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    Plan détaillé Texte intégral Un ajustement technique d’une grande portée Les règles du jeu Une évaluation difficile D’un programme à l’autre Notes de bas de page Auteur

    Valeurs du privé secteur public

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    Du chômage à l’emploi indépendant, un programme emblématique : l’allocation pour création d’entreprise (Enterprise Allowance Scheme)

    Bernard d’Hellencourt

    p. 107-118

    Texte intégral Un ajustement technique d’une grande portée Les règles du jeu Une évaluation difficile D’un programme à l’autre Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1Après avoir décliné pendant une vingtaine d’années1, le secteur des petites entreprises n’a cessé de croître au Royaume-Uni depuis les années soixante-dix. En 1972 le gouvernement crée un service spécialisé chargé des petites entreprises (Small Firms Service) au sein du ministère de l’Industrie et du Commerce (Department of Trade and Industry). Au-delà d’une contribution à l’essor économique les attentes portent d’emblée plus spécifiquement et explicitement sur le potentiel de création d’emplois dans les petites entreprises.

    2L’aggravation du chômage ne fera qu’augmenter cette tendance et la rendre plus visible avec notamment le transfert du Service des petites entreprises au ministère de l’Emploi (Department of Employment)2. L’exemple américain inspire largement les mesures d’aide aux petites entreprises, tant dans le domaine fiscal que dans ceux de l’information et de la formation, le rapport Birch3 notamment confortera le premier gouvernement de M. Thatcher dans sa politique de soutien aux petites entreprises pour lutter contre le chômage.

    3Lorsque M. Thatcher arrive au pouvoir en 1979, le chômage galopant fait croître l’intérêt porté au potentiel de création d’emploi dans les petites entreprises. Il ne se démentira pas et, à l’apogée du chômage au milieu des années quatre-vingts, les statistiques de création d’emploi l’illustrent bien : entre 1985 et 1987, la contribution des entreprises comptant moins de vingt employés a été de 290.000 emplois contre 20.000 seulement dans les entreprises de taille plus importante4.

    4Cependant, au-delà des perspectives pour l’emploi la politique Thatchérienne en matière de petites entreprises met en œuvre des choix idéologiques fondamentaux et en permet un affichage simple et bien visible. La petite entreprise occupe en effet une place privilégiée dans la biographie et dans le credo politique de Margaret Thatcher. Le modèle paternel dans l’épicerie de Grantham et l’encouragement à l’esprit d’entreprise, à l’effort individuel et à l’initiative personnelle se rejoignent dans la valorisation de l’entreprise et plus encore de sa création. La volonté de faire reculer les frontières de l’Etat et de développer le secteur privé tout en réduisant le secteur public de l’économie, le moindre taux de syndicalisation dans les petites entreprises, tout incitait Margaret Thatcher à soutenir l’emploi indépendant tant en pratique que sur un plan symbolique et emblématique.

    Un ajustement technique d’une grande portée

    5Les chômeurs perdaient leurs droits s’ils touchaient plus de 75 pence par jour dans le cadre d’une activité quelconque. Tout projet d’installation comme travailleur indépendant signifiait la perte des indemnités de chômage avant même que les revenus de la nouvelle activité puisse le compenser pleinement.

    6C’est pour remédier à cette anomalie que le gouvernement lance, en 1982-1983, la phase pilote de l’EAS (Entreprise Allowance Scheme/Allocation pour création d’entreprise). Le programme national est mis en place en août 1983 et il est maintenu jusqu’en 1991. Il est alors remplacé par le plan d’aide à la création d’entreprise (Business Start-up Scheme) et devient la responsabilité des organismes décentralisés d’emploi et de formation (Training and Enterprise Councils).

    7Les 40 livres sterling hebdomadaires offertes au chômeur-créateur d’entreprise dans le cadre de l’EAS étaient destinées à compenser la perte des indemnités de chômage et de l’aide sociale.

    8Plusieurs attentes du législateur apparaissent clairement dès le lancement du programme. Il s’agit à l’évidence d’éviter de décourager les candidats spontanés à la création d’entreprise. L’ambition est en même temps de populariser, d’encourager, la démarche de création et d’inciter les candidats potentiels à l’envisager.

    9Le programme vise plus globalement à dynamiser le secteur des PME et l’économie dans son ensemble. Lors du lancement de la phase pilote John MacGregor, secrétaire d’Etat en charge du dossier mentionne explicitement la volonté du gouvernement de rattraper son retard en matière d’aide aux petites entreprises par rapport aux principaux concurrents économiques du Royaume-Uni plus avancés en la matière : Etats-Unis, Allemagne et Japon5.

    10Aux buts explicités lors du lancement du programme il faut ajouter d’autres avantages politiques que le parti au pouvoir devait en retirer et l’opposition n’a pas manqué d’y voir une motivation essentielle.

    11L’intérêt était grand pour le gouvernement de voir sortir — au moins pour un temps — les bénéficiaires du programme des statistiques du chômage6 alors que le nombre de chômeurs augmentait à un rythme et atteignait un niveau sans précédents depuis les années trente. L’EAS comme les autres programmes destinés à faciliter la réinsertion des chômeurs présentait l’avantage — en l’occurrence à coût égal pour les finances publiques — de faire baisser le nombre des demandeurs d’emploi en retirant instantanément les effectifs concernés par ces mesures quelle que soit l’efficacité à terme.

    12L’EAS offrait de surcroît un avantage spécifique : celui d’établir un pont entre travail salarié et travail indépendant à travers le chômage. En contribuant à rééquilibrer travail salarié (public et privé) et travail indépendant au bénéfice de ce dernier le programme permettait au gouvernement d’affaiblir les syndicats et d’augmenter l’assise électorale des conservateurs dans une catégorie — les travailleurs indépendants — qui lui est traditionnellement acquise dans sa grande majorité.

    Les règles du jeu

    13Les conditions à remplir pour bénéficier des 40 livres sterling hedomadaires pendant 52 semaines au maximum sont mutiples et toutes doivent être remplies pour ouvrir droit à l’allocation.

    14Le candidat âgé de 18 à 64 ans doit être inscrit au chômage et ce depuis 13 semaines au moins (le délai sera réduit à 8 semaines en avril 1986) et il doit recevoir les indemnités de chômage. Il doit s’engager à travailler à plein temps (36 heures par semaine au moins) dans l’entreprise qu’il se propose de créer et apporter la preuve qu’une somme de 1000 £ est disponible pour investissement dans cette entreprise pendant sa première année d’existence. Le siège enfin doit être situé en Grande-Bretagne.

    15Le projet de création doit être approuvé par le ministère de l’Emploi mais le seul contrôle exercé concerne la moralité et la neutralité de l’entreprise ; sont ainsi exclus : les discothèques, les cercles de jeu, la pornographie etc. mais aussi toute activité de propagande politique ou religieuse. L’entreprise doit être nouvelle ce qui exclut les repreneurs contrairement à certains programmes comparables dans d’autres pays comme l’ACCRE (Aide aux Chômeurs Créateurs ou Repreneurs d’Entreprise) en France par exemple. Le critère est très strict et impose même de ne pas entamer le processus de création avant l’acceptation du dossier par l’EAS.

    16Le programme est universel et non ciblé et surtout aucune évaluation des chances de réussite du projet n’est effectuée avant d’accorder l’aide à la création. La multiplicité des attentes du législateur explique un tel laxisme aux conséquences non négligeables quant à la survie des entreprises.

    17Un volet — modeste — de conseils et de formation existe cependant dès le début du programme. Les conseils aux créateurs prennent la forme d’une demi-journée (une journée entière à partir de 1986) de sensibilisation — première étape obligatoire de la candidature à l’EAS. A partir de 1986 les Agences locales de l’entreprise (Local Enterprise Agencies) et des instituts de formation privés y contribuent.

    18Les visites de contrôle qui interviennent ensuite ne permettent guère d’assortir de conseils la vérification du respect des règles de l’EAS. En effet chaque inspecteur doit en effectuer environ une douzaine par jour pour. Les créateurs sont cependant encouragés à s’adresser au Service des Petites entreprises (Small Firms Service) et aux agences locales de l’entreprise (Local Enterprise Agencies) pour être conseillés, l’un et l’autre offrent leurs services à toutes les PME et pas seulement aux chômeurs-créateurs.

    19L’administration du programme par le ministère de l’Emploi est confiée localement aux Agences pour l’emploi (Job Centres) ce qui présentait l’avantage d’un contact direct avec les chômeurs créateurs potentiels et l’inconvénient d’un encadrement non spécialisé dans la création d’entreprise.

    20L’information et la promotion sont faites pour l’essentiel à travers les fascicules disponibles dans les Agences pour l’emploi et les Agences locales de l’entreprise. Le livret de présentation consacré spécifiquement à l’EAS représente en couverture une pâtissière en tenue de travail devant son four sous le titre “Soyez votre propre patron : vous avez l’entreprise, nous avons le programme d’allocation”7. L’indépendance et l’autonomie du chef d’entreprise viennent effectivement en premier dans la liste des motivations déclarées par les créateurs d’entreprise8. La notoriété de l’EAS est de loin la plus grande parmi les programmes d’aide aux petites entreprises. 42 % d’un échantillon représentatif d’indépendants et de candidats à la création d’entreprise le citent spontanément et 85 % déclarent le connaître après mention9.

    Une évaluation difficile

    21Le nombre de chômeurs-créateurs et les sommes consacrées au programme permettent d’appréhender son importance. Leur proportion varie de 1 % au minimum (en 1984) à 5 % au maximum (en 1989) du nombre total de chômeurs. En 1987-88 106.300 personnes ont été admises dans le programme avec un budget total de 195,9 millions de livres10.

    L’EAS : budget et nombre d’allocataires (1982-1991)11

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    22Une évaluation de l’efficacité du programme, et notamment de son impact sur l’emploi, est beaucoup plus difficile, pour plusieurs raisons. Certaines des créations enregistrées auraient vu le jour de toute manière en l’absence même de l’EAS, ce “poids mort” (deadweight) est difficile à évaluer. Les premières estimations du ministère de l’emploi étaient de 50 % environ des créations qui auraient quand même vu le jour si le programme n’avait pas existé, il les a ensuite révisées à la hausse jusqu’à près de 70 % en fin de période. Les entreprises dont le créateur indique qu’il aurait procédé à la création même s’il n’avait pu bénéficier du soutien de l’EAS sont proportionnellement plus nombreuses parmi celles qui réussissent à se maintenir sur le marché plus longtemps12.

    23D’autre part, si certaines créations interviennent plus tôt grâce à l’encouragement de l’EAS, d’autres sont retardées afin de pouvoir obtenir l’aide à la création qui requiert de n’avoir pas entamé le processus de création au moment de l’examen de la candidature. Les créations d’emploi correspondantes s’en trouvent affectées.

    24Les entreprises créées grâce à l’EAS (donc subventionnées) entrent également en concurrence avec les entreprises existant déjà sur le marché et les emplois créés peuvent l’être au prix d’une redistribution de parts de marché voire même de fermetures avec le chômage corollaire. Cet effet de “transfert” (displacement) d’emploi doit également être pris en compte dans l’examen de l’impact de l’EAS sur le chômage. Là encore l’évaluation est très difficile et repose sur des approximations, le chiffre retenu dans les études disponibles est d’environ 50 %13.

    25La survie même des entreprises créées avec l’aide de l’EAS est difficile à documenter dans la mesure où le critère du maintien de l’activité initiale qui a permis l’entrée dans l’EAS ne tient pas compte du caractère évolutif de l’économie et conduit à classer dans les disparitions les entreprises dont le créateur est à nouveau au chômage, mais aussi ceux qui ont retrouvé un emploi salarié et même ceux qui sont demeurés indépendants après avoir modifié l’entreprise initialement créée. L’enquête de 1988 fait apparaître que 61 % des chômeurs-créateurs dont l’entreprise avait disparu étaient à nouveau au chômage et que 30 % avaient trouvé un emploi salarié14.

    26Tout calcul de l’efficacité du programme ne peut qu’être approximatif, le ministère reconnaît lui même la faible fiabilité des calculs publiés dans le but de justifier la rentabilité du programme. Les évaluations de source universitaire sont cependant concordantes et la plus élaborée offre une évaluation du coût moyen de la création d’un emploi à 2000 livres sterling et conclut à l'“efficacité du système malgré ses imperfections”15. Les réserves méthodologiques émises emportent toutefois l’adhésion davantage que les conclusions finalement livrées.

    27Si un bilan global s’avère difficile, un certain nombre d’observations partielles éclairent cependant les limites du programme.

    28Le secteur des services domine largement avec plus de 60 % des participants et la gamme est relativement restreinte, réparation mécanique et petites réparations à domicile étant les activités les plus courantes. La part du commerce de détail est relativement importante. Le secteur manufacturier en revanche est faiblement représenté et il décline de 13 % à 9 % au fil des années 80.

    29Le taux de fermeture d’entreprise est d’environ 13 % au bout d’un an et de 41 % au bout de deux ans16. On pourrait en conclure que les créateurs sont insuffisamment formés et conseillés ou encore que l’absence d’évaluation des projets et de ciblage en sont la cause. La corrélation positive entre les consultations du Service des petites entreprises et l’échec de l’entreprise concernée17 semble démontrer tout à la fois le besoin de conseils et l’insuffisance du service offert. Quant à la sélection et au ciblage, l’étude des variables explicatives ne permet pas de dégager une typologie instrumentale permettant de prévoir les chances de réussite18.

    30Le rapport de la Commission nationale d’audit19 note par ailleurs que les deux tiers des créateurs d’entreprise dans le cadre de l’EAS n’emploient personne d’autre et 4 % des entreprises créées dans ce cadre représentent plus de 60 % des emplois créés. Les créations d’emploi au-delà de celui du chef d’entreprise lui-même sont donc essentielllement le fait d’une faible proportion du total et pour une grande part ce sont des entreprises qui auraient vu le jour même en l’absence de l’EAS selon les déclarations recueillies auprès des créateurs.

    31Il apparaît clairement qu’une aide plus sélective et ciblée serait de nature à produire des résultats plus tangibles en matière de création d’emploi. Le gouvernement en tiendra compte lorsqu’il transformera le programme. Cependant un bilan de l’EAS avant sa transformation et malgré les difficultés d’évaluation se doit de souligner que plus d’un demi-million de chômeurs ont été des travailleurs indépendants créateurs d’entreprise dans le cadre de l’EAS. Ce chiffre seul, indépendamment du taux de survie des entreprises, de la création d’emploi induite et du sort individuel des créateurs, montre la contribution du programme à la promotion d’une culture de l’entreprise tant valorisée par les gouverments conservateurs dirigés par M. Thatcher.

    D’un programme à l’autre

    32L’abandon de l’EAS s’inscrit dans le cadre de changements plus importants et plus globaux dans l’organisation même de la politique de formation et d’emploi. Le programme emblématique national de l’EAS est abandonné au profit d’une approche toujours fidèle aux grands principes thatchériens mais plus décentralisée, diversifiée et surtout ciblée.

    33La création des “Conseils pour l’emploi et l’entreprise” (Training and Enterprise Councils : TECs) marque la volonté d’une délégation plus grande au privé et d’introduction d’une logique commerciale plus rigoureuse en matière de formation, d’emploi et d’encouragement à la création d’entreprise.

    34L’EAS devient le Business Start-up Scheme et les règles d’attribution changent. La responsabilité en est transférée aux TECs entre avril 1990 et octobre 1991. Le budget alloué aux TECs dépend des résultats obtenus et notamment du taux de survie des entreprises créées. Chaque TEC est libre d’établir ses propres critères d’acceptation de projets qui sont dorénavant évalués et qui obtiennent une aide dont le montant et la durée peuvent être modulées au gré du conseil. Il n’est plus nécessaire de recevoir les allocations chômage pour être candidat et l’obligation de disposer de 1000 £ pour investir dans l’entreprise est remplacée par une exigence modulée en fonction du projet soumis.

    35L’approche tend à privilégier les entreprises viables et le volet formation et conseil est également développé. La part du secteur privé, qui était très faible (et ne concernait que la formation) dans l’EAS, devient prédominante. Le service des petites entreprises disparaît en 1991 et les TECs prennent le relais.

    36La production de résultats devient un critère de financement des TECs et depuis avril 1995 chaque TEC doit soumettre une demande de financement qui permet au ministère d’évaluer les mérites des choix effectués par les TECs. De fait le taux de survie des entreprises créées dans le cadre du plan d’aide à la création d’entreprise est de 71 % au bout des premiers dix-huit mois.

    37L’accent est toujours mis sur la culture entrepreneuriale et le rôle privilégié des PME, cependant le lien entre chômage et création d’entreprise ne subsiste plus nécessairement et le caractère national et emblématique de l’EAS a disparu au profit d’une politique plus rationnelle et plus diversifiée d’aide à la création d’entreprises.

    38L’EAS proclamait dans un message “universaliste” et populaire sinon “populiste” que la création d’entreprise était à la portée de tous — chômeurs compris — dans une économie libérale. Le programme qui lui succède se situe dans un contexte de chômage moindre et de volonté constante de réduire les dépenses publiques. Au nom d’une plus grande efficacité et d’une meilleure utilisation de l’argent public l’affichage emblématique de la sortie du chômage par la création d’entreprise cède la place à une multiplicité de montages spécifiques destinés à soutenir les projets les plus prometteurs et les hasards de l’histoire ont voulu que la charge symbolique de l’EAS demeure jusqu’à sa disparition même puisqu’elle coïncide avec le départ forcé de Margaret Thatcher.

    Notes de bas de page

    1 Voir Bolton, J.E., Report of the Committee of Inquiry on Small Firms, Londres : HMSO, Cmnd. 4811, 1971.

    2 En 1985, voir Small Firms Service : Annual Report 1985-86, Londres : Dpt. of Employment, 1986.

    3 Birch, D., The Job Generation Process, Cambridge, Mass.: MIT, 1979.

    4 Employment Gazette, février 1990, p. 92.

    5 Survey of Current Affairs, December 1981, p. 370.

    6 L’opposition accusait le gouvernement de manipuler les statistiques par tous les moyens, tant en modifiant constamment les critères qu’en créant de nouveaux programmes destinés prioritairement à réduire l’enregistrement statistique des demandeurs d’emploi.

    7 “Be your own boss You’ve got the Enterprise We’ ve got the Allowance Scheme”.

    8 Barriers to Business Start-Up - A study of the flow into and out of self-employment, Londres: MMSO, Research Paper no 71, Dpt. of Employment, 1989, 82p., p. 16.

    9 Ibid. p. 32.

    10 Storey, D.J., Understanding the Small Business Sector, Londres: Routledge, 1994, 355p., p. 278.

    11 Ibid.

    12 Storey, op. cit., p. 281.

    13 Johnson, P., “New firms, the key to employment creation” in: Healey, N., (ed.) Britain’s Economic Miracle: Myth or Reality?, Londres: Routledge, 1993, pp. 211-226, p. 225.

    14 Employment Gazette, Septembre 1988, p. 509.

    15 Storey, op. cit., p. 280.

    16 Storey, op. cit., p. 280.

    17 Corry, D. “What factors determine success ?, Factors associated with the survivability of firms set up under the EAS”, ministère de l’Emploi, 1987, non publié, cité dans Storey op. cit., p. 283.

    18 Ibid.

    19 National Audit Office, Department of Employment/Training Commission: Assistance to Small Firms, Londres: HMSO, report by the Comptroller and Auditor General, no 655, 1988.

    Auteur

    • Bernard d’Hellencourt

      Université de Paris III - Sorbonne Nouvelle

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    1 Voir Bolton, J.E., Report of the Committee of Inquiry on Small Firms, Londres : HMSO, Cmnd. 4811, 1971.

    2 En 1985, voir Small Firms Service : Annual Report 1985-86, Londres : Dpt. of Employment, 1986.

    3 Birch, D., The Job Generation Process, Cambridge, Mass.: MIT, 1979.

    4 Employment Gazette, février 1990, p. 92.

    5 Survey of Current Affairs, December 1981, p. 370.

    6 L’opposition accusait le gouvernement de manipuler les statistiques par tous les moyens, tant en modifiant constamment les critères qu’en créant de nouveaux programmes destinés prioritairement à réduire l’enregistrement statistique des demandeurs d’emploi.

    7 “Be your own boss You’ve got the Enterprise We’ ve got the Allowance Scheme”.

    8 Barriers to Business Start-Up - A study of the flow into and out of self-employment, Londres: MMSO, Research Paper no 71, Dpt. of Employment, 1989, 82p., p. 16.

    9 Ibid. p. 32.

    10 Storey, D.J., Understanding the Small Business Sector, Londres: Routledge, 1994, 355p., p. 278.

    11 Ibid.

    12 Storey, op. cit., p. 281.

    13 Johnson, P., “New firms, the key to employment creation” in: Healey, N., (ed.) Britain’s Economic Miracle: Myth or Reality?, Londres: Routledge, 1993, pp. 211-226, p. 225.

    14 Employment Gazette, Septembre 1988, p. 509.

    15 Storey, op. cit., p. 280.

    16 Storey, op. cit., p. 280.

    17 Corry, D. “What factors determine success ?, Factors associated with the survivability of firms set up under the EAS”, ministère de l’Emploi, 1987, non publié, cité dans Storey op. cit., p. 283.

    18 Ibid.

    19 National Audit Office, Department of Employment/Training Commission: Assistance to Small Firms, Londres: HMSO, report by the Comptroller and Auditor General, no 655, 1988.

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    d’Hellencourt, B. (1997). Du chômage à l’emploi indépendant, un programme emblématique : l’allocation pour création d’entreprise (Enterprise Allowance Scheme). In M. Charlot (éd.), Valeurs du privé secteur public. Paris: Presses Sorbonne Nouvelle. https://doi.org/10.4000/books.psn.4056
    d’Hellencourt, Bernard. « Du chômage à l’emploi indépendant, un programme emblématique : l’allocation pour création d’entreprise (Enterprise Allowance Scheme) ». In Valeurs du privé secteur public, édité par Monica Charlot. Paris: Presses Sorbonne Nouvelle, 1997. doi:10.4000/books.psn.4056.
    d’Hellencourt, Bernard. « Du chômage à l’emploi indépendant, un programme emblématique : l’allocation pour création d’entreprise (Enterprise Allowance Scheme) ». Valeurs du privé secteur public, édité par Monica Charlot, Presses Sorbonne Nouvelle, 1997, https://doi.org/10.4000/books.psn.4056.

    Référence numérique du livre

    Format

    Charlot, M. (éd.). (1997). Valeurs du privé secteur public. Paris: Presses Sorbonne Nouvelle. https://doi.org/10.4000/books.psn.4043
    Charlot, Monica, éd. Valeurs du privé secteur public. Paris: Presses Sorbonne Nouvelle, 1997. doi:10.4000/books.psn.4043.
    Charlot, Monica, éditeur. Valeurs du privé secteur public. Presses Sorbonne Nouvelle, 1997, https://doi.org/10.4000/books.psn.4043.
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