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France-Allemagne. Les défis de l'euro. Des politiques économiques entre traditions nationales et intégration

 | 
Bernd Zielinski
, 
Michel Kauffmann

L’indépendance de la Banque centrale : de la Bundesbank à la Banque centrale européenne

Eric Dehay

Texte intégral

Introduction

  • 1 Ces expressions sont tirées de Nölling [1993].

1Le sujet de l’intégration de la banque centrale européenne (BCE) indépendante à son environnement démocratique apparaît comme l’un des aspects importants de la problématique de confrontation entre des traditions nationales différentes et un cadre européen unique. La banque centrale a traditionnellement été plutôt dépendante du gouvernement dans la plupart des pays de la Communauté (France, Angleterre, Italie, Espagne, …). Le choix de conférer à la BCE un statut d’indépendance est notamment lié au fait que c’est la Bundesbank qui a servi de modèle pour sa construction compte tenu de ses bons résultats en matière de lutte contre l’inflation et de sa structure fédérale. Or, la Bundesbank peut être considérée comme la banque centrale dont le statut d’indépendance est le mieux accepté par la population. L’origine de l’importance accordée à ce statut est généralement située dans un « traumatisme allemand envers l’inflation » résultant des expériences d’hyperinflation des années vingt et de perte totale de valeur du mark après 1945, expériences qui auraient conduit au développement d’une « culture de stabilité » 1. Ainsi, alors que les autres pays n’ont pas vécu de situations réellement comparables et que les institutions européennes se voient parfois reprocher de ne pas être « assez proches » des citoyens, la reconnaissance par l’opinion publique ou les acteurs politiques nationaux de la légitimité d’une politique moné­taire unique menée par une instance non-élue apparaît comme un enjeu important de la construction européenne.

  • 2 Voir Berthold et al. [1992].
  • 3 Les éléments présentés ici sont en partie tirés de Dehay [1996].

2Les réponses apportées à cette problématique s’avèrent parfois radi­cales. Soixante économistes allemands ont par exemple signé, en 1992, un manifeste contre le Traité de Maastricht. Ils y expliquent notamment qu’en « l’absence d’un consensus analogue à celui qui règne tradition­nellement en Allemagne sur la priorité à accorder à la stabilité des prix », l’indépendance de la BCE ne serait jamais assurée de sorte qu’elle serait incapable de poursuivre une politique de stabilité.2 Ainsi, l’existence de traditions nationales diverses devrait conduire à reporter la constitution d’un cadre européen unique à un horizon lointain. Dans ce texte, on pro­pose une vision alternative qui repose sur l’observation de quelques épi­sodes de l’histoire monétaire allemande entre 1920 et 1960. La référence à ces épisodes s’avère importante pour deux raisons. D’abord parce que l’histoire monétaire allemande fournit une représentation de différentes situations quant à l’intégration d’une banque centrale indépendante dans un environnement politique. Ensuite parce qu’elle tend à montrer le caractère progressif du processus par lequel l’indépendance de la banque centrale s’est imposée comme un élément essentiel de l’organisation des institutions monétaires.3 Il s’agit de revisiter l’hypothèse de « trauma­tisme envers l’inflation » et de chercher à mieux identifier les éléments qui peuvent plus directement expliquer le choix de l’indépendance après 1945. Nous proposons donc, dans une première partie, une analyse cri­tique de l’hypothèse du « souvenir de l’inflation ». Nous nous intéressons alors, dans une seconde partie, aux débats ou oppositions qui ont marqué la période de construction d’une nouvelle banque centrale après 1945. Ces éléments sont repris dans la conclusion et nous tentons d’en tirer quelques enseignements concernant la construction monétaire euro­péenne.

Dans quelle mesure le choix de l’indépendance après 1945 peut-il trouver son origine dans le souvenir des périodes d’inflation ?

3Il est indéniable qu’une période comme celle de l’hyperinflation des années 20 a profondément marqué l’histoire allemande et qu’elle peut aujourd’hui encore exercer une certaine influence dans les comporte­ments. Il suffit pour s’en persuader d’observer, par exemple, l’impor­tance prise par la question de l’inflation dans la littérature allemande. Un regard rapide sur quelques éléments de l’histoire allemande tend pourtant à montrer la complexité de l’idée de souvenir de l’inflation et la diffi­culté de considérer celui-ci comme une explication directe du soutien accordé par les Allemands au statut d’indépendance. On évoque trois élé­ments : l’expérience d’indépendance de la Reichsbank durant l’hyper­inflation des années vingt, les conséquences de la déflation des années trente et l’explication des choix institutionnels de l’après-1945.

A - Se souvenir de l’hyperinflation, c’est aussi se souvenir de l’inefficacité possible d’une banque centrale indépendante.

  • 4 Sur la question de l’hyperinflation allemande, voir notamment Bresciani-Turroni [1968].
  • 5 Déjà, l’empire souffrait d’un trop faible degré de fédéralisme budgétaire : il devait supporter une (...)
  • 6 « Cette théorie fut reprise par le gouvernement, les industriels et les banques. Elle eut d’inconte (...)

4L’hyperinflation des années vingt trouve une première source dans le financement par l’emprunt des dépenses liées à la Première Guerre mon­diale.4 L’Allemagne sort du conflit avec une dette publique considérable à laquelle s’ajoute l’obligation de paiement aux vainqueurs des répara­tions. La fragilité de la structure politique et sociale de l’Allemagne de l’époque empêche alors l’émergence d’une solution budgétaire. Cette fragilité s’exprime notamment dans l’impossibilité de trouver un consen­sus au sujet d’une réforme fiscale.5 Le débat politique au sein du Reichs­tag montre alors une forte opposition entre partis qui reproduit des con­flits entre classes sociales. Une telle lutte d’intérêt à l’intérieur de la socié­té allemande peut s’exprimer d’autant plus facilement qu’elle est mas­quée par la façon dont est traitée la question des réparations. L’idée se diffuse selon laquelle il est inutile de chercher à agir en matière budgé­taire tant que pèse, sur les finances du pays, une charge considérée comme impossible à supporter6. Chacun pouvant se reconnaître dans cette expression de l’intérêt national, un consensus semble se fonder par delà les conflits d’intérêts : c’est la création monétaire qui va assurer le financement des dépenses publiques. Le processus d’hyperinflation se développe à partir de la mi-1919 et ne prendra fin qu’en novembre 1923.

  • 7 Sur l’apparition de banques centrales indépendantes pendant cette période de l’Entre-deux-guerres, (...)
  • 8 Commission des Réparations [1922] - Rapport remis par le gouvernement allemand, 28 janvier 1922.

5C’est dans ce cadre que se déroule la première expérience d’indépen­dance d’une banque centrale allemande. Les Alliés, qui soupçonnent les Allemands d’avoir consciemment détruit leur monnaie afin de démontrer l’impossibilité de payer les réparations, cherchent des garanties avant d’accorder des délais de paiement. Ils souhaitent que soit mis fin à la monétisation systématique des déficits publics. L’idée d’indépendance de la banque centrale, déjà évoquée lors de la Conférence financière inter­nationale de Bruxelles en 1920,7 refait ainsi surface en 1922. Au début de l’année, dans une demande de report d’échéances adressée à la Com­mission des Réparations, le Chancelier allemand Wirth plaide sa bonne foi en écrivant : « pour ce qui est du fait qu’au point de vue juridique la Reichsbank est dépendante du Chancelier du Reich et du scrupule que cela a fait naître dans les esprits des gouvernements alliés, le gouver­nement allemand va en faire la part. Il soumettra à l’approbation du Reichstag un projet de loi qui, une fois voté, va avoir pour effet d’ab­roger la faculté dont jouit le Chancelier de s’ingérer dans les affaires de la Reichsbank. En d’autres mots, le projet aura pour effet de stabiliser l’autonomie de la Reichsbank ».8 La loi du 26 mai 1922 ouvre l’histoire allemande de l’indépendance de la banque centrale. Jusqu’à cette date, le directoire de la Reichsbank devait « se conformer en toute occasion aux instructions et aux ordres du Chancelier » (article 27 de la loi bancaire de 1875). Désormais, il détermine seul la politique monétaire. Par ailleurs, le président de la banque centrale n’est plus nommé par l’empereur mais par le Reichstag et seulement après consultation du directoire (il est alors nommé à vie, mais cela était déjà le cas avant 1922).

  • 9 Rudolph Havenstein, président de la Reichsbank, s’exprimant devant la commission d’enquête du Reich (...)
  • 10 Voir Holtfrerich [1988]. L’expression « contraire à la tradition allemande » est de Kurt Singer dan (...)
  • 11 Voir Grobuis [1930] qui cite certains documents parlementaires à l’appui de cette thèse.

6Il apparaît néanmoins très rapidement que le nouveau statut de la Reichsbank ne peut constituer un véritable rempart contre l’inflation. La loi sur l’autonomie ne reflète pas une modification profonde de l’organi­sation de la banque centrale ou de ses pratiques. D’abord, la loi ne pré­voit aucune limitation à l’escompte des bons du trésor et il n’y a donc pas rupture après mai 22 du lien entre émission monétaire et déficit pu­blic. Ensuite, le financement du secteur public n’est alors plus la seule origine de l’inflation. Le refinancement accordé aux banques commer­ciales et donc au secteur privé devient en effet systématique à partir de juin 22. Enfin, et peut-être surtout, la Reichsbank indépendante continue de soutenir la thèse selon laquelle toute limitation du refinancement inté­rieur est inutile car « l’impulsion de la dépréciation monétaire est tou­jours venue de l’extérieur », c’est-à-dire des réparations9. Sur ce point d’ailleurs, la perception même de l’indépendance fait qu’elle ne peut représenter une rupture. En effet, l’introduction du nouveau statut n’a pas été précédée de débats publics majeurs et l’indépendance apparaît à certains comme « contraire à la tradition allemande » ou comme « l’exé­cution d’un ordre » venu de l’extérieur10. La Reichsbank indépendante justifie alors sa politique en expliquant qu’au moment où le peuple alle­mand souffre de la charge qui lui est imposée, elle doit se montrer solidaire en répondant positivement aux demandes de financement qui lui sont adressées11. Dans ces conditions, le statut d’indépendance apparaît comme particulièrement inefficace pour lutter contre l’inflation. L’indice des prix a été multiplié par vingt entre mai 1919 (début de l’hyper­inflation) et mai 1922 (loi sur l’indépendance). Il sera encore multiplié par onze milliards entre cette dernière date et novembre 1923 (fin de l’hyperinflation).

B - Si la période d’inflation des années 20 est un moment terrible de l’histoire allemande, la déflation des années 30 en est également un.

  • 12 Voir Bresciani-Turroni [1968] sur les spécificités de cette réforme.

7C’est une réforme plus profonde que la simple modification du statut de la banque centrale qui va mettre fin à l’inflation. La réforme moné­taire d’octobre 1923 crée une monnaie parallèle (le Rentenmark) gérée par une institution indépendante de la Reichsbank ou du gouvernement et indexée sur « le patrimoine national »12. La fin de l’hyperinflation et la confiance retrouvée envers le système monétaire allemand sont conso­lidées par la réforme bancaire d’août 1924. Tout comme la loi de 22, celle-ci a une origine internationale (protocole d’accord sur les répara­tions issu de la Conférence de Londres). Des règles strictes de couverture sont définies et les crédits que la banque centrale peut accorder au gou­vernement sont contingentés. Mais la réforme prévoit également certaines dispositions visant à renforcer l’indépendance de la Reichsbank. L’inno­vation importante en la matière est la création d’un conseil général de la banque qui est composé pour moitié de membres étrangers. Il a pour mission de choisir le président de la Reichsbank (pour un mandat de quatre ans) et la nomination des membres du directoire nécessite son consentement. Les membres du conseil général ne participent pas à la définition de la politique monétaire (qui est toujours du ressort du directoire) mais ont pour mission de contrôler le volume d’émission ou sa couverture et d’intervenir dès que les règles en la matière ne sont pas respectées.

  • 13 voir Holtfrerich [1988].
  • 14 Sur cet épisode, voir Holtfrerich [1988] et Dreyfus [1991].

8A partir de la réforme de 1924, la pratique de l’indépendance se modifie. Schacht qui a été un des acteurs de la réforme monétaire de 1923 devient président de la Reichsbank. Sa présidence est une période de conflits entre celle-ci et le pouvoir politique. On parle alors de « l’autre gouvernement »13 pour désigner cette banque centrale qui af­firme son indépendance. Le problème des réparations constitue une pre­mière source de conflits. Schacht a été désigné en 1929 par le chancelier Müller pour participer au comité Young chargé de régler la question des réparations. Au cours des négociations, il dépasse son rôle de banquier central et ne se contente pas de négocier la levée du contrôle étranger sur la politique monétaire mais revendique notamment la suppression du corridor de Dantzig. Rappelé à l’ordre par le gouvernement, il explique devant l’opinion publique que ce dernier devra être tenu responsable des conséquences qu’aura l’accord sur le pays et prévient que la Reichsbank ne participera pas à la Banque des Règlements Internationaux (pourtant créée sur sa proposition pour gérer les transferts liés au paiement des réparations). Devant les risques d’échec des négociations liés à ces me­naces, le gouvernement allemand réunit un consortium de banques sus­ceptibles de participer au nom du pays à la BRI et prévient qu’une loi pourra être votée pour obliger la Reichsbank à jouer son rôle au sein de cette institution. A la suite de ce désaveu, Schacht démissionne le 7 mars 1930. Mais ses prises de position, avec notamment la dénonciation de l’excès d’emprunts effectués par les collectivités publiques à l’étranger, ont ébranlé le gouvernement. Les oppositions au sein du Reichstag sur la question des finances publiques conduisent à la démission du cabinet Müller, le 27 mars 1930. C’était le dernier cabinet parlementaire de la République de Weimar : plus aucun gouvernement n’obtiendra de majo­rité au Reichstag.14

9Cette crise ouvre la dernière étape de cette première expérience d’in­dépendance d’une banque centrale en Allemagne. A partir de mars 1930, le chancelier Brüning gouverne par décrets et Luther est le nouveau président de la Reichsbank. Il s’agit d’une période d’apaisement qui résulte principalement d’une identité de points de vue entre le gouver­nement et la banque centrale au sujet des réparations et des dépenses publiques. Le chancelier met en œuvre une politique fortement restrictive et s’oppose aux paiements des réparations tout en leur attribuant la responsabilité de la déflation. Une telle politique trouve notamment sa source dans la peur d’un retour à l’inflation qui, au sein des partis démo­cratiques, fonde un consensus sur la voie à suivre en matière budgétaire. Les partis de gauche et les syndicats eux-mêmes rejoignent le point de vue du gouvernement. Borchardt [1984] cite notamment l’exemple du congrès de la fédération des syndicats en avril 1932 au cours duquel le ministre du travail affirma : « la monnaie a été maintenue depuis 1931 et c’est la plus grande réussite sociale qui puisse être espérée d’un gouver­nement allemand. En comparaison avec cette grande réussite sociale, les coupes dans les salaires que nous avons eu à faire sont certainement d’une importance secondaire ». « Même avec six millions de chômeurs, conclut Borchardt [1984], il était possible de dire ceci à un congrès syn­dical sans que personne ne proteste ». Mais la politique de déflation et sa justification par référence à la situation internationale vont finir par con­stituer un appel pour une solution plus radicale : « si les réparations sont la cause du chômage et si la négociation n’a pas permis de trouver une solution, il faut s’en affranchir par la force ». La politique de déflation menée par Brüning est souvent considérée aujourd’hui comme un des éléments qui ont favorisé l’ascension des nazis.

  • 15 Il s’agit de Ehrhardt, Vocke et Blessing : les deux derniers se succéderont à la tête de la banque (...)

10Ces derniers prennent le pouvoir en janvier 1933. L’indépendance de la banque centrale est rapidement contestée. Dès le 17 mars, Luther est remplacé par Schacht (qui avait rejoint les mouvements nationalistes après sa démission). En octobre, la loi rejoint la pratique : le gouvernement ob­tient le pouvoir de nommer et de révoquer le président de la Reichsbank ainsi que les membres du directoire. Le contingentement des bons du trésor escomptés par la banque centrale est en outre supprimé. A partir d’août 1934, Schacht cumule sa fonction de président avec celle de ministre de l’économie et la Reichsbank participe pleinement au finan­cement des dépenses engagées par le gouvernement. Cette situation per­dure jusqu’en janvier 1937 lorsque la banque commence à émettre quel­ques réserves au sujet du financement monétaire du déficit public. Le gouvernement réagit immédiatement et annonce, par une simple déclara­tion au Reichstag, qu’il assume désormais une souveraineté absolue sur la Reichsbank. La loi du 10 février confirme cette déclaration : elle précise que « la banque est administrée par le directoire qui est directement subordonné au chancelier » (paragraphe 6). La question est définitive­ment réglée en janvier 1939. Suite à une lettre au gouvernement, lui demandant de réduire ses dépenses, Schacht et trois autres membres du directoire15 sont renvoyés. Funk, qui avait déjà remplacé Schacht au ministère de l’économie en 1938, devient alors également président de la Reichsbank. La loi du 15 juin 1939 donne au directoire de la banque le statut d’une administration du Reich. Il devient un simple organe d’exé­cution. Le chancelier peut notamment fixer lui-même le montant des prêts que la Reichsbank consent au gouvernement.

C - Les orientations prises au moment de la création de la Bank Deutscher Länder en 1948 sont choisies par les Alliés et la question de l’indépendance est plutôt absente des discussions préalables.

  • 16 Voir Adler [1949]. Voir également Nörr [1997] au sujet de la création de la nouvelle banque central (...)

11Après la défaite allemande, une nouvelle monnaie et une nouvelle banque centrale sont créées. Le principal élément de débat au sujet de cette dernière oppose les partisans de la centralisation et ceux de la décen­tralisation.16 Se basant sur le modèle de la réserve fédérale, les Américains souhaitent la création d’une banque centrale dans chaque Land et d’un simple conseil coordonnant leurs activités. Les Anglais souhaitent au contraire que la structure de la Reichsbank soit conservée en étant uni­quement fractionnée sur la base des zones d’occupations. Après la rup­ture avec les Soviétiques, la volonté des occidentaux que la réforme monétaire soit rapidement mise en œuvre l’emporte sur toute autre consi­dération et un compromis est rapidement trouvé entre les deux concep­tions. On crée une structure hybride avec une banque centrale dans chaque Land (les « Landeszentralbanken ») mais aussi une véritable banque centrale fédérale qui constitue l’étage hiérarchiquement supérieur par rapport à celles-ci (la Bank Deutscher Länder).

  • 17 Voir notamment Pfleiderer [1979], Sauermann [1979], Wandel [1979] et Buccheim [1992].
  • 18 Des experts allemands sont rassemblés à partir du 20 dans le camp militaire de Rothwesten. On leur (...)

12Le contexte de l’époque conduit à ce que les Allemands soient pour une large part tenus à l’écart des décisions concernant la nouvelle mon­naie et la nouvelle banque centrale17. En août 1946, la division des finances américaines à Berlin a rédigé un projet de réforme (plan Colm-Dodge-Goldsmith). Parallèlement, un grand nombre de propositions sont faites par des experts allemands (parmi lesquelles le plan de Homburg notamment). Jusqu’à fin 1947, les alliés consultent d’ailleurs certains d’entre eux. Les négociations de l’hiver 1947-48 vont néanmoins se dérouler entre les trois puissances occidentales sans qu’aucune infor­mation ne soit donnée à l’administration allemande. La volonté des occu­pants de faire rapidement aboutir la réforme conduit à ce que l’accord se réalise sur la base du plan Colm-Dodge-Goldsmith simplement amendé par quelques propositions anglaises. Les autorités allemandes ne sont sai­sies qu’à la fin d’avril 1948 afin que soient mis au point les aspects prati­ques de la réforme18. Il est néanmoins nécessaire de ne pas exagérer les divergences entre les conceptions allemandes et alliées dans la mesure où il semble que les plans proposés par les deux parties convergeaient sur de nombreux points.

  • 19 Des administrations parlementaires locales ont été créées en 1946 afin d’associer les Allemands à l (...)

13L’article 1 de la loi de mars 1948 qui crée les Landeszentralbanken (LZB) et la Bank Deutscher Länder (BDL) précise que celles-ci ne sont pas « soumises aux directives des corps politiques ou des autorités publiques ». La question de l’indépendance est pourtant presque totale­ment absente des discussions qui précédent la réforme. La formulation de l’article 1 relève avant tout de préoccupations d’ordre pratique. Lorsque les statuts de la BDL sont rédigés, l’avenir politique de la partie occi­dentale de l’Allemagne est loin d’être connu avec précision. Ainsi, les autorités dont pourrait dépendre la banque centrale n’existent pas en tant que telles. La République Fédérale et ses institutions politiques ne verront le jour que presque un an après la création de la banque centrale. Alors que les compétences de la BDL s’étendent à l’ensemble du territoire occupé par les Occidentaux, il n’existe pas en 1948 d’autorité politique de même niveau. Dans la mesure où il est impossible de soumettre la banque centrale fédérale à un ensemble de pouvoirs locaux19 que peu de règles coordonnent entre eux, toute issue autre que l’indépendance aurait été difficile à mettre en œuvre en 1948. La solution institutionnelle rete­nue correspond en outre, à cette période de l’occupation de l’Allemagne, à une certaine volonté des alliés de conserver entre leurs mains les pouvoirs jugés déterminants. Ainsi, il faut surtout retenir que l’indépen­dance de la BDL est en fait limitée. Elle est en effet soumise à la com­mission bancaire alliée qui dispose d’un droit de veto sur ses décisions de politique monétaire et sur la nomination de ses dirigeants. Dans les faits néanmoins, la commission n’interviendra dans les affaires monétaires que dans un nombre limité de cas.

  • 20 Voir Adler [1949].
  • 21 Voir Deutsche Bundesbank [1998].

14On peut en outre remarquer qu’en 1948 il ne semble pas exister de consensus du côté allemand sur le choix de conférer l’indépendance à la banque centrale. Hans Adler, alors chef de la section banque de l’admi­nistration du gouvernement militaire américain, écrit en effet : « La prin­cipale différence entre les autorités américaines et allemandes concernait le degré de contrôle politique à exercer par les gouvernements. Selon les conceptions allemandes, les banques centrales devaient être possédées et contrôlées par l’état, à la différence des choix américains pour des banques possédées par les banques membres et contrôlées par les repré­sentants de l’économie dans son ensemble dont le gouvernement ». Pour Adler, si les Allemands se sont opposés « au contrôle décentralisé de la banque centrale et à l’absence de contrôle de la part de l’administration économique de la bi-zone », c’est parce qu’ils estimaient que « si les intérêts des Länder étaient suffisamment représentés, ceux du gouverne­ment central et les différents secteurs de l’économie ne l’étaient pas »20. Ce point de vue n’est malgré tout pas celui de tous les experts allemands. Bernholz [1989] cite par exemple l’intervention d’Otto Veit devant le conseil scientifique auprès du ministère de l’économie en septembre 1949, intervention dans laquelle est réaffirmée l’importance de l’indé­pendance de la banque centrale. Ce point de vue est partagé par Ludwig Erhard expliquant devant l’agence spéciale de la monnaie et du crédit en janvier 1948 qu’une « institution qui a pour mission de protéger la mon­naie doit disposer d’une large indépendance »21.

  • 22 Voir Merritt et Merritt [1970].
  • 23 Le Reichsmark n’étant presque plus accepté après 1945, les échanges étaient rares et les marchandis (...)
  • 24 A l’été 1948, 77 % des Allemands expriment cette crainte. Voir Merritt et Merritt [1970].
  • 25 Voir Domes et Wolffsohn [1979].

15Le sentiment de la population allemande vis-à-vis de la réforme moné­taire quant à lui évolue dans le temps. En juillet 1946, les enquêtes effectuées dans la zone d’occupation américaine laissent apparaître que 40 % des personnes interrogées sont opposées à celle-ci contre seulement 36 qui y sont favorables.22 La réforme reçoit pourtant une certaine appro­bation une fois mise en œuvre à l’été 1948 : 90 % des personnes interro­gées considèrent alors qu’elle était nécessaire et 58 % que les années suivantes seront meilleures grâce à elle. Ce revirement d’opinion s’ex­plique vraisemblablement par les effets immédiats de la réforme sur l’ap­provisionnement. « Le 19 juin, explique Lutz [1949], pas un seul article ne pouvait être vu ou obtenu dans les magasins. Le 21 juin, ils étaient remplis d’articles »23. On doit néanmoins noter que la réaction de la population allemande au contenu de la réforme fut beaucoup moins favorable. Le mécontentement portait notamment sur le ratio de conver­sion et sur la peur que la réforme ne conduise « à une augmentation du chômage ».24 Des manifestations d’ampleur importante furent même organisées par les syndicats pour exprimer ces craintes25.

16Tout en restant prudent au sujet d’enchaînements historiques difficiles à décrire de façon aussi simple, deux choses peuvent être retenues de la période de l’histoire monétaire allemande entre 1920 et 1948.

    • 26 C’est également ce que remarque Ehrenberg [1988].

    L’hypothèse de l’établissement, dans la mémoire collective alle­mande, d’un lien entre expérience de l’inflation et indépendance de la banque centrale ne peut être retenue qu’à la condition de supposer également un certain « oubli collectif »26. Celui-ci porte­rait d’une part sur le fait que les heures les plus sombres de l’hyperinflation sont survenues alors que la Reichsbank était indé­pendante du gouvernement (1923). Il porterait d’autre part sur le fait que, pendant les années trente, la peur de l’inflation a conduit à la généralisation d’une politique déflationniste ayant eu des consé­quences encore plus graves que celles de la période précédente (chute de la République). On doit donc, sauf à pouvoir expliquer clairement les raisons de cet « oubli collectif », considérer avec pru­dence l’explication d’un soutien spontané accordé aujourd’hui par la population allemande à l’indépendance pour des raisons de mé­moire collective. C’est ce que semble d’ailleurs confirmer la réaction initiale envers la réforme monétaire.

  • On peut ensuite constater qu’en matière d’indépendance la situa­tion de la BDL n’est pas en 1948 très différente de celle de la Reichsbank de 1923 ou 1924. Dans les deux cas, l’indépendance est imposée par l’extérieur et des décideurs non-allemands peuvent intervenir dans le processus de décision de la banque. Pourquoi dans un cas l’indépendance serait-elle considérée comme « con­traire à la tradition allemande » alors que dans l’autre on aurait une adhésion presque « naturelle » à celle-ci ? La compréhension de la confiance accordée par la population allemande à l’indépendance semble devoir être recherchée ailleurs.

2/ Dans ces conditions, pourquoi l’indépendance est-elle préservée après la naissance de la République fédérale ?

17La critique de « l’hypothèse du souvenir de l’inflation » nous conduit à rechercher d’autres éléments d’explication de la confiance accordée par la population allemande à sa banque centrale indépendante. La ques­tion qui doit d’abord être posée est alors la suivante : s’il y a identité entre la situation de 1948 et celle de 1924, pourquoi la souveraineté retrouvée de l’Allemagne n’a-t-elle pas été suivie d’une disparition du statut d’indépendance ? Pour apporter quelques éléments de réponse à cette question, on observe la période des années 50 avec notamment les débats sur la création de la Bundesbank. Le regard porté sur ces débats conduit à souligner l’importance de la question du fédéralisme dans le maintien de l’indépendance.

A - Caractéristiques et fonctionnement de la Bank Deutscher Länder

18Bien plus que l’indépendance vis-à-vis des autorités politiques alle­mandes, c’est l’aspect hybride de sa structure qui caractérise la BDL. Cette structure, composée à la fois des banques centrales d’Etat et d’une banque centrale fédérale, laisse ouverte la question de son degré de centralisation. On pourrait dire que, dans la règle et dans la structure, c’est la « décentralisation » qui l’emporte pendant que, dans la pratique et dans la conduite de la politique monétaire, c’est la « centralisation ».

Schéma 1 : Structure de décision et de nomination au sein de la BDL

Président du Directoire de la BDL

élisent

Autorités politiques des Länder

nomment

Présidents

des

LZB

élisent

Membres du Directoire de la BDL

élisent

Président du Conseil de la BDL

Conseil de la BDL

19La structure de la BDL peut être décrite de la façon suivante (schéma 1). Les Länder détiennent le capital des LZB qui détiennent elles-mêmes le capital de la BDL. Les profits de la banque sont donc répartis entre les Länder. Les autorités politiques du Land nomment le président et les membres du conseil qui dirigent les LZB. La BDL possède un organe de décision (le conseil) et un organe d’exécution (le directoire). Le conseil est constitué par les présidents des LZB et par un président élu par les membres eux-mêmes. Les décisions sont prises à la majorité des voix et sont mises en œuvre par le directoire. Son président et ses membres sont élus par le conseil. Seul le président du directoire participe à ce dernier avec droit de vote. On retiendra donc l’importance des Länder et des présidents de LZB dans la structure de la BDL : en fait, la fédération n’a aucune influence sur la banque centrale que ce soit en matière de nomination ou de prise de décision.

  • 27 Voir Mitzakis [1957].

20Du point de vue du fonctionnement, les LZB sont les banques des banques commerciales et la BDL est la banque des banques centrales. Les LZB ne sont pas des succursales de la BDL. Au contraire, l’activité de l’ensemble n’est pas censée se développer à partir du haut mais trouver son impulsion dans les Länder. Ainsi, en matière de politique monétaire, si la BDL peut émettre des directives, l’article 3 de la loi sur la banque centrale précise que « les taux d’intérêt et d’escompte pratiqués par les LZB peuvent différer de l’une à l’autre ». Dans les faits pourtant, les LZB n’utiliseront pas cette liberté et la politique décidée au sein du conseil de la BDL sera uniformément appliquée sur l’ensemble du territoire de la République fédérale. Cela s’explique essentiellement par le fait que la politique de déconcentration bancaire sur la base des Länder initiée par les Alliés a rapidement échoué27. Mais cette pratique « centralisée » constitue également peut-être un moyen d’affirmation de l’indépen­dance. Le niveau fédéral de la banque centrale constitue en effet le niveau auquel peut le mieux s’exprimer l’indépendance puisque les dirigeants de la banque sont nommés uniquement par les pouvoirs politiques régio­naux.

  • 28 Voir Könneker [1957].
  • 29 Voir Lutz [1949].
  • 30 Voir également à ce sujet Miksch [1949], Muthesius [1949] et Stahlberg [1949].

21Cette façon de fonctionner apparaît à certains comme fondatrice d’un « équilibre des forces » à la fois entre banque centrale et instances poli­tiques et entre Länder et fédération.28 Pour d’autres, au contraire, il s’agit d’un « système compliqué » dans lequel les LZB « pourraient être abo­lies » car elles n’accomplissent « aucune fonction utile qui ne puisse l’être par la BDL »29. Ces derniers, partisans de plus de centralisation, regrettent l’absence totale d’influence de la fédération dans le processus de nomination et de décision30. Au début des années 50, la question du déséquilibre entre la fédération et les états prend d’autant plus d’impor­tance que, depuis l’adoption de la Loi Fondamentale, la BDL est devenue une institution provisoire. L’article 88 prévoit en effet que « la Fédération créera une banque d’émission » destinée à remplacer celle mise en place par les Alliés.

B - L’importance du fédéralisme dans le maintien de l’indépendance

  • 31 Voir Hentschel [1988] et, pour des documents d’époque, Achterberg [1952], Muthesius [1950], Muthesi (...)
  • 32 Un autre aspect important de l’alternative concerne la question du degré d’efficacité attribuable à (...)
  • 33 Sur ces deux types d’arguments, voir Becker [1982].

22Face à cette perspective, s’ouvre un débat qui va durer plusieurs années puisque la Deutsche Bundesbank ne verra le jour qu’en 1957. L’indépendance constitue par la force des choses un enjeu central de ce débat. Parmi les arguments avancés, elle n’apparaît néanmoins pas vérita­blement comme la question principale. Les avantages et inconvénients de l’indépendance ne sont pas véritablement discutés. Le débat porte princi­palement sur le fait de savoir s’il faut établir une banque centralisée (sur le modèle de la Reichsbank) ou s’il faut conserver un système décen­tralisé à deux étages.31 La question de la relation entre indépendance et lutte contre l’inflation est donc médiatisée par celle du fédéralisme et des relations que la banque centrale peut entretenir avec les Länder ou avec l’état fédéral.32 Certains évoquent le risque qu’un système non-unitaire s’avère faible face aux Länder et à leurs besoins de financement. Nom­mer directement au niveau fédéral les dirigeants de la banque centrale pourrait permettre d’éviter ce type de danger. D’autres considèrent à l’inverse que le demandeur de crédit le plus dangereux est le gouver­nement central et qu’il faut donc laisser le pouvoir de décision au sein de la banque aux représentants des LZB33. La modification de la loi sur la banque centrale pose alors le problème des rapports entre les Länder et la Fédération et de la recherche d’un équilibre des pouvoirs entre ces deux entités. La difficulté de résoudre cette question constitue en quelque sorte l’élément qui va conduire à préserver l’indépendance de la banque cen­trale. Dans la pratique, celle-ci est conservée parce qu’elle apparaît comme un moyen de résoudre l’opposition d’intérêt entre Fédération et Länder.

  • 34 Voir Berger et De Haan [1997].

23La question de la modification de la loi sur la banque centrale se pose pour la première fois de façon concrète en 1951 lorsque la commission bancaire alliée est dissoute. Le chancelier Adenauer et Schäffer, le mi­nistre des finances, souhaitent alors que le gouvernement fédéral obtienne le droit de veto dont disposait la commission bancaire alliée vis-à-vis des décisions de politique monétaire prises par le conseil de la BDL.34 Pourtant, bien qu’un nombre important de membres du parlement par­tagent cet avis, l’obtention d’une majorité est difficile. Non pas vérita­blement parce qu’il y a adhésion à l’idée qu’une banque centrale indé­pendante est une garantie contre l’inflation et que sa soumission au pou­voir politique doit être rejetée. Mais plutôt parce que soumettre la BDL au gouvernement fédéral, cela revient à réduire l’influence des Länder sur une banque centrale uniquement dirigée par des personnes nommées au niveau régional. Tout en reconnaissant le problème posé par la structure très décentralisée de la banque dans une fédération à la recherche de son unité, les représentants des Länder cherchent alors à préserver leurs intérêts.

  • 35 Sur ces préférences politiques, voir Goodman [1992].

24Les principaux partisans du retour à un système centralisé sur le mode de l’ancienne Reichsbank sont les libéraux du FDP. Cette position reflète pour une large part le fait que dans un système centralisé l’influence du parti sur les nominations au sein de la banque serait renforcée35. Le FDP est en effet à cette époque membre de la coalition formant le gouverne­ment fédéral mais il ne contrôle aucun état. Dans ces conditions, la cen­tralisation lui offre une influence potentielle plus grande sur la politique monétaire. La position du parti social-démocrate relève de la situation exactement inverse. Bien que s’étant traditionnellement opposé aux me­sures de décentralisation prises par les Alliés avant 1949, le SPD se pro­nonce en faveur de la création d’une banque centrale ayant une structure fédérale plutôt qu’unitaire. Il est alors membre de l’opposition au niveau fédéral mais contrôle un certain nombre de Länder. Ce contrôle lui donne une influence sur les membres du conseil de la banque centrale et un intérêt à faire en sorte que celui-ci reste sensible à des considérations locales. Les chrétiens-démocrates au pouvoir sont les plus divisés. Cer­tains se montrent favorables à la centralisation car elle offre la possibilité de renforcer la position du gouvernement fédéral dans la conduite de la politique monétaire. D’autres dirigeants, notamment issus de la CSU bavaroise, se montrent au contraire favorables au maintien d’une struc­ture décentralisée offrant plus de poids aux intérêts régionaux dans la détermination de la politique monétaire.

  • 36 Voir article 79 de la Loi Fondamentale.
  • 37 Modification de la loi sur la BDL du 10 août 1951.

25Les positions des partis politiques sont ainsi révélatrices d’une lutte d’influence portant sur les rapports de force au sein de la Fédération sans qu’il soit possible de dire qu’il existe un consensus quelconque au sujet de l’indépendance ou de la lutte contre l’inflation. Il est difficile dans ces conditions de trouver une majorité au Bundestag pour trancher la ques­tion. Il existe par ailleurs un risque de veto de la part du Bundesrat qui représente les Länder.36 La solution choisie en 1951 est donc une solution de compromis qui cherche à préserver à la fois les intérêts des Länder et ceux de la Fédération.37 La banque conserve son indépendance vis-à-vis du gouvernement fédéral. Celui-ci ne reçoit pas exactement les attribu­tions jusque là détenues par la commission bancaire alliée. Son droit de veto vis-à-vis de la BDL se voit réduit à la possibilité de suspendre pour huit jours toute décision concernant la politique monétaire. Le gouverne­ment fédéral reçoit en contrepartie (pour les années 51 et 52) 20 % des bénéfices de la banque centrale qui jusqu’alors revenaient exclusivement aux Länder. Mais ce compromis est alors considéré comme une solution provisoire car la structure de la banque centrale reste marquée par un déséquilibre important en défaveur de la Fédération.

C - Le prolongement du compromis en 1957 : les caractéristiques de la Deutsche Bundesbank

  • 38 voir Könneker [1957].

26En 56 et 57, la situation institutionnelle n’a pas réellement évolué. La nécessité de tenir compte des Länder s’oppose toujours à celle de ren­forcer la position d’une Fédération jusqu’alors quasiment absente de la loi sur la BDL. Les décisions au sujet de la structure de la nouvelle banque centrale doivent donc obligatoirement « porter la marque du compromis »38. Aussi, on peut voir le maintien de l’indépendance comme l’élément qui permet de maîtriser un mouvement de centralisation afin de fonder un équilibre des pouvoirs entre le centre et la périphérie. D’un côté, on renonce à soumettre la banque centrale aux directives du gouvernement fédéral. Les textes fondateurs de l’organisation de la Bundesbank offrent à celle-ci une indépendance de droit identique à celle dont bénéficiait la BDL. L’article 12 de la loi précise que, « dans l’exer­cice des pouvoirs qui lui sont conférés, la banque centrale ne peut recevoir d’instructions de la part du Gouvernement fédéral ». De l’autre côté, on donne une place plus importante à la Fédération dans la structure de la banque afin de mettre en accord celle-ci et la structure politique de base de la RFA.

27La loi sur la Bundesbank laisse d’abord une place plus large à la Fédération en ce qui concerne les structures mêmes de la banque. Il s’agit d’une banque unitaire. Les LZB perdent leur indépendance légale. Elles ne possèdent plus le capital de la banque fédérale qui appartient désor­mais au gouvernement allemand. C’est celui-ci qui en reçoit donc les bénéfices. Il n’est plus question de l’existence d’une politique monétaire ou de taux d’escompte différents selon les Länder. La loi sur la Bundesbank laisse ensuite une place plus large à la Fédération en ce qui concerne les nominations au sein du conseil (schéma 2).

Schéma 2 : Structure de décision et de nomination au sein de la Bundesbank

sur proposition du gouvernement fédéral

Président du Directoire de la Bundesbank

Président de la République fédérale

nomme

sur proposition du gouvernement fédéral

Président

de la Bundesbank

sur proposition des autorités des Länder

Présidents

des LZB

Conseil de la Bundesbank

  • 39 Cette solution rejoint le projet du Conseil Scientifique du Ministère de l’économie qui propose un (...)

28Les présidents des LZB sont toujours nommés sur proposition des autorités des Länder. Le directoire reste responsable de l’exécutif de la banque mais son président et ses membres (huit au plus) sont désormais nommés sur proposition du gouvernement fédéral (qui doit néanmoins préalablement consulter le conseil de la banque centrale à ce sujet). La politique monétaire est déterminée par le conseil de la Bundesbank qui est désormais constitué par les présidents des LZB et par tous les membres du directoire. Chacun a alors droit de vote et les décisions sont prises à la majorité simple. Le conseil se réunit sous l’autorité du président du directoire qui est en fait le président de la Bundesbank. Par opposition avec la structure de la BDL, celle de la Bundesbank ne s’articule donc pas uniquement autour des présidents des LZB39. Le pouvoir est partagé avec le directoire. Les membres de celui-ci et les présidents des LZB ont presque autant de poids les uns que les autres au sein du conseil de la banque centrale. Onze voix émanent alors des présidents des LZB et dix maximum du directoire dont celle prépondérante du président. Il faut d’ailleurs signaler que les membres ordinaires du directoire ont presque toujours été moins nombreux que les huit maximums prévus par la loi (avec une tendance à la baisse à partir des années quatre-vingts). Ainsi, le mouvement de centralisation qui émerge en 1957 au sein du conseil de la banque centrale apparaît dans les faits comme tout à fait maîtrisé.

D - Une période de construction des équilibres institutionnels

  • 40 Voir Dreyfus [1991].
  • 41 Voir Marsh [1993].
  • 42 Discours de Gürzenich. Voir par exemple Deutsche Bundesbank [1988].
  • 43 Voir Marsh [1993]
  • 44 Voir Berger [1997] et Berger et De Haan [1997] sur ces deux épisodes.
  • 45 Voir Dreyfus [1991].

29Un élément peut être ajouté à ceux qui ont été cités jusqu’alors : il ne concerne pas le contenu des débats préalables à la création de la Bundesbank mais le contexte dans lequel ceux-ci ont lieu. Si les institu­tions créées après 1945 s’inscrivent dans une certaine tradition alle­mande,40 la recomposition politique et sociale leur donne un aspect inno­vant et impose une période de recherche d’un nouvel équilibre institu­tionnel. Les premières années de la République Fédérale sont notamment marquées par des oppositions de personnes qui, dans le « vide institu­tionnel » existant, cherchent à imposer leur marque au système ou en­tendent préserver l’ensemble de leurs prérogatives. Parmi ces personnes, quatre jouent un rôle particulièrement important : le chancelier Adenauer, le ministre de l’économie Erhard, le président de la BDL Vocke et à un degré moindre le ministre des finances Schäffer. Vocke, après avoir été membre du directoire de la Reichsbank jusqu’en 39, devient en 48 « le plus farouche défenseur de l’autonomie de la banque centrale »41. A l’opposé Adenauer se montre assez opposé à l’indépendance et dénonce « un organisme qui n’est responsable devant personne »42. Enfin Erhard, partisan d’une action sur l’offre pour redresser l’économie, occupera le poste de chancelier à partir de 63 et sera contraint de démissionner en 66 à la suite de critiques adressées par la Bundesbank envers sa politique budgétaire jugée laxiste.43 Au cours des années 50, l’opposition entre ces personnalités conduit en plusieurs occasions à la constitution de coalitions (dont on ne peut affirmer clairement qu’elles se créent sur la base d’une communauté d’idées) qui empêchent l’émergence d’une majorité en fa­veur d’une dénonciation de l’indépendance. C’est le cas en 1951 lorsque Erhard divise le gouvernement en s’opposant au projet d’Adenauer et de Schäffer d’obtenir un droit de veto sur les décisions de la BDL. C’est le cas en 1956 lorsque Erhard et Schäffer présentent devant le gouverne­ment et sans avertir le chancelier un programme de stabilisation établi en collaboration avec la banque centrale au moment même où le projet de loi sur la création de la Bundesbank est en discussion.44 La constitution de ces coalitions est notamment rendue possible par l’article 65 de la Loi Fondamentale qui précise que chaque ministre doit diriger son ministère en toute indépendance.45 Le rôle du chancelier s’est affirmé au fil du temps mais on voit que la pratique des institutions au cours des premières années de la RFA constitue un environnement favorable pour l’expres­sion de pouvoirs parcellisés et donc pour le développement de l’indé­pendance de la banque centrale.

30Ces conditions ont participé à rendre impossible une suppression rapide de l’indépendance et celle-ci a donc bénéficié de temps pour s’imposer dans la pratique. Elle a été aidée en cela par les bons résultats économiques progressivement obtenus par l’Allemagne. Lorsque dé­butent fin 1949 les discussions sur la création d’une nouvelle banque centrale, ces résultats ne peuvent pas véritablement constituer un argu­ment en faveur des institutions en place : le chômage est élevé et il n’y a aucune stabilité des prix (voir la partie de droite de la courbe de Phillips sur le graphique 1 ci-après). Au contraire, à partir de 1955-56, le plein-emploi et la faible inflation peuvent être utilisés comme références (voir la partie de gauche de la courbe de Phillips), notamment pour chercher à démontrer l’efficacité des choix de politique monétaire. Ceci est d’autant plus vrai qu’au cours de cette période, la BDL s’est affirmée comme un élément actif dans la vie politique qui cherche à mobiliser le public afin d’obtenir son support. L’indépendance de la banque centrale semble ainsi « s’être glissée » dans l’équilibre institutionnel naissant de la RFA des années 50 plutôt que de s’être imposée grâce à la subsistance spontanée d’un souvenir de l’inflation.

  • 46 D’après Giersch, Paque et Schmieding [1992].

Graphique 1 : Courbe de Phillips (RFA 1949-1964)46

31Notre hypothèse pour expliquer le maintien de l’indépendance juste après la naissance de la RFA est alors la suivante. Au début des années 50, il n’y a sûrement pas de préférences majoritaires pour l’indépendance et les arguments en sa faveur n’apparaissent pas nettement. Ce statut n’est alors maintenu que parce qu’il permet de régler la question du fédéra­lisme (c’est-à-dire celle des rapports de force entre Länder et Fédération au sujet de la politique monétaire) et qu’on est dans une période de recherche d’équilibres institutionnels ou de conflits d’intérêt empêchant l’émergence d’un consensus. Alors que la solution de l’indépendance était peut-être perçue comme provisoire par certains, la banque centrale a alors bénéficié de temps pour s’imposer comme un acteur plein et entier de la vie politique et sociale et pour pouvoir bénéficier des conditions liées au miracle économique allemand. Une opposition à toute modi­fication des équilibres institutionnels ainsi trouvés s’est alors développée. De cette façon, il est devenu difficile, voire impossible, à la fin des années 50, de revenir sur le statut accordé à la banque centrale.

Conclusion

Le regard porté sur quelques épisodes de l’histoire monétaire alle­mande tend à montrer la fragilité de l’hypothèse qui voudrait que la légi­timité reconnue à une Bundesbank indépendante trouve son origine dans l’existence d’un « traumatisme envers l’inflation » résultant des expé­riences des années vingt et quarante. Si cette légitimité est portée par une « culture de stabilité », celle-ci s’avère plutôt être l’aboutissement d’une intégration réussie de la banque centrale dans un équilibre institutionnel d’ensemble qui s’est progressivement construit à partir des années cin­quante. La problématique de confrontation entre des traditions nationales différentes et un cadre communautaire unique ne peut être considérée de la même façon selon que l’on accorde de la valeur à l’une ou l’autre de ces deux hypothèses. Dans le premier cas, elle peut presque sembler irrésolvable dans la mesure où l’expérience historique peut difficilement se transmettre. Dans le second, la question de la légitimité d’une BCE indépendante peut trouver une réponse dans la dynamique de la construction européenne.

32Si on retient cette dernière hypothèse, les épisodes de l’histoire monétaire allemande que nous avons observés peuvent également fournir quelques pistes au sujet de la problématique de reconnaissance par les opinions publiques nationales de la légitimité d’une politique monétaire unique menée par une instance européenne non-élue. On peut ainsi remarquer qu’il existe un point commun entre la situation de recon­struction monétaire de l’Allemagne en 1948 et celle plus actuelle de la construction monétaire européenne. On a souligné qu’au moment où la BDL a été créée les institutions centrales de la République Fédérale n’existaient pas et que, sauf à soumettre la banque centrale à un ensemble de pouvoirs locaux non coordonnés par des règles explicites, l’indé­pendance apparaissait comme une évidence. La situation européenne des années quatre-vingt-dix n’est pas très différente. Le choix a en effet été explicitement fait d’avancer dans la voie de l’union monétaire avant d’envisager une union politique. Le fait de soumettre la BCE aux direc­tives de l’organe politique européen qu’est le Conseil aurait appelé la définition pour celui-ci d’une procédure de décision (unanimité, majorité qualifiée, majorité simple), définition dont la difficulté apparaît notam­ment dans l’enlisement actuel du projet de réforme des institutions euro­péennes. Ainsi, sans indépendance de la BCE, envisager à court terme une union monétaire aurait probablement été impossible dans la mesure où cela imposait de régler au préalable de nombreuses difficultés relevant de la question de l’union politique.

33La mise en parallèle de la situation allemande de l’après-guerre et de celle de la Communauté peut alors être poursuivie. De la même façon qu’elle a constitué la solution institutionnelle permettant la mise en place de la BDL dans le cadre d’une première étape entre 1948 et 1951, l’indépendance de la BCE apparaît comme le moyen de joindre des entités nationales autonomes dans un même ensemble et de permettre à l’union monétaire de faire ses premiers pas. Mais on a également sou­ligné que l’élément décisif pour la reconnaissance de la légitimité de la Bundesbank indépendante a été, dans une seconde étape, son intégration dans un cadre politique en pleine construction au cours des années cinquante. C’est le fait que l’indépendance ait finalement pu apparaître en 1957, non plus comme une solution provisoire permettant la mise en place d’un nouvel ordre monétaire mais comme un moyen d’assurer dans la continuité un équilibre entre les pouvoirs nationaux et le pouvoir fédéral, qui a rendu ce statut légitime. C’est cette seconde étape que la construction monétaire européenne aborde aujourd’hui, avec, comme en­jeu, la reconnaissance par les opinions publiques nationales de sa légitimité.

  • 47 On remarquera au passage que c’est la Federal Reserve américaine qui constitue ici un modèle pour l (...)

34Le Traité de Maastricht a donné une orientation à cette intégration en prévoyant principalement une procédure par laquelle le Président de la BCE doit présenter un rapport annuel « sur la politique monétaire de l’année précédente et de l’année en cours » devant le Conseil et le Parlement européens (article 15 du protocole sur les statuts du système européen de banques centrales annexé au Traité).47 Cette procédure s’inscrit tout à fait dans le cadre des structures politiques existantes au sein de la Communauté. La présentation d’un rapport devant le Conseil respecte les voies de légitimation « classiques » vis-à-vis des souverainetés nationales dans la mesure où celui-ci se compose des représentants des pouvoirs exécutifs élus de chaque pays pendant que la présentation de­vant le Parlement lui donne une dimension directement européenne avec notamment son élection au suffrage universel direct. Reste à savoir si les procédures de rapport devant ces deux institutions pourront réelle­ment avoir un rôle légitimant pour l’action de la BCE compte tenu du déficit démocratique dont peuvent souffrir celles-ci. Les questions de confron­tation entre des traditions nationales différentes et un cadre euro­péen unique en matière monétaire et de reconnaissance par les opinions pu­bliques nationales de la légitimité de l’action de la BCE dépassent en ce sens la seule problématique de l’indépendance pour rejoindre, comme dans l’Allemagne des années cinquante, celle de la construction d’un cadre politique.

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Notes

1 Ces expressions sont tirées de Nölling [1993].

2 Voir Berthold et al. [1992].

3 Les éléments présentés ici sont en partie tirés de Dehay [1996].

4 Sur la question de l’hyperinflation allemande, voir notamment Bresciani-Turroni [1968].

5 Déjà, l’empire souffrait d’un trop faible degré de fédéralisme budgétaire : il devait supporter une quantité importante de dépenses, mais disposait d’un faible pouvoir pour prélever l’impôt.

6 « Cette théorie fut reprise par le gouvernement, les industriels et les banques. Elle eut d’incontestables conséquences pratiques puisqu’elle fut couramment exposée dans la presse, adoptée par le Congrès des banquiers en 1920 et surtout par la Riechsbank » (Samuelson [1971]).

7 Sur l’apparition de banques centrales indépendantes pendant cette période de l’Entre-deux-guerres, voir Dehay et Levy [2000].

8 Commission des Réparations [1922] - Rapport remis par le gouvernement allemand, 28 janvier 1922.

9 Rudolph Havenstein, président de la Reichsbank, s’exprimant devant la commission d’enquête du Reichstag au sujet de l’inflation en 1922 (cité par Bresciani-Turroni [1968]).

10 Voir Holtfrerich [1988]. L’expression « contraire à la tradition allemande » est de Kurt Singer dans un numéro de Wirtschaftsdienst de 1922. L’expression « exécution d’un ordre » est de Karl Helfferich dans un numéro de Bank-Archiv de 1922.

11 Voir Grobuis [1930] qui cite certains documents parlementaires à l’appui de cette thèse.

12 Voir Bresciani-Turroni [1968] sur les spécificités de cette réforme.

13 voir Holtfrerich [1988].

14 Sur cet épisode, voir Holtfrerich [1988] et Dreyfus [1991].

15 Il s’agit de Ehrhardt, Vocke et Blessing : les deux derniers se succéderont à la tête de la banque centrale allemande après 1948

16 Voir Adler [1949]. Voir également Nörr [1997] au sujet de la création de la nouvelle banque centrale.

17 Voir notamment Pfleiderer [1979], Sauermann [1979], Wandel [1979] et Buccheim [1992].

18 Des experts allemands sont rassemblés à partir du 20 dans le camp militaire de Rothwesten. On leur demande de rédiger, à partir des indications alliées, les textes précisant les dispositions techniques de la réforme.

19 Des administrations parlementaires locales ont été créées en 1946 afin d’associer les Allemands à la gestion quotidienne des zones d’occupation. Elles ont notamment des compétences économiques.

20 Voir Adler [1949].

21 Voir Deutsche Bundesbank [1998].

22 Voir Merritt et Merritt [1970].

23 Le Reichsmark n’étant presque plus accepté après 1945, les échanges étaient rares et les marchandises stockées dans l’attente d’un retour à une situation plus normale.

24 A l’été 1948, 77 % des Allemands expriment cette crainte. Voir Merritt et Merritt [1970].

25 Voir Domes et Wolffsohn [1979].

26 C’est également ce que remarque Ehrenberg [1988].

27 Voir Mitzakis [1957].

28 Voir Könneker [1957].

29 Voir Lutz [1949].

30 Voir également à ce sujet Miksch [1949], Muthesius [1949] et Stahlberg [1949].

31 Voir Hentschel [1988] et, pour des documents d’époque, Achterberg [1952], Muthesius [1950], Muthesius [1951] et Prost [1952].

32 Un autre aspect important de l’alternative concerne la question du degré d’efficacité attribuable à chaque structure en matière de conduite de la politique monétaire. Voir Von Spindler [1957]. On peut remarquer que le problème ainsi formulé rejoint celui qui avait été posé à la fin du siècle dernier au moment de la création de la Reichsbank. Les partisans de la création d’une seule banque centrale pour l’empire considéraient que la responsabilité partagée en matière monétaire risquait de conduire à un excès d’émission et à l’affaiblissement du mark. Ils s’opposaient aux représentants des états qui souhaitaient conserver leurs prérogatives (voir par exemple Kindleberger [1990]). La centralisation monétaire avait alors triomphé mais au prix notamment d’un certain renoncement à plus de centralisation budgétaire, ce qui devait constituer une des causes de l’hyperinflation des années 20.

33 Sur ces deux types d’arguments, voir Becker [1982].

34 Voir Berger et De Haan [1997].

35 Sur ces préférences politiques, voir Goodman [1992].

36 Voir article 79 de la Loi Fondamentale.

37 Modification de la loi sur la BDL du 10 août 1951.

38 voir Könneker [1957].

39 Cette solution rejoint le projet du Conseil Scientifique du Ministère de l’économie qui propose un système à deux étages, « dirigé selon le principe de la collégialité par l’ajout, à l’organe de direction du système [le conseil], de personnalités qualifiées [le directoire] ». Voir BECKER [1982].

40 Voir Dreyfus [1991].

41 Voir Marsh [1993].

42 Discours de Gürzenich. Voir par exemple Deutsche Bundesbank [1988].

43 Voir Marsh [1993]

44 Voir Berger [1997] et Berger et De Haan [1997] sur ces deux épisodes.

45 Voir Dreyfus [1991].

46 D’après Giersch, Paque et Schmieding [1992].

47 On remarquera au passage que c’est la Federal Reserve américaine qui constitue ici un modèle pour la construction monétaire européenne et non la Bundesbank puisqu’une procédure de ce type est inexistante en Allemagne.

© Presses Sorbonne Nouvelle, 2002

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