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Vers une renaissance anglaise ? Dix ans de politique travailliste de la ville

 | 
Sylvie Nail
, 
David Fée

Introduction

Sylvie Nail et David Fée

Texte intégral

  • 1 “The special needs of people who work and live in rural areas”.

1 Cet ouvrage trouve son origine dans un paradoxe. Bien que la base électorale du parti travailliste soit traditionnellement ancrée dans les villes et que le Labour puisse se targuer de s’être penché le premier au chevet des villes britanniques par le biais du Urban Programme de 1968, les engagements électoraux du parti de 1997 ne faisaient guère de place à la politique de la ville. Alors que les Travaillistes avaient assuré les Britanniques dans leur programme électoral qu’ils satisferaient « les besoins spéciaux de ceux qui travaillent et vivent dans les zones rurales »1 (The Labour Party, 1997), ils étaient demeurés muets sur la question urbaine.

2En dépit de ce silence, une fois Tony Blair élu, la politique de la ville est rapidement devenue un axe fort de l’action gouvernementale et les villes anglaises (et non plus britanniques, du fait du transfert de certains pouvoirs aux nouvelles institutions écossaises, galloises et nord-irlandaises) ont bénéficié d’un nombre toujours plus grand de mesures et de programmes.

  • 2 Voir Communauté européenne, A Better Life in towns et LCC, Urban Renaissance in London: exercises (...)
  • 3 “Creating the quality of life and vitality that makes urban living desirable”.

3Il est possible de dater les débuts de la politique néo-travailliste de la ville à la nomination en 1998 par le vice-Premier ministre de l’époque, John Prescott, d’une commission urbaine, la Urban Task Force (la métaphore militaire vaut d’être relevée) dont la mission était « d’étudier les causes du déclin dans les villes et cités anglaises et de recommander des solutions pratiques » (UTF, 1999). Bien que le Conseil de l’Europe ait été le premier à appuyer l’objectif d’une renaissance urbaine et que le Greater London Council ait utilisé le terme dès 1980 dans le cadre de l’inner city2, le rapport de la commission en 1999, intitulé Towards an Urban Renaissance, devait offrir au gouvernement de Tony Blair le slogan qui allait résumer entre 1999 et 2007 sa politique de la ville. La « renaissance urbaine », que la commission appelait de ses voeux, y était définie comme la nécessité de « créer la qualité de vie et la vitalité qui rendent désirable la vie en ville »3 (UTF, 1999). Le rapport jetait par ailleurs les bases des mesures à venir : il formulait 105 recommandations dans le but d’engendrer une véritable culture urbaine en Angleterre et de rendre aux Anglais fierté dans leurs villes, objectif pour le moins surprenant pour une nation de citadins.

  • 4 “This calls for nothing less than an Urban Renaissance”, The Guardian, 30/09/1999.

4C’est peu après que le terme est apparu dans la rhétorique du New Labour, pour ne plus la quitter. John Prescott, alors vice-Premier ministre, devait déclarer lors de la conférence annuelle du parti travailliste, le 30 septembre 1999, qu’il estimait que ce dont la Grande-Bretagne avait besoin n’était « rien moins qu’une renaissance urbaine4 (The Guardian, 1999).

  • 5 “Narrow the gap between outcomes in deprived areas and the rest”.

5À la lecture des documents officiels, la renaissance urbaine semble recouvrir plusieurs acceptions. Elle s’entend tout d’abord comme la transformation physique des zones urbaines, la régénération du tissu urbain des villes anglaises. Dans le même temps, le gouvernement a élargi les contours de la politique travailliste de la ville à la lutte contre l’exclusion sociale comme l’a souligné la création de la Social Exclusion Unit en décembre 1997. Celle-ci a reçu la mission de « combler l’écart entre les résultats des zones les plus défavorisées et le reste du pays »5 (Cabinet office, 2001), objectif étroitement lié à la volonté des gouvernements Blair de faire des villes anglaises les moteurs de l’économie nationale. Lutter contre l’exclusion sociale, c’est aussi libérer le potentiel économique urbain et accroître la richesse nationale (DETR, 2000a : §5.1). Enfin, la renaissance urbaine est synonyme de meilleure gouvernance locale (Imrie, 2003 : 69). Elle passe par la nécessité de raviver le civisme des Anglais et leur participation à la vie de la cité. C’est pourquoi de nouveaux mécanismes (Local Strategic Partnerships) ont été mis en place afin d’encourager les citadins à s’approprier le processus de régénération urbaine localement et à faire des communautés de quartier les sujets et non plus les objets des politiques de la ville. Ce troisième volet de la politique de la ville travailliste illustre la volonté du New Labour de trouver une réponse à la crise de l’État-providence qui ne soit ni l’État, ni le marché, mais l’individu.

6Ce sont ces trois axes que les Travaillistes se sont efforcés de concilier et de combiner entre 1997 et 2007, non sans tension parfois, et qui sous-tendent le florilège de rapports et de mesures qui a marqué les dix années de gouvernement Blair, au premier rang desquels on trouve le Livre blanc de 2000, Our Towns and Cities : Delivering an Urban Renaissance, le premier Livre blanc consacré à la ville depuis celui de Peter Shore en 1977 Policy for the Inner Cities. À l’aune des programmes et des mesures engagés entre 1997 et 2007, il est évident que le gouvernement n’a pas ménagé sa peine. Pour n’en donner que quelques exemples, CABE (Commission for Architecture and the Built Environment) est créée en 1998, qui reçoit pour mission de conseiller le gouvernement sur la qualité architecturale des bâtiments publics et plus généralement de l’environnement bâti. La même année la National Land Use Datahase est élaborée afin de fournir une image précise de la superficie et de l’emplacement des sites industriels désaffectés susceptibles d’être urbanisés. En 2000, le gouvernement annonce la création d’un fonds destiné au renouveau urbain (Neighbourhood Renewal Fund), suivi l’année suivante par l’établissement de la Neighbourhood Renewal Unit afin de mettre en œuvre la stratégie de rénovation urbaine. La même année, la Urban Policy Unit est créée au sein du ministère géré par le vice-Premier ministre pour veiller à la mise en œuvre du Livre blanc et améliorer la collaboration des divers services impliqués.

7Le gouvernement travailliste s’est d’ailleurs employé à donner à son programme urbain une dimension européenne. Il a usé de la présidence britannique de l’Union européenne en 2005 pour faire passer la politique de la ville au premier rang des préoccupations de l’Union. C’est ainsi qu’en décembre 2005 a été organisé à Bristol un sommet ministériel européen consacré au thème des villes, régions urbaines et communautés durables. Cette réunion a conduit à l’accord de Bristol, décision commune d’unir les forces de l’Union vers le développement de communautés durables.

  • 6 “To develop a programme of work aimed at strengthening the economic competitiveness and role of th (...)

8L’activité déployée par le gouvernement a contribué à réveiller l’intérêt des Anglais pour le phénomène urbain et a conduit à son tour à une série d’initiatives privées. Avril 2002 voit la naissance du groupe de travail Core Cities afin de « développer un programme de travail destiné à renforcer la compétitivité et le rôle des plus grandes villes régionales »6. Trois ans plus tard, en mars 2004, Lord Sainsbury, alors ministre des sciences, prend la décision de financer à titre privé un nouveau « centre pour les villes » dont la mission vise à rassembler des informations sur ce qui permet aux villes britanniques de prospérer, sur leur fonctionnement et sur les moyens d’accroître leurs performances. On notera que ce nouvel organisme peut se concevoir comme le pendant urbain du puissant groupe de pression rural CPRE (Council for the Protection of Rural England), le premier dans son genre, fondé dès 1926.

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9Au vu des innombrables mesures et programmes mis en œuvre entre 1997 et 2007, on ne saurait manquer de s’interroger sur les raisons qui ont poussé le gouvernement Blair à accorder autant d’attention à la ville. L’étude des documents gouvernementaux, encore une fois, apporte trois pistes de réponse. Comme il a été souligné plus haut, de manière surprenante, le New Labour apparaît poussé avant tout par une préoccupation économique. Les villes sont toujours décrites en termes fonctionnels comme des « salles de machines », des « centrales économiques » ou encore « les dynamos de l’économie nationale britannique ». Elles ont, selon le gouvernement, un rôle crucial à jouer pour assurer le succès économique national dans un contexte de concurrence mondiale accrue, en attirant et retenant les entreprises. En second lieu, l’accent placé sur la politique de la ville ne saurait se comprendre en dehors du contexte de la crise nationale du logement. Les villes détiennent selon le gouvernement les clés de la crise. Elles peuvent en effet permettre de préserver en grande partie la campagne contre l’urbanisation tout en offrant de quoi bâtir 3,8 millions de logements supplémentaires d’ici 2021. L’avenir de la campagne et celui de la ville sont intimement liés et ne peuvent être dissociés, comme en témoigne la publication simultanée des Livres blancs consacrés à la ville et à la campagne en 2000. Enfin, et fort logiquement pour un gouvernement travailliste, la politique de la ville est justifiée par un désir de justice sociale. C’est ainsi que le Livre blanc de 2000 souligne que les citadins bénéficient de services de moins bonne qualité et souffrent d’une qualité de vie inférieure depuis des décennies. Ce souci de lutter contre la pauvreté et l’exclusion en milieu urbain n’est d’ailleurs pas dénué d’arrière-pensées. Il s’accorde avec deux autres considérations gouvernementales, en l’occurrence le renforcement de la croissance économique et la réduction de la dépendance aux allocations, qui passent tous deux par un élargissement des ressources humaines et un retour à l’emploi de milliers de citadins inactifs.

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10Dans le débat contemporain sur la politique de la ville en Angleterre, le florilège de mesures et programmes entre 1997 et 2007 ne manque cependant pas de susciter un certain nombre d’interrogations, auxquelles les huit articles qui suivent tentent d’apporter des éléments de réponse.

11Peut-on parler d’une nouvelle politique de la ville ? La renaissance urbaine se distingue en effet des initiatives précédentes de régénération urbaine, axées sur l’immobilier, par l’accent placé sur l’urbanisme. En se fondant sur l’analyse des lignes de force de deux ouvrages fondamentaux récemment rédigés par Richard Rogers, figure incontournable de l’architecture britannique contemporaine, Stéphane Sadoux, Gilles Novarina et Charles Ambrosino analysent les liens qui unissent l’ambitieux programme de renaissance urbaine des gouvernements Blair avec Richard Rogers. Prônant des villes durables, compactes et polycentriques où le domaine public retrouve une place centrale, celui-ci rompt avec la tradition urbanistique héritée des cités-jardins de Ebenezer Howard et privilégie un processus de conception original, l’urban design, dont l’influence sur la politique de la ville des gouvernements Blair a été profonde.

12Dans ce contexte, quelle est la place réservée, au sein des programmes de régénération, à l’environnement bâti à valeur patrimoniale ? Sous les Conservateurs, le patrimoine était avant tout conçu dans une optique utilitaire, pour amorcer la régénération économique urbaine et favoriser l’investissement privé. La position des néo-Travaillistes, comme le note Rebecca Madgin, est empreinte d’ambiguïté, oscillant entre apathie et interventionnisme. La renaissance du quartier historique d’Ancoats à Manchester lui offre un microcosme pour étudier la philosophie qui sous-tend les politiques urbaines actuelles ainsi que les mécanismes mis en œuvre. Grâce à un aller-retour constant entre la littérature officielle et le projet sur le terrain, elle met en lumière les grands axes de la politique urbaine sous Tony Blair et montre combien les résultats contredisent les intentions de mixité sociale du gouvernement.

13Le renouveau physique ne constitue, on l’a vu, que l’un des volets du renouveau des villes anglaises selon le New Labour. La lutte contre l’exclusion sociale participe clairement de la renaissance des villes. Peut-on affirmer, comme le fait le gouvernement, qu’il est parvenu en 10 ans à susciter une véritable renaissance urbaine ? Le cas de la jeunesse dans les quartiers défavorisés du royaume permet d’en douter. Le processus d’exclusion sociale qui caractérise ces quartiers frappe particulièrement les jeunes, soumis à une conjonction de problèmes socio-économiques dont les effets se lisent dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’emploi et de la criminalité. Face à cette situation, le gouvernement nouvellement élu de Tony Blair a élaboré des programmes que Sarah Pickard présente, analyse et évalue, en concluant à une efficacité discutable. Si certains indicateurs sont à la baisse, semblant indiquer une amélioration, d’autres montrent que le gouvernement n’est pas parvenu à atteindre la frange la plus vulnérable des jeunes en dépit des moyens déployés.

14Au cœur des objectifs sociaux de la renaissance urbaine figure la participation citoyenne. Par des actions sur le tissu des villes, on entend encourager les populations locales à s’approprier les processus de régénération et, partant, à augmenter leur investissement personnel dans la vie de leurs cités. Par quels processus cet objectif se met-il en place, avec quelle efficacité sur les réseaux sociaux et sur la gouvernance locale ? C’est ce qu’analysent deux articles. Le premier s’appuie sur le domaine de la culture, prise au sens large. Elle a acquis une place centrale parmi les politiques gouvernementales depuis 1997, comme le montre la création du Department of Culture, Media and Sport. Bien que la place accordée à la culture dans le plan d’action de lutte contre l’exclusion sociale publié en 2001 soit restreinte, elle est demeurée au premier rang des préoccupations de la Neighbourbood Renewal Unit en raison de la volonté du gouvernement de s’attaquer à la fois aux aspects socio-économiques, physiques et économiques du déclin urbain. Le rôle de la culture est en conséquence devenu plus varié, ainsi que le montre Cécile Doustaly. Bien que les projets culturels phares restent un axe important des politiques gouvernementales, l’accent est placé de manière croissante sur les projets consultatifs et participatifs qui ont recours aux arts pour permettre à la communauté locale d’exprimer ses besoins et son sentiment d’identité, dans le but de renforcer la cohésion sociale et la démocratie locale. Pour le démontrer en pratique, l’auteur présente une typologie permettant l’analyse d’initiatives culturelles mises en œuvre dans trois municipalités. Elle met en lumière les limites de la politique culturelle du New Labour et montre les difficultés que pose l’évaluation de ses retombées. Le second article étudie un programme visant au renouveau des villes marchés (la Market Towns Initiative), d’autant plus pertinent que ce sont les petites villes qui font actuellement preuve du dynamisme économique le plus important. Bien que ce programme concerne des villes de taille modeste, en zone rurale de surcroît, Sylvie Nail montre que la renaissance n’est pas une question d’échelle et que les mêmes processus sont mis en œuvre pour redonner aux villes rurales leur fonction de moteurs économiques, d’une part, et pour inciter les habitants à participer au processus décisionnel, d’autre part. Force est de constater que l’étude de cas de Neston, ville-marché du Wirral, amène à formuler de sérieuses réserves sur l’aspect participatif de la renaissance urbaine : il semble plutôt que les réseaux déjà influents localement voient leur poids augmenter, tandis que les laissés pour compte de la participation restent difficiles à mobiliser.

15La question de l’évaluation est donc centrale dans tous les programmes sur la ville. Comment mesurer la renaissance urbaine ? Cecilia Wong, auteur avec d’autres chercheurs des universités de Liverpool, de Warwick et de Newcastle d’une base de données d’indicateurs sur les villes, revient sur les modes d’évaluation des politiques urbaines britanniques au cours des 30 dernières années. Le choix des indicateurs n’a pas manqué de déclencher un vif débat, puisque du bilan dépend souvent l’octroi de financements publics. Imposée par les gouvernements Conservateurs pour des motifs financiers, la culture de l’évaluation n’a cessé d’évoluer depuis. Cecilia Wong montre comment les gouvernements de Tony Blair se sont inspirés de leurs prédécesseurs et comment le système d’indicateurs pour évaluer la renaissance urbaine a été mis en place en réaction aux défauts des systèmes antérieurs, ce qui ne le met pas pour autant à l’abri de critiques.

16La continuité entre Conservateurs et Travaillistes est également au cœur de l’article dans lequel David Fée présente la renaissance de Birmingham dans les West Midlands, seconde ville anglaise par la taille. Il s’attache à montrer comment la transformation bien réelle de la ville, présentée comme le fleuron des politiques travaillistes de la ville et objet d’une copieuse rhétorique de la part du gouvernement, ne doit pourtant rien au New Labour, puisqu’elle avait été engagée dès les années 1980 par les autorités locales. Le paradoxe soulevé par l’auteur est que, loin d’avoir favorisé la renaissance de Birmingham, les politiques nationales des néo-Travaillistes sont responsables d’échecs et de blocages au niveau local dans le domaine du logement et de la croissance démographique, bridant ainsi la renaissance de la ville qu’ils prétendaient promouvoir.

17C’est donc sur un constat en demi-teinte que se conclut l’ouvrage. Si la régénération et la renaissance urbaine semblent en apparence faire l’objet d’un consensus, il n’en demeure pas moins que leur mise en œuvre fait apparaître des tensions entre des priorités difficilement conciliables et des conflits entre des populations aux intérêts opposés. Ainsi, Alan Murie met en relief les déséquilibres régionaux induits par la politique urbaine des Travaillistes. Le souci du gouvernement de préserver la croissance économique du sud du pays conduit celui-ci à négliger la régénération économique et donc urbaine du nord et des Midlands ; sa volonté de s’attaquer aux quartiers en déclin dans le nord contribue à lui faire oublier l’existence de problèmes similaires dans le sud. L’auteur souligne également combien les tentatives de régénération physique peuvent entraîner des conséquences néfastes en provoquant la gentrification, donc le déplacement des populations locales défavorisées ; de même le gouvernement est-il pris en tenaille entre sa volonté d’impliquer les résidents et son désir de résultats rapides et quantifiables. Les défis demeurent donc nombreux pour que la renaissance urbaine devienne synonyme de véritable renouveau social et économique dans l’ensemble du pays.

18Mars 2008

Bibliographie

Bibliographie

Cabinet Office, 2001, A New Commitment to Neighbourhood Renewal: A National Strategy Action Plan, London: The Stationery Office.

DETR, 2000, Our Towns and Cities: The Future, Delivering an Urban Renaissance, Cm 4911, London, HMSO.

Imrie, R. et Raco, M., 2003, Urban Renaissance ? New Labour, Community and Urban Policy, Bristol, The Policy Press.

Labour Party (the), 1997, Because Britain Deserves Better, London: The Labour Party.

UTF (Urban Task Force), 1999, Towards an Urban Renaissance, Londres HMSO.

Notes

1 “The special needs of people who work and live in rural areas”.

2 Voir Communauté européenne, A Better Life in towns et LCC, Urban Renaissance in London: exercises in regenerating the inner city, 1980.

3 “Creating the quality of life and vitality that makes urban living desirable”.

4 “This calls for nothing less than an Urban Renaissance”, The Guardian, 30/09/1999.

5 “Narrow the gap between outcomes in deprived areas and the rest”.

6 “To develop a programme of work aimed at strengthening the economic competitiveness and role of the major regional cities.”

Auteurs

Professeur en civilisation britannique à l'université de Nantes. Ses recherches portent sur l’étude des formes symboliques du rapport à l’environnement et sur l’élaboration culturelle de ce rapport en Angleterre, ainsi que sur les politiques publiques relatives aux espaces verts.

Maître de Conférences en civilisation britannique à l’université Sorbonne nouvelle - Paris 3. Les politiques de logement en Grande-Bretagne constituent l’objet de ses recherches. Ses travaux actuels portent sur la crise du logement en Grande-Bretagne.

© Presses Sorbonne Nouvelle, 2008

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