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Le partenariat économique et social en Autriche : une esquisse

p. 7-16


Texte intégral

1. Définition

1Le système de concertation entre partenaires économiques (Wirtschafts­partnerschaft) pratiqué en Autriche suscite un grand intérêt en Europe et même en Amérique. Cependant ce système n’est pas, comme on le croit parfois, le produit d’une propension naturelle au compromis qui caractéri­serait les Autrichiens. L’Autriche est, au contraire, l’un des rares pays d’Europe à avoir connu la guerre civile dans notre siècle (1934). Ce système est plutôt le résultat d’un processus d’apprentissage : à l’origine se trouvent les malheurs historiques provoqués par l’exacerbation des antagonismes et par les deux fascismes (l’autrichien et l’allemand) qui ont suivi.

2Ce que nous appelons Wirtschaftspartnerschaft (partenariat économique) ou Sozialpartnerschaft (partenariat social), selon le terme généralement uti­lisé par la bourgeoisie, c’est un système de coopération entre le gouverne­ment et les organisations patronales et syndicales dans tous les domaines de la politique économique. Cette coopération ne porte pas seulement sur la politique des revenus (prix et salaires), mais sur tous les aspects de la politique économique. C’est en cela que le système autrichien se distingue très nettement de certaines expériences tentées ces dernières années – sans succès – dans divers pays industrialisés

2 Les parties prenantes

32.1 Parmi les parties prenantes de ce système, il faut signaler d’abord les forces politiques. Bien que l’Autriche soit un état fédéral, la plu­part des compétences – du moins en ce qui concerne la politique écono­mique – sont dévolues au gouvernement central. De 1945 à 1947, l’Autriche a eu un gouvernement d’union nationale regroupant tous les partis repré­sentés au Parlement. Ensuite, de 1947 à 1966, ce fut un gouvernement dit de « grande coalition » : socialistes (SPÖ) et populistes (ÖVP), sous la direction d’un chancelier populiste. Puis, entre 1966 et 1970, le parti populiste a gouverné seul. Après avoir gouverné seul à son tour de 1970 à 1983, le parti socialiste SPÖ a dû revenir à des gouvernements de coalition : « petite coalition » avec le FPÖ de 1983 à 1986, puis, depuis janvier 1987, de nou­veau la « grande coalition avec le ÖVP. Le système de la concertation économique a fonctionné et s’est développé durant tout ce temps ; il n’est remis en cause de façon fondamentale que par le minuscule parti commu­niste autrichien (KPÖ) et critiqué à l’occasion par le parti libéral (FPÖ).

  • Le parti socialiste autrichien (Sozialistische Partei Österreichs, SPÖ) est un parti social-démocrate qui recrute son électorat principalement parmi les salariés. Les dirigeants syndicalistes socialistes exercent une influence considérable dans le SPÖ.

  • Le parti populiste autrichien (Österreichische Volkspartei, ÖVP) est le grand parti bourgeois démocrate-chrétien du pays. Il se compose de plusieurs Unions (Bünde) largement autonomes, qui représentent respectivement les chefs d’entreprise, les agriculteurs et les ouvriers et employés. L’Union des ouvriers et employés (Bund der Arbeiter und Angestellten) regroupe principalement des agents du service public.

  • Le parti libéral autrichien (Freiheitliche Partei Österreichs FPÖ) a été créé essentiellement par d’anciens membres du parti national-socialiste. Mais il a évolué au cours des dernières années pour devenir un véritable parti libéral. Son électorat provient surtout de la petite bourgeoisie. Il recueille moins de 10 % des voix.

  • Le parti communiste autrichien (Kommunistische Partei Österreichs, KPÖ) n’est plus représenté au Parlement depuis des décennies et n’a pas d’audience significative.

42.2 Parmi les forces qui participent à la concertation économique et sociale, la seconde grande catégorie est celle des organisations représentatives des intérêts du patronat et des salariés, que nous appellerons ci-dessous organisations économiques et sociales.

2.2.1 Les organisations patronales

52.2.1.1 Les Chambres du Commerce et de l’Industrie (Kammern der gewerblichen Wirtschaft) souvent appelées par raccourci Chambres de Commerce (Handelskammer) constituent la représentation légale de toutes les entreprises non agricoles. Il y a une Chambre du Commerce et de l’Industrie dans chaque Land et, coiffant le tout, une organisation centrale, la Chambre fédérale du Commerce et de l’Industrie (Bundeskammer der gewerblichen Wirtschaft).

6Comme toutes les organisations de ce type, celle-ci fonctionne selon le principe de l’adhésion obligatoire. Les Chambres du Commerce et de l’Industrie sont subdivisées en six sections : industrie, artisanat, com­merce, transports, tourisme, banques et assurances. Chacune de ces sec­tions est elle-même subdivisée en sous-sections professionnelles.

7Les Chambres du Commerce et de l’Industrie reçoivent des cotisations assises à la fois sur les contributions fiscales et sur la masse salariale que versent les entreprises. Les dirigeants des Chambres du Commerce et de l’Industrie sont désignés par les entreprises adhérentes par élections selon un mode de scrutin secret très indirect. Les listes qui s’affrontent à cette occasion sont en général liées à un parti politique. La liste du parti populiste ÖVP recueille presque partout la majorité. Néanmoins la liste socialiste obtient elle aussi un nombre significatif de suffrages, à Vienne en particulier. Le président de la Chambre fédérale du Commerce et de l’Industrie est toujours l’un des dirigeants les plus importants et les plus influents du parti populiste.

8En plus de ses compétences générales, la Chambre fédérale du Com­merce et de l’Industrie est responsable aussi de l’organisation du com­merce extérieur autrichien (délégations commerciales à l’étranger) ; une taxe spéciale lui permet de financer cette organisation.

9Les Chambres du Commerce et de l’Industrie font largement usage aussi du droit qu’elles ont de conclure des conventions collectives ; la plupart des conventions collectives signées en Autriche le sont par les Chambres du Commerce et de l’Industrie du côté patronal et les syndicats du côté des salariés.

102.2.1.2. L’Association des Industriels : L’industrie, bien qu’elle ait sa propre section au sein des Chambres du Commerce et de l’Industrie, n’y exerce pas une très grande influence. En effet, aux élec­tions, les grandes entreprises industrielles ont une seule voix, tout comme la plus petite entreprise artisanale ou commerciale. C’est pourquoi les industriels se sont regroupés dans une organisation spécifique à laquelle chacun reste libre d’adhérer : l’Association des Industriels Autrichiens (Vereinigung österreichischer Industriellen). Celle-ci fonctionne en étroite liaison avec les Chambres du Commerce et de l’Industrie. Dans les différentes instances de concertation de la Wirtschaftspartnerschaft l’on observe une présence massive de représentants de l’Association des Industriels (officiellement désignés comme représentants des Chambres de Commerce).

112.2.1.3 Les Chambres d’Agriculture (Landwirtschaftskam­mern). Dans chacun des 9 Länder, les paysans sont organisés en Cham­bres d’Agriculture. L’institution centrale de ces Chambres est la Confé­rence des Présidents des Chambres d’Agriculture Autrichiennes (Präsi­dentenkonferenz der Landwirtschaftskammern Österreichs). Comme dans toutes les organisations de ce type, les élections ont lieu au scrutin secret, la liste du parti populiste obtenant partout une majorité écrasante. Dans deux Länder seulement, les listes socialistes parviennent à rassembler une minorité significative de suffrages.

12Les Chambres d’Agriculture sont financées grâce à des taxes addition­nelles aux impôts fonciers. Outre les tâches de concertation qu’elles assument dans le cadre de la Wirtschaftspartnerschaft, les Chambres d’Agriculture jouent également un rôle très important dans la politique d’aide à l’agriculture menée par l’État.

2.2.2 Les organisations des salariés

132.2.2.1 Contrairement aux Chambres qui ont été créées par la loi, la Confédération des Syndicats Autrichiens (Österreichi­scher Gewerkschaftsbund, ÖGB) est une association reposant sur le principe de la libre adhésion. Elle est composée de quinze syndicats professionnels qui correspondent pour l’essentiel aux différentes bran­ches de l’industrie. Toutefois un syndicat spécial a été créé pour les employés. Il y a ainsi quatre syndicats qui recouvrent les différents secteurs du service public, un qui représente les artistes, un autre les employés, et neuf qui rassemblent les ouvriers des diverses branches de l’économie2. C’est pourquoi on ne trouve que deux syndicats par entre­prise : un pour les ouvriers, un pour les employés.

14En dehors de la Confédération des Syndicats Autrichiens, il n’existe pas en Autriche d’autre organisation syndicale. Le taux de syndicalisation atteint environ 60 % du total des salariés. Au sein de la ÖGB, les différentes sensibilités politiques sont organisées en « fractions ». Il existe les courants socialiste, chrétien, libéral et communiste, ainsi que différentes fractions de moindre importance. C’est la tendance socialiste qui prédomine ; toutefois chez les fonctionnaires fédéraux les syndica­listes chrétiens détiennent la majorité. Ces situations majoritaires ou minoritaires correspondent au nombre de voix que les différents courants parviennent à rassembler lors des élections aux conseils d’entreprises. À cette occasion chacune des listes en présence se réclame de tel ou tel parti politique.

15La Confédération des Syndicats Autrichiens ÖGB est organisée de manière beaucoup plus centralisée que n’importe quelle Centrale syndi­cale dans d’autres pays. Seul l’organe central, la Confédération, possède la personnalité juridique et l’autonomie financière (Finanzhoheit). Le financement de la Confédération provient presque exclusivement des cotisations qui sont généralement fixées à 1% des appointements bruts.

162.2.2.2 Les Chambres du Travail (Kammern für Arbeiter und Angestellten = littéralement : Chambres des ouvriers et employés) assurent, selon la loi, la représentation des intérêts de tous les salariés (à l’exception des fonctionnaires). Dans chacun des 9 Länder, il y a une Chambre du Travail, le rôle d’organe central étant dévolu à une Confé­rence permanente des Chambres du Travail (Österreichischer Arbeiter­kammertag). L’activité des Chambres du Travail s’exerce en partie paral­lèlement à celle de la Confédération des Syndicats Autrichiens. Mais il existe une certaine répartition interne des tâches selon laquelle les Chambres se concentrent sur l’élaboration scientifique des grandes lignes de la politique syndicale et ne font pas usage de la possibilité que leur confère la loi de conclure des conventions collectives.

17Les Chambres du Travail assurent leur financement grâce à des contri­butions perçues lors du prélèvement des cotisations de sécurité sociale.

18Dans la pratique, les résultats aux élections pour les Chambres du Travail font que celles-ci sont dominées par les représentants syndicaux de l’ÖGB. Les syndicalistes proches du parti populiste n’ont la majorité que dans un seul Land ; dans les huit autres ce sont les syndicalistes socialistes qui dirigent la Chambre du Travail.

3. Fonctionnement du système

3.1 Caractéristiques générales

193.1.1 Quand on considère ces quatre grandes organisations de représentation des intérêts économiques et sociaux, on est frappé par l’influence prépon­dérante qu’y exercent les instances centrales. Cette puissance des instances dirigeantes et en particulier des présidents résulte pour partie des textes législatifs ou statutaires et pour partie des habitudes qui se sont imposées.

203.1.2 Ces quatre organisations ont en commun leurs liens étroits avec les partis politiques, les organisations patronales collaborant surtout avec le parti populiste ÖVP et les organisations des salariés principalement avec le parti socialiste, SPÖ. Les dirigeants de ces organisations sont tou­jours des dirigeants importants dans leurs partis respectifs et presque tou­jours en même temps députés au Parlement. En Autriche, il est tout à fait courant aussi de voir les dirigeants de ces organisations économiques et sociales exercer simultanément des fonctions gouvernementales au niveau du Bund ou au niveau des Länder. C’est ainsi que trois ministres du gouver­nement fédéral actuel sont en même temps des présidents de syndicats. L’actuel Président de l’ÖGB est en même temps Président de l’Assemblée Nationale.

213.1.3 La principale tâche des organisations patronales et syndicales est la conclusion de conventions collectives. En Autriche, celles-ci sont, en règle générale, conclues pour toute une branche de l’économie à la suite de négociations entre les sections compétentes des Chambres du Com­merce et de l’Industrie et le Syndicat professionnel correspondant. En com­plément de ces conventions collectives et pour tenir compte des spécificités de certaines entreprises, il arrive fréquemment que des accords d’établis­sement soient conclus à l’échelle de l’entreprise entre la direction de celle-ci et le Conseil d’entreprise. À ce propos, il convient de rappeler qu’il existe presque toujours un lien très étroit entre les Conseils d’entreprise et les Syndicats. Les statuts de l’ÖGB prévoient que la section syndicale dans l’entreprise doit être dirigée par les membres élus du Conseil d’entreprise qui font partie du syndicat (en règle générale tous les membres du Conseil d’entreprise sont syndiqués). En vertu de dispositions légales, les membres du Conseil d’entreprise sont désignés au scrutin secret par l’ensemble des salariés de l’entreprise.

3.2 La commission paritaire et ses sous-com­missions

223.2.1 L’instance la plus connue de la concertation économique en Autriche est la Commission paritaire pour les problèmes des salaires et des prix (Paritätische Kommission für Lohn- und Preisfragen). Elle n’a aucune base juridique et se fonde sur un échange de correspondance qui a eu lieu en 1963 entre le président en exercice de la Chambre fédérale du Commerce et de l’Industrie et celui de la Confédération des Syndicats Autrichiens.

23La Commission paritaire se réunit une fois par mois : elle se compose du Chancelier fédéral, de plusieurs ministres et des principaux dirigeants des quatre organisations économiques et sociales. D’une part, elle joue le rôle d’instance d’appel pour ses sous-commissions, d’autre part, elle constitue le cadre où sont discutées toutes les questions de politique économique qui se posent. Elle comporte plusieurs sous-commissions.

24Une fois par trimestre, les séances de la Commission paritaire sont complé­tées par l’audition de rapports d’actualité établis par la Banque Nationale, l’Institut d’Études économiques et le Ministère des Finances. Ces rapports sont suivis d’une discussion.

253.2.2 La sous-commission des prix se compose de représentants du gouvernement et de représentants des organisations économiques et sociales. Les Chambres du Commerce et de l’Industrie ont pris l’engagement de soumettre à l’agrément de cette instance toutes les hausses de prix envisa­gées. Dans la pratique, la sous-commission s’occupe surtout des augmen­tations de prix touchant les produits industriels : les articles de mode ou à usage technique sont en général exclus de son champ de compétence. La négociation sur l’importance et la date d’entrée en vigueur de chaque aug­mentation de prix est menée avec les représentants des requérants sur la base des dossiers que fournissent les entreprises pour justifier la nécessité de l’augmentation.

263.2.3 La sous-commission des salaires ne comprend pas de représentants du gouvernement, seules les organisations économiques et sociales y sont représentées. Les accords qui ont été passés prévoient que les syndicats font connaître à la sous-commission leur désir de conclure de nouvelles conventions collectives. C’est cette sous-commission qui décide si des négociations entre salariés et patrons peuvent être entamées sur la base de ces revendications (feu vert). Les négociations proprement dites n’ont pas lieu dans la sous-commission, mais sont menées de façon bilatérale entre Syndicat et Chambre du Commerce et de l’Industrie.

273.2.4 Le Comité consultatif pour les questions économiques et sociales (Beirat für Wirtschafts- und Sozialfragen). Ce Comité se compose d’experts économistes qui représentent les quatre organisations économiques et sociales. Il a pour mission d’élaborer des rapports scientifiques sur les problèmes relatifs à la politique économique. En règle générale, ces rapports sont accompagnés, en annexe, de recommandations concrètes pour la poli­tique économique, qui sont transmises en premier lieu aux quatre présidents des organisations, puis à la Commission paritaire et enfin au gouvernement. Dans la pratique, les recommandations du Comité consultatif ont un grand poids.

283.2.5 C’est l’unanimité qui est de règle dans les instances de la Com­mission paritaire pour toutes les décisions à prendre. De ce fait, chaque organisation disposerait en principe d’un droit de veto. Toutefois, ce droit de veto ne peut être utilisé que dans des limites très réduites. En effet, si du côté des salariés on bloquait par un veto les augmentations de prix nécessaires, ou si du côté du patronat on s’opposait de la même manière à des demandes justifiées de négociations sur les salaires, cela ruinerait rapidement tout ce système fondé sur le libre consentement. Le principe de l’unanimité consti­tue ainsi pour les intéressés davantage une contrainte qu’une arme, dans la mesure où ils doivent assumer ensemble et publiquement toutes les décisions qu’ils ont prises, y compris celles qui leur sont désagréables.

3.3 Autres formes de la concertation écono­mique

29En dehors de la Commission paritaire, les partenaires économiques et sociaux disposent de nombreuses autres possibilités d’influencer la politique économique.

303.3.1 En premier lieu, il faut mentionner l’influence qu’ils exercent sur le travail du législateur. La loi fait obligation au gouvernement de sou­mettre ses projets de loi pour avis aux organisations économiques et sociales avant de les déposer au Parlement. La position adoptée par ces organisations prend ainsi une grande importance. Dans la pratique, il arrive souvent que l’élaboration définitive d’une loi soit davantage influencée par les organi­sations syndicales et patronales que par les services des ministères.

313.3.2 Au niveau de l’exécutif, l’intervention des organisations écono­miques et sociales est plus ou moins grande. Dans de nombreux domaines, l’application des lois est confiée dans une large mesure à des collectifs dont les organes se composent exclusivement ou principalement de représentants des organisations économiques et sociales (par exemple la Sécurité Sociale, le Fonds Agricole). Dans d’autres cas, la loi prescrit que les ministres chargés de l’application de la loi doivent, préalablement à toute décision, consulter des instances dans lesquelles siègent les partenaires économiques. Enfin les ministres autrichiens ont créé, au fil des ans, une foule de com­missions et de comités consultatifs chargés de les conseiller lorsqu’ils agissent dans tel ou tel domaine, et ce, sans qu’une disposition légale les oblige à une telle consultation. On trouvera dans le dossier de Fritz KLENNER, une liste de ces organismes consultatifs3.

323.3.3 Enfin il faut également mentionner les larges possibilités de parti­cipation aux décisions que la loi donne aux salariés à l’échelle des entreprises. C’est là qu’interviennent les conseils d’entreprise dont il a déjà été question. En matière de droit social et de droit du travail, cette cogestion va très loin et de nombreuses mesures requièrent l’approbation du conseil d’entreprise. Sur le plan économique, le conseil d’entreprise doit au moins être tenu informé et la direction de l’entreprise est obligée de discuter avec le comité les mesures essentielles qu’elle envisage.

4. Succès et limites du système

334.1 Le consensus fondamental

34Ce système de concertation économique et sociale ne peut sans doute fonctionner que parce qu’un consensus fondamental s’est réalisé tacitement sur une série de principes :

354.1.1 Économie de marché et économie collective. Le système de l’économie de marché n’est pas remis en cause en Autriche, alors que la puissance publique possède une grande partie de l’économie (chemins de fer, postes, électricité, grandes banques, industries des produits de base). Mais les entreprises publiques sont dans une large mesure gérées selon les principes de l’économie de marché et se trouvent dans l’obligation de faire face à la concurrence (tout au moins sur le plan international). Cet attache­ment à l’économie de marché va de pair, il est vrai, avec l’acceptation d’interventions étatiques particulièrement importantes. En réalité, une partie importante de la concertation économique et sociale est constituée par des interventions dans les mécanismes du marché.

364.1.2 Priorité au plein emploi. En Autriche c’est le maintien du plein emploi qui est considéré comme l’objectif prioritaire de la politique économique. Cela est également admis par les organisations patronales. C’est ce qui explique qu’en Autriche la nouvelle école monétariste n’ait guère pu exercer son influence.

374.1.3 Respect des principes de répartition. Les syndicats ont accepté que la redistribution du revenu national ne soit pas – du moins en pratique – remise en cause par une politique salariale agressive. Les seuls efforts qui se manifestent en Autriche dans le sens d’une modification des principes de répartition des richesses se concentrent sur les budgets publics.

384.1.4 Alignement sur les salaires européens. Il s’agit d’éle­ver le niveau général des salaires en Autriche, de manière à atteindre celui des pays européens industriellement avancés. Bien que cet objectif ne soit pas encore pleinement réalisé, on s’en est beaucoup rapproché au cours des années 70, ce qui a rendu nécessaire une vaste restructuration de l’économie autrichienne.

394.2 Pour ou contre la Sozialpartnerschaft

40Bien qu’il soit évidemment à peu près impossible de savoir comment l’Autriche se serait développée s’il n’y avait pas eu ce système de concer­tation économique et sociale, les Autrichiens ont tendance à considérer que certaines réussites sont imputables à ce système. C’est le cas surtout pour la paix sociale largement réalisée : il n’y a pratiquement pas de grèves en Autriche. De surcroît l’Autriche – pays considéré généralement, pendant la période entre les deux guerres mondiales, comme économiquement non viable – a connu un essor économique inouï. Elle se range aujourd’hui parmi les riches États industriels du monde. À cela s’ajoute un niveau de plein emploi que ne connaissent guère les autres pays industriels.

41Évidemment ce système fait aussi l’objet de critiques. L’extrême gauche lui reproche d’avoir intégré les syndicats dans l’État capitaliste et de les avoir amenés à fuir les conflits de classe. À cela on pourrait rétorquer que les syndicats autrichiens ont pu, dans le cadre de ce système, obtenir la satis­faction de la plupart des revendications concrètes pour lesquelles les syn­dicats d’autres pays européens – même des syndicats contrôlés par les communistes – continuent à se battre, le plus souvent sans succès. Grâce à la concertation économique, les syndicats autrichiens ont été, au contraire, en mesure d’élargir considérablement leur domaine d’action et d’étendre leur influence – bien au-delà du domaine traditionnel du syndicalisme qui est la politique salariale et sociale – à tous les secteurs de la politique écono­mique.

42Du côté de la bourgeoisie, l’on insiste, par contre, sur le fait que le système de concertation économique a transformé l’Autriche en un « État syndical ». Cette critique n’est pas justifiée. Simplement, les syndicats sont devenus dans la politique économique des partenaires égaux aux employeurs. Il est un fait que, dans la détermination et la mise en oeuvre de leur politique économique, les pays capitalistes ont toujours tenu compte des revendi­cations des organisations patronales. À présent, dans le système de la concertation économique, les syndicats autrichiens se voient également accorder cette influence.

43Du côté des universitaires, l’on ne cesse d’objecter que la puissance des partenaires économiques représente une atteinte à la constitution écrite de l’Autriche. Cette critique n’est certes pas dénuée de fondement, mais la question est de savoir s’il ne faudrait pas, en démocratie, que les textes constitutionnels s’adaptent à la réalité plutôt que le contraire. En tout état de cause, les organisations représentatives des intérêts des partenaires sociaux ont au moins autant de légitimité démocratique que les organes de la représentation politique.

444.3 Le système autrichien de concertation économique est-il un article d’exportation ?

45Un système qui s’est développé dans un pays en fonction de son histoire ne peut certainement pas être transposé facilement à d’autres pays. Toutefois, tel ou tel élément du système sera peut-être utilisable ailleurs. En tout cas il faut tenir compte de deux faits:

464.3.1 L’Autriche est un petit pays dans lequel les agents de la politique économique se connaissent tous. Ces contacts personnels étroits qui débou­chent fréquemment sur des amitiés par-delà les clivages entre partis ou entre organisations facilitent bien évidemment cette coopération.

474.3.2 L’Autriche dispose d’une Confédération syndicale unique, puissante et centralisée. Cette puissance de la Confédération des syndicats ne se mani­feste pas seulement à l’extérieur, elle est importante aussi à l’intérieur. Beau­coup de conflits sociaux qui éclatent dans d’autres pays industriels proviennent de rivalités entre organisations syndicales, ce qui est impossible en Autriche.

La confédération syndicale autrichienne österreichischer gewerkschaftsbund (ÖGB)

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M. Cullin, F. Kreissler, l’Autriche contemporaine, Paris, 1972

Notes de bas de page

2 Voir en annexe, p. 16 la liste des syndicats composant l’ÖGB.

3 Cf. ci-dessous p. 36.

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