour le développement (RDAs), et pour partie (selon le principe du « match-funding ») par les autorités locales, la Loterie nationale, le secteur privé et des fonds européens, pour un total de 100 millions de livres sterling. Ce programme, nommé Market Towns Initiative (MTI) est mis en place par la Countryside Agency en 2002 et il résume l’approche du gouvernement face aux défis spécifiques des villes-marchés. Voyons comment le programme s’est mis en place localement.

La Market Towns Initiative : étude de cas

  • 10 “create new job opportunities, new workspace, restored high streets, improved amenities and transp (...)

28Le programme visait à « créer de nouvelles possibilités d’emplois, de nouveaux lieux de travail, des rues commerçantes réhabilitées, des aménagements et des transports améliorés, ainsi que des aides pour répondre aux besoins de la population »10, l’objectif étant de voir les villes-marchés devenir des centres de croissance, de services, de transports, d’activités professionnelles et de loisirs pour servir les campagnes environnantes. Les villes ont été sélectionnées en fonction de leur potentiel dans ces différents domaines, ainsi que de leur capacité à mobiliser des ressources en sus de celles des RDAs (DETR/MAFF, 2000 : 75).

29La Countryside Agency entendait que le processus parte de la base et permette aux partenariats dans les villes-marchés de réaliser eux-mêmes le bilan de santé de leur commune, suivant les recommandations du rapport du ministère de l’Environnement de 1994, puis d’élaborer un plan d’action correspondant à leurs priorités.

Figure 2 : The Cross, centre névralgique de Neston. Photo Sylvie Nail.

30Elle a mis sur Internet des fiches de travail pour aider à la réalisation de ce bilan de santé, bilan qu’elle a financé. Selon la Countryside Agency, les avantages du bilan ont été multiples. Le principe du MTI implique la consultation et le partenariat et le bilan de santé a été perçu comme favorable à 1 implication de toute la population des villes et des campagnes environnantes dans un exercice visant à reconnaître, donc à s’approprier, les points forts et les faiblesses des villes, avant d’élaborer un plan d’action visant à obtenir des fonds pour la revitaliser. Les fiches de travail couvraient quatre domaines principaux de la vie d’une ville-marché : l’environnement, l’économie, la vie sociale et enfin les transports et l’accès.

31Les RDAs ont invité les autorités locales à concourir pour une place pour leur ville dans le MTI et, après le franchissement de plusieurs obstacles, cent cinquante villes-marchés ont été sélectionnées par les conseils des comtés. Trois villes ont été nommées par le conseil du comté du Cheshire pour participer au MTI : Frodsham, Sandbach, et enfin Neston, dernière ville à rejoindre en novembre 2002 la première vague du programme national.

  • 11 Plus précisément, les chiffres par tranches d’âge sont : 3 000 (16 %) entre 0 et 14 ans, 2 560 (13 (...)

32Neston comptait en 2004 18 630 âmes. Sa population, vieillissante, est légèrement plus âgée que la moyenne nationale : 30 % de moins de 29 ans contre presque 28 % de plus de 60 ans11. Depuis la réforme du gouvernement local en 1974, le destin de Neston est lié à celui de la ville d’Ellesmere Port, formant ainsi le Neston and Ellesmere Port Borough. Cependant, les deux villes ont fort peu en commun d’un point de vue historique, géographique ou encore économique. Ellesmere Port étant, selon un certain nombre de critères, une zone déshéritée, elle a bénéficié de fonds structurels européens, alors que Neston, plus riche, n’a connu aucun investissement majeur depuis 30 ans. Tandis qu’Ellesmere Port s’enorgueillit à présent d’un centre ville flambant neuf, le centre de Neston est, lui, devenu « miteux » aux dires de ses habitants, qui se perçoivent comme « les parents pauvres » dans cette relation. Pourtant, la circonscription électorale de Neston est l’une des 200 plus défavorisées d’Angleterre et à ce titre à été incluse dans différents programmes gouvernementaux spécifiques, comme Sure Start, ou des centres d’apprentissage des Technologies de l’information et de la communication (TIC).

33Ainsi, mettre en avant la candidature de Neston pour obtenir des fonds de la Countryside Agency au titre du MTI était un moyen de rétablir l’équilibre. La zone couverte par le MTI à Neston est celle du district urbain d’avant 1974, soit 25 % de la zone du district actuel. Le fait que Neston a rejoint tardivement le MTI a eu deux conséquences immédiates. D une part, la Countryside Agency a fait savoir clairement qu’elle financerait le bilan de santé, mais qu’elle ne serait en revanche pas en mesure de financer les projets lancés à la suite de celui-ci, puisque son implication arrivait à son terme en 2003. Ensuite, les délais ont été très courts, ce qui s’est fait sentir dans la mise en œuvre du MTI. Voici les principales étapes du MTI à Neston, qui serviront de base à l’évaluation qui fera l’objet de la troisième partie.

34En décembre 2002, un groupe de pilotage se mettait en place et des prospectus étaient envoyés aux 7 500 foyers concernés. Le lancement du MTI à Neston a lieu le 16 janvier 2003 lors d’une conférence intitulée « Neston Looking Forward », à laquelle assistent 138 personnes, parmi lesquelles 84 appartenant à des associations (dont 21 du conseil du district) et 44 résidants. Les participants sont d’abord invités à prendre place à des tables correspondant à différents thèmes, où ils peuvent discuter de leur vision de Neston, puis à remporter chez eux des questionnaires à remplir. En février 2003, une soirée de consultation informelle est organisée et une autre série de prospectus envoyée aux ménages. Des réunions et des enquêtes visant des groupes spécifiques (les entrepreneurs de Neston, les résidants de plus de 60 ans), plus une enquête générale couvrant plus de 200 personnes complètent la consultation. En tout, on estime que l’échantillon des résidants consultés représente une bonne partie des personnes de plus de 30 ans, mais que davantage aurait pu être entrepris pour intégrer le point de vue des plus jeunes (Claire Mclaine, entretien 30/06/2006).

35Les résultats du bilan de santé sont rendus publics le 23 avril 2003 devant une assemblée nombreuse d’invités représentant les partenaires politiques et les financeurs potentiels. Le bilan de Neston est cohérent avec 1 état des villes-marchés décrit précédemment. Des points faibles sont repérés dans différents domaines : la signalisation, l’emploi, l’éclairage public, la police, le logement abordable, les aires de jeu et les parcs, ainsi que les transports publics, pour l’essentiel. Il est nécessaire, selon les enquêtés, de maintenir et de revaloriser 1 identité locale et le caractère de Neston et de mettre en valeur son héritage culturel, de manière à attirer plus de visiteurs. Augmenter les occasions de se rencontrer, en particulier pour les jeunes, est perçu comme un enjeu important ; enfin, un nouveau supermarché semble de nature à réhabiliter le centre ville.

Figure 3 : Le Logo du MTI à Neston sur la porte du bureau de la chargée de mission. Photo Sylvie Nail.

36Deux mois plus tard, en juin 2003, le Plan d’action est envoyé et un dossier de demande de subventions est déposé auprès de l’agence régionale (North West Development Agency, NWDA) pour obtenir une partie des fonds (qui seront complétés par le Borough Council et le Cheshire County Council) nécessaires pour rémunérer un chef de mission qui élaborera le plan d’action. Ce chef de mission, nommé en novembre 2003, réunit un conseil intérimaire, remplacé par un conseil exécutif provisoire en janvier 2004. Ce dernier est composé d’un président et d’un vice-président élus et de différents représentants de la collectivité : résidants, chambre de commerce, églises et associations caritatives, sociétés savantes locales, fondation de soins primaires (Primary Care Trust), conseil du district qui est l’organisme responsable et conseil du comté de Cheshire, qui a un rôle de coordination. Le conseil exécutif se réunit deux fois par mois pour mettre en place un partenariat intitulé « New Neston », destiné à piloter l’initiative et à poser les bases des actions futures, c’est-à-dire ébaucher une charte et monter le dossier de demande de subvention au NWDA selon le plan d’action. Il travaille à l’image de marque de Neston, en créant un logo symbolisant des ondes de changement positives rayonnant à partir du centre de la ville et embrassant les villages environnants.

37Le lancement du partenariat New Neston Partnership a lieu en juillet 2004 et des groupes de travail sont mis en place grâce à l’aide de volontaires autour de trois pôles : l’économie, le social et l’environnement/la culture. Ils constituent des forces de proposition de projets à inclure dans le plan d’activité (Business Plan). Ces projets doivent : 1) s’inscrire dans le plan d’action original ; 2) correspondre aux critères fixés par le NWDA ; 3) être menés spécifiquement par l’un des partenaires. Les groupes se retrouvent chaque mois entre juillet et octobre 2004 : la participation est irrégulière, allant d’environ six personnes pour le groupe sur l’économie à une vingtaine pour le groupe sur le social.

38En décembre 2004, la commission des ressources du Ellesmere Port and Neston Borough Council accepte de s’engager à compléter la subvention du NWDA à hauteur de 500 000 livres sterling. Le dossier de demande de subvention est soumis en janvier 2005 et un accord verbal pour une subvention d’un million de livres sterling reçu en juillet 2005 et confirmé par écrit en septembre 2005. Une charte régissant le partenariat a entre temps été adoptée le 11 avril 2005, menant à l’établissement du nouveau conseil exécutif (executive board), composé de 17membres : deux représentants élus de résidants, deux représentants du secteur associatif, deux représentants de la Chambre de commerce, un représentant du secteur du patrimoine, deux pour l’éducation, un pour la santé, un employé et un élu du conseil de comté du Cheshire, un employé et deux élus du conseil de district et deux des présidents des groupes de travail. Devenir membre du partenariat est gratuit, à condition de s’engager à respecter la charte. Les membres peuvent prendre part aux assemblées générales et voter. En juillet 2006, il y avait une centaine de membres.

Des villes marchés dynamiques ? Le MTI en tant qu’agent de la renaissance urbaine

39En septembre 2004, la Countryside Agency a publié un bilan du MTI pour identifier les bonnes pratiques. Elle a tiré les conclusions des bilans de santé effectués par chacune des 235 villes-marchés ayant finalement participé à l’initiative au niveau national.

Les réussites

40En dépit des limites imputables aux brefs délais, le bilan de santé a été considéré comme un exercice utile fournissant une sorte de radiographie des villes-marchés. Il semble en tout cas suffisamment probant pour que toutes les villes-marchés soient encouragées à entreprendre l’exercice, dans le cadre du MTI ou non (Countryside Agency, 2004 : 6).

Figure 4 : Le centre-ville de Neston fait peau neuve en 2008, grâce aux subventions pour améliorer les vitrines des magasins. Photo Sylvie Nail.

41Le nombre et l’envergure des initiatives en cours visant à réinjecter du dynamisme dans les communes rurales anglaises sont véritablement impressionnants, comme le montre un rapport de la Countryside Agency en 2005 (Countryside Agency, 2005).

  • 12 “members say that partnerships help to imbue towns with a more confident, ‘can do’ culture”.
  • 13 “I have seen Neston go downhill over the years, and I felt you don’t talk about it, you do somethi (...)

42Le fait d’évaluer les atouts et les faiblesses des villes-marchés et de planifier des améliorations, a visiblement contribué à secouer l’apathie et à encourager l’initiative et l’action locale pour la régénération. Comme le notait la Countryside Agency dans son rapport de 2004, « d’après les membres, les partenariats contribuent à insuffler dans les villes un renouveau de confiance et une culture du possible »12 (Countryside Agency, 2004 :11). Outre le fait de redonner la fierté aux villes, le MTI fournit également une approche de la renaissance par la base. Même dans des villes comme Neston, où les adjectifs négatifs précèdent souvent les autres pour qualifier la vie locale, beaucoup de personnes ont réagi comme le nouveau chargé de projets pour le centre-ville et l’accueil des visiteurs (« Town Centre/Visitor Manager ») de Neston : « Voilà des années que je vois Neston péricliter et je trouve que l’on ne parle pas de ces choses-là : on fait quelque chose pour y remédier »13 (Peter Rossiter, entretien 29 juin 2006).

Figure 5 : Neston a enfin obtenu le panneau qui, depuis les grands axes routiers du Wirral, signale la ville comme une destination touristique. Photo Sylvie Nail.

  • 14 “ensure that Neston has an attractive and sustainable town centre which meets the week-to-week ret (...)

43Bien qu’il soit encore tôt pour évaluer le MTI à Neston, des changements sont en cours dans les domaines économique, architectural et social. L’objectif principal du plan d’action 2003-2006 est de « s’assurer que Neston ait un centre ville attrayant et durable qui comble les besoins quotidiens de ceux qui y vivent et y travaillent en termes de commerces de détail et de services, au cœur d’une zone attrayante pour les visiteurs, qu’ils soient ou non des habitués »14 (Countryside Agency, EPNBC, 2003 : 28).

  • 15 Le Ladies Day est une tradition remontant à l’époque des guerres napoléoniennes. Ce défilé d’assoc (...)

44Remettre Neston en vue était une priorité pour revitaliser la ville. Les projets pour 2006-2008 incluent plusieurs initiatives dans ce sens. L’amélioration des devantures des magasins du centre (dépenses couvertes à 50 % par la MTI et à 50 % par les propriétaires), la mise en place d’un nouveau site Internet et l’installation de panneaux de signalisation touristiques indiquant la ville historique de Neston depuis la A540 devraient, on l’espère, permettre d’attirer des visiteurs. Une partie de la tâche du Town Centre/Visitor Manager sera de nourrir l’intérêt des touristes et de canaliser leurs déplacements et leurs découvertes de différentes manières : en montant un centre d’information, en articulant le festival d’été avec le défilé des Dames (Ladies Day)15 en organisant un marché mensuel des producteurs. La mise en place d’un bus pour les promeneurs du dimanche est aussi à l’étude.

45Un legs à long terme du MTI à Neston et sans doute le projet le plus susceptible d’avoir des retombées pour une partie de la population locale, est la construction et l’ouverture du nouveau centre de ressources situé sur le site du club de jeunes d’autrefois. Outre qu’il fournira un lieu rénové de rencontres en soirée pour les jeunes, il servira de centre de formation pendant la journée. En coordination avec le West Cheshire College, un programme coordonné de formation continue est en cours d’élaboration, susceptible de compenser l’absence d’offre de formation sur place pour les jeunes sortant de l’école, les jeunes mères de famille, etc. Enfin, la mise en place d’un fonds de subventions du MTI (« delegated funding ») géré directement par le conseil exécutif permet à celui-ci de financer des petits projets émanant d’associations et d’entreprises locales.

46Tous ces projets, auxquels il faudrait ajouter un nouvel entrepôt de distribution et un nouveau supermarché (qui ne font pas partie du MTI), ont permis de consolider un processus déjà engagé, avec par exemple le réaménagement du parc public depuis 2000. De même, le MTI n’a pas seulement catalysé un certain nombre de projets, il a aussi mené à d’autres projets, pour résoudre les questions ne relevant pas du MTI.

47Au vu des résultats, le Cheshire County Council a décidé d’étendre le MTI à d’autres villes, de sorte que de plus en plus de villes rejoignent le projet, mais sans financement par la NWDA. Ceci signifie que le MTI a suscité suffisamment d’intérêt pour que les gens veuillent s’y joindre et participer au mouvement de renaissance de leur ville. Au niveau national, des forums régionaux se mettent en place, visant à relier les partenariats MTI avec d’autres partenariats et d’autres agences extérieures. Par ce jeu de réseaux, on espère mettre en place « une ressource stratégique intégrée pour la revitalisation des villes marchés » (Countryside Agency, 2004 : 7).

48Le 31 mars 2008, le financement par les RDA s’achève, ce qui met fin à un programme urbain de plus : le caractère éphémère des politiques urbaines semble en effet être leur caractéristique principale depuis les années soixante (Edwards, 1997 : 832). Pour anticiper, les villes-marchés ont été encouragées à développer leurs réseaux de manière à poursuivre leurs projets de renaissance au sein de nouvelles structures, SARL ou établissements autonomes par exemple. C’est déjà le cas dans le sud-ouest, où l’initiative pour les villes marchés et villes côtières s’est déjà transformée en une organisation indépendante, la Market and Coastal Towns Association. Des associations de villes-marchés au niveau subrégional ont également été créées par les villes elles-mêmes pour soutenir la renaissance et la planification à l’échelle d’un comté. On en trouve un exemple dans le Gloucestershire Market Towns Forum (Rebecca Frost, entretien 18/08/2006). Ces partenariats aideront à obtenir des fonds d’organismes nationaux tels que English Heritage, Sport England, la Housing Corporation, dont certains ne sont pas accessibles aux autorités locales (Countryside Agency, 2004 : 13). À Neston, le conseil exécutif provisoire a achevé sa mission en 2007 et a passé le relais à la Community Association, au sein de laquelle les résidents peuvent participer à la mise en place de projets. Pour préparer cette nouvelle étape, un employé de l’Ellesmere Port and Neston Association of Voluntary and Community Organisations (EPNAVCO) a été affecté à temps partiel pour inciter la population à s’impliquer localement.

Lire entre les lignes : les limites et les difficultés du MTI

49L’analyse d’une étude de cas sert non seulement à faire une évaluation détaillée, mais aussi à mesurer précisément les difficultés rencontrées et l’éventuel fossé entre les attentes et les résultats, c’est-à-dire lire entre les lignes de publications officielles enthousiastes comme la Assessment of the Market Towns Initiative. L’étude de cas de Neston a été particulièrement riche de ce point de vue.

50Une première série de remarques concerne l’ambivalence des objectifs du programme. Le MTI a un double objectif : stimuler un sens de la collectivité et engendrer des profits. Les objectifs économiques et sociaux ne sont cependant pas toujours compatibles, ce qui a mené à une certaine confusion à Neston sur ce que le MTI pouvait réellement apporter par rapport à ce qui avait émergé du bilan de santé.

51Non seulement le montage était fort complexe, on l’aura compris, mais en outre le ministère chargé d’aider les RDAs a changé, passant du ministère de l’Environnement, du transport et des régions (DETR) au ministère du Commerce et de l’Industrie (DTI). Ce changement a été lourd de conséquences, puisqu’il a fait passer le centre d’intérêt des RDAs d’une approche de développement durable à une approche tournée vers la satisfaction de mesures de performance économique strictes (Chris Kolek, entretien 11/08/2006). Ceci a indubitablement rendu la tâche des équipes des villes-marchés plus compliquée, puisque les critères pour obtenir des subventions des RDAs ont été modifiés. Localement, on n’a pas immédiatement perçu que pour le NWDA, dynamisme signifiait essentiellement dynamisme économique et que par conséquent le NWDA ne financerait que des projets susceptibles d’avoir des retombées économiques, en particulier sous forme de création d’emplois. De même, il n’a pas été tout de suite compris que le NWDA n’était qu’une source de financement parmi d’autres et que d’autres dossiers de demandes de subventions devaient être déposés auprès d’autres financeurs pour des projets davantage tournés vers le social (le site Internet de la Countryside Agency fournit ainsi les coordonnées de plus de 20 organismes dispensant des subventions).

52En raison de ces incertitudes, à Neston, le passage du bilan de santé au plan d’action a été décrit pas un élu municipal comme « un désastre ». Le bilan de santé avait révélé beaucoup de besoins locaux qui ne pouvaient pas se traduire directement en profits économiques et ils durent donc être révisés en conséquence, avec le risque de demander des subventions selon les possibilités offertes par le NWDA, non en fonction de ce que désirait la population. Des questions très significatives pour les résidants des villes marchés et des campagnes environnantes telles que les activités de loisirs, le vandalisme ou les transports locaux, ont dû être abandonnées ou bien faire l’objet d’autres dossiers de demande de subventions. Le transport et l’environnement en fournissent un exemple éclatant à Neston. Parmi les propositions pour l’amélioration de l’environnement figuraient de meilleures conditions de déplacement pour les piétons, un projet d’amélioration des sentiers de randonnée et de meilleures aires de jeux. Ces projets sont pour le moment restés lettre morte. L’un des quatre groupes de travail était axé sur le transport et le développement durable. Il fut « reporté » quand il devint clair que le NWDA ne souhaitait pas subventionner des projets ayant trait aux transports.

53Pourtant, les études de cas montrent que tous les partenaires expriment leur grande préoccupation face à l’incapacité des politiques de transport à contribuer à la renaissance urbaine et au développement durable des collectivités (ODPM, 2005b : 55). Le Ellesmere Port and Neston Borough est en outre le troisième district anglais en termes de trajets quotidiens en voiture entre domicile et travail, selon les chiffres de 2001, ce qui rend la question du transport cruciale (Countryside Agency, EPNBC, 2003 : 11). La liste des souhaits des résidants dans le plan d’action 2003-2006 incluait une étude de faisabilité pour de nouvelles lignes de train et de bus vers les bassins d’emploi et l’amélioration des infrastructures pour les cyclistes et les piétons. Comme on l’a indiqué plus haut, alors même que le dossier était en train d’être monté, la compagnie de bus locale décidait de supprimer une ligne peu rentable, ce qui a contribué à rendre la population dubitative quant à ce que le MTI pouvait réellement faire pour régénérer Neston.

54Certes, les questions de transport et d’environnement, tout comme le déclin économique et le logement abordable, constituent des enjeux qui peuvent difficilement trouver une solution dans des programmes isolés comme le MTI. Mais une mesure de la déception de la population se lit dans l’évaluation du MTI faite par la Countryside Agency en 2004 : pour la population, le transport et l’environnement sont les deux questions qui n’ont pas été prises en compte par le MTI (Countryside Agency, 2004 : 23).

55En dehors même des nouvelles priorités liées au changement de ministère de rattachement des RDAs, ceux-ci ont parfois aussi tergiversé sur les projets qu’ils acceptaient de financer. On en voit une illustration à Neston dans le domaine du tourisme. Au début du MTI, le North West Development Agency (NWDA) avait précisé que les projets tournant autour du tourisme et du patrimoine étaient peu susceptibles d’être retenus. Bien que le tourisme ait constitué un trait saillant dans la vision des Nestoniens de leur ville au futur, le projet initial en faisait donc peu mention, afin de se plier aux critères du NWDA. Celui-ci changea ensuite d’avis et décida d’inclure le tourisme dans ses priorités, trop tard cependant pour Neston, où l’équipe du MTI est resté déçue de n’avoir pas pu inclure dans le dossier ce qui aurait pu y figurer.

56Une autre source de confusion est venue de l’amalgame entre ce qui faisait partie du MTI et ce qui n’en faisait pas partie. La perspective d’un nouveau supermarché au centre-ville de Neston, qui est une initiative du Neston and Ellesmere Port Borough Council et ne fait pas partie du MTI, a parfois pris le pas sur d’autres projets dans les conversations et les réunions, sans doute parce qu’il est perçu comme essentiel pour le dynamisme futur et pour attirer d’autres investisseurs.

  • 16 “there is quite a lot that we can apply to if we know what we are doing” (italiques ajoutés).

57D’autre part, on a ressenti à Neston que le succès du dossier de demande de subvention reposait beaucoup, voire trop, sur les compétences du conseil exécutif et du chargé de mission. L’expérience du MTI a montré que certains partenariats ont beaucoup plus de chances que d’autres d’obtenir des financements. La Countryside Agency souligne l’importance de connaître « les règles du jeu » et cite l’exemple de Frodsham, l’une des trois villes marchés retenues pour le MTI dans le Cheshire, qui a réussi à obtenir des sommes considérables grâce à l’expérience du coordinateur du projet, qui a su identifier les sources de financement et faire du lobbying pour obtenir des fonds (Countryside Agency, 2004 : 17). Comme le dit la chargée de mission à Neston, « nous pouvons demander beaucoup si nous savons nous y prendre »16 (Claire MacLaine, entretien 30/06/2006), ce qui ne veut pas dire que ceux qui obtiennent moins avaient des besoins moindres. En dehors des aptitudes personnelles des équipes, se traduisant par un avenir plus ou moins assuré pour leur ville, les demandes de subventions multiples se traduisent par beaucoup d’écritures et l’administration du MTI a été ressentie comme particulièrement pesante. Il est vraisemblable que ceci empire avec le nombre croissant de villes rejoignant le MTI sans le soutien financier des RDAs : de plus en plus de villes seront en concurrence pour les mêmes sources de financement (le Lottery Heritage Fund, le Fair Share Trust, etc.).

58En ce qui concerne les retombées, le NWDA estime que le programme sur trois ans à Neston servira à créer 13 emplois et à en sauvegarder 18 autres (NWDA, 2005). Mi-2006, cependant, il n’avait créé qu’un emploi à plein temps pour la chargée de mission, dont la mission s’achève en 2008 et trois emplois à temps partiel, qui pourraient bien être temporaires eux aussi. Le montage financier exige que le secteur privé verse une somme équivalente à celle donnée par les RDAs (« match-funding »), soit, pour le cas de Neston, un million de livres sterling du NWDA et un million du secteur privé. Le Ellesmere Port and Neston Borough Council a accepté de fournir 500 000 livres sterling au titre de match-funding, mais en théorie ceux-ci devraient être remboursés, et les 500 000 autres livres sterling restaient à trouver en 2006. Il n’est pas forcément aisé pour toutes les petites villes impliquées dans les MTI de trouver suffisamment de sources de financement privées pour assurer que 50 % de l’argent vienne de fonds privés.

59Une autre série de difficultés est liée au désir de montrer des améliorations rapides. Aussi compréhensible que cela soit d’un point de vue politique, cela peut se révéler relativement difficile, voire contre-productif, dans la pratique. En effet, le temps est un facteur essentiel lorsqu’il s’agit de modifier des comportements et de réaliser des projets qui vont avoir des effets à long terme sur les populations locales. Toutes les demandes de subventions devaient être déposées avant le 31 mars 2005 et l’argent dépensé avant le 31 mars 2008. À Neston, le manque de temps a été une préoccupation constante : le bilan de santé a dû être réalisé en quatre mois, le plan d’action est paru deux mois plus tard, ce qui est un délai très court pour prendre la mesure de problèmes bien ancrés et leur apporter des solutions, ainsi que pour développer des outils de participation. En pratique, cela signifie dans le cas de Neston 18 mois pour mettre sur pied les projets acceptés par le NWDA. Construire le nouveau centre de ressources, pour ne parler que de ce projet, sous-entend de régler auparavant une situation juridique compliquée avant de commencer à concevoir, sans parler de construire, le centre et le bref temps accordé pourrait bien mettre en danger la qualité de ce projet chiffré à un million de livres sterling. En outre, chaque année, un plan de dépenses doit être soumis et approuvé, ce qui signifie que deux mois sur douze sont passés dans l’incertitude, comme le déplore la chargée de mission.

La réhabilitation comme agent de la gouvernance locale et de la participation

60Les retombées économiques et la participation de la population sont les deux objectifs du MTI. Une difficulté majeure a consisté à relier les deux, c’est-à-dire concrètement à attirer des entreprises locales partenaires. Une journée de séminaire organisée au début du MTI à Neston n’a réuni que six participants et il s’est révélé constamment difficile d’intéresser les entreprises, avec les conséquences que cela comporte pour le financement des projets.

61Plus généralement, il est indéniable que le MTI, parmi d’autres programmes de régénération, a donné à la population la possibilité de participer, d’énoncer leurs préoccupations et leurs espoirs pour la ville. À Neston, la chargée de mission estime que la participation a été assez active ; néanmoins, elle souligne, comme d’autres membres du partenariat, qu’elle a été beaucoup plus laborieuse et conflictuelle que prévu. En effet, la participation est un phénomène complexe et le succès du MTI dans ce domaine reste sujet à caution pour plusieurs raisons. D’abord, la participation est beaucoup plus difficile à évaluer que les bénéfices financiers :

  • 17 “it is difficult to find appropriate indicators to measure certain issues, such as community parti (...)

il est difficile de trouver des indicateurs adéquats pour mesurer certaines questions, telles que la participation de la population, la qualité esthétique et l’attrait des petites et grandes villes, la qualité du système de transport, de même que la santé et la satisfaction. Certaines questions ne se prêtent pas facilement à la quantification17 (ODPM, 2004 : 7).

  • 18 “We’ve been successful at bidding and getting money. The things we’ve done less well are actually (...)

62Les chiffres ne parlent pas facilement d’eux-mêmes. Et s’ils le font, il y a des raisons de s’inquiéter. On estime à environ 70 % (et le chiffre est vraisemblablement transposable à beaucoup d’autres petites villes) la proportion des habitants de Neston qui ne prennent part à aucune des activités de la ville. Le nombre de manifestations publiques et les chiffres de participation à celles-ci dans le cadre du MTI ont été mentionnés ci-dessus pour montrer la faible proportion de la population engagée. Impliquer la population demande beaucoup d’efforts et tandis que beaucoup d’énergie et de formation ont été mis au service des aspects techniques du montage des dossiers, la mise en œuvre d’aide à la participation citoyenne a été nettement moins développée, ce qui peut mettre en péril tout le projet. Comme le dit la chargée de mission elle-même, « nous avons réussi à monter les dossiers et à obtenir de l’argent. Ce que nous avons fait beaucoup moins bien, c’est avoir l’opinion publique derrière nous »18 (Claire MacLaine, entretien 30/06/2006).

63La participation ne se réduit pas à des chiffres. Il y a loin de la participation au renforcement du pouvoir de la population (« empowerment »), comme le montre la célèbre échelle de Sherry Arnstein (Arnstein, 1969) et l’on peut s’interroger sur le type de participation recherché dans le MTI. À Neston, en partie à cause du calendrier très serré, l’équipe s’est concentrée sur les partenaires (« stakeholders ») qui avaient quelque chose de tangible à offrir : au lancement du partenariat, les invités étaient ceux-là mêmes qui pouvaient offrir des fonds ou du savoir-faire, ce qui ne couvre pas, loin s’en faut, la population dans son entier.

64Faire naître des espoirs et ne pas être en mesure de les satisfaire peut mener au découragement et à un processus contre-productif en termes de participation. De même, les délais peuvent nuire au dynamisme du processus participatif. A Neston, plusieurs exemples le montrent. D’abord, le décalage entre le plan d’action entériné par la NWDA et le bilan de santé révèle un degré limité de reconnaissance des désirs de la population. Ensuite, après que les ateliers se furent tenus, débouchant sur le plan d’action, il se révéla que le NWDA s’était engagé au-delà de ses ressources disponibles, de sorte que tout fut suspendu pendant plusieurs mois avant qu’il soit clairement dit que Neston aurait tout de même la possibilité d’obtenir des fonds, quand bien même ce ne serait qu’un million et non les trois ou quatre millions de livres sterling initialement annoncés et largement relayés par la presse locale. Puis, il y eut le long silence entre l’annonce publique des résultats du bilan de santé, en avril 2003 et la réunion publique suivante en octobre 2003. Enfin, l’élaboration de la charte fut un processus laborieux et rien ne put être fait tant qu’il n’existait pas de document juridique formel permettant de procéder à l’élaboration du partenariat. Dans chacun de ces cas, il a fallu à tous les membres du conseil intérimaire beaucoup d’énergie pour relancer le processus vers l’étape suivante.

  • 19 “the public sector usually comprises around two-thirds of the total number of seats per partnershi (...)

65Selon l’évaluation faite par la Countryside Agency du MTI, « le secteur public constitue généralement environ deux-tiers du nombre total de sièges de chaque partenariat [...]. Les secteurs bénévoles et associatifs représentent environ un quart des membres des partenariats »19 (Countryside Agency, 2004 : 9). Dans le dit quart, il est frappant de constater au niveau national du MTI la représentation massive d’associations qui avaient déjà une voix au plan local. C’est clairement le cas de Neston, où des personnes et des groupes qui avaient déjà une place sur la scène locale l’ont vue se renforcer, tandis que l’implication de nouveaux participants (les nouveaux arrivants à Neston, les jeunes, les familles vivant dans les quartiers populaires) s’est révélée sinon impossible, du moins fort difficile. Il est révélateur de voir le décalage entre les perceptions des avantages principaux du MTI selon les chargés de mission et selon les membres des partenariats. Si les chargés de mission et les membres s’accordent à souligner le fait que le MTI a renforcé l’identité des villes et a agi comme un électrochoc favorable à la revitalisation, ils sont en désaccord dans leur perception des bénéfices du MTI en termes de participation des populations locales. Pour 48 % des chargés de mission, l’avantage principal du MTI a été de fournir une implication de la population. Seuls 28 % des membres sont d’accord (Countryside Agency, 2004 : 22).

66Engager un processus de participation de la population, en particulier celle des minorités, est une tâche complexe, comme Jacquelin Burgess et ses collègues l’ont montré de manière répétée (Burgess, Limb et Harrison, 1988 a et b). Cependant, les rapports du MTI, bien qu’ils soulignent l’excellence de tel ou tel chargé de mission pour réunir des fonds et faire du lobbying auprès de partenaires potentiels, ne mentionnent pas les compétences nécessaires pour mener des réunions et susciter la participation de la population. Ceci pourrait bien constituer un grave écueil du MTI, dans la mesure où des réalisations traduisant soi-disant les souhaits de la base pourraient n’être en réalité qu’une coopération symbolique renforçant le pouvoir local de certains groupes bien implantés, qui se trouveraient acquérir ainsi encore plus de pouvoir pour exprimer, et faire appliquer, leur point de vue.

  • 20 La définition de « sustainable communities » donnée dans la Egan Review en 2004, est la suivante : (...)

67Ceci est d’autant plus vrai que, selon une étude commandée par le Regional Centre of Excellence for Sustainable Communities du nord-ouest, le secteur de la régénération dans son ensemble semble particulièrement fermé aux minorités : les résidants, les femmes, les handicapés et les minorités ethniques sont systématiquement sous-représentés dans les cercles des décideurs (EKOS, 2006). Et cependant, de manière assez paradoxale, la participation aux programmes de renaissance est au cœur même du programme Sustainable Communities (ODPM, 20 03)20. De même, un rapport publié en 2005 par le ministère du Travail et des Retraites, Life Chances, suggère que des améliorations dans les chances et la qualité de la vie des handicapés pourraient être réalisées par le biais de programmes de renaissance (Department of Work and Pensions, 2005). Enfin, la Equalities Review, publiée en 2006, souligne l’importance des politiques sociales, y compris des politiques de régénération, pour combattre les inégalités, plutôt que d’investir directement dans des programmes pour promouvoir l’égalité (EKOS, 2006 : 5). En d’autres termes, les politiques de renaissance pourraient contribuer beaucoup plus aux politiques sociales que ce n’est le cas actuellement.

  • 21 “we’re winning, we’ve got more people for us than against us”.
  • 22 “until we’ve got 60% of the population on board, we haven’t really done our job, have we?”.

68Beaucoup reste à faire pour développer la participation de tous dans des programmes comme le MTI. Trop de personnes pensent encore à Neston : « il n’y a rien là-dedans pour moi » et ne manifestent en conséquence que de l’indifférence. Parmi celles-là se trouvent les membres les plus démunis de la population, ceux qui ne s’impliquent pas dans les activités de la commune et ne votent pas. Des efforts pour les atteindre ont été faits par Sure Start ou le Primary Care Trust et les efforts semblent commencer à porter leurs fruits. Cependant, les personnes plus aisées et mieux éduquées ont plus de chances de faire entendre leur voix et reconnaître leur point de vue. Même si elle sent que « nous sommes sur le point de réussir, nous avons plus de gens pour nous que contre nous »21, la conseillère municipale travailliste de Neston reconnaît que « tant que nous n’aurons pas 60 % de la population impliquée, nous n’aurons pas vraiment fait notre travail, n’est-ce pas ? »22 (Judy Pugh, entretien 29/06/2006), ce qui est loin d’être le cas. Enfin, pour ceux qui s’investissent et qui, pour certains, consacrent beaucoup de temps et d’énergie au MTI, le risque d’usure est réel. Préserver le stock d’énergie en renouvelant le potentiel humain devrait être un objet de préoccupation et d’anticipation qui fait partie intégrante du processus de participation.

69Le temps est un facteur-clé dans la participation, comme le reconnaît le rapport d’évaluation de la Countryside Agency, intitulé Making a difference. Les RDAs aussi l’ont reconnu : South East Development Agency a lancé un nouveau programme de soutien aux villes marchés qui inclut le facteur temps pour l’élaboration du plan avant de soumettre une demande de subvention. Ce programme de soutien direct s’étendra sur sept ans et permettra peut-être une participation plus digne de ce nom.

Quelques remarques sur le futur

70Maintenir l’élan du MTI à l’avenir sera un défi en l’absence de l’organisme qui en a été le principal pilier. En conséquence de la Rural Strategy de 2004, la Countryside Agency est devenue le 1er avril 2005 la Commission for Rural Communities (CRC), c’est-à-dire un organisme conseiller et un observatoire. Par conséquent, la plupart de ses fonctions de prestations socioéconomiques et les fonds dont elle disposait, ont été transférés aux RDAs, qui détiennent maintenant les budgets les plus importants pour gérer la renaissance des villes et des campagnes environnantes. La CRC a mis en place un forum interactif sur Internet, pour que toute personne intéressée par les affaires rurales puisse faire connaître ses idées, contribuant ainsi à une communication nationale des communes rurales.

71En regardant les résultats du programme Market Towns Initiative, on est frappé par deux caractéristiques.

72La première est qu’il s’agit d’une politique visant à contrecarrer le déclin des petites villes provoqué précisément par les politiques gouvernementales des années 1980 et 1990, et en particulier les réductions de budgets et l’introduction de la mise en concurrence obligatoire (« Compulsory Competitive Tendering »). Le soutien direct fourni par la Countryside Agency à 235 villes-marchés en partenariat avec les RDAs a donné lieu à la création et à la mise en valeur de parcs publics, à l’amélioration de l’éclairage ou à la construction de toilettes publiques ou d’aires de jeux pour les enfants, autant de projets rendus nécessaires par la baisse des budgets des autorités locales pour entretenir leurs villes. Un certain nombre de projets se sont centrés de manière symptomatique sur ce qui semble être une revendication de l’identité locale : indiquer la ville sur les panneaux de signalisation, planter les arbres typiques de la région, peuvent témoigner d’une fierté locale revigorée.

73En second lieu, il est notable que la renaissance sous le New Labour doit se faire avec les mêmes armes que sous les Conservateurs depuis les années 1980. En effet, la décentralisation des pouvoirs au niveau local ne signifie pas l’augmentation des pouvoirs des autorités locales. Les pouvoirs de celles-ci comme prestataires de services ont été constamment amputés et elles agissent à présent bien souvent comme des « facilitateurs » (« enablers ») dans des partenariats dont elles ne sont que l’une des composantes. La privatisation de certaines fonctions des autorités locales par la création de partenariats donne souvent naissance à ce que John Edwards nomme « le syndrome du partenariat » (Edwards, 1997 : 830) et soulève des questions concernant les méthodes et les résultats.

74La multiplication des structures et la nécessité de monter des dossiers de demandes de subventions peuvent déboucher sur une course à la compétitivité, mais pas nécessairement sur la satisfaction des besoins de la population ou la lutte contre l’exclusion. On peut se demander si la vision à long terme présente dans la renaissance urbaine peut être atteinte avec succès par des financements incertains et à court terme. Des projets individuels peuvent être menés à bien, mais l’image d’ensemble peut être perdue. Outre le fait que le principe de compétition pour obtenir des financements implique inévitablement une certaine inégalité liée à des degrés divers de compétence, comme on l’a vu précédemment, les trusts ne sont pas nécessairement représentatifs de tous les secteurs de la population locale, en particulier lorsque la participation de tous les membres est si loin d’être réalisée.

Bibliographie

Bibliographie

Arnstein, S., 1969, “A ladder of citizen participation”, Journal of American Institute Planners, 35, p. 216-224.

Burgess, J., Limb, M. and Harrison, C., 1988 a, “Exploring environmental values through the medium of small groups. 1. Theory and practice”, Environment and Planning A, 20, p. 309-326.

Burgess, J., Limb, M. and Harrison, C., 1988 b, “Exploring environmental values through the medium of small groups. 2. Illustration of a group at work”, Environment and Planning A, 20, p. 457-476.

Countryside Agency, 2002, Market Towns Healthcheck Handbook, Cheltenham, Countryside Agency.

Countryside Agency, 2004, Assessment of the Market Towns Initiative. A Summary, Cheltenham, Countryside Agency.

Countryside Agency, 2005, Making a Difference: Learning from the Countryside Agency’s Work with Rural Communities, Cheltenham, Countryside Agency.

Countryside Agency, DEFRA, ODPM, Office for National Statistics, Welsh Assembly Government, 2004, Rural and Urban Area Classification 2004. An Introductory Guide, London, ONS.

Countryside Agency, Ellesmere Port and Neston Borough Council, 2003, Neston Market Town Initiative. Action Plan 2003-2006, Cheltenham, Countryside Agency.

DEFRA (Department for Environment, Food and Rural Affairs), 2004, Rural Strategy 2004, London, Defra.

DETR, 1998, Impact of large foodstores on market towns and district centres, London, TSO.

DETR (Department for the Environment, Transport and the Regions), 2000, Our Towns and Cities: The Future - Delivering an Urban Renaissance, London, HMSO.

DETR/MAFF (Ministry of Agriculture, Fisheries and Food), 2000, Our Countryside, the Future. A Fair Deal for Rural England, London, HMSO.

DoE (Department of the Environment), 1994, Vital and Viable Town Centres: Meeting The Challenge, London, HMSO.

Department of Work and Pensions, Department of Health, Department for Education and Skills, Office of the Deputy Prime Minister, 2005, Improving the Life Chances of Disabled People, London, Cabinet Office.

EKOS Consulting UK, 2006, Ladders to regeneration, RENEW Northwest.

Edwards, John, 1997, “Urban policy: the victory of form over substance?”, Urban Studies, 34 (5-6), p. 825-844.

Ellesmere Port and Neston Borough Council, 2005 a, Neston Market Town Initiative. Business Plan 2005-2008, Ellesmere Port, EPNBC.

Ellesmere Port and Neston Borough Council, 2005 b, Neston Market Town Initiative. Performance plan Year 1, 2005-2006, Ellesmere Port, EPNBC.

Haskins, C., 2003, Rural Delivery Review, London, Defra.

Market Towns Team, 2004, Assessment of the Market Towns Initiative: a Summary, Cheltenham, Countryside Agency.

NWDA (North West Development Agency), 2005, £1 million cash injection for Neston, press release, 13 October.

ODPM, 2003, Sustainable Communities: Building for the Future, London, ODPM.

ODPM, 2004, “Developing a town and city indicators database”, Urban Research Summary.

ODPM, 2005 a, Planning Policy Statement 6: Planning for Town Centres, London, TSO.

ODPM, 2005 b, State of Cities. A Progress Report to the Delivering Sustainable Communities Summit, London, ODPM.

ODPM, 2005 c, Policy Planning Statement 6: Planning for Town Centres. London: TSO. White Young Green Consultants, 2004, Seminar on Neston Town centre, 26 May 2004.

Notes

1 Je suis très reconnaissante à Chris Kolek (Commission for Rural Communities Regional Affairs Manager for the North of England), Paul Cook (Best Practice Policy Adviser, Commission for Rural Communities) et Rebecca Frost (Regional Affairs Manager, West and West Midlands, Commission for Rural Communities) pour les informations qu’ils m’ont données sur le fonctionnement de la Market Towns Initiative à sa création par la Countryside Agency. Merci à Valerie Apted, Chargée de mission de la MTI à Alnwick (Northumberland) pour son témoignage. À Neston enfin, Claire MacLaine (Chargée de mission de la MTI), Judy Pugh (Local Labour Councillor) et Peter Rossiter (Town Centre/Visitor Manager) ont été d’une disponibilité et d’une patience pour répondre à toutes mes questions dont je leur sais infiniment gré.

2 Le terme récurrent dans les programmes officiels et les études, au point d’en devenir un tic de langage, est le mot « vibrancy ».

3 “there is no homogeneous ‘Rural England’”, “further convergence between urban and rural lifestyles”, “continuing population growth as a result of migration by (mostly) affluent and older people into accessible rural areas”.

4 “greater demands for rural housing”.

5 “an increasingly important contribution to sustainable development”.

6 “increasing demands on [...] natural resources in the countryside [...] that support all communities, rural and urban; and a greater premium on the contribution (including economic contribution) of the countryside to the quality of life”.

7 “land and resource management, including biodiversity, with provinding access for all - for recreation, health and education, and the economic contribution.

8 “by bringing together resources and decision-making at a more local level, our regional and local partners will be empowered to deliver the overall aim of Rural Strategy 2004 - sustainable development in rural England”.

9 Les Policy Guidance Notes, comme les Planning Policy Statements qui leur ont succédé sous le gouvernement New Labour, sont des documents préparés par le gouvernement visant à expliquer les dispositions réglementaires et à guider les autorités locales sur les diverses questions liées à la planification (logement, déchets, environnement, etc.).

10 “create new job opportunities, new workspace, restored high streets, improved amenities and transport facilities and help with community needs”.

11 Plus précisément, les chiffres par tranches d’âge sont : 3 000 (16 %) entre 0 et 14 ans, 2 560 (13,7 %) entre 15 et 29 ans, 3 880 (presque 21 %) entre 30 et 44 ans, 3 990 (21,5 %) entre 45 et 59, 3 460 (18,5 %) entre 60 et 74 et enfin 1 740 (9,3 %) de plus de 75 ans. Par comparaison, les chiffres du recensement de 2001 donnent les statistiques suivantes pour l’Angleterre : 0-14 : 5,95 %, 15-29 : 18,83 %, 30-44 : 22,6 %, 45-59 : 18,8 %, 60-74 : 13,2 %, plus de 75ans : 7,5 %. Calculé à partir de http://www.statistics.gov.uk/census2001/pyramids/pages/64.asp

12 “members say that partnerships help to imbue towns with a more confident, ‘can do’ culture”.

13 “I have seen Neston go downhill over the years, and I felt you don’t talk about it, you do something about it”.

14 “ensure that Neston has an attractive and sustainable town centre which meets the week-to-week retail and service needs of residents and workers, at the heart of an area which attracts visitors and return-visitors”.

15 Le Ladies Day est une tradition remontant à l’époque des guerres napoléoniennes. Ce défilé d’associations d’entraide féminine, autrefois répandu, n’existe plus aujourd’hui qu’à Neston.

16 “there is quite a lot that we can apply to if we know what we are doing” (italiques ajoutés).

17 “it is difficult to find appropriate indicators to measure certain issues, such as community participation, aesthetic quality and attractiveness of towns and cities, quality of transport System, and health and life satisfaction. Certain issues are not susceptible to quantification”.

18 “We’ve been successful at bidding and getting money. The things we’ve done less well are actually getting the opinion behind us”.

19 “the public sector usually comprises around two-thirds of the total number of seats per partnership (...). Voluntary and community sector groups represent around a quarter of a partnership’s members”.

20 La définition de « sustainable communities » donnée dans la Egan Review en 2004, est la suivante : “Sustainable communities meet the diverse needs of existing and future residents, their children and other users, contribute to a high quality of life and provide opportunity and choice. They achieve this in ways that make effective use of natural resources, enhance the environment, promote social cohesion and inclusion and strengthen economic prosperity”, EKOS Consulting UK, 2006, Ladders to regeneration. RENEW Northwest, p. 5.

21 “we’re winning, we’ve got more people for us than against us”.

22 “until we’ve got 60% of the population on board, we haven’t really done our job, have we?”.

Table des illustrations

Légende Figure 1 : Neston dans sa région.
URL http://books.openedition.org/psn/docannexe/image/4219/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 421k
Légende Figure 2 : The Cross, centre névralgique de Neston. Photo Sylvie Nail.
URL http://books.openedition.org/psn/docannexe/image/4219/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 199k
Légende Figure 3 : Le Logo du MTI à Neston sur la porte du bureau de la chargée de mission. Photo Sylvie Nail.
URL http://books.openedition.org/psn/docannexe/image/4219/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 218k
Légende Figure 4 : Le centre-ville de Neston fait peau neuve en 2008, grâce aux subventions pour améliorer les vitrines des magasins. Photo Sylvie Nail.
URL http://books.openedition.org/psn/docannexe/image/4219/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 239k
Légende Figure 5 : Neston a enfin obtenu le panneau qui, depuis les grands axes routiers du Wirral, signale la ville comme une destination touristique. Photo Sylvie Nail.
URL http://books.openedition.org/psn/docannexe/image/4219/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 279k

Auteur

Université Sorbonne nouvelle - Paris III, C.R.E.C.
Professeur en civilisation britannique à l'université de Nantes. Ses recherches portent sur l’étude des formes symboliques du rapport à l’environnement et sur l’élaboration culturelle de ce rapport en Angleterre, ainsi que sur les politiques publiques relatives aux espaces verts.

Le texte et les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont sous Licence OpenEdition Books, sauf mention contraire.

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search