Le modèle autrichien, produit paradoxal d’une histoire mouvementée
p. 85-92
Texte intégral
1Chaque société se développe dans le cadre des traditions et des forces qui pèsent sur elle, certes non sans subir et sans émettre des influences. Mais chaque expérience est particulière et ne peut en aucun cas être transférée telle quelle, comme le fait entendre la notion de modèle. Une société donnée, à un moment donné, ne peut fournir que des exemples, des exemples propres à faire réfléchir, à condition d’en étudier les raisons d’être et la manière dont ils sont nés, et c’est dans cette perspective que je voudrais proposer quelques réflexions sur le « modèle » ou le « non-modèle » autrichien.
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2La première chose qu’il faut rappeler, c’est à quel point l’Autriche a été, notamment entre 1918 et 1938, un contre-modèle, à quel point l’histoire sociale et politique de l’Autriche pendant ces vingt années, a été un terrain shakespearien de violence et d’exaspération, de frustrations, d’idéologies militantes et armées, d’affrontements, de quasi guerre civile, de coups d’État et d’assassinats. En se rappelant ce contre-modèle shakespearien, l’historien ne peut manquer de se poser la question : comment les Autrichiens ont-ils fait pour passer de l’état de contre-modèle, d’exemple à ne pas imiter, à celui de modèle que tout le monde cite en exemple et qui donne à la petite Autriche la satisfaction de pouvoir se présenter, avec beaucoup de modestie et un peu d’orgueil aussi, comme un pays où cela ne marche pas trop mal ?
Une tradition bureaucratique
3Les explications se trouvent, elles aussi, dans l’histoire du pays et d’abord dans sa tradition bureaucratique dans le domaine économique. C’est une double tradition d’ailleurs : d’une part de méfiance vis-à-vis des initiatives, et d’autre part aussi de bureaucratie éclairée. La méfiance à l’égard des éléments actifs et dynamiques et notamment de ceux qui veulent créer et innover en matière économique, c’est là une caractéristique très ancienne de l’Autriche administrative et bureaucratique. On peut dire que, dans un certain sens, tout l’effort de la Contre-Réforme en Autriche a visé à libérer le pays des gens remuants, redoutables parce que susceptibles de prendre des initiatives, et notamment des Protestants, qui, en général, dans l’histoire européenne des xviie et xviiie siècles, ont été des éléments de progrès économique. L’Autriche s’est débarrassée de ses Protestants, ce qui lui a permis effectivement de ne pas être gênée par des initiatives nombreuses en matière économique qui émanent du protestantisme.
4Mais cette bureaucratie tatillonne et ennemie des innovations a son pendant, en quelque sorte, dans une bureaucratie éclairée et qui coïncide souvent avec l’autre. C’est ainsi qu’à l’époque de François Ier (ou François II, selon le goût que l’on a pour les continuités historiques), au début du xixe siècle, déjà tout un ensemble de mesures ont été prises pour libérer l’économie du carcan des Zünfte, des corporations, pour stimuler la libre entreprise et l’initiative. Ce que la main droite de la bureaucratie stimulait, la main gauche d’ailleurs le retenait et essayait de l’éteindre. Mais il est important de rappeler que l’époque qui, du point de vue de la vie politique, passe pour être celle de la réaction la plus noire, le régime Schwarzenberg et les dix années qui ont suivi, a été du point de vue économique la période sans doute la plus riche, la plus foisonnante d’initiatives et de liberté économique, sous l’influence du fameux ministre von Bruck. C’est notamment à cette époque que naissent, avec la loi de 1850, les Chambres du Commerce et de l’Industrie, sous une forme qui s’est avérée tellement utile qu’elle n’a pas beaucoup changé depuis.
5Si l’on cherche à comprendre l’évolution de la seconde République autrichienne après 1945, il faut donc se rappeler cette tradition bureaucratique, dans un pays qui a ceci de commun avec le nôtre, c’est qu’on y a toujours considéré que l’économie était une chose trop sérieuse pour la laisser aux initiatives des entrepreneurs.
La pensée chrétienne-sociale
6Une deuxième tradition dont on retrouve également l’influence à partir de 1945, c’est la tradition chrétienne-sociale. Sans entrer dans le détail, je rappelle simplement qu’elle est, elle aussi, complexe : il y a dans cette tradition chrétienne-sociale, aux antipodes du socialisme marxiste, d’une part un anti-capitalisme grand seigneur qui procède des Lichtenstein et des Vogelsang, et d’autre part un anti-capitalisme plébéien pour lequel il suffit d’évoquer le nom de Karl Lueger, et tout ceci était soutenu par une importante réflexion idéologique qui peut se résumer par la notion de solidarisme.
7En regardant le cheminement autrichien depuis 1945, j’en suis venu à me demander si, en fin de compte, le modèle autrichien dont il est question ici n’est pas aussi, tardivement, une revanche assez subtile du Christliche Ständestaat, du corporatisme chrétien, ne fût-ce que parce que, parmi ceux qui entre 1945 et 1950, au sein de la Österreichische Volkspartei se sont appliqués à préparer ce nouveau système qui prend le contre-pied de l’anti-modèle des années 1918-1938, il y avait beaucoup d’hommes et de femmes qui procédaient de la famille spirituelle chrétienne-sociale. À quoi s’est d’ailleurs ajoutée, après 1945, pendant une certaine période, une influence de la pensée « chrétienne de gauche » française telle qu’elle pouvait à l’époque être médiatisée par le M.R.P. qui n’en représentait certes pas les audaces les plus extrêmes.
8De toute façon, il est important de se rappeler à quel point l’idée d’organiser la jungle économique telle que le capitalisme libéral l’a fait naître et fleurir, de l’organiser en la soumettant à des influences et à des orientations qui ne lui sont pas naturelles, se retrouve dans ces structures qui forment, d’une manière assez unique au monde, la Österreichische Volkspartei, constituée par trois Bünde. Toutes choses étant d’ailleurs inégales, comme il convient, le poids des syndicats par rapport au parti socialiste est aussi un phénomène unique qui ne ressemble guère aux rapports entre syndicats et partis dans les autres pays d’Europe de l’Ouest.
La leçon de l’histoire
9L’histoire a obligé les Autrichiens à faire l’apprentissage du compromis. Tout le monde sait que c’est à la dure école des camps de concentration, si j’ose dire, que les anciens ennemis des guerres civiles et des autres déchirements autrichiens ont appris à accepter l’idée qu’il fallait maintenant, à condition de survivre, faire un bout de chemin et un long bout de chemin ensemble. Cette rencontre, qui s’est plus ou moins symbolisée dans les figures de Figl et de Hurdes, implique à mon avis deux choses : d’abord le rejet de ce qui avait été une des caractéristiques de l’affrontement avant et après la première guerre mondiale, entre chrétiens-sociaux et socialistes, le rejet de l’idéologisation extrême, et c’est ensuite le rejet commun des émigrés, c’est-à-dire des hommes politiques qui, des deux côtés, avaient été les plus marqués par les affrontements violents et parfois sanglants.
10Le compromis politique, tel qu’il s’est engagé à partir de 1945, a été possible seulement parce que les deux principales forces du pays ont renoncé à leur ancien caractère d’idéologie armée, ce qui a peut-être été plus difficile encore pour les socialistes que pour les chrétiens-sociaux, et parce qu’elles ont renoncé aussi aux hommes qui avaient été les porte-parole de ces anciens combats. Si le rejet ou la renonciation à l’idéologie, à l’armature, à l’armure idéologique a sans doute coûté davantage au côté socialiste, c’est que, dans la réalité d’un parti socialiste tel que l’avait été le parti autrichien, cette armure idéologique jouait un rôle existentiel, beaucoup plus fondamental qu’ailleurs. Ainsi c’est presque le choix d’une seconde nature, largement occultée jusque là, que le parti socialiste autrichien a dû pratiquer sur lui-même avec des conséquences qui encore aujourd’hui peuvent faire l’objet d’un large débat.
11Mentionnons, pour mémoire seulement, parce qu’il a déjà été souvent évoqué, un autre élément, d’une importance primordiale : la consolidation du sentiment national autrichien. Il faut se rappeler qu’un des handicaps qui ont pesé le plus lourdement sur la première République autrichienne ce fut l’incertitude où elle se trouvait quant à son existence étatique et nationale elle-même. Après 1945, celle-ci n’a pas été remise en cause. Un État a naturellement du mal à se développer, à se donner une politique sûre et rassurante s’il n’est pas lui-même rassuré quant à son droit à l’existence et quant à sa possibilité d’exister et il peut se développer beaucoup mieux, et plus calmement, si cette incertitude est levée.
Un héritage ambivalent
12Une autre donnée historique centrale du modèle autrichien, c’est l’héritage économique nazi. Il faut se rappeler cet effort économique « stupide » ou du moins « économiquement barbare », par lequel le pouvoir nazi a voulu doter l’Autriche de structures industrielles qui correspondaient aux visées particulières que les maîtres du Reich pouvaient avoir sur un monde dont l’Autriche n’était qu’une partie, mais une partie qui, surtout pour des raisons personnelles, les préoccupait beaucoup. La création d’un ensemble d’outils économiques que, normalement, l’Autriche n’aurait jamais créés d’elle-même a laissé après l’écroulement nazi le champ libre pour ce qui est une des bases de ce que l’on appelle le modèle autrichien : les nationalisations.
13En exagérant à peine, on pourrait dire que, dans l’Autriche d’avant 1938, il n’y avait pas grand chose à nationaliser : peu d’entreprises de taille internationale, peu d’industries-clés. Bien sûr, on peut toujours tout nationaliser; mais pour qu’il y eût quelque chose qui fût digne d’un tel effort, il avait fallu ces créations industrielles barbares du nazisme. Reconverties après la guerre, elles ont permis de satisfaire à bon compte le besoin de nationalisation qu’il fallait assouvir pour que le compromis entre socialistes et chrétiens-sociaux devînt possible. En effet, l’existence d’un large secteur nationalisé a été la condition pour que le socialisme autrichien puisse passer à une phase de désidéologisation ; il fallait d’abord lui donner cette satisfaction. Sans les grandes entreprises nazies, il eût fallu nationaliser des éléments qui tenaient substantiellement à cœur à l’autre partenaire, aux chrétiens-sociaux. La chance de l’héritage nazi, c’est qu’il y avait là quelque chose à nationaliser qui, au fond, laissait subsister intégralement les clients économiques du parti populiste.
14Ce qui avait été naguère un malheur majeur, l’Anschluß, sur ce point a laissé un héritage utile, à quoi s’est d’ailleurs ajouté le fait qu’une partie de cet ensemble a été placée dans une situation particulière par l’occupation soviétique. Pendant dix ans, une grande partie des industries de l’Autriche orientale est restée hors de l’ensemble économique autrichien, placée dans une espèce de réfrigérateur, où d’ailleurs la matière ne s’est pas très bien conservée. Mais on en a quand même récupéré quelques restes au bout de dix ans. Et, puisqu’on les a récupérés à un moment où tout était déjà reparti, ne pas les remettre dans le domaine privé n’a pas coûté cher non plus. La grande chance de l’Autriche, c’est qu’on a pu nationaliser des industries qui, d’une certaine manière, n’appartenaient plus à personne.
Menaces et aides extérieures
15Il ne faut pas oublier non plus les conséquences considérables du triple échec communiste en Autriche. Une des raisons majeures qui ont rendu le compromis autrichien indispensable, inévitable, selon le point de vue où on se place, c’est une menace qui paraissait terriblement réelle après la fin de la guerre, lors des résultats de l’élection de 1945 et lors de la tentative de grève insurrectionnelle de 1950, c’est-à-dire la menace du communisme. Pour que des changements importants de mentalité s’opèrent, il faut certainement qu’il y ait aussi une action extérieure, une réalité extérieure qui exerce une influence contraignante. Le fait que cette menace ait existé, qu’elle ait pu exercer son influence contraignante, mais qu’en même temps elle n’ait pas été suffisamment contraignante pour obliger une grande partie de la réalité autrichienne à s’y soumettre, ce fait a certainement été capital. On peut dire que la présence soviétique en Autriche, entre 1945 et 1955, a ressemblé au Traité de Versailles, dont on disait « qu’il était trop doux pour ce qu’il avait de dur et trop dur pour ce qu’il avait de doux. » La présence soviétique a fait peur aux Autrichiens, assez pour les dresser contre le communisme et pas assez pour se plier sous sa loi.
16La grande différence entre la situation de l’Autriche en 1918 et celle qu’elle a connue en 1945, c’est le rôle considérable de l’aide économique extérieure. L’Autriche de 1918 avait été laissée à elle-même ; pas tout à fait, bien sûr, il y a eu la fameuse stabilisation avec l’aide de la Société des Nations, mais c’était trop pour laisser l’Autriche mourir et pas assez pour lui permettre vraiment de vivre. Après 1945, au contraire, l’aide, essentiellement une aide américaine, a été d’une importance telle, fournissant d’abord les éléments de survie matérielle et ensuite les capitaux d’investissement qui manquaient à l’Autriche, qu’effectivement le cours de l’histoire économique autrichienne en a été profondément influencé. Or, le moins qu’on puisse dire, c’est que l’aide américaine n’était pas politiquement neutre, qu’elle avait forcément des incidences sur l’orientation intérieure du pays et qu’elle excluait en quelque sorte un type d’évolution qui aurait marqué la victoire des traditions idéologiques de l’austro-marxisme sur les traditions et les forces qui se sont retrouvées au sein du parti populiste.
17De plus, après l’aide massive américaine, le relais a pu être pris par le lien économique privilégié qui s’est établi avec la République fédérale d’Allemagne et d’abord sous une forme qui ne relève pas de l’Autriche seulement, mais d’un développement général des sociétés d’Europe occidentale, par l’énorme essor du tourisme de masse. Il a permis de trouver une solution au problème qui avait été insoluble pour l’Autriche entre les deux guerres : celui de la balance des paiements. L’apport du tourisme des classes moyennes allemandes a pris le relais de l’aide américaine avant même que les capitaux allemands ne prennent le relais des capitaux américains.
Un système souple et rigoureux
18Tout cela constitue le contexte historique dans et par lequel est né ce qu’on appelle le « modèle autrichien », et en particulier ce système si particulier de concertation sociale sur lequel je voudrais revenir un instant.
19Les structures de la concertation permanente, telles qu’elles se sont développées en Autriche, possèdent des caractéristiques qu’on ne trouve nulle part ailleurs. Ce qui est particulier à l’Autriche, c’est la double structure des organismes représentatifs, corporatifs qui représentent les diverses forces de la vie économique et sociale : d’un côté les Chambres, les Kammern qui sont des structures de droit public, remplissant en partie des fonctions publiques et ayant un caractère obligatoire, et de l’autre côté, les riches structures volontaires, aussi bien le syndicalisme face ou à côté des Arbeiterkammern que l’Association des Industriels à côté des Chambres du Commerce et de l’Industrie (Kammer der gewerblichen Wirtschaft).
20Cette double structure permet une emprise extrêmement souple et en même temps extrêmement rigoureuse des structures économico-sociales sur les instances de décision dans tous les domaines et notamment dans le domaine politique, tout au moins de la politique économique. J’insiste notamment sur le fait obligatoire : ainsi, au sein de la Kammer der gewerblichen Wirtschaft, on trouve nécessairement toutes les entreprises, y compris les entreprises nationales, les grandes et les petites, chacune n’ayant qu’une seule voix. En outre, cette structure possède ce qu’on appelle en autrichien la Finanzhoheit et la Personalhoheit, c’est-à-dire que l’ensemble des Kammern dans les Länder dépendent de l’organisation centrale de la Bundeskammer qui est notamment l’employeur de leurs employés. Avec un tel instrument, qui possède à la fois une rigueur et une souplesse étonnantes, on peut évidemment faire de la politique.
Le rôle du Parlement
21Observons aussi que, dans ce système, le parlementarisme joue un rôle très particulier. Dans un certain sens, on pourrait dire que l’Autriche est un exemple très particulier de démocratie sans parlement. Il y en a un, bien sûr, il a même un rôle, mais on pourrait aller jusqu’à dire, si on voulait être un peu paradoxal, que le Nationalrat et le Bundesrat appartiennent davantage aux media de l’information et de la communication qu’aux instances de prise de décision, car, en général, les véritables décisions en matière intérieure procèdent justement de ces étonnantes structures d’élaboration des décisions entre représentants des grands intérêts dont nous venons de parler. La Cour constitutionnelle y a certes mis son holà et a interdit une forme d’institutionnalisation trop poussée de ces organismes de consultation permanente, mais il est frappant que la phase finale où les décisions arrivent au Parlement soit plutôt une phase de communication, de publication ou de proclamation qu’une phase de décision. La décision, le plus souvent, a été prise en amont. On pourrait dire que le Nationalrat n’est pas une instance d’enregistrement, mais une instance de proclamation. C’est là où, en fin de compte, le grand public, dans la mesure où il se compose de citoyens individuels, reçoit communication du sort qui lui a été fait par ceux qui le représentent à travers les divers regroupements dont il fait partie.
22Tout travailleur autrichien, paraît-il, fait partie d’au moins trois institutions représentatives obligatoires, plus trois ou quatre qui sont volontaires, mais presque aussi inévitables que celles qui sont juridiquement obligatoires. C’est-à-dire que les différentes faces de l’homme actif, le producteur, le consommateur, le locataire (qui constitue une fonction si importante dans l’Autriche du Mieterschutz) sont toutes si magnifiquement représentées dans les organisations catégorielles qu’il ne reste plus grand chose à représenter au niveau du suffrage universel généralisé, sinon, de temps en temps, un sursaut par lequel on change, dans un sens fort intéressant d’ailleurs, les structures des média proprement dits, où l’on proteste, où l’on interdit de construire des centrales atomiques. Mais tout le reste est en quelque sorte pré-déterminé. Le régime de la cogestion, de la Mitbestimmung, de la Zusammenbestimmung est porté si loin qu’effectivement le Parlement n’a qu’une fonction de publication de ce qui a pu être élaboré et préparé en évitant continuellement de porter le conflit jusqu’au point de rupture.
Une grande capacité d’adaptation
23C’est grâce à cette concertation pré-politique et para-politique que le « modèle » a si bien résisté. Il a d’abord résisté à cette crise importante qu’a été le remplacement partiel des éléments chrétiens-sociaux et solidaristes au sein de la Volkspartei par des éléments libéraux, libéraux au sens économique, à partir de 1950. Ce remplacement a coïncidé avec le passage de Figl à Raab, mais il ne faut pas oublier que l’accord essentiel sur lequel la concertation repose aujourd’hui encore, porte aussi la signature de Raab, qui à cette époque n’était pas Chancelier, mais Président de la Kammer der gewerblichen Wirtschaft.
24On aurait pu penser que le triomphe du libéralisme économique « à la Ludwig Erhard » au sein du parti qui a été jusqu’en 1963 continuellement le parti dominant de la coalition risquait de mettre fin à l’expérience du modèle autrichien. Il n’en a rien été : le corporatisme chrétien dépouillé de sa référence au christianisme, le entchristlichte Ständestaat a continué à fonctionner avec des adaptations sans cesse nouvelles, mais sa capacité d’adaptation est justement une de ses plus grandes qualités. Il a survécu à la fin de la coalition et au gouvernement monocolore populiste et il est frappant que, sans crise majeure, le système s’est accommodé aussi bien de Klaus que de Kreisky, deux personnalités et deux approches extrêmement différentes. En trente ans, le système de la concertation a subi des modifications continuelles, mais graduelles et qui n’ont jamais échappé au contrôle de ceux qui, en fin de compte, sont responsables de l’ensemble social et politique. Cela implique évidemment qu’il y a dans la société autrichienne des strates extrêmement importantes qui trouvent au maintien de ce système un intérêt complexe, existentiel, mais aussi économique, donc aussi en matière de structure de pouvoir. Et ces intérêts complexes qui poussent au maintien du système ont été si forts que toutes les crises ont pu être dépassées.
25On peut rappeler ici, en passant, le rôle grandissant des personnalités qui ont été formées autour du Conseil économique et social (Wirtschafts –und Sozialbeirat). On les trouve aussi bien dans la Volkspartei qu’au parti socialiste, ces hommes qui ont été formés à l’ombre d’une institution qu’on a pu appeler une communauté pluraliste pour l’ascension sociale (pluralistische Aufstiegsgemeinschaft). S’il n’y avait pas, en Autriche, des groupes très importants dont le sort politique, idéologique et personnel est lié aux institutions qui ont été créées dans le cadre du « modèle », nul doute que celui-ci n’aurait pas duré aussi longtemps.
Et l’avenir ?
26Il reste quand même l’interrogation sur l’avenir du modèle, maintenant qu’a pris fin, et semble-t-il pour longtemps, ce qui a été la caractéristique de l’après-guerre, c’est-à-dire la croissance continue. Ce qui a été créé en Autriche après 1945 pourra-t-il se maintenir si, pour une longue période, nous restons dans un monde de croissance faible, nulle ou même négative ? Et, d’autre part, cela peut-il survivre à l’apparition de nouvelles générations pour qui les expériences qui ont motivé les responsables des trois premières générations politiques d’après-guerre ne signifient plus rien personnellement, ne sont plus directement intégrables, relèvent déjà du récit d’ancêtres et de périodes aussi lointaines que la guerre de Trente Ans ?
27Je n’aurai pas l’outrecuidance de répondre à cette question. Je constate simplement, à l’aide des éléments historiques que j’ai essayé d’énumérer, que l’Autriche constitue bien une île très particulière et que ni l’Allemagne, ni l’Italie, ni la France ne présentent de structures historiques comparables. S’il fallait une preuve aux thèses sur l’identité nationale autrichienne, on la trouverait bien ici. Et je rappellerai aussi l’étonnante capacité d’adaptation et de durée de cette expérience si particulière et par là exemplaire, à condition que l’on puisse transférer un exemple d’un contexte à un autre.
28Ce qui, finalement, me paraît le plus étonnant dans cette aventure autrichienne, c’est que les responsables autrichiens de l’après-guerre aient été capable de tirer les conséquences aussi sages d’un passé aussi inintelligent. Les manifestations d’intelligence sont trop rares dans l’histoire pour qu’on puisse se passer d’en souligner une quand cela se produit par hasard ou par chance, par la volonté de Dieu ou par la sagesse des hommes.
Auteur
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Joseph Rovan
Né en 1918, Professeur émérite à la Sorbonne (Paris III), Président du Bureau International de Liaison et de Documentation (BILD). Nombreuses publications, entre autres : Histoire de la démocratie chrétienne. Le catholicisme politique en Allemagne, 1956; Histoire de la Social-démocratie allemande, 1979.
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