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    Plan détaillé Texte intégral Le système des retraites en 1979 L’action des gouvernements conservateurs sous Margaret Thatcher (1979-90) Offrir un filet de sécurité John Major : la continuité dans le changement Les retraites : une bombe à retardement ? Conclusion : tentative d’audit Notes de bas de page Auteur

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    Table des matières

    La réforme des retraites

    Monica Charlot

    p. 119-136

    Texte intégral Le système des retraites en 1979 L’action des gouvernements conservateurs sous Margaret Thatcher (1979-90) La réduction des dépenses publiques Le Serps - un système ingérable ? La réduction des privilèges Faire reculer les frontières de l’Etat Offrir un filet de sécurité John Major : la continuité dans le changement Crises et confusion Les retraites : une bombe à retardement ? Conclusion : tentative d’audit Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1Longtemps durant les personnes âgées étaient vues, en Grande-Bretagne, comme les bénéficiaires naturels des allocations de l’Etat. Dès 1908 une loi sur les retraites du troisième âge (Old Age Pensions Act) avait été adoptée pour assurer, en-deçà d’un certain niveau de revenu, 5 shillings par semaine aux personnes de 70 ans et plus. A l’époque l’espérance de vie était de 49 ans pour les femmes et 45 ans pour les hommes. C’est dire que la durée moyenne de perception de l’allocation vieillesse était courte. Lorsque Margaret Thatcher arrive au pouvoir, en 1979, la situation est radicalement changée. L’espérance de vie est désormais de 76 ans pour les femmes, 70 ans pour les hommes. Et l’âge du départ en retraite est de 65 ans chez les hommes, 60 ans chez les femmes — sans compter les retraites anticipées qui se multiplient et dont certaines se situent dans la deuxième moitié de la cinquantaine. Les progrès de la longévité humaine sont habituellement perçus comme l’une des grandes conquêtes du XXe siècle. Dans les années 1990, cependant, cette satisfaction commence à s’accompagner d’une pointe d’inquiétude : la vie active diminuant tandis que la durée de la vie s’allonge et que le taux des naissances — donc le nombre des jeunes — chute, le peuple britannique ne vit-il pas, en matière de retraites, mais aussi de santé, au-dessus de ses moyens ? L’antique consensus sur les égards dus aux “anciens” en sera ébranlé. Nous verrons comment les gouvernements conservateurs, de Margaret Thatcher à John Major, ont fait face, depuis 1979, à ce difficile problème et dans quelle mesure, avec quels résultats, les valeurs néolibérales qu’ils invoquent les ont inspirés en la matière.

    Le système des retraites en 1979

    2Lorsque Margaret Thatcher arrive au pouvoir en 1979 le système des retraites au Royaume Uni est très largement celui mis en place en 19481. C’est un système obligatoire, géré par capitalisation2. Les versements accumulés dans des fonds de valeurs (immobilières et patrimoniales diverses) constituent un capital collectif, qui augmenté des intérêts, des dividendes et des revenus sera reversé sous forme d’annuités de retraite à partir de l’âge de la retraite.

    3L’âge de la retraite est fixé à 65 ans pour les hommes depuis 19283 et à 60 ans pour les femmes depuis 19404. La retraite de base n’est en aucun cas versée plus tôt. L’âge réel de départ en retraite est légèrement supérieur à l’âge légal. Ceux qui continuent à travailler à plein temps après l’âge légal de la retraite ne reçoivent pas de pension mais leur retraite, lorsqu’ils la prennent, est augmentée. A partir de 70 ans la retraite est versée même en cas de travail a plein temps. La retraite est financée de trois façons différentes : par la contribution patronale, par la contribution de l’intéressé et par le Trésor public.

    4Le régime de base verse des pensions uniformes indépendantes du niveau de revenu de l’assuré lorsqu’il était en activité. Cette couverture à visée égalitaire correspond à une sorte d’allocation de base et laisse une part importante aux régimes de retraite complémentaires. La pension de base forfaitaire est versée à taux plein aux salariés qui ont cotisé pendant 44 ans (hommes) ou 39 ans (femmes). La pension est réduite quand la durée de cotisation validée est inférieure. Les personnes âgées de plus de 80 ans n’ayant pas droit à une pension d’Etat touchent une pension de retraite non contributive égale à 60 % environ de la retraite de base, à condition de remplir certaines conditions de résidence.

    5Le taux de la retraite de base est indigent — le tiers environ de la retraite de la sécurité sociale française — à peu près 20 % du salaire ouvrier moyen. Conscient qu’elle ne constituait qu’un filet de sécurité et certainement pas un moyen de vivre, le Parti travailliste avait élaboré en 1975 une retraite complémentaire et obligatoire, liée au revenu, adopté à l’unanimité des partis représentés aux Communes5. Ce système —le State Earnings Related Pension Scheme — est connu sous le nom de son sigle Serps. Il est financé par une cotisation assise sur la partie du salaire comprise entre un plancher et un plafond. Il visait à assurer une pension plus décente aux retraités modestes mais, comme le notait Norman Fowler, en charge de la DHSS, en 1984 :

    Tout réexamen raisonnable de la sécurité sociale ne pouvait éluder le fait que le Serps accumulait pour l’avenir une facture énorme pour la nation. Les recettes ne suivaient pas. Tout dépendait de la volonté des cotisants d’honorer la facture dans dix, vingt ou trente ans 6 .

    L’action des gouvernements conservateurs sous Margaret Thatcher (1979-90)

    La réduction des dépenses publiques

    6Il faut reconnaître à Margaret Thatcher et à son premier gouvernement d’avoir pris très tôt la mesure de l’ampleur du problème des retraites. L’une de ses premières initiatives, très controversée, fut la suppression de l’indexation annuelle instituée par les travaillistes entre les pensions de retraites et les revenus, si ceux-ci augmentaient plus vite que les prix. Les conservateurs décidèrent, dans leur premier budget après l’alternance, d’en revenir à la seule indexation avec l’inflation des prix. “Alors que les revenus croissaient normalement plus vite que les prix — souligne Nigel Lawson — l’engagement pris par le gouvernement travailliste était coûteux et celui-ci faisait tout ce qu’il pouvait pour s’y soustraire. En 1976, après une forte poussée, on s’attendait à une chute de l’inflation ; les travaillistes substituèrent à la prise en considération des évolutions passées celle des prévisions d’évolutions pour la réévaluation annuelle des retraites — ce qui leur permit d’économiser une large somme d’argent par des voies détournées. Ils firent ensuite de nouvelles économies en sous-estimant de façon systématique la hausse des prix et la hausse des revenus”7. Pour faire passer la pilule du changement du système d’indexation et compenser les effets des sous-évaluations passées des travaillistes, Geoffrey Howe dans son budget de 1979, assortit la réforme des retraites d’une forte augmentation : 19,5 % d’un coup. Sans parvenir, pour autant, à apaiser les critiques, comme le reconnaît Margaret Thatcher dans ses Mémoires : “L’incomprehension demeurait — le ressentiment contre le nouveau système d’indexation des pensions de retraite sur l’inflation”8. C’était le prix politique à payer dans l’instant pour une mesure politique de long terme, estimera de son côté Nigel Lawson : “La décision politique courageuse de modifier le système de pension était d’une importance décisive pour la maîtrise des dépenses publiques ; elle était la preuve, par ailleurs, que le gouvernement avait une vision à long terme au lieu de s’en tenir à des expédients de court terme”9. L’indexation des retraites sur l’évolution des prix et non plus celle du pouvoir d’achat avait pour conséquence leur retard graduel sur les revenus des actifs. Le financement des pensions devait de plus en plus être renvoyé au secteur privé.

    Le Serps - un système ingérable ?

    7Norman Fowler, le premier ministre de Margaret Thatcher en charge de la Sécurité sociale (DHSS), était partisan de l’abolition pure et simple du Serps : “Tout le système reposait sur sa prise en charge dans dix, vingt ou trente ans par les cotisants”, pensait-il10. Il ne niait pas la nécessité d’une retraite complémentaire mais estimait qu’elle pouvait être assurée par l’industrie, les assurances, pour peu qu’elle se développe. “Mon point de vue, explique-t-il, était que la plupart des gens préféreraient une pension qui fut la leur plutôt que d’être sous la dépendance de décisions gouvernementales”. Et de faire le rapprochement entre deux notions également positives à ses yeux : “une pension de retraite qui soit vôtre” et “une maison d’habitation qui soit vôtre”. Il suffisait au gouvernement de veiller à ce que de telles pensions soient réglementées de sorte que l’intérêt public soit protégé11. L’objectif était donc un double système d’assurance vieillesse, public et privé, fondé sur la reconnaissance explicite que la sécurité sociale ne reposait pas seulement sur l’Etat, que chaque individu devait aussi y pourvoir personnellement, assurer à sa façon son propre avenir. “Selon moi, dit Fowler, nous devions faire contre mauvaise fortune bon cœur, supprimer le Serps et encourager à sa place des pensions privées. J’avais sur ce point le soutien enthousiaste du Premier ministre qui croyait que le système public de retraites devait être remplacé par des plans individuels et privés assortis d’un minimum de règles obligatoires”12.

    8De fait, le 13 février 1985, un comité interministériel spécial sur la sécurité sociale présidé par Margaret Thatcher, décide le remplacement du Serps. Une fuite, le 18 avril suivant, permit au correspondant économique du Daily Telegraph, Frances Williams, de l’annoncer dans un éditorial. L’opposition décida aussitôt de riposter par une motion de censure pour forcer le gouvernement à renoncer à ce projet qui, selon elle, signifiait le démantèlement scandaleux de l’Etat-Providence. Finalement le Plan Fowler fut torpillé par le Chancelier de l’Echiquier, un adversaire interne du projet, qui décréta fort à propos que “l’abandon du Serps et l’instauration d’un nouveau système augmenterait les dépenses publiques”13. Malgré le soutien de Margaret Thatcher, Fowler dut renoncer et se replier sur une solution de rechange : le maintien du Serps mais la réduction de ses prestations pour faire des économies. Ce qui fut fait en 198614 : les retraités, à partir de 2009, recevraient une pension complémentaire calculée sur la base de 20 % de leur revenu moyen durant la totalité de leur vie active et non plus de 25 % de leur revenu moyen durant leurs vingt meilleures années d’activité. Une exception était prévue pour les pensionnés qui n’avaient pu exercer un emploi rémunéré de façon permanente du fait de la garde de leurs enfants, d’une personne handicapée ou d’un handicap personnel : elles pourraient prétendre à une pension complémentaire complète sur la base de vingt années seulement d’activité. Le gouvernement conservateur soulignait que les petits retraités de plus de 60 ans pouvaient bénéficier d’un supplément de revenu, qu’une indemnité de retraite était prévue pour les 60-79 ans et une super-indemnité pour les 80 ans ou plus et les handicapés. Il reste que le nouveau système de retraites complémentaires publiques était nettement moins favorable aux retraités que l’ancien système. “Au total — calculait-on dans une brochure officielle du Parti conservateur — 60 % environ des personnes concernées gagneront au change, ou n’y perdront pas, compte tenu des effets de l’inflation et du paiement au taux de 20 %. La majorité des retraités désavantagés y perdront moins de trois livres”15.

    La réduction des privilèges

    9Comme Norman Fowler avant lui, Nigel Lawson devait se heurter à son tour à une vive resistance lorsqu’il s’attaqua à certains avantages fiscaux liés aux retraites, au point de parler lui-même de “la grande querelle des pensions” (The Great Pensions Row)16. Il avait voulu soumettre à l’impôt les indemnités versées à certains actifs lors de leur départ à la retraite. “Quand quelqu’un épargne — expliquait-il — normalement il épargne une partie d’un revenu soumis à l’impôt et les revenus de son épargne sont taxés à leur tour ; il y a, en quelque sorte, une double imposition. Quand il épargne en contribuant à un fonds de pension, ses versements sont exemptés de l’impôt, mais il est imposé sur la pension qu’il en retire ; il s’agit d’une imposition simple. Mais quand il épargne au travers d’un fonds de pension patronal et reçoit en bout de parcours une indemnité forfaitaire, il bénéficie d’une exemption fiscale sur ses contributions au fonds et sur son indemnité de départ”17. Le Chancelier de l’Echiquier jugeait naturel de mettre un terme à ce privilège fiscal. Le problème était que les intéressés étaient décidés, au contraire, à le défendre. L’Association nationale des fonds de retraite (The National Association of Pension Funds), la Sociéte des conseils en pensions (The Society of Pension Consultants), l’Association britannique des assurances (The British Insurance Association) et autres groupes de pression concernés se mobilisèrent. On fit pression sur le Parlement, par un déluge de lettres notamment ; la Confédération des industries britanniques (CBI) popularisa le slogan : “Bas les pattes sur les retraires du peuple” (Hands off People s Pensions). “Il s’ensuivit la campagne de pression la plus impressionnante de toute ma carrière politique — reconnaîtra Nigel Lawson — pour le maintien de la détaxe des indemnités de départ et plus généralement des avantages fiscaux donnés aux fonds de retraites”18. Au sein du Parti conservateur lui-même les partisans du statu quo l’emportèrent. Le bureau du Comité directeur (The Executive of the 1922 Committee) “me fit savoir en privé mais avec force que le parti ne pourrait pas contenir une attaque contre l’imposition des retraites”, rapporte le Chancelier de l’Echiquier19. Il dut donc renoncer.

    Faire reculer les frontières de l’Etat

    10Pour justifier sa volonté de donner un libre choix aux intéressés en diversifiant les systèmes de retraite, Margaret Thatcher ne manquait jamais d’invoquer le père de la Sécurite sociale britannique, William Beveridge. Et de citer son célèbre rapport de 1942 : “L’Etat, en organisant la sécurite — écrivait-il en effet — ne doit pas étouffer les incitations et les occasions de la responsabilité ; tout en fixant un minimum national il doit sauvegarder et encourager prévoyance d’un surcroît de garantie pour soi et sa famille”20. Dès 1986 le gouvernement conservateur ouvrait aux employeurs la possibilité de ne pas affilier leurs employés au Serps et d’opter, à la place, pour la création d’un régime de retraite complémentaire d’entreprise pouvant prendre diverses formes (Contracted-out schemes). Il pouvait s’agir de régimes à prestations définies, de plans individuels et, à partir de 1988, de régimes à cotisation définie — tous ces régimes fonctionnant par ailleurs sur la base du système de capitalisation.

    11En juillet 1988 de nouvelles dispositions législatives, prises deux ans plus tôt, vinrent en application21. Les quelque 11 millions de pensionnés d’entreprises obtenaient le droit de dénoncer individuellement leur système de retraite patronal pour adhérer à un plan de pension personnalisé ; le gouvernement incitait par ailleurs ceux qui étaient restés affiliés au système de retraite complémentaire d’Etat, le Serps, à le quitter en leur offrant une généreuse prime à cet effet. L’idée était que les plans de pension personnels donnaient à chacun une liberté de choix et une large souplesse dans sa préparation à la retraite. Ils avaient évidemment pour autre avantage, aux yeux des conservateurs, d’alléger le poids des assurances de retraite sur le budget de l’Etat.

    12Les employés avaient donc désormais un triple choix pour se constituer une retraite complémentaire. Ils pouvaient s’affilier au régime public du Serps ; ou au régime d’entreprise s’il existait — mais l’employeur ne pouvait plus leur imposer cette formule ; ou encore contracter un plan d’épargne retraite auprès d’un organisme financier, à qui seraient versées les cotisations patronales et salariales. Durant les cinq premières années du nouveau système, l’Etat accordait en outre, à titre d’incitation financière, une prime égale à 2 % des revenus de l’employé sur lesquels étaient auparavant calculées ses cotisations a la caisse nationale de retraite. Cette prime était versée au bénefice du plan dlépargne retraite contracté par l’intéressé.

    13Pour aider les employés a choisir entre ces différents systèmes, compte tenu de la complexité des éléments de ce choix, le législateur avait stipulé par le Financial Services Act de 1986 que les conseillers financiers étaient tenus de fournir aux demandeurs le meilleur conseil possible (best advice) en tenant compte de la situation personnelle de ceux-ci. Les compagnies d’assurances avaient prévu que le nouveau régime intéresserait tout au plus un demi-million de personnes. C’était compter sans les talents de persuasion des vendeurs de retraite, intéressés par des primes. Dès Noël 1988 une somme de 892 millions de livres était venue alimenter 2,6 millions de plans d’épargne retraite personnels. En 1989 on en était a 4 millions de plans vendus, représentant la somme de 1,04 milliard de livres sterling. La répartition des différents régimes de retraites complémentaires obligatoires en avaient évidemment éte bouleversée. Avant qu’elles ne fussent rendues obligatoires en 1978, 28 % des salariés en 1953 puis 48 % en 1963 cotisaient à une retraite complémentaire d’entreprise. En 1979 le partage entre retraite complémentaire publique et patronale est égal. En 1990, après la création des régimes complémentaires individuels, ceux-ci prennent près d’un cinquième du marché des retraites complémentaires (19,4 %), aux dépens des retraites patronales (45 %) et, surtout des retraites publiques (35,6 %). Un résultat très positif pour le gouvernement, correspondant à ses attentes de désengagement de l’Etat, et pour la branche des Assurances, ravie de l’aubaine. Cette euphorie, cependant, n’allait pas durer.

    Tableau 1 : Répartition des salariés par système de retraites complémentaires *

    Image

    *obligatoires depuis 1978
    Source : Jean-Pierre DUMONT. Les Systèmes de protection sociale en Europe. 2e édition, p. 109.

    14De 1983 à 1990 les actions en bourse détenues par des fonds de pension seraient passées du quart au tiers des actions cotées au Stock Exchange.

    Offrir un filet de sécurité

    15Les gouvernements dirigés par Margaret Thatcher avaient une triple approche en matiere de revenus des retraités : augmenter la pension de base versée par l’Etat ; assurer la protection de l’épargne des cotisants tout en encourageant les régimes d’entreprises et les plans personnels de retraite grâce à une économie puissante et à une inflation faible ; réserver toute aide et assistance supplémentaires aux plus défavorisés.

    16Les pensions publiques, de fait, seront garanties contre les hausses de prix de 1979 à 1990, puisqu’elles étaient indexées sur elles22. La pension de base forfaitaire était versée à plein taux a tous les salariés ayant cotisé 44 ans pour les hommes, 39 ans pour les femmes — soit 91 % des ayants droit en 1989. Les autres touchaient une retraite de base partielle. Mais la modestie de cette pension, même complète — 93,80 livres par mois en 1990 (moins de mille francs) — supposait, pour vivre, une pension complémentaire. En 1989, sur 100 retraités, 70 avaient épargné pour leur retraite et 85 disposaient d’une seconde source de revenu en complément de leur retraite de base. La réussite de la politique gouvernementale de contrôle de l’inflation était, selon les conservateurs, la meilleure des contributions possibles du pouvoir au bien-être des retraités.

    17Tout en insistant sur le fait que l’Etat-Providence “devait constituer les fondations de l’indépendance et non pas de la dépendance, qu’il devait ouvrir des possibilités et non les restreindre, donner aux gens l’occasion de décider par eux-mêmes pour eux-mêmes”23, les ministres rappelaient leur volonté de réserver les aides de l’Etat aux catégories qui en avaient le plus besoin : personnes âgées, malades atteints de longue maladie et handicapés. Le travail des retraités, par ailleurs, était de moins en moins découragé. Dès novembre 1982, le minimum de gains autorisés sans réduction de pension avait été porté de 52 à 57 livres sterling par semaine. A compter du 5 octobre 1989 les retraités eurent le droit de toucher l’intégralité de leur pension quoiqu’ils gagnent par ailleurs. Le réglement limitant à 12 heures par semaine le temps de travail autorisé tout en continant à toucher sa pension fut de même abrogé.

    18La loi de finances de 1987 réforma le système d’allocations d’aides complémentaires (Supplementary Benefït) aux plus de 60 ans à faibles revenus. Ils recevraient désormais un complément de revenu nouveau au lieu et place des anciennes allocations. Ce complément de revenu était fondé sur deux règles simples s’agissant des personnes âgées : toute personne y ayant droit toucherait une allocation hebdomadaire de base en fonction de son âge et de sa situation de famille ; des primes forfaitaires hebdomadaires seraient par ailleurs prévues pour faire face à des besoins additionnels spécifiques. Avant ces mesures de 1987 aucune personne disposant d’une epargne ou d’un capital de 3000 livres sterling ou plus ne pouvait pretendre à une allocation d’aide ; le seuil fut élevé à 6000 livres, étant entendu qu’une livre sterling serait retranchée des aides complémentaires pour chaque tranche supplémentaire d’épargne ou de capital de 250 livres entre 3000 et 6000 livres. En 1990, 100 millions de livres furent attribuées à l’accroissement des aides complementaires aux retraités placés en maisons de retraites ou de soins —soit une augmentation de 10 %. L’ensemble de ces mesures ne pouvait qu’améliorer le sort moyen des retraités. “En 1979 — relève ainsi Tony Newton — les retraités représentaient 38 % du dernier quintile en matière de répartition des revenus. En 1987 ils n’étaient plus que 24 %”24. L’équipement des ménages de retraités en biens de consommation durables confirme cette analyse, comme le montre le Tableau 2.

    Tableau 2 : Evolution de l’équipement des ménages de retraités en biens de consommation durables, 1979-91 (pourcentages)

    1979

    1991

    (évolution)

    télévision

    60

    98

    + 38

    frigidaire

    84

    97

    + 13

    téléphone

    65

    89

    + 24

    chauffage central

    43

    76

    + 33

    machine à laver

    56

    74

    + 18

    congélateur

    65

    voiture

    37

    Source : General Household Survey 1992.

    John Major : la continuité dans le changement

    Crises et confusion

    19Le gouvernement Major, en matière de retraites, a eu à régler deux graves crises nées de certains effets pervers des mesures prises par son prédécesseur : l’affaire Maxwell et celle de certains plans individuels d’épargne-retraite.

    20L’affaire Maxwell éclate à la disparition du magnat de la presse, par noyade au large de Ténérife fin 1991. Il apparaît très vite que Robert Maxwell, pour éviter une faillite certaine, a puisé dans le fonds de pension de son groupe détournant ainsi aux dépens des épargnants de ses entreprises quelque 400 millions de livres sterling — quatre milliards de francs. L’affaire mettait en lumière l’insuffisance de contrôle des régimes de retraite des entreprises. En 1992, une indépendante — la Commission Goode — sera chargée en conséquence de procéder à un examen complet de ces régimes pour réfléchir sur les moyens de concilier l’autonomie des employeurs, qui les contrôlent, et les intérêts des employés, qui y cotisent pour leurs retraites. Dans son rapport, en octobre 1993, le Professeur Goode recommandera, notamment, la garantie des retraites même en cas de détournement du fonds et la présentation obligatoire par les caisses d’un rapport de gestion annuel clair et détaillé. Dans une nouvelle loi sur les pensions (Pensions Act, 1995), un régulateur sera institué pour veiller sur ces retraites mais il ne sera pas doté, selon certaines critiques, des pouvoirs d’inspection et de contrôle nécessaires à sa mission de police.

    21La seconde affaire éclate dans les années 1990 et touche, cette fois, aux plans de retraites personnels. Lors de leur création, en 1986, ils avaient un triple objet : éviter la pénalisation des retraités cotisant à un régime d’entreprise, lorsqu’ils quittent l’entreprise avant la retraite par exemple ; réduire le poids des retraites sur les finances publiques ; promouvoir la responsabilité individuelle dans la préparation à la retraite tout en encourageant un capitalisme populaire. Il ne manquait qu’une réglementation générale de ces régimes personnels. On avait bien voté une loi (The Financial Services Act) trois mois avant le boom de ces fonds privés de retraite mais les trois “chiens de garde” prévus — le bureau des placements et investissements (The Securities and Investment Board, SIB), Fimbra et Lantro — s’avérèrent incapables de contrôler et d’enregistrer officiellement les démarcheurs. Dans les trois ans, de surcroît, une récession s’installa. Bref on commença à entendre parler de charges de gestion de plans de retraite personnels qui ponctionnaient de 25 à 40 % les placements des adhérents. Or le gouvernement Major, dans la droite ligne du Thatchérisme, avait poussé au développement de ce type de plans de retraites. Fin 1993 on en comptait plus de 6 millions. Certains articles de presse, comme l’enquête de Which, la revue des consommateurs, en 1992 et la multiplication des plaintes obligèrent les autorités de contrôle à reagir. En décembre 1993 le SIB annonça qu’il allait passer en revue la façon dont les plans de retraite personnels avaient eté placés depuis le 29 avril 1988. Il était clair que dans beaucoup de cas — comme ceux des infirmières, des médecins, des enseignants et des policiers qui bénéficiaient de régimes particuliers très généreux — il n’était pas dans l’intérêt des cotisants d’abandonner le système de retraite de leur profession. Ceux qui les avait conseillés autrement ne leur avaient pas donné, contrairement à la loi, dans la plupart des cas, le “meilleur avis possible”.

    22Une fois le désastre connu et chiffré, il ne restait plus aux compagnies d’assurances qu’à examiner un par un le million et demi de dossiers posant problème et à rétablir dans chaque cas la situation où le souscripteur lésé se serait trouvé aujourd’hui s’il avait eté correctement conseillé. On estime à quelque 2 milliards de livres sterling le coôt de cette réévaluation pour les compagnies d’assurances.

    23Pour vérifier le respect des règles par les démarcheurs, le PIA (Personnel Investment Authority), l’un des gendarmes financiers britanniques, a élaboré un schéma d’enquête qui a été approuvé le 14 décembre 1994. Quatre questions tests devaient être posees pour chaque dossier :

    • L’assureur s’est-il donné les moyens de comprendre la situation personnelle de l’assuré (fiscale, patrimoniale, familiale...) pour lui faire une recommandation adéquate ?
    • A-t-il soigneusement exposé les aléas de l’opération d’épargne ?
    • A-t-il pleinement informé le souscripteur pour lui permettre de mesurer la portée de son engagement ?
    • L’assureur n’a-t-il pas cherché à tromper le souscripteur au moyen du matériel utilisé dans son démarchage ?

    24Pour encourager le développement des plans de retraite personnels, le gouvernement avait lui-même investi un milliard de livres sterling, sur le budget de l’Etat. Sa responsabilité était engagée, même s’il est juste de dire qu’un démarchage mal avisé n’invalidait pas nécessairement le système, même si l’on pense avec le Professeur Peacock, l’un des conseillers de Normal Fowler lors de l’élaboration du nouveau régime : “Le concept était juste. Nous avons surestimé la sophistication du consommateur”.

    Les retraites : une bombe à retardement ?

    25“Trouver le moyen d’assurer le paiement des retraites — déclare fin 1993 Peter Lilley, le Secrétaire à la Sécurité sociale, lors de la discussion du projet de loi sur les pensions — est le problème majeur de tout gouvernement”25. Les pensions de l’Etat, souligne-t-il, représentent à elles seules près du tiers du budget de la Sécurité sociale — 80 milliards de livres. Au même moment Michael Portillo, alors Secrétaire en chef du Trésor, ne cache pas qu’il a soutenu l’idée que les actifs de moins de 40 ou 45 ans devraient être fortement incités à quitter le régime de retraites publiques pour veiller eux-mêmes à leur propre plan de retraite26. Les retraites, en bref, menacent de devenir pour les contribuables, au siècle prochain, un poids financier insupportable. Lilley et Portillo, cependant, ne sont pas d’accord sur l’ampleur numérique du problème, que le premier tend à relativiser et le second à dramatiser. A l’été 1995 John MacGregor, ancien Ministre, explique dans le même esprit à des conservateurs du Norfolk que le nombre de plus en plus grand de personnes âgées, des exigences plus grandes en matière de protection sociale, le changement des modes d’activité et d’emploi, l’insuffisance de l’épargne personnelle et la surcharge du budget de l’Etal représentent “tous les ingrédients pour un cocktail explosif auquel même les gens de ma génération, dit-il, n’échapperont pas et qui pourrait hanter nos enfants et nos petits-enfants pour se retourner contre eux”. John Major lui-même, le 14 septembre 1993 au Chequers, avait réuni en séminaire son gouvernement pour étudier les moyens d’encourager les gens à prendre davantage leurs dispositions pour leurs vieux jours dans le cadre d’une réforme de l’Etat-Providence. Il s’agissait pour le gouvernement d’inciter les Britanniques à une véritable révolution culturelle conduisant à une épargne privée, beaucoup plus tôt dans la vie, pour leurs retraites et pour les frais de garde dans leurs vieux jours.

    26Le gouvernement Major, finalement, sera grandement aidé en la matière par une décision de la Communauté européenne. Une directive de Bruxelles27, rendait illégale, à partir du 1er janvier 1993, toute discrimination entre sexes dans les régimes de retraites. Le gouvernement britannique, dès lors, avait le choix entre deux âges pour un départ en retraite identique pour les hommes et pour les femmes : l’âge le plus bas, 60 ans, dont bénéficiaient jusque là les femmes et l’âge le plus élevé, 65 ans, appliqué aux hommes. Cette dernière option était dans la ligne des pratiques les plus courantes en Europe. Elle avait, de plus, l’avantage de contribuer au règlement du problème de l’évolution démographique inquiétante de la multiplication des retraités et de la diminution des actifs : selon les statistiques britanniques, le rapport entre actifs et retraités, les choses restant en l’état, devait tomber de 3,3 actifs par retraité en 1993 à 2,2 seulement vers 2030 ; si l’âge de la retraite était porté, pour tous, à 65 ans, ce rapport serait de 2,7 actifs par retraité en 2030 et l’Etat ferait une économie de 5 milliards de livres environ sur le financement des pensions de retraite.

    27La loi sur les pensions de juillet 1995 (Pensions Act, 1995) stipula en conséquence que les femmes de moins de 38 ans en 1995 ne pourraient prendre leur retraite de base qu’à 65 ans ; les femmes de plus de 44 ans en 1995 conserveraient, au contraire, leur droit à la retraite à 60 ans ; et les femmes de moins de 44 ans (jusqu’à 38 ans) en 1995 verraient l’âge de leur départ à la retraite retardé d’un mois pour chaque année au-dessous de 44 ans. La loi de 1995 prévoit par ailleurs qu’en 2020, lorsque les retraites seront égales pour les femmes comme pour les hommes, la retraite complémentaire prévue pour toute personne dépendante pourra être versée indifféremment au mari ou à la femme selon que l’un ou l’autre aura atteint en premier l’âge de 65 ans. Les actifs pourront également retarder, s’ils le veulent, leur départ en retraite aussi longtemps qu’ils le désireront (au lieu de 5 ans seulement actuellement). Chaque année d’activité supplémentaire leur vaudra une augmentation de 10 % de leur retraite.

    Conclusion : tentative d’audit

    28En juin 1995, dans son rapport économique annuel, l’OCDE avait présenté une élude sur les effets budgétaires du vieillissement des populations. Elle révélait que la Grande-Bretagne bénéficiait d’un avantage à venir considérable et mal connu par rapport aux autres pays d’Europe. Dans les autres pays, en effet, le rapport entre personnes âgées et dépendantes et personnes actives devait doubler en quarante ou cinquante années ; au Royaume Uni il augmenterait beaucoup moins. Du coup le poids des pensions de retraite dans le budget de l’Etat s’alourdirait de 5 à 8 % du PNB au Royaume Uni comme en Amérique du Nord contre 15 à 20 % en France, en Allemagne, en Italie et au Japon — à supposer que tous ces pays fixent l’âge du départ en retraite à 65 ans. Les raisons de cet avantage britannique étaient d’ordre démographique mais aussi politique — notamment la décision prise très tôt par le gouvernement Thatcher de ne plus indexer les retraites qu’à l’évolution des prix et non des revenus. Si le Royaume Uni s’en tient à cette politique cela aura pour conséquence que l’accroissement des dépenses de sécurité sociale y sera moins rapide que celle de l’impôt sur le revenu dans les décennies à venir. Comme l’écrivait alors Gavyn Davies, dans l’Independent du 26 juin 1995 : “La position relative de la Grande-Bretagne sera dès confortable, ce qui sera à son avantage dans les futures batailles économiques internationales”.

    29Du point de vue des retraités le bilan des conservateurs, depuis 1979, est évidemment moins favorable. L’avenir de leurs retraites, en 1996, semble de moins en moins assuré. La baisse des taux d’intérêts limite d’autant le rapport de l’épargne de toute une vie de travail. Le marché de l’immobilier, qui représentait depuis des années une garantie facile pour la vieillesse, s’est effondré. Les pensions de retraite personnelles sont plus chères à mesure que les taux de pensions diminuent. Nombre de compagnies d’assurances-vieillesse, confrontées au faible rapport de leurs investissements et obligées de mobiliser leurs fonds propres, risquent d’abandonner les contrats de retraites à taux fixe en fonction du salaire d’activité de fin de carrière.

    30Politiquement les conservateurs doivent désormais compter avec le mécontentement de nombreux électeurs âgés et de leurs proches. Ils avaient compté sur la transmission d’un heritage, ils sont conduits voire obligés à sacrifier leur épargne et leur patrimoine foncier pour participer à leur garde en pension de vieillesse et à leur surveillance médicale. Des familles issues notamment des classes moyennes se révoltent ainsi contre la “trappe de l’assistance médicosociale” (the care trap) : aucun retraité disposant d’une épargne ou d’un patrimoine supérieur à 8000 livres sterling n’est habilité à recevoir une assistance financière sur fonds publics. Or le prix annuel d’une place en pension de vieillesse est de dix mille livres en moyenne. Ce n’est, selon les intéressés, ni ce que l’Etat-Providence leur avait fait miroiter, ni ce que les conservateurs leur avaient promis. Dans son discours inaugural de Premier ministre devant le Congrès de son parti en 1990, John Major ne disait-il pas son ambition de voir “la richesse descendre en cascade de génération en génération” ? Il ajoutait : “Je crois que nous devons aller beaucoup plus loin en encourageant chaque famille à épargner, à acquérir la propriété et à transmettre quelque chose à ses enfants”.

    Notes de bas de page

    1 National Insurance Act, 1946, en vigueur depuis 1948.

    2 Seule la France, de tous les pays européens, adopte un autre système, celui de la répartition.

    3 Avant cette date, l’âge de la retraite était 70 ans depuis la Old Age Pensions Act de 1908.

    4 Old Age and Widows’ Pension Act, 1940.

    5 The Social Security (Pensions) Act, 1975, applicable à partir d’avril 1978.

    6 Norman Fowler. Ministers Decide. Londres, Chapmans Publishers Ltd., 1991, 372p.: 211.

    7 Nigel Lawson. The View from no11. Londres, Bantam Press, 1992, 1118p.: 36.

    8 Margaret Thatcher. The Downing Street Years. Londres, Harper Collins Publishers, 1993, 914p.: 315.

    9 Nigel Lawson, op. cil., p. 37.

    10 Norman Fowler, op. cit., p. 211.

    11 Ibidem.

    12 Norman Fowler, op. cit., pp. 215-216.

    13 Idem, p. 219.

    14 Social Security Act, 1986.

    15 Politics Today, no 16, p. 289.

    16 Nigel Lawson, op. cit., p. 367.

    17 Idem, p. 368.

    18 Ibidem.

    19 Idem, p. 369.

    20 Social Insurance and Allied Services, 1942.

    21 Social Security Act, 1986.

    22 L’augmentation des pensions, chaque année en avril, était calculée sur la base de l’évolution annuelle de l’indice des prix de détail (RPI) arrêtée en septembre de l’année précédente.

    23 Discours de Tony Newton, Secrétaire d’Etat à la Sécurité sociale, 3 avril 1990, à la Société industrielle.

    24 Ibidem.

    25 Daily Telegraph, 25 novembre 1993.

    26 novembre 1993.

    27 Directive de l’UE 86/378.

    Auteur

    • Monica Charlot

      Université de Paris III - Sorbonne Nouvelle

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    1 National Insurance Act, 1946, en vigueur depuis 1948.

    2 Seule la France, de tous les pays européens, adopte un autre système, celui de la répartition.

    3 Avant cette date, l’âge de la retraite était 70 ans depuis la Old Age Pensions Act de 1908.

    4 Old Age and Widows’ Pension Act, 1940.

    5 The Social Security (Pensions) Act, 1975, applicable à partir d’avril 1978.

    6 Norman Fowler. Ministers Decide. Londres, Chapmans Publishers Ltd., 1991, 372p.: 211.

    7 Nigel Lawson. The View from no11. Londres, Bantam Press, 1992, 1118p.: 36.

    8 Margaret Thatcher. The Downing Street Years. Londres, Harper Collins Publishers, 1993, 914p.: 315.

    9 Nigel Lawson, op. cil., p. 37.

    10 Norman Fowler, op. cit., p. 211.

    11 Ibidem.

    12 Norman Fowler, op. cit., pp. 215-216.

    13 Idem, p. 219.

    14 Social Security Act, 1986.

    15 Politics Today, no 16, p. 289.

    16 Nigel Lawson, op. cit., p. 367.

    17 Idem, p. 368.

    18 Ibidem.

    19 Idem, p. 369.

    20 Social Insurance and Allied Services, 1942.

    21 Social Security Act, 1986.

    22 L’augmentation des pensions, chaque année en avril, était calculée sur la base de l’évolution annuelle de l’indice des prix de détail (RPI) arrêtée en septembre de l’année précédente.

    23 Discours de Tony Newton, Secrétaire d’Etat à la Sécurité sociale, 3 avril 1990, à la Société industrielle.

    24 Ibidem.

    25 Daily Telegraph, 25 novembre 1993.

    26 novembre 1993.

    27 Directive de l’UE 86/378.

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    Charlot, Monica. « La réforme des retraites ». In Valeurs du privé secteur public, édité par Monica Charlot. Paris: Presses Sorbonne Nouvelle, 1997. doi:10.4000/books.psn.4057.
    Charlot, Monica. « La réforme des retraites ». Valeurs du privé secteur public, édité par Monica Charlot, Presses Sorbonne Nouvelle, 1997, https://doi.org/10.4000/books.psn.4057.

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    Charlot, M. (éd.). (1997). Valeurs du privé secteur public. Paris: Presses Sorbonne Nouvelle. https://doi.org/10.4000/books.psn.4043
    Charlot, Monica, éd. Valeurs du privé secteur public. Paris: Presses Sorbonne Nouvelle, 1997. doi:10.4000/books.psn.4043.
    Charlot, Monica, éditeur. Valeurs du privé secteur public. Presses Sorbonne Nouvelle, 1997, https://doi.org/10.4000/books.psn.4043.
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