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    Plan détaillé Texte intégral Un chômage qui reste élevé en Europe Le diagnostic néo-classique Quelques remarques critiques sur l’interprétation néo-classique Le diagnostic macro-économique du chômage européen Fort dynamisme de la productivité du travail en Allemagne Une politique macro-économique freinant l’emploi en Europe La politique monétaire La politique des changes La politique salariale La politique budgétaire Bibliographie Notes de bas de page Auteur

    France-Allemagne. Les défis de l'euro. Des politiques économiques entre traditions nationales et intégration

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    La politique européenne de l’emploi : des chances qui n’ont pas été saisies. Faut-il une politique européenne commune pour l’emploi ?

    Jan Priewe

    p. 113-136

    Texte intégral Bibliographie Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1Dans les développements qui suivent, je voudrais montrer que le problème de l’emploi en Europe ne peut être combattu efficacement que par une politique de l’emploi commune, c’est-à-dire par une stratégie macro-économique. Cette politique consiste en une combinaison des politiques monétaire, des changes, budgétaire et salariale. Les stratégies macro-écono­miques nationales pour l’emploi sont de plus en plus inefficaces. Comme le potentiel de croissance et d’emploi de cette politique n’est pas utilisé pour l’instant, l’Europe vit bien en dessous de ses possibilités et ne réussit en général pas à sortir du bourbier du chômage, à la différence des USA qui pratiquent une politique macro-économique cohérente et très efficace. Après un court aperçu de l’évolution du chômage en Europe, où nous insisterons particulièrement sur l’Allemagne, qui représente approximativement l’évolu­tion du marché du travail européen, quoique à un niveau légèrement infé­rieur à la moyenne, nous mettrons en relief un énorme déficit dans le dia­gnostic posé : on pose le plus souvent sur le chômage européen les diagnos­tics erronés qui ont justement légitimé des politiques qui sont restées sans effet depuis des années, qui ont augmenté le chômage ou qui n’ont pas pu l’empêcher. Nous opposerons à ces diagnostics une vue macro-économique du chômage européen. Après quoi, nous esquisserons à grands traits un projet de politique de l’emploi concernant les quatre domaines politiques.

    Un chômage qui reste élevé en Europe

    2En Europe de l’Ouest, l’actuel essor conjoncturel ne contribue dans la plupart des pays que très peu à la réduction du chômage, en particulier dans les trois grandes économies nationales de la zone Euro, c’est-à-dire en Alle-magne, en France et en Italie, pays qui représentent presque les trois quarts du PIB (cf. Logeay/Volz 2000, voir tableau 1). Même si l’on tient compte de l’évolution positive du marché du travail dans certains petits pays d’Europe (Werner 1998), il n’en reste pas moins qu’à la différence des états-Unis et même à la différence du Japon secoué par la déflation, le chômage reste terriblement élevé en Europe, malgré des gouvernements majoritairement sociaux-démocrates ou socialistes depuis 1997-1998 et malgré l’entrée dans la troisième phase de l’Union monétaire en 1999. En Allemagne surtout, l’évolution conjoncturelle relativement favorable en 2000, avec une crois­sance de 3 % (après une année 1999 qui n’a rien apporté au marché du tra­vail, avec une croissance économique de seulement 1,4 %) est surtout due aux exportations, grâce à une conjoncture mondiale favorable dans le sillage des états-Unis et grâce à la sous-évaluation de l’Euro. Une conjoncture nationale plus dynamique ne parvient guère à s’imposer, et s’interrompt le plus souvent. Pour 2001, les perspectives sont à nouveau moins favorables, du fait du ralentissement de la conjoncture américaine et des tendances au renforcement de l’euro. Les économies nationales de la zone Euro sont sen­sibles aux chocs exogènes positifs ou négatifs de plus en plus fréquents à cause de la globalisation des marchés financiers et de l’intégration globale de plus en plus forte des marchés des biens.

    Tableau. 1: Chômage et volume du travail dans les « grands » pays de l’Union monétaire européenne

    Taux de chômage en % (a)

    1991

    1992

    1993

    1994

    1995

    1996

    1997

    1998

    1999

    2000

    Allemagne

    4,2

    4,5

    7,9

    8,4

    8,2

    8,9

    9,9

    9,4

    8,8

    8,3

    France

    9,5

    10,4

    11,7

    12,3

    11,7

    12,4

    12,3

    11,8

    11,3

    9,6

    Italie

    8,6

    8,9

    10,2

    11,2

    11,6

    11,7

    11,7

    11,8

    11,3

    10,5

    Zone euro

    s.i.

    s.i.

    10,8

    11,5

    11,2

    11,4

    11,4

    10,7

    9,9

    9,1

    Volume du travail, base 100 (b)

    Allemagne

    100,0

    99,8

    98,7

    98,9

    98,2

    98,3

    99,1

    100

    France

    100,0

    99,7

    99,7

    99,7

    99,5

    100,8

    102,2

    103

    Italie

    100,0

    98,4

    97,5

    98,3

    98,1

    99,4

    100,2

    101

    Zone euro (c)

    100,0

    99,6

    99,6

    100,2

    100,5

    101,9

    103,4

    105

    (a) standardisé — (b) en heures de travail — (c) Grèce incluse

    Source : Logeay/Volz 2000

    3Dans le cadre de l’Union Européenne, tout comme dans celui de la zone Euro, il n’existe pas de projet de politique de l’emploi. Il existe certes une politique monétaire commune, mais elle est fixée prioritairement sur l’objec­tif de la stabilité des prix. Depuis le traité de Maastricht, il y a certes une règle commune pour la politique budgétaire, mais elle a pour unique objectif la consolidation budgétaire. La première tentative commune de la Commis­sion européenne en matière de politique de l’emploi, présentée dans le Livre blanc de la croissance, de la compétitivité et de l’emploi (1993), n’a pas été acceptée par les états membres. La seconde, découlant de la partie concer­nant l’emploi dans le traité d’Amsterdam (1997), ne s’attaque pas aux ra­cines du problème de l’emploi, mais se soucie surtout d’une politique du marché du travail au sens étroit du terme et est restée pratiquement sans effet. Le dialogue macro-économique entamé lors du sommet de Cologne 1999 montre quand même qu’il existe des sujets de discussion importants (Bogai 1999). Le Conseil européen de Lisbonne au printemps 2000 a an­noncé des objectifs ambitieux en matière de croissance et d’emploi, mais se fie visiblement aux seuls effets incantatoires de l’« e-commerce » et de la soi-disant « new-economy », censés créer des emplois. Pratiquement toutes les études scientifiques sur les retombées des nouvelles technologies en terme d’emploi révèlent cependant que celles-ci n’ont pas nécessairement des effets positifs automatiques en matière d’emploi. Les controverses por­tant sur le chapitre sur l’emploi tournent autour de la question même de savoir si on a besoin, dans l’absolu, d’une politique commune du marché du travail et de l’emploi. La plupart des participants à la discussion semblent le nier en renvoyant au principe de subsidiarité : la lutte contre le chômage serait prioritairement une affaire nationale.

    4Quant à la politique économique allemande, on ne peut y reconnaître une ligne homogène et potentiellement efficace du gouvernement allemand. Après la démission du ministre des finances Oskar Lafontaine, qui représen­tait le renouvellement de la politique macro-économique après 16 ans de « politique de l’offre », le gouvernement fédéral met ses espoirs dans six facteurs : il espère profiter de l’aubaine d’une conjoncture européenne et mondiale favorable et il attend les conséquences de la baisse de la pression démographique, de la réforme fiscale, du Pacte pour l’emploi, de la baisse des charges salariales annexes grâce à l’écotaxe, et enfin des nouvelles technologies grâce à la « new economy ». Dans le meilleur des cas, le Pacte pour l’emploi aurait créé un secteur subventionné de bas salaires (la plupart des études estiment que ses effets sur l’emploi seront très faibles), mainte­nant réalisé dans deux modèles pilotes. En réalité, ce Pacte est sans doute déjà caduc. Concernant les questions centrales en matière d’emploi, l’effet de l’écotaxe sur celui-ci n’est même pas mesurable. Face à un seuil de croissance qui n’est créateur d’emplois qu’à partir de 2 à 2,5 %, l’impulsion conjoncturelle d’une reprise principalement tirée par les exportations reste trop faible, elle a cependant réduit le chômage de près d’un million, mais cette impulsion ne sera pas durable. La réforme fiscale rompt en 2001, pour la première fois depuis 1993 avec une orientation de base restrictive de la politique fiscale, et donne à la croissance et à l’emploi une petite poussée de l’ordre de 0,5 % du PIB — c’est sans doute un pas dans la bonne direction, mais il s’agit vraisemblablement d’un effet isolé, car on maintient l’objectif d’équilibrer le budget d’ici à 2006. Bref, une stratégie globale en matière de politique de l’emploi n’apparaît pas actuellement en Allemagne, à la diffé­rence de ce qui se passe en France, ou aux Pays-Bas, par exemple. Il est difficile d’en percevoir des effets positifs nets sur l’emploi.

    Le diagnostic néo-classique

    5Le diagnostic le plus répandu que posent sur le chômage européen des acteurs importants (comme la BCE, l’OCDE, le FMI, le Conseil des experts en économie allemands, de nombreux ministères de l’économie des pays européens et la plupart des économistes européens) est qu’il s’agit principa­lement d’un chômage structurel, et non conjoncturel. Seule la « dérégu­lation » du marché du travail (certains y ajoutent le marché des biens) pour­rait améliorer les choses. Mais on donne ici au terme de « chômage struc­turel » des significations très variées : (a) chômage par manque d’adéquation au marché du travail, surtout en raison de qualifications insuffisantes et du manque de mobilité professionnelle et régionale des salariés (b) chômage « naturel », (c) taux de chômage sans incidence sur l’inflation (NAIRU)1 (d) manque de flexibilité sur le marché du travail (trop de protection contre le licenciement, salaires minimaux trop rigides, trop de charges annexes, une échelle des salaires qui ne descend pas assez bas), (e) réglementation étatique excessive d’une façon générale (taux d’imposition trop élevés pour les entreprises, trop grand poids des dépenses de l’état). A l’exception de la dernière, toutes ces explications ont en commun l’idée selon laquelle le chômage naît sur le marché du travail lui-même et qu’il n’y a pas de déficits perceptibles sur le marché des produits et du capital. Fondamentalement, le chômage découlerait d’un problème d’inadéquation des prix. Le noyau dur néoclassique de ces diagnostics consiste en quatre thèses fondamentales :

    Premièrement : le niveau salarial général est trop élevé par rapport à la productivité du travail, si bien que le travail n’est pas rentable.

    Deuxièmement : l’échelle des salaires n’est pas assez flexible vers le bas au regard de la faible productivité marginale de la majorité des chômeurs peu qualifiés.

    Troisièmement : la principale raison du manque de flexibilité salariale est l’existence en Europe d’institutions sociales d’état dominantes qui em­pêchent les salaires de baisser pour atteindre un niveau compatible avec le plein emploi, si bien que la pression sur les salariés pour une plus grande flexibilité ne se manifeste pas.

    Quatrièmement : Cette structure s’est tellement figée (hystéresis) que le pourcentage de chômeurs de longue durée disposant de qualifications de plus en plus dévalorisées augmente de plus en plus. L’idée de base de ce type d’explication est déclinée sur tous les tons.

    6S’ajoute à cela l’argumentation en fonction du NAIRU : une partie de plus en plus importante des chômeurs n’a plus aucune influence sur le ni­veau salarial de ceux qui ont un emploi ; ceux-ci, menés par de puissants syndicats, refusent non seulement la modération salariale, mais ils imposent des revendications salariales favorisant l’inflation dès que l’essor écono­mique est en vue. La politique monétaire doit réagir de façon restrictive à cela, si bien que les phases de reprise conjoncturelle sont atténuées. Ce type d’explication aussi se décline à l’infini..

    7Et voici la conséquence de ces diagnostics sur les causes du chômage : il faut procéder à des changements micro-économiques et institutionnels sur les marchés du travail. Comme les régulations des marchés du travail sont très variées selon les pays de l’Union Européenne et qu’elles portent une empreinte nationale, la compétence décisionnelle concernant ce domaine politique devrait continuer à relever des états nations. Il n’est donc pas nécessaire de mettre en place une politique communautaire du marché du travail et de l’emploi. On peut tout au plus échanger des informations, transmettre des expériences de « bonnes pratiques », ou mieux utiliser les finances du Fonds Social Européen dans le but de déréguler le marché du travail. Mais même cela est superflu si l’on s’en tient à un strict principe de subsidiarité. Cette analyse est la conséquence logique du diagnostic.

    Quelques remarques critiques sur l’interprétation néo-classique

    8Ce type d’argumentation néoclassique est extrêmement contestable, en théorie comme en pratique. On se contentera ici de présenter quelques contre-arguments théoriques et empiriques.

    9La base de l’argumentation néoclassique est la théorie macro-économique de la productivité marginale. Selon elle, le produit marginal physique du tra­vail, estimé en prix constants, baisse lorsque le recours à la main d’œuvre augmente. Pourtant, l’estimation du produit marginal à prix constants est irrecevable dans une optique macro-économique puisque des salaires nomi­naux en baisse conduisent en règle générale à une baisse du prix des marchandises. De façon empirique, le rapport existant entre les coûts sala­riaux unitaires (donc le rapport entre le niveau des salaires nominaux et la productivité) et les prix des marchandises a été très bien prouvé.

    10Une baisse des salaires nominaux n’entraîne une baisse des salaires réels que si les prix des marchandises restent constants ou baissent moins. Com­ment cela pourrait-il se produire ? De façon explicite ou implicite, on présuppose que la masse monétaire est constante et qu’elle implique une demande constante de marchandises. Ce serait une conception quantitativiste de la demande en marchandises liée à toute une série de présupposés restrictifs, entre autres une masse monétaire exogène sous le contrôle de la banque centrale et une vitesse de circulation de l’argent constante. Une baisse des salaires nominaux entraîne en général une baisse des prix (ou des taux d’inflation), d’où il ne résulte en général pas une hausse de la demande en marchandises ; dans le cas de la déflation, il faut compter sur un recul des investissements. Si les prix restent rigides lorsque les coûts salariaux uni­taires baissent (prédominance de l’adaptation par les quantités), les salaires réels baissent, et on assiste à un affaiblissement de la demande en biens dans un contexte de taux d’épargne constants. D’un côté, grâce à la baisse des salaires réels, les bénéfices par unité produite augmentent, mais d’un autre côté, le coût en capital par unité produite augmente à cause d’une plus mau­vaise utilisation des capacités.

    11Si, pour aller dans le sens de l’argumentation néoclassique, il y avait vrai­ment une baisse des salaires réels et donc une combinaison du travail et du capital où le travail prendrait plus d’importance (ce qui est tout à fait contes­table du point de vue théorique, car les coûts du travail et du capital ne sont pas indépendants l’un de l’autre), il faudrait alors compter sur une baisse de la demande en biens d’investissement. Le taux de croissance se réduirait.

    12Des salaires réels trop élevés conduiraient à l’inflation ou à des taux de rendement plus bas. Dans la plupart des pays européens, le contraire se pro­duit depuis le début des années 80 : déflation, augmentation des rendements financiers, part des salariés qui baisse dans le revenu national. Des salaires réels trop élevés devraient entraîner des déficits des balances commerciales et des tendances à la dévaluation s’il existe un niveau salarial plus bas chez les partenaires commerciaux. En Allemagne du moins, il a existé pendant de longues phases une forte tendance à la réévaluation en termes réels (1985-1995) avec des excédents élevés de la balance des paiements. C’est égale­ment vrai dans une moindre mesure pour l’Union Européenne et la zone Euro, du moins pendant de longues périodes, face au dollar américain.

    13Depuis les années 80, les salaires réels dans presque tous les pays euro­péens augmentent en général plus lentement que la productivité, si bien que la part des salariés dans le revenu national baisse. La modération salariale souvent réclamée au sens d’une augmentation des salaires réels qui reste en deçà de l’augmentation de la productivité a donc déjà été réalisée, de fait — sans avoir les effets escomptés sur le marché du travail. Aux états-Unis, la part des salariés dans le revenu national est restée relativement constante dans l’ensemble, les salaires réels ont suivi l’augmentation de la productivité (très basse dans les années 80) mais l’emploi est en pleine croissance, ce qui est tout à fait impossible du point de vue néoclassique.

    14Des salaires réels plus bas, situés en bas de l’échelle des salaires, ne produisent une croissance de l’emploi que dans des conditions bien parti-culières. Il faut pour cela que la demande en biens ou en services augmente et que cette demande soit structurée de telle façon que soient justement les produits et les services crées sur place qui fassent l’objet d’une demande plus forte. A cela s’oppose un changement de structure, se poursuivant depuis longtemps, qui est favorable aux qualifications plus élevées. Il est vrai toutefois qu’une expansion du secteur à faibles salaires et à faible productivité peut affaiblir le dynamisme de la productivité de toute l’éco­nomie et ainsi faire baisser le seuil de la croissance bénéfique à l’emploi dans une économie nationale. C’est le cas aux états-Unis, du moins sur de longues phases. C’est pourquoi la croissance économique a été plus créatrice d’emplois aux états-Unis qu’en Allemagne. Le revers de la médaille, ce sont des salaires de misère situés sous le seuil de pauvreté et qui ne sont pas compatibles avec le système de valeurs de l’état social.

    15Le chômage naît par à-coups pendant les phases de récession. Il est tou­jours conditionné par la demande parce que la demande en investissements s’effondre, ce qui a des effets multiplicateurs négatifs. De même, le recul du chômage évolue parallèlement à l’effort d’investissement. La hausse con­joncturelle des frais salariaux (et celle de la part des salariés dans le revenu national) n’apparaissent en général que comme conséquence du recul de la demande. C’est donc le dynamisme des investissements et non celui des salaires qui joue un rôle décisif dans l’apparition (et le recul) du chômage. C’est ce dynamisme qui a été ralenti lors des récessions de 1974/75, 1980-82 et 1992/93 par la forte hausse des taux à courte échéance en raison d’une politique monétaire restrictive. Et comme cette hausse est due à des salaires nominaux en trop forte hausse, créant eux-mêmes l’inflation et l’attisant, le chômage est effectivement dû à des salaires trop élevés — mais des salaires nominaux !

    16Le rapport entre le niveau des indemnités compensatrices et le chômage n’est pas établi de façon certaine, ni en théorie, ni en pratique. Une baisse des indemnités de chômage et une baisse des salaires ne produisent pas plus d’incitations au travail. Il existe en Europe des systèmes d’indemnisation du chômage extrêmement divers (en Italie, elle est presque inexistante, aux Pays-Bas et au Danemark, elle est très généreuse). Ces systèmes ne vont pas de pair avec un niveau de chômage donné. Le rapport entre le chômage et la protection contre le licenciement ou l’existence de contrats de travail à durée déterminée est tout aussi incertain. Aux états-Unis, l’exemple type d’un marché du travail peu régulé, le chômage était plus élevé qu’en Allemagne jusqu’en 1992. En Allemagne, à l’inverse, on a beaucoup dérégulé et flexibi­lisé sur les marchés du travail et des biens lorsqu’on a pratiqué la fameuse « politique de l’offre ». On n’a en tout cas pas renforcé la régulation. Pourtant, le chômage a continué d’augmenter de façon quasi-inéluctable.

    17Quelle est la part des chômeurs à qui on ne peut proposer un emploi vacant parce qu’ils n’ont pas de qualification adéquate ? C’est théoriquement difficile à dire lorsqu’il n’existe pas assez d’emplois vacants. En Allemagne, on peut montrer que les emplois proposés pouvaient dans leur grande majo­rité être occupés relativement rapidement par des chômeurs ou d’autres demandeurs d’emploi non enregistrés. L’évolution frappante des états-Unis montre que le chômage naturel soi-disant stable peut sans problème être baissé en cas de forte demande en biens. C’est ce que montre l’exemple des Pays-Bas, qui sont parvenus à abaisser leur taux de chômage en dessous de 4 %. Dans certains bassins d’emploi allemands, le taux de chômage a égale­ment pu être ramené à des niveaux comparables. Cela devrait être encore plus facile avec une politique développée du marché du travail, telle qu’elle existe dans la plupart des pays européens. Les analyses qui qualifient pres­que la totalité du chômage européen de chômage naturel ou NAIRU sont extrêmement problématiques au niveau de la méthode.

    18Si mes contre-arguments sont pertinents, le chômage européen est en premier lieu non pas un problème de marché du travail, mais un problème macro-économique qui naît de l’action conjointe des marchés des capitaux et des marchés des biens, et le niveau des investissements est au centre du diagnostic.

    Le diagnostic macro-économique du chômage européen

    19Dans la plupart des grands pays de l’Union Européenne, surtout en Alle­magne et en France, le taux de croissance baisse presque en continu depuis des décennies. Dans les années 60, des goulots d’étranglement de l’offre en étaient responsables et surtout un déficit de main d’œuvre. Depuis le milieu des années 70, ce sont surtout les facteurs atténuant la croissance qui ont un effet sur les marchés des biens et des capitaux. La courbe de croissance résulte de trois récessions importantes, de crises de stabilisation qui ont surtout servi à faire baisser des taux d’inflation trop élevés, et de phases d’essor assez faibles interrompues beaucoup trop rapidement. Comme le nombre des personnes potentiellement actives augmentait et que le dyna­misme de la productivité ne baissait que légèrement, la croissance était trop faible pour juguler la hausse du chômage. (voir tableau 1)

    20Le schéma de base qui explique aussi bien les crises de stabilisation que les faibles phases d’essor est simple au regard de l’évolution en Allemagne : dans les phases d’essor sont apparues des spirales des salaires et des prix, ainsi qu’une certaine inflation induite par la demande, ce qui a nourri les craintes d’inflation et provoqué une forte réaction de la banque centrale dont la monnaie devint en Europe la monnaie de référence et d’ancrage, c’est-à-dire de la Bundesbank qui visait avec succès le niveau de prix le plus ambi­tieux du monde. C’est cette ambition qui fit du deutschemark la monnaie d’ancrage européenne après l’effondrement du système monétaire internatio­nal de Bretton-Woods en 1973 ; pour la première fois, la Bundesbank put mener une politique monétaire et des changes indépendante. La première spirale des salaires et des prix au début des années 70 était la conséquence des conflits sociaux autour de la répartition des profits en une période de plein emploi, attisés par le choc exogène de la première augmentation du prix du pétrole, face à laquelle les pays européens étaient restés désarmés. Comme cette spirale des salaires et des prix allait de pair avec une réévaluation du mark, la rentabilité des capitaux diminua : une baisse des profits commença même avant la récession de 1974/75. Le revirement vers une politique monétariste de taux élevés en 1979/80 aux états-Unis et en Allemagne mit fin au bref essor qui avait eu lieu à partir de 1975, après le début de l’inflation induite par les conflits de répartition engendrés par le second choc pétrolier. Les années 80 ont été caractérisées par une désinfla­tion douloureuse mais qui porta ses fruits. Elle éradiqua certes le virus de l’inflation avec des taux réels élevés mais elle donna un coup de frein aux investissements ; à cela s’ajouta une forte réévaluation réelle du mark face au dollar américain en 1985-1995. En raison du boom de l’unification alle­mande, provoqué par la politique budgétaire en 1990-92, il y eut en Alle­magne de l’Ouest une inflation induite par la hausse de la demande, liée aux signes annonciateurs d’une spirale des prix et des salaires. Ce fut mal interprété par la Bundesbank, si bien qu’une politique monétaire excessive­ment restrictive mit brutalement fin à cette reprise. A l’exception du court épisode de 1990-93, la politique fiscale allemande a eu des effets inhibiteurs depuis 1982 (jusqu’en 2000).

    21Après une période de taux d’intérêt élevés de 1979 à 1982, la politique monétaire est d’abord devenue plus modérée, mais dès 1988, elle a com­mencé à freiner le dynamisme de la reprise, avec une hausse rapide des taux directeurs. Dans le contexte européen, le Système monétaire européen (SME) a eu pour effet de modérer l’inflation tout en réduisant la croissance. Dans la plupart des pays européens, l’inflation due aux conflits sociaux liés à la distribution des richesses dans les années 70 a été plus importante qu’en Allemagne. L’une des formes les plus importantes de la lutte contre l’infla­tion a été le rattachement des autres monnaies au deutschemark comme monnaie de référence et la défense des taux de change par des taux élevés. Cela entraîna dans beaucoup de pays du SME une politique monétaire de longue durée, extrêmement restrictive, ce qui renforça encore la ligne restric­tive de la Bundesbank. Par ailleurs, de nombreuses monnaies furent alors surévaluées par rapport au mark. La surévaluation freina les exportations de ces pays et renforça l’effet restrictif de la politique monétaire ; les poussées occasionnelles de dévaluation créèrent à nouveau des risques d’inflation. La sous-évaluation du mark favorisa artificiellement les exportations, ce qui créa parfois de très gros excédents de la balance allemande des paiements aux dépens des pays voisins. La conjoncture interne de l’Allemagne resta relativement faible. Avec la genèse de l’Union Monétaire Européenne, on vit s’amorcer la tendance à une politique budgétaire restrictive, à laquelle pous­saient les critères de convergence formels à respecter en politique budgé­taire. En bref, le prix à payer en Europe pour la désinflation et la stabilisation à un niveau de prix très ambitieux ainsi que celui de l’Union monétaire fut élevé : une croissance freinée et un chômage élevé.

    22Les variations des taux de change internationaux depuis la fin de Bretton Woods ont eu un effet déstabilisant pour la croissance et l’emploi. Depuis le milieu des années 70, il s’est créé une concurrence dépourvue de toute coordination entre les trois grandes monnaies de référence.

    23D’une part, les trois banques centrales menèrent une politique monétaire qui était pour la première fois, au moins en partie, indépendante. Dans ce contexte, la Fed a tenu presque exclusivement compte d’objectifs intérieurs (parmi lesquels la stabilité monétaire n’a pas toujours été primordiale) et s’est accommodée de fortes fluctuations monétaires. La banque centrale japonaise et la Bundesbank ont suivi par à-coups la politique monétaire américaine. Celle-ci est bien plus à même d’être expansive lorsque la situa­tion conjoncturelle l’exige ; les risques de dévaluation sont alors plus limités, mais elle peut s’en accommoder s’il le faut. La pression à la dévaluation est moins forte qu’en Europe en cas de fort déficit de la balance des paiements courants parce que l’endettement à l’étranger est libellé en dollars. Bref : la Fed est plus autonome que la Bundesbank et que la Banque centrale japo­naise ; de plus, elle applique également une stratégie qui prend en compte autant la stabilité monétaire que la conjoncture et la croissance (c’est en ces termes que sa fonction est définie par la loi).

    24Par ailleurs, les taux de change flexibles ont causé d’énormes variations de cours (par exemple, la dévaluation nominale du dollar US a atteint 50 % entre 1985 et 1995) qui n’avaient rien à voir sur de longues périodes avec des données fondamentales de l’économie réelle. De telles fluctuations aug­mentent l’incertitude des investisseurs, déforment les structures internatio­nales des coûts, induisent des flux de capitaux à court terme extrêmement volatiles et obligent à augmenter les taux et les rendements par des supplé­ments dus au risque et à l’incertitude. Dans l’économie mondiale, les risques ne sont pas répartis également selon les régions.

    Fort dynamisme de la productivité du travail en Allemagne

    25Le niveau élevé du chômage européen a, outre un dynamisme affaibli de la croissance, une seconde cause centrale : un dynamisme de la productivité assez fort, responsable d’un seuil de l’emploi plus élevé qu’aux états-Unis par exemple (à l’exception des dernières années). Il y a toute une série de raisons à cette tendance assez forte à la productivité en Europe :

    • Modernisation de rattrapage dans de nombreux pays européens, mais retard du niveau de productivité par rapport aux états-Unis, même dans les pays européens les plus avancés.

    • Forte concurrence internationale sur le marché des biens en raison de la part élevée du commerce extérieur dans le PNB, et en Allemagne en raison de la structure industrielle traditionnellement très orientée vers le marché mondial.

    • Niveau de qualification relativement élevé de la main-d’œuvre.

    • Traditions de l’état social : les salaires n’assurant pas le minimum exis­tentiel (ceux des « working poor ») y sont moins bien acceptés. Les salaires minimum fixés par des conventions collectives ou par l’état se situent en grande partie au dessus du minimum vital. Cet état de choses empêche l’apparition d’un secteur étendu de bas salaires, qui serait carac­térisé par une faible productivité du travail. Un taux de syndicalisation plus élevé qu’aux états-Unis stabilise cette tradition. S’y ajoute le souhait ardent d’une grande partie des salariés, surtout dans les pays européens les plus faibles, d’améliorer leur niveau de vie matériel en augmentant la productivité et en suivant les pays plus développés.

    • En Allemagne, le système traditionnel des conventions collectives régionales renforce encore le rôle des salaires comme « coups de fouet donnés à la productivité ». Les augmentations salariales négociées pour toute une branche avantagent les entreprises les plus performantes et sanctionnent celles qui sont à la traîne par des rendements plus faibles ou par la cessation d’activité.

    • La forte représentation de certaines branches sur des sites européens que l’on classe plutôt dans le secteur traditionnel de l’industrie issu de l’épo­que de la production de masse de type fordiste, ne peut exister que grâce à une forte augmentation de la productivité.

    26Tous ces points font que le seuil de croissance bénéfique à l’emploi est un peu plus élevé que dans les économies nationales ayant un faible dyna­misme de la productivité. La conséquence en est simple mais importante : les états sociaux qui ont de grandes ambitions de modernisation technologique et qui veulent en même temps éviter l’apparition d’un secteur faiblement productif (impliquant des salaires en dessous du minimum vital), ont besoin d’une plus grande croissance économique.2 Ils en ont besoin pour réduire le chômage qui existe déjà et surtout pour offrir du travail au potentiel croissant des actifs. Donc une politique macro-économique favorisant la croissance est bien plus importante dans les économies nationales du type de celles des états sociaux que dans les autres.

    27Les économistes néoclassiques contestent parfois ce fait en distinguant deux types de progression de la productivité : le bon et le mauvais. Ce der­nier apparaîtrait lorsque les salaires sont trop élevés et conduisent à la sub­stitution du facteur travail par le facteur capital sans participation du progrès technique. Le « bon » progrès est le « vrai » progrès technique, indépen­damment de la relation au coût de ces deux facteurs de production. On peut leur faire trois objections : tout d’abord, les prix du travail et des biens d’in­vestissement ne sont pas indépendants les uns des autres dans une analyse macro-économique. Deuxièmement, la substitution d’un des deux facteurs par un autre et le progrès technique peuvent être séparés dans l’analyse, mais pas dans la réalité. Troisièmement : même s’il était possible de les distin­guer, une croissance plus lente du coefficient de capital aboutirait à une baisse de la production des biens d’investissement et ferait ainsi baisser la croissance économique.

    Une politique macro-économique freinant l’emploi en Europe

    28L’évolution de l’intégration européenne, du Marché commun à l’Union monétaire avec une politique monétaire commune était la conséquence logique d’une forte intégration européenne, avec des taux de change relativement stables. Mais elle s’est réalisée dans le Traité de Maastricht qui a pour objectif une union politique dont les contours sont bien sûr restés très incertains. Au cours des dernières années, cet objectif est repassé à l’arrière-plan. Il semble qu’avec la monnaie unique, ce soit à long terme le point final de l’intégration économique qui ait été atteint. En réalité, ce qui est né de l’Union monétaire n’est ni une confédération, ni un état fédéral, ni un nouvel état-nation en plus grand, ni la somme des états-nations. L’Euro existe, mais pas l’Euroland : il n’y a que des pays de l’Euro. Il s’agit au fond de 11 états-régions dont les compétences sur le plan national ont été largement élaguées, sans qu’il existe sur le plan de l’état central une poli­tique économique et financière communautaire et donc unitaire. A la longue, une politique monétaire unitaire et une politique économique et budgétaire qui ne le sont pas ne peuvent s’accorder. On ne peut mettre en œuvre de cette façon une politique macro-économique bien précise. Certains pensent qu’il s’agit là d’un rêve keynésien dépassé. On se demande alors quelle poli­tique monétaire, budgétaire, des changes et salariale il faut mener en Europe. Il faut qu’il existe une ligne précise et une coordination des quatre politiques. Il n’importe donc pas de savoir si la politique macro-économique existe, mais ce qu’elle doit être. En d’autres termes, une union monétaire est une « grande économie nationale », dans un autre contexte et avec d’autres possi­bilités que n’en a une petite économie nationale subissant d’innombrables dépendances internationales (dans ce sens, même la France et l’Allemagne sont de petites économies nationales). En outre, une union monétaire a besoin de règles du jeu unitaires pour les principaux acteurs économiques, de façon à éviter les dégâts, comme la course déflationniste à la baisse des salaires ou à la diminution des impôts et à l’octroi de subventions. Il semble qu’une Europe qui a un pied dans l’Union monétaire a fait un grand pas en avant, mais on ne sait pas encore où elle doit poser l’autre pied. Il s’ensuit une situation instable, peu tenable à la longue.

    29La réponse la plus courante à ces questions dans les pays de la zone Euro et à la BCE est la suivante :

    • La politique monétaire, à l’instar de celle de la Bundesbank, s’oriente presque exclusivement d’après le niveau des prix, avec la masse moné­taire comme objectif intermédiaire principal. La valeur externe de l’Euro est librement fixée par le marché des devises, il n’y a pas de politique européenne des changes. La BCE ne devrait pas avoir d’ambitions plus poussées en matière de politique monétaire concernant la conjoncture, la croissance et l’emploi, puisque de toutes façons elle ne pense pas pouvoir agir contre un chômage de type essentiellement « structurel ». D’un point de vue monétariste, la politique monétaire est de toute façon neutre en ce qui concerne l’économie réelle. Seule la BCE autonome a le pouvoir de définir le caractère du sous-emploi. On peut supposer que la politique monétaire agit pourtant occasionnellement en tenant compte des taux de change. Si c’était le cas, elle ne ferait que suivre la politique monétaire des états-Unis, ce qui serait extrêmement problématique en cas de taux d’inflation inégaux et de cycles de conjoncture asynchrones.

    • La politique budgétaire a été définie dans le Pacte de stabilité et de croissance : faire baisser les déficits pour atteindre un équilibre budgé­taire à moyen terme ou, ce qui serait encore mieux, produire des excé­dents budgétaires. Pendant des années, elle doit donc être restrictive, et ce pour tous les pays de la zone Euro. Elle peut tout au plus servir de stabili­sateur automatique. Cette orientation empêche une mise en œuvre flexi­ble de la politique budgétaire dans chacun des pays, elle a un effet à tendance procyclique et affaiblit le financement des investissements pu­blics, en particulier dans les pays qui ont un grand besoin de rattrapage. L’emploi subit une influence négative. De plus, cette orientation modère la demande même quand il n’y a pas de risque notable d’inflation à cause de la demande. On ne peut réagir par une politique budgétaire à des chocs symétriques de l’économie internationale frappant tous les pays de la zone Euro, ni à ceux qui ne concernent que certains pays.

    • C’est donc surtout la politique salariale qui est responsable de la situa­tion de l’emploi, en modérant les hausses salariales (augmentation des salaires réels inférieure aux gains de productivité) et en étirant l’échelle des salaires vers le bas. Cette politique peut être renforcée par la dérégu­lation du marché du travail et par une politique du marché du travail. On aboutit à une baisse du niveau des coûts qui ne se traduit pas par une baisse des prix ou par une déflation, tant que d’autres coûts continuent à augmenter (par exemple les prix du pétrole ou les produits importés, en cas de dévaluation) ou qu’une forte demande stabilise les prix ; le prix à payer pour éviter la déflation est donc un pouvoir d’achat affaibli à cause des salaires réels en baisse ou en faible augmentation.

    30Cela aboutit à une politique salariale à la limite de la déflation, et qui freine la croissance. On ne prend pas de mesures visant à empêcher une con­currence dans la baisse des salaires, donc une compétition pour avoir les coûts salariaux unitaires les plus bas. Bien sûr, ce danger existe surtout pen­dant les phases de baisse de la conjoncture. Il n’y a pas non plus, a contrario, de dispositions visant à empêcher la hausse des salaires, qui, à la suite d’une phase d’expansion, dépassent les gains de productivité, déclenchant ainsi une spirale salaires-prix.

    31On peut se consoler en renvoyant à la conjoncture européenne qui est actuellement assez propice et ainsi minimiser l’importance d’une macro­politique destinée à soutenir l’emploi. A y regarder de plus près, cette con­joncture favorable est surtout due à trois facteurs macro-économiques : d’abord, le recul de l’inflation et la préparation de l’union monétaire ont permis une forte baisse des taux d’intérêt dans les onze pays de l’UEM entre 1994 et 1999 : les intérêts à court et moyen terme ont baissé dans la zone Euro d’environ 4,5 points, pour atteindre un niveau unitaire bas, le plus faible depuis des décennies. Cela a eu l’effet, dans l’attente de l’union monétaire, d’une politique monétaire fortement expansive, soutenant la croissance durant les années 90, mais dès l’automne 1999, la BCE a augmenté ses taux directeurs, en plusieurs étapes, quoique moins fortement que la FED aux états-Unis.

    32Ensuite, la conjoncture américaine favorable et la reprise en Asie ont eu des effets positifs pour la zone Euro. Enfin, le dévaluation de près de 30 % de l’Euro face au dollar au cours des années 1999-2000 a favorisé la compétitivité-prix des exportations européennes vers les pays tiers. Ces trois facteurs ne se maintiendront cependant pas longtemps. La conjoncture euro­péenne interne n’est pas suffisamment robuste en cas d’influences externes moins favorables. Elle reste en tout cas beaucoup trop faible pour faire bais­ser le chômage. Elle n’est pas du tout soutenue par la politique monétaire et budgétaire. Dès l’année 2001, les problèmes s’aggraveront, de sorte qu’en cas de légère baisse de la croissance, la réduction du chômage se ralentira à nouveau. A ce moment-là, il ne restera pour lutter contre le chômage, que d’autres formes de politique, dont la portée est souvent très limitée, et dont les possibilités ont souvent déjà été épuisées dans certains pays : réduction du temps de travail (en y intégrant la promotion du travail à temps partiel et les préretraites), la politique du marché du travail au sens étroit du terme et les politiques structurelles régionales etc.

    Principes d’un politique macro-économique de soutien à l’emploi

    33Quel pourrait être l’effet d’une macropolitique européenne, et quelle devrait-elle être ? Elle n’a jamais été capable d’un réelle régulation globale (Globalsteuerung) et ne le sera jamais puisqu’elle ne peut avoir qu’une influence limitée sur les attentes des acteurs, en particulier des investisseurs et de ceux qui possèdent les biens. Mais elle peut éviter les blocages, donner des impulsions au bon moment et prévenir les problèmes, ou du moins les atténuer.

    La politique monétaire

    34La politique monétaire est la plus importante, car elle est en mesure de fixer de façon très autonome les taux d’intérêt à court terme. Ceux-ci déter­minent en grande partie les intérêts à long terme, en tout cas lorsque l’on peut éviter les attentes d’inflation ou de variations de taux de change. A l’inverse, l’influence de l’endettement public ou de l’épargne privée sur les taux à long terme est extrêmement réduite. L’alternance de taux à courte et à longue échéance dans le cadre d’une politique budgétaire très restrictive (c’est-à-dire lorsque la structure des taux est inversée) a très probablement une influence négative sur les investissements. Il ne s’agit certes pas d’une relation mécanique, toujours stable dans le temps. A l’inverse, l’influence de taux bas sur les investissements est encore plus incertaine et elle agit avec un certain décalage, notamment parce que l’investissement privé est fonction des prévisions d’inflation. Certains signes montrent cependant qu’une forte baisse des taux par le fameux corridor des taux d’intérêt ainsi qu’à travers le caractère de signal des taux directeurs peut tout à fait avoir un impact sur les investissements. Si l’encours du crédit est important, les baisses de taux aboutissent à un allègement massif des dépenses courantes des entreprises.

    35C’est seulement une reprise longue, qui ne serait pas étranglée par la poli­tique monétaire, qui peut faire baisser durablement le chômage. La politique monétaire aurait donc pour objectif d’une part de ne pas étouffer une reprise conjoncturelle qui viendrait de voir le jour, mais de maintenir l’essor, et d’autre part, en période de creux conjoncturel, de créer un essor de la façon la plus vigoureuse possible et en liaison avec d’autres politiques. Dans le premier cas, il ne s’agirait pas tant de faire une politique monétaire très expansive que d’éviter le plus longtemps possible un effet de freinage. La conjoncture, la croissance et l’emploi seraient soutenus dans la mesure où il subsiste un chômage non-structurel. Dans ce cas seulement, on obtiendrait des effets économiques réels sans inflation supplémentaire. Lorsque l’emploi ne peut pas augmenter du tout parce qu’il y a des obstacles insurmontables sur le marché du travail, les conséquences inflationnistes sont inévitables. C’est pourquoi il est extrêmement important de poser un diagnostic juste sur le chômage. Une politique monétaire qui s’oriente en partie d’après la masse monétaire doit établir un pronostic sur le potentiel de production auquel il faut adapter l’approvisionnement en monnaie. Si le potentiel de production est sous-estimé parce que l’on part d’un pronostic de statu quo, qui ne tient pas compte de l’impulsion de croissance donnée par la politique monétaire, un effet expansif ne peut pas du tout se produire. Il serait préférable, comme aux USA, d’abandonner un contrôle de la masse monétaire, d’essence moné­tariste, pour utiliser le taux de refinancement comme objectif intermédiaire prioritaire. Il serait utile que la politique monétaire ait deux objectifs de valeur équivalente, comme aux états-Unis : stabilité monétaire et croissance économique (ou emploi). Cela serait plus facile si l’on trouvait un consensus sur une politique salariale tendant à la stabilité des prix.

    La politique des changes

    36Une politique monétaire expansive ou qui soit le moins possible restric­tive a besoin de deux mesures d’accompagnement. L’une concerne le taux de change, l’autre la politique salariale. Une politique monétaire qui tient uniquement compte d’objectifs économiques intérieurs ne peut tenir compte du taux de change. Elle implique donc que l’on accepte des variations du taux de change. Des hausses de prix dues à des dévaluations devraient alors être assumées (plus grande tolérance à l’inflation), ou atténuées par d’autres politiques, telle que la politique des revenus, ce qui présenterait quelques difficultés. En raison de la situation sur les marchés financiers internatio­naux, ces taux de change peuvent tendre à des variations extrêmes, difficile­ment gérables par la politique monétaire. Une politique de change concer­nant les pays des monnaies de référence doit être mise en place pour limiter les marges de fluctuation. On ne sait toujours pas comment elle pourrait prendre forme. Il existe à ce sujet des expériences historiques : les zones cibles des taux de change, les accords de Louvre et de Plaza, différentes propositions de discussions émanant de scientifiques. Mais il n’y a presque aucune discussion politique à ce sujet, si l’on fait abstraction d’un courte phase, sous l’influence du ministre des finances Oskar Lafontaine. En Europe, une étonnante ignorance prévaut face à ce problème, qui de plus, est perçu comme concernant les pays en développement. Il ne semble pas non plus exister d’institution européenne se déclarant compétente pour cette question. Tant que la politique monétaire n’est pas relayée par la politique des changes, elle restera prise dans le dilemme entre la problématique du marché intérieur et celle du taux de change. Elle va probablement, du moins pendant une certaine période, suivre la politique monétaire de la Fed. Pendant les périodes de taux d’intérêt élevés aux états-Unis, la politique monétaire européenne sera donc paralysée.

    La politique salariale

    37La politique monétaire ne pourra jouer de rôle dans la politique de la croissance et de l’emploi que si la politique salariale reprend à son compte une partie de la responsabilité en matière de stabilité monétaire. Cela devient tout à fait évident si l’on considère que le mécanisme central qui préside à l’apparition de l’inflation est constitué par les luttes entre le capital et le tra­vail pour la répartition des richesses, luttes qui créent des spirales des salaires et des prix. Certes, des spirales aussi dangereuses ne peuvent naître que si elles sont alimentées au niveau de la politique monétaire. Les luttes pour la répartition des richesses, attisées par le plein-emploi, puis par des chocs exogènes des prix, ont alimenté la forte inflation des années 70. De telles luttes sont nuisibles à long terme pour tous, personne n’y gagne. Il est donc dans l’intérêt des grands acteurs de chercher une formule de consensus. Cela ne peut finalement être qu’une certaine variante de la politique salariale indexée sur la productivité, c’est-à-dire une politique salariale orientée vers la stabilité des prix : les hausses de salaires réels ne doivent pas créer une inflation mal venue ni créer la déflation, tout en faisant participer les salariés à l’augmentation de la productivité du pays concerné de la zone Euro. Si le taux d’inflation toléré (un objectif de taux d’inflation serait plus explicite) est de 2 % par exemple, la hausse des salaires ne devrait pas dépasser le total de l’augmentation de la productivité et de la compensation de l’inflation réelle, mais être au maximum de + 2 %, et ceci même lorsque l’inflation est provisoirement plus élevée. Il s’agit d’une certaine façon d’une politique salariale indexée, orientée sur la productivité. La formule salariale ici propo­sée s’éloigne clairement de la politique salariale traditionnelle orientée sur la productivité qui contenait, outre le taux de productivité, une compensation du pouvoir d’achat en fonction du taux d’inflation, quel que soit celui-ci. Une telle formule salariale réelle peut cependant justement attiser l’inflation et renforcer l’attente d’une inflation. La lutte contre l’inflation dépend du dynamisme des salaires nominaux et non de celui des salaires réels.

    38La formule salariale devrait être l’ancre de stabilité de l’Euro sur laquelle la banque centrale pourrait se reposer. Ainsi serait exclue la course aux hausses et aux baisses de salaires entre les pays de la zone Euro. Comme le taux de change, le salaire cesserait d’être un paramètre de la concurrence entre les régions. Ainsi les régions faibles ne pourront progresser que par des augmentations de leur productivité et non par le dumping des salaires ou la dévaluation. Il va de soi que les coûts salariaux annexes sont inclus dans la formule.

    39Dans le cas d’une inflation passagère due à la demande et qui dépasserait la marge d’inflation tolérée, les employeurs seraient perdants. Ils n’approu­veraient sans doute la formule que si l’état leur garantissait une compen­sation de la hausse des prix, financée par des excédents de recettes fiscales liées à l’inflation. Il faudrait aussi envisager des sanctions réglementaires contre les conventions collectives qui ne respecteraient pas la formule. On pourrait penser à l’interdiction par le gouvernement de l’extension des con­ventions collectives à tout un secteur. Pour faciliter l’acceptation de la for­mule salariale par les employeurs, on pourrait prévoir des clauses d’ouver­ture sous condition, permettant des baisses de salaire aux entreprises en détresse ou des hausses par rapport à la convention collective pour les entre­prises florissantes. L’évolution des salaires serait problématique dans les pays qui n’ont pas de convention collective par secteur ou alors peu dévelop­pée. Le service public ou d’autres secteurs bien précis pourraient peut-être montrer l’exemple. Il serait peu utile d’utiliser la modération salariale comme un argument de négociation politique avec le gouvernement et les employeurs. Réaliser une politique salariale européenne unitaire ou seule­ment une coordination au niveau de la zone Euro est extrêmement difficile, compte tenu des différences entre les systèmes de fixation des salaires dans les pays européens.

    La politique budgétaire

    40La politique budgétaire devrait briser les liens du Pacte de stabilité et de croissance et se charger de fonctions macro-économiques. Cela peut se faire par exemple en ne prenant pas en compte les investissements publics pour le calcul du taux de déficit ou en rapportant celui-ci aux déficits structurels qu’il faut ensuite ramener à zéro. Les déficits structurels sont des emprunts publics qui ne sont pas conditionnés par la conjoncture ou par les investisse­ments publics. Les investissements publics financés par l’emprunt devraient être possibles dans les pays en particulier aussi bien que par une action coordonnée de l’Union européenne.

    41Une politique budgétaire flexible, d’orientation macro-économique et utilisable de façon discrétionnaire est nécessaire pour plusieurs raisons et elle est possible :

    • La politique monétaire de la zone Euro donne l’impression d’être rigide et unitaire mais elle a des conséquences variables dans chacun des pays. Dans les périodes de faiblesse conjoncturelle, une politique budgétaire expansive est la seule forme de politique économique qui puisse donner une impulsion immédiate, alors que la politique monétaire a plutôt un rôle d’appoint dans une telle situation. Pendant les phases d’inflation liées à la demande, la politique budgétaire peut aussi avoir un effet restrictif, même si le déficit est très bas.

    • Les pays qui ont des perspectives de croissance supérieures à la moyenne et un grand besoin de rattrapage pour leur infrastructure sont engoncés dans le corset du Pacte de stabilité qui les oblige à financer les investissements publics par l’impôt, ce qui bloque la dynamique de l’investissement.

    • Une politique budgétaire unitaire dans la zone Euro a un effet multi­plicateur bien plus important qu’une politique budgétaire nationale.

    • Une politique budgétaire active dans la zone Euro ne contredit pas obli­gatoirement l’objectif de la stabilisation budgétaire à long terme. L’objectif est de parvenir à l’équilibre budgétaire passif par le biais d’une augmentation des recettes fiscales. Par principe, seuls les investissements publics devraient être financés par l’emprunt, à l’exception des déficits conjoncturels tolérés qui devront cependant être compensés sur le long terme par des excédents de recettes amenés par l’évolution de la conjonc­ture.

    • Il n’y a sans doute aucune grande économie nationale au monde qui renonce à l’utilisation ciblée de la politique budgétaire dans le sens de la stabilisation macro-économique. Cela peut en particulier être nécessaire pour surmonter les chocs exogènes symétriques.

    • L’équilibre budgétaire ne devrait pas être perçu comme un objectif en soi : s’il se réalise, comme aux états-Unis depuis 1998, en situation de forte croissance et de plein-emploi, il représente un cadeau de la con­joncture. Le point décisif est que la charge des intérêts dans le budget public reste stable. La discussion sur le déficit ne devrait pas être instru­mentalisée pour imposer un recul de l’état.

    42Une variante de la politique budgétaire européenne serait la création d’un grand budget centralisé européen, géré selon le droit budgétaire du Parlement européen. Cela implique un transfert des tâches des états nationaux (et de leurs budgets nationaux) au niveau européen. Le budget qui devrait surtout comprendre des investissements publics, devrait être finançable par des crédits à hauteur des dépenses d’investissement.

    43Du point de vue macro-économique, l’Union Européenne a beaucoup à apprendre des états-Unis, même si elle ne souhaite pas reprendre le modèle d’un marché du travail très dérégulé et très dualisé par l’existence d’un grand secteur à bas salaires. Les conséquences négatives graves de la période de taux élevés ont pu être compensées par un usage adroit et coordonné de la politique budgétaire qui a pris une tournure très expansive dans les années 80, grâce à une politique centrée sur l’offre. Plus tard, une politique moné­taire expansive a été mise en œuvre. Dans une période de politique budgé­taire neutre ou légèrement restrictive, elle a abouti dans les années 90 à des excédents budgétaires dus surtout à une forte croissance. Même en l’absence de syndicats forts, une tendance s’est imposée : une politique salariale orien­tée vers la productivité même avec un très faible dynamisme de la produc­tivité, sans qu’apparaisse une spirale inflationniste. On a abandonné avec pragmatisme la thèse du chômage « naturel » de 6 % pour vérifier en quelque sorte expérimentalement jusqu’à quel point on pouvait faire baisser le taux de chômage sans provoquer d’inflation. Sans une politique macro-économique active, le taux de chômage n’aurait pas pu passer en dessous de 4 % aux états-Unis.

    Bibliographie

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    Notes de bas de page

    1 NAIRU : non accelerating inflation rate of unemployment : taux de chômage n’augmentant pas l’inflation.

    2 Il faut certes tenir compte du fait que la croissance se situant au-dessus de ce seuil est très bénéfique à l’emploi.

    Auteur

    • Jan Priewe

      Université technologique de Berlin

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    Priewe, Jan. « La politique européenne de l’emploi : des chances qui n’ont pas été saisies. Faut-il une politique européenne commune pour l’emploi ?  ». France-Allemagne. Les défis de l’euro. Des politiques économiques entre traditions nationales et intégration, édité par Bernd Zielinski et Michel Kauffmann, Presses Sorbonne Nouvelle, 2002, https://doi.org/10.4000/books.psn.3012.

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    Zielinski, Bernd, et Michel Kauffmann, éditeurs. France-Allemagne. Les défis de l’euro. Des politiques économiques entre traditions nationales et intégration. Presses Sorbonne Nouvelle, 2002, https://doi.org/10.4000/books.psn.2847.
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