L’arrière-plan historique de la naissance du « modèle autrichien »
p. 39-46
Texte intégral
1La situation historique de 1945, lorsque naquit le système autrichien de concertation entre partenaires sociaux et économiques, présente des similitudes frappantes avec la situation de 1918. L’une comme l’autre de ces deux dates marque un nouveau départ pour l’Autriche en tant qu’État, mais aussi pour l’économie de l’Autriche. Les problèmes posés, les tâches à affronter dans un cas et dans l’autre présentent des ressemblances frappantes, comme l’a écrit édouard März :
« Au sortir de la catastrophe des deux guerres mondiales, il s’agissait d’abord de résoudre des problèmes élémentaires de survie ; mais à peine la misère la plus noire de l’après-guerre est-elle surmontée, que déjà se pose un autre problème, presque effrayant par son ampleur. Il consiste à faire sortir la modeste économie autrichienne du grand espace économique dont elle a fait partie jusque là et à l’adapter à un nouvel environnement qui n’offre pas des conditions particulièrement favorables pour l’existence de notre peuple »2
2Mais tandis qu’en 1918 les expériences traumatisantes ont abouti, dans presque toutes les couches sociales et tous les partis politiques autrichiens, à un profond scepticisme quant à la capacité de survie du nouvel État – les tendances à l’Anschluß qui se manifestaient à cette époque en sont la preuve – la situation était tout à fait différente après la Seconde Guerre mondiale.
3Sur le plan politique, dès l’époque où la menace du national-socialisme se précisait et surtout pendant les années au cours desquelles l’Autriche s’est trouvée sous la domination allemande, un sentiment national autrichien est né dans toutes les couches de la population. Il impliquait aussi bien le refus de tout lien étatique avec l’Allemagne que la conviction que l’Autriche devait avoir dorénavant une existence autonome. Felix Kreissler a décrit ce processus de façon très convaincante dans un ouvrage bien documenté3.
4Dans le domaine économique, la domination allemande en Autriche a eu pour conséquence une série de transformations structurelles profondes, provoquées par la politique de réarmement du Reich et par le cours de la guerre. A. Brusatti énumère cinq principales conséquences de cette politique : l’accroissement du nombre des grandes entreprises comptant plus de 100 salariés (de 31 en 1930, leur nombre est passé à plus du double) ; la restructuration de la production industrielle au bénéfice de l’industrie des matières de base, des biens d’investissement et de la production d’énergie ; la restructuration régionale de l’économie au bénéfice de l’Ouest du pays davantage tourné vers l’Allemagne ; le renforcement du secteur industriel étatisé par des confiscations (notamment de biens juifs) et par la création d’entreprises nationales (Reichswerke) ; enfin l’introduction de lois allemandes, mieux adaptées à l’évolution industrielle que les lois autrichiennes.
5Mais face à cela il y avait les conséquences directes de la guerre sur le plan humain comme sur le plan matériel. Elle avait coûté 270 000 vie humaines ; environ 200 000 Autrichiens se trouvaient en captivité en 1945 ; quant aux pertes consécutives aux persécutions et à l’émigration, elles ne peuvent être évaluées. Pour ce qui est des dommages matériels, on les a estimés à un montant de 160 milliards de Schillings (valeur de 1960). Beaucoup de grandes villes, mais aussi des villes plus petites, ont été durement touchées, leurs installations industrielles détruites ; environ 50 % du réseau ferroviaire était endommagé, 200 000 ha de terres de culture dévastés. Et la fin de la guerre n’a pas mis fin aux épreuves de l’économie autrichienne, puisqu’il y eut les démontages, les destructions et les frais d’occupation.4
6Enfin, dernier élément à considérer, mais non le moins important : cette fois-ci l’Occident a fait preuve à l’égard de l’Autriche de beaucoup plus de générosité et de clairvoyance que dans les années vingt, sans aucun doute à cause du conflit Ouest-Est.
7Les deux principaux partis autrichiens, le parti socialiste (SPÖ) et le parti populiste (ÖVP) ont abordé le problème de la reconstruction économique avec des idées fondamentalement différentes. Tandis que les conservateurs donnaient la préférence à un système fondé sur la « libre initiative », les socialistes arguaient qu’en un temps de pénurie il fallait gérer de la façon la plus équitable possible les faibles ressources disponibles et planifier l’utilisation des moyens de la reconstruction. Comme l’a écrit Adolf Schärf :
« la discussion politique intérieure sur la question de savoir comment se ferait la reconstruction a été tranchée en faveur de la planification par une puissance supérieure, celle qui accordait l’aide extérieure, donc principalement par les représentants de l’Amérique démocratique. »5
L’Autriche à l’heure zéro
8La situation de départ de l’Autriche était caractérisée par la volonté de restaurer l’autonomie étatique et un ordre démocratique que les Autrichiens avaient eux-mêmes ruiné bien avant que Hitler n’y mette fin, par le désir de retrouver du travail et du pain et de vivre en paix avec tous leurs voisins. La politique de restauration menée par les Alliés allait donc au-devant des désirs de la population, impatiente de retrouver le calme et du travail dans la paix, comme cela avait déjà été le cas après le Congrès de Vienne en 1815 ou les traités de Versailles et de Saint-Germain en 1919. Pas plus que les années 1918/1919, l’année 1945 n’a été une « occasion manquée », comme les nostalgiques de la révolution le reprochent souvent aux sociaux-démocrates : dans les deux cas, les conditions de la naissance d’un État autrichien étaient largement déterminées de l’extérieur. Pourtant, à l’intérieur de ces limites très étroites, il restait aux Autrichiens une certaine liberté de manœuvre dont ils ont usé avec succès.
9L’unité du pays était une condition préalable pour la survie de l’Autriche et pour cela il fallait qu’il y ait un gouvernement unique. Le mérite historique de Karl Renner est d’avoir tiré profit de ses contacts fortuits avec l’Armée Rouge et d’avoir formé un gouvernement autrichien.
10Certes il fallut surmonter beaucoup de méfiances, aussi bien de la part des puissances occidentales que de la part des Länder autrichiens de l’Ouest du pays, qui n’étaient pas représentés dans ce gouvernement au départ. Otto de Habsbourg, qui s’était institué lui-même conseiller de Washington pour les affaires autrichiennes, crut devoir mettre en garde l’Occident contre « le gouvernement de marionnettes de Karl Renner, aux ordres des Soviétiques ».
11Les conférences des Länder, à l’automne 1945, ont jeté les bases pour la reconnaissance de ce gouvernement par les Alliés et pour une unification de la politique autrichienne. Les premières élections législatives pour la constitution du Nationalrat en novembre ont consolidé cette unité nationale, tout comme le fait que les trois partis alors autorisés, les syndicats et les Chambres ont été reconstitués sur tout le territoire autrichien. En revanche, la situation économique allait rester pendant des années encore le problème majeur.
12Pour des raisons politiques, les premières mesures pour une reconstruction de l’économie ne purent être prises qu’avec une grande lenteur. La formation du gouvernement provisoire par Karl Renner le 27 avril (reconnu par les puissances occidentales pour toute l’Autriche le 20 octobre seulement) et la formation de gouvernements dans les Länder par les puissances d’occupation occidentales, ont créé le cadre politique dans lequel les nouvelles autorités autrichiennes ont cherché à étendre leur souveraineté au domaine économique aussi. Elles devaient compter non seulement avec le Conseil Interallié, institué le 4 juillet comme organe de contrôle suprême, mais aussi avec une très forte souveraineté des Länder. En effet, après le découpage de l’Autriche en zones d’occupation, le 9 juillet, les lignes de démarcation entre les différentes zones ont longtemps été également des frontières économiques. Telles étaient les conditions dans lesquelles la seconde République est née. Les conséquences de la guerre, de la défaite et de l’occupation sur la situation sociale de la population continuent à hanter le souvenir des plus anciens comme un cauchemar.
13Dès que les organes du gouvernement provisoire eurent été créés, Karl Renner entreprit de résoudre quelques problèmes fondamentaux de l’administration publique et de l’économie au moyen de ce qu’on appelait des « décisions internes du cabinet ». Les textes, élaborés par Renner étaient ensuite soumis à Adolf Schärf, puis discutés en conseil de cabinet.
14Les « remarques sur certaines tâches du cabinet » qui en forment l’introduction, font de la situation du pays un tableau de désolation:
« Nous ne pouvons plus continuer à nous faire des illusions sur l’état de l’économie de notre pays et sur la situation dans laquelle la population autrichienne va se trouver sous peu. Et surtout nous ne devons pas nous imaginer que le budget de l’État autrichien pourra être maintenu – et de loin – au même niveau que celui qui nous été légué par Schuschnigg et Hitler. »
15L’appauvrissement des paysans, qui ont perdu une grande partie de leur cheptel, entraîne une baisse du rapport de l’impôt foncier. La moitié des artisans sont en faillite, les commerçants n’ont pas de marchandises, ce qui se traduit dans la perception de la patente. Le parc de machines de la grande industrie est diminué, les instituts financiers en banqueroute, ce qui fait que les impôts directs sont presque nuls, tandis que l’impôt sur les salaires rapporte de moins en moins à cause du retour du chômage. La situation est aussi désolée en ce qui concerne les impôts indirects et les droits douaniers :
« Le tabac n’est disponible qu’en quantités très insuffisantes, quant à l’alcool, nous sommes obligés de l’exporter pour acheter de quoi faire du pain ; la récession générale des affaires et de la consommation réduit les taxes sur le commerce et sur la consommation à presque rien ».
Face à cela, il y a d’énormes charges supplémentaires : les frais d’occupation seront vraisemblablement très élevés, il faudra dédommager les déposants des caisses d’épargne (4247 millions à débourser), compenser certains dommages de guerre et reconstruire les habitations et les entreprises.
« Un emprunt intérieur ou un impôt sur la fortune ne donnerait aucun résultat notable, étant donné l’appauvrissement de notre peuple et la ruine des grandes entreprises ; un emprunt à l’étranger ne pourra être demandé que comme une aumône, comme un secours pour l’achat de denrées alimentaires. Pourtant, il faudra s’y résoudre, c’est pourquoi il faut se montrer prudent dans nos rapports avec l’Occident. »
16Un deuxième texte insistait sur le fait que tous les biens échus à l’Autriche « par l’application des lois d’interdiction ou de rapatriement, par la confiscation de biens allemands ainsi que les anciens biens juifs » doivent d’abord revenir à l’État. Les secrétaires et les sous-secrétaires d’État qui en sont responsables dans leurs secteurs respectifs doivent s’opposer énergiquement à toutes les tentatives de particuliers pour s’approprier de tels biens, qu’il s’agisse de personnes physiques, de communes, de corporations ou d’organisations politiques. Pour des biens d’une certaine importance, les administrateurs publics sont à nommer avec l’accord du gouvernement. Il faut éviter que se reproduise ce qui s’est passé en 1934 et 1938 et que des biens soient liquidés, bradés à des particuliers ou utilisés par ceux-ci à leur profit6.
17À cette même époque, les travailleurs eux-mêmes ont pris des initiatives en faveur de la reprise de la production et de la sauvegarde des emplois. Dès le 15 avril 1945, la Confédération des syndicats autrichiens (OGB) est fondée, sur une base politique pluraliste, par des représentants des ouvriers socialistes, communistes et chrétiens, et une des premières mesures des responsables syndicaux fut d’épurer les entreprises de leurs éléments nazis. Une loi sur la nomination des administrateurs publics conduisit à la mise en place de près de 6000 gestionnaires de ce genre dans des entreprises restées sans direction. Leur mission était, en collaboration avec les conseils d’entreprise et les autres délégués des travailleurs, de remettre la production en route. La base pour l’activité de ces représentations des travailleurs dans les entreprises était une loi sur les conseils d’entreprise qui avait été en vigueur sous la première république. Une nouvelle loi fut ensuite adoptée en 1947. Bien qu’il n’y ait donc pas eu, au départ, de véritable base légale, les conseils d’entreprise et les syndicats purent obtenir presque partout la reconnaissance de cette institution.7
Les orientations décisives
18Tandis que la reconstruction progressait ainsi à la base, selon les directives du gouvernement et avec l’aide des syndicats, une série de décisions importantes se préparaient, dont on peut dire aujourd’hui qu’elles ont dans une large mesure déterminé le caractère de la seconde république autrichienne. Cela concernait principalement des industries et des biens dont l’avenir était incertain depuis les accords de Potsdam, parce qu’il s’agissait de « biens allemands », et qui ne sont devenus propriété de l’Autriche que par le Traité d’État de 1955. Dès l’origine ce n’était pas un problème exclusivement économique, mais aussi un problème politique brûlant. Se souvenant des problèmes que la première République avait connus du fait des capitaux étrangers, problèmes atténués par les transferts de propriété consécutifs à l’annexion de l’Autriche par l’Allemagne, il s’agissait d’affirmer la souveraineté de l’Autriche sur son économie, tout en ménageant les intérêts des Alliés.
19Le principal problème était celui de l’industrie pétrolière. Dès leur entrée en Autriche, les Russes avaient occupé et continué à exploiter les installations. À présent, ils proposaient la création d’une société mixte pour la gestion de ces entreprises. En août, un envoyé du Commissariat au commerce extérieur, M. Kunikine, arriva à Vienne avec un plan tout prêt, inspiré du modèle soviéto-roumain, pour la création d’une « société austro-soviétique, paritaire à 50:50, pour la production, le raffinage et la distribution. L’apport de l’Union soviétique serait constitué par : « toutes les installations et tous les investissements allemands, une partie de l’équipement et des machines, tout ce qui est nécessaire, même des fonds de roulement ». D’après les notes de K. Renner, l’apport de l’Autriche serait constitué par : 1) une concession pour 60 ans, y compris pour tous les nouveaux gisements dans la région de Zistersdorf ; 2) une partie de l’équipement ; 3) une partie des fonds de roulement. À côté du directeur général russe, il ne devait y avoir qu’un directeur adjoint autrichien, ne disposant pas des mêmes prérogatives.
20Bien qu’il ait, au cours de plusieurs entretiens avec les Russes, défendu vaillamment les intérêts autrichiens, Renner croyait pourtant à la nécessité de signer cet accord qui, selon lui, pourrait non seulement résoudre le problème du pétrole, mais aussi avoir des effets bénéfiques sur l’ensemble des relations économiques avec l’Union soviétique. Seul Adolf Schärf s’est prononcé par principe contre le traité qui aurait constitué à son avis une reconnaissance implicite de l’interprétation russe des accords de Potsdam, conduisant à un conflit avec les puissances occidentales et à l’intégration de l’Autriche dans la sphère économique de l’Union soviétique. Après plusieurs débats au sein du conseil des ministres, Schärf a finalement suggéré de soumettre la question aux directions des différents partis. Le 13 septembre 1945, la direction du parti socialiste autrichien s’est prononcée, par onze voix contre quatre, pour un rejet de la proposition soviétique.
21Une autre décision prise dans les premiers mois de la seconde République et qui devait avoir des conséquences durables concernait la question des nationalisations. C’est surtout sur cette question que la comparaison avec la situation de 1918 s’impose. Cette fois-ci, dans des conditions politiques beaucoup plus favorables, il fallait réussir ce qui avait échoué assez lamentablement après la première guerre mondiale. Non seulement le SPÖ et le ÖGB, qui se situait, lui, au-dessus des partis, mais aussi des hommes politiques conservateurs se prononcèrent maintenant pour une limitation du capitalisme.
22Le gouvernement provisoire a donc décidé, le 5 septembre, de nationaliser différents secteurs économiques : l’énergie, les mines, le pétrole, la sidérurgie, l’électricité, la construction de matériel ferroviaire. Intervenant si peu de temps après l’échec des négociations sur l’exploitation du pétrole, cette loi devait être considérée comme un affront par les Russes, parce qu’elle touchait à leurs prétentions au sujet des « biens allemands ». Comme l’ont écrit März et Weber :
« les ‘biens allemands’ devenaient maintenant un gage aux mains des Soviétiques dans la lutte d’influence que les grandes puissances se livraient en Autriche8 »
23Malgré les protestations soviétiques, les efforts furent poursuivis. Les socialistes arrachèrent au parti populiste l’engagement ferme que les nationalisations se feraient dans tous les cas, quelle que soit l’issue des élections du 25 novembre. Après des mois de négociations entre les partis, la loi sur les nationalisations fut adoptée, le 26 juin 1946, dans sa forme définitive par le Parlement autrichien à l’unanimité, après que le parti socialiste autrichien eut consenti à céder sur un certain nombre de ses exigences initiales. Les Soviétiques ignorèrent cette loi dans leur zone d’occupation et les entreprises concernées furent regroupées dans le Konzern de l’USIA et dans la SVM (Sowjetische Mineralöl-Verwaltung = Administration Soviétique des Pétroles). Jusqu’à la signature du Traité d’État en 1955, celle-ci englobait 291 entreprises, employant environ 52.000 personnes, et constituait une véritable enclave économique étrangère, qui par le jeu de sociétés mixtes et de liens particuliers aurait facilement pu devenir un état permanent.
24Les élections du 25 novembre 1945 ont donné la majorité au Parti populiste (ÖVP) et le nouveau gouvernement, conduit par le chancelier Figl, se présenta devant le Nationalrat le 21 décembre. Il est intéressant de relire aujourd’hui ce que le parti socialiste, par la voix de son porte-parole Ernst Koref, a dit à propos du programme gouvernemental :
25Il fallait d’abord, dit Koref, « malgré toute la misère et toutes les difficultés du moment », considérer tout ce qui a déjà été réalisé et y trouver des raisons de reprendre courage.
« On ne reconnaît déjà plus l’Autriche des mois d’avril et de mai de cette année (1945). Pourtant seulement sept à huit mois se sont écoulés depuis cet effondrement total. Énormément de choses ont été accomplies depuis, pour liquider les conséquences de la guerre, mais ce qui reste encore à faire dépasse tout ce qu’on peut imaginer. Pour accomplir cette œuvre sans précédent dans l’histoire, les trois partis démocratiques du pays se sont retrouvés dans un gouvernement de concentration nationale ».
26Cela semblait être la volonté populaire et les socialistes ont été prêts à coopérer :
« Les socialistes autrichiens ont toujours été prêts à donner au peuple ce dont il avait besoin dans les périodes où son destin se jouait ; cela fait partie d’une vieille tradition. Dans le passé, ils ont déjà été une fois mal récompensés de cet esprit de sacrifice sans arrière-pensées. La solennité de l’heure interdit de s’y attarder... »
27En effet, déjà en 1919 et 1920 la coalition rouge-noire, qui a été beaucoup décriée, s’était dépensée pour la reconstruction de l’Autriche ; à présent c’est le parti populiste qui conduit le gouvernement,
« les socialistes suivront, aussi longtemps qu’ils pourront faire la route en commun ».
28À propos du programme économique du gouvernement, Koref remarque, en ce qui concerne les mesures prises pour garantir la stabilité monétaire, que
« les sacrifices qui en résulteront inévitablement doivent être répartis selon des considérations de justice sociale et les petits épargnants ménagés à tout prix »;
29à propos de la politique sociale, en particulier de l’assurance vieillesse et invalidité:
« Jadis ces sujets étaient l’objet d’âpres polémiques, à présent ils font partie de l’arsenal intellectuel du gouvernement de concentration » ;
30et enfin au sujet d’une mesure annoncée dans la déclaration gouvernementale et
« qui correspond à un objectif de principe très ancien de notre parti, à savoir la nationalisation d’une série d’entreprises clés. Certes la déclaration du chancelier Figl à ce sujet est un peu trop timorée et réservée, mais précisément sur ce point il trouvera un soutien actif aussi de la part de la Confédération syndicale. Les entreprises du secteur de l’énergie, des mines, du pétrole, de la sidérurgie, des transports et de nombreuses autres branches sont mûres pour la nationalisation. Naturellement la République devra indemniser convenablement les ayants droit. La reconstruction de notre économie laissera à l’initiative privée suffisamment de liberté de manœuvre et un champ d’action suffisamment vaste. »
31Ernst Koref conclut son discours en rappelant que les socialistes, jadis soupçonnés d’être de mauvais patriotes, sont devenus à présent un pilier de l’État. Le gouvernement devra tenir compte de cette transformation. Il assura que les socialistes soutiendraient le gouvernement Figl exactement de la même manière que le parti du chancelier a soutenu le gouvernement provisoire de Renner.9
32Mais les intérêts et les rivalités des quatre puissances d’occupation devaient encore jeter leur ombre sur la vie politique de l’Autriche pendant des années, jusqu’à la signature du Traité d’État en mai 1955. Les élections législatives de 1945 avaient montré clairement que l’énorme majorité des électeurs avaient le sentiment d’appartenir au système politique occidental. L’intégration progressive de l’Autriche dans le système occidental de coopération économique a encore renforcé ces liens. Mais, en même temps, il fallait prendre en considération les intérêts légitimes de l’Union Soviétique, qui allaient depuis les exigences économiques découlant de l’accord de Potsdam jusqu’à des nécessités stratégiques, compte tenu de l’aggravation des relations internationales, de la création de l’OTAN et du réarmement de l’Allemagne de l’Ouest.
*
33Les nécessités matérielles de la reconstruction et les conditions politiques d’un État obligé de vivre sous une quadruple occupation par des puissances rivales, ont pour ainsi dire contraint les Autrichiens à inventer un modèle de coopération qu’ils n’ont pas voulu abandonner, ni après avoir retrouvé leur pleine liberté en 1955, ni même après la fin de la « grande coalition » entre conservateurs et socialistes en 1966. C’est un système de concertation entre partenaires économiques et sociaux, qui ne nie pas les conflits d’intérêts et ne les fait pas disparaître, qui est une
« politique pragmatique qui prend en compte le comportement de l’autre, mais de laquelle il ne faut en aucun cas déduire une nouvelle théorie de la société ».(Fritz Klenner)
Notes de bas de page
2 Eduard März, « Wirtschaftswunder Österreich », in : Bestandaufnahme Österreich 1945-1963 (Jacques Hannak, ed.) Vienne 1963, p.112.
3 Felix Kreissler, La prise de conscience de la nation autrichienne 1938-1945-1978, Paris, 1980.
4 Alois Brusatti, « Entwicklung der Wirtschaft und Wirtschaftspolitik », in: Österreich. Die Zweite Republik (E. Weinzierl et K. Skalnik, ed.), Graz 1972.
5 Adolf Schärf, Österreichs Erneuerung 1945-1955, Wien, 1955, p. 92.
6 Texte dactylographié dans les papiers d’Adolf Schärf.
7 Fritz Klenner, 100 Jahre österreichische Gewerkschaftsbewegung, Wien 1981, p. 166 sq.
8 Eduard März, Fritz Weber, « Verstaatlichung und Sozialisierung nach dem Ersten und Zweiten Weltkrieg – eine vergleichende Studie », in : Wirtschaft und Gesellschaft, 2/78, p. 115-141.
9 Ernst Koref, Die Gezeiten meines Lebens, Wien-München, 1980, p. 285-291.
Auteur
(1913-1987) émigration en Angleterre en 1938, professeur d’histoire à l’université de Linz. Nombreuses publications sur l’histoire de l’Autriche en allemand et en anglais, entre autres : The Birth of the Austrian Republic ; Österreich 1938-45 im Spiegel der NS-Akten, Hypothek auf die Zukunft ; The Nations of the Modern World : Austria.
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