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Gouverner par les nombres

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Alain Desrosières

Chapitre 4. Le territoire et la localité : deux langages statistiques1

Texte intégral

  • 1 Texte publié dans le Courrier des statistiques, N° 65, mars 1993, pp. 49-59

1La statistique a été, d'abord, une description générale de l'Etat, attachée à un territoire unifié par une autorité souveraine et par des institutions spécifiques, avant d'être, plus tard, une description quantifiée de la société vivant dans cet espace, dans les domaines démographiques, sociaux et économiques. Ce lien entre la statistique administrative et le territoire relevant d'un Etat fournit les définitions naturelles du champs couvert par les enregistrements et les mesures statistiques. En revanche la production d'informations couvrant des espaces ne correspondant pas à celui des nations pose des problèmes particuliers de construction et d'interprétation : que ce soit pour des comparaisons entre pays ou pour l'examen de zones plus petites que le territoire de l'Etat, les mesures perdent en partie la limpidité qui est la leur dans le cas des statistiques nationales. Ces dernières sont en effet liées, d'une manière ou d'une autre, à l'action de collectivités et d'institutions stables, constituées pour des domaines de compétence et des territoires bien délimités. C'est évident pour celles de ces informations qui sont directement issues, comme des sous-produits, de l'activité administrative elle-même. Mais c'est vrai aussi pour les recensements et les enquêtes nationales organisés par les offices statistisques, dans la mesure où ces opérations coûteuses sont conçues précisément pour éclairer et étayer l'action de ces collectivités.

2Cette spécificité de l'information statistique publique doit être soulignée, dans le cadre d'une recherche portant précisément sur les transformations récentes des pratiques cognitives mises en oeuvre par les services publics locaux, sous l'effet notamment de la décentralisation politique et administrative, puis de la déconcentration de l'Etat, intervenues depuis les années 1970. Pour autant que ces services sont encore construits et gérés selon des normes nationales mises en œuvre à travers des découpages territoriaux, la statistique locale peut n'apparaître souvent que comme l'application, pour un territoire donné, d'un système d'action et de description à vocation nationale, et non pas comme une information spécifique à un lieu particulier et original. Ainsi se dessine une tension entre d'une part le territoire, espace d'équivalence associé à une action institutionnelle et susceptible d'être découpé, et d'autre part la localité, comme support d'une vie sociale, économique et politique aux composantes et interactions multiples, dont les habitants peuvent souhaiter des descriptions synthétiques informant des actions variées.

3Cette dualité est peu connue des statisticiens travaillant au niveau national, puisque, pour eux, l'homologie entre les espaces de définition, d'enregistrement et d'analyse des objets est complète et évidente, et donc invisible et oubliée. En revanche les statisticiens régionaux doivent en permanence s'accommoder de cette difficulté, et composer entre deux langages différents : celui de la totalisation territoriale, arithmétique, d'une variable homogène, et celui de la totalisation locale, compréhensive et pratique, d'informations hétérogènes, dont les combinaisons sont aussi différentes que les acteurs potentiellement intéressés par ce type de connaissance. C'est cette tension particulière à l'information statistique locale que l'on cherchera à analyser ici, tout d'abord à travers une mise en perspective historique et comparative, puis en évoquant des expériences contrastées menées, entre les années 1970 et 1990, par la statistique publique française : les "systèmes locaux d'information'' (SLI), les découpages du territoire en "zones d'emploi'', et, plus récemment, des essais de description des quartiers urbains, dans le cadre de la politique de la ville.

UNE TENDANCE HISTORIQUE A LA DELOCALISATION

4L'histoire même du mot statistique et de la pratique qu'il a désignée reflète le glissement du local vers le territorial, au sens suggéré ici. Dans l'Allemagne du xviiie siècle, où est née la statistik, celle-ci constituait une description systématique, selon un canevas préétabli, des divers aspects de la vie d'un Etat (lois, coutumes, religions, climat, activités économiques), et n'était pas associée aux idées de quantification et de mesure. Proche à la fois de ce que sont aujourd'hui la géographie et les sciences politiques et administratives, son ambition et ses méthodes ressemblaient plus aux essais contemporains de descriptions monographiques locales, qu'à des tableaux statistiques ventilant un territoire global dans un découpage fixe et selon des critères standardisés (Bourguet 1988). L'absence d'un Etat regroupant toute l'Allemagne rendait impensable une telle vision d'ensemble, et a fortiori une quantification générale et homogène. Jusqu'aux années 1830, le mot statistique conserve en partie, y compris en France, le sens de monographie locale, notamment pour des notables et érudits de province qui perpétuent une tradition de compilation descriptive de leur région, issue de la philosophie des Lumières, tradition qui perdure au moins pendant la première moitié du xixe siècle (Brian 1991).

5Le tournant de sens du mot statistique (et du local vers le territorial) peut être situé assez précisément pour la France : il commence vers 1800 avec l'échec de l'enquête des préfets, lancée par Chaptal, le ministre de l'Intérieur du Consulat. Ce nouveau régime politique, issu du 18 brumaire, vise à asseoir fermement l'autorité de l'Etat et de l'administration, et notamment celle des représentants locaux du pouvoir central, que sont les préfets tout juste nommés. Chaptal cherche aussi à prendre une juste mesure de la situation du pays après dix ans de tourmente révolutionnaire. Il espère pour cela pouvoir mobiliser les traditions d'enquête et les connaissances accumulées par les notables locaux du xviiie siècle, qui ont participé à la Révolution et en ont été les bénéficiaires. A la différence de l'Ancien Régime, sous lequel l'information détenue par les intendants était secrète et réservée au gouvernement royal, l'Etat issu de la Révolution se veut, au moins en principe, transparent, et capable de rassembler et de rendre publics les savoirs des érudits et des savants statisticiens au sens ancien, afin de les rendre utiles à la nation entière. En essayant de créer ainsi un espace public national de visibilité, Chaptal invente, ou au moins prépare, une statistique qui, à la fois, est liée à l'Etat, et renvoie à la société une image d'elle-même mise en forme par le nouveau découpage administratif et politique : le département.

6Celui-ci a été créé en 1790 par l'Assemblée Constituante, selon une logique diamétralement opposée à celle des provinces anciennes (Ozouf-Marignier 1986). Celles-ci provenaient d'une agrégation progressive par le bas, à travers les aléas de l'histoire, des batailles et des traités. Elles étaient réputées pour leur hétérogénéité, de tailles comme de structures coutumières, fiscales ou administratives. Les départements en revanche résultent d'un découpage rationnel, par le haut, du territoire national (certains avaient même songé à de simples carrés identiques, limités par les méridiens et les parallèles). Les préfets, nommés par l'Etat, ne doivent pas être originaires du département qu'ils administrent, et ne peuvent y rester qu'un temps limité, précisément pour éviter qu'ils ne deviennent des êtres locaux. Dès leur nomination, en 1800, ils sont chargés de rassembler des informations sur leur nouveau territoire, selon un canevas préparé par Chaptal, inspiré de la statistique allemande du xviiie siècle, comportant à la fois des questions qualitatives (géographie, climat, coutumes, moeurs,...) et quantitatives (population, bétail, productions agricoles et industrielles,...). Les Mémoires départementaux ainsi dressés sont rassemblés par une administration nouvelle, le Bureau de statistique générale, ancêtre lointain de l'INSEE.

7Mais, pressé de demandes de synthèse par son ministre, ce Bureau se voit incapable de totaliser cette information volumineuse et foisonnante, faute de méthodes standards de définition, d'enregistrement et de mesure des objets décrits. Les Mémoires des préfets constituent un fouillis inutilisable, qui remplit des placards et n'apporte rien à l'autorité centrale : le "local'' rassemblé à Paris ne contribue en rien à fabriquer du "territoire''. Les "statistiques des préfets'' s'endorment dans les archives, jusqu'à ce que des historiens du xxe siècle, Jean-Claude Perrot et Marie-Noëlle Bourguet, ne les ressuscitent pour en faire une lecture anthropologique, toute différente des sommations, alors impossibles, d'une statistique de type nouveau, essentiellement quantitative, qui naîtra, dans les années 1830, notamment sous l'influence de l'astronome belge Quetelet.

8Cette statistique au sens du xixe siècle vise précisément à rendre possible ce qui faisait défaut à l'enquête de Chaptal, par la standardisation des définitions et des modes d'observation des faits élémentaires, et l'exhaustivité des enregistrements à l'intérieur d'un espace clairement délimité. Ces deux exigences sont identiques à celles que requiert un système administratif, fondé sur le droit, et sur des règles égales pour tous et uniformes sur un territoire donné. Cette proximité entre les systèmes de valeurs de l'administration en général, et ceux des bureaux de statistique (uniformité des règles et exhaustivité des enregistrements) contribue à établir progressivement la légitimité de la connaissance statistique en combinant, d'une façon très spécifique, le langage de la science (la quantification) et celui de l'Etat de droit (la neutralité et l'universalité de la loi). L'exigence d'exhaustivité a même pour conséquence surprenante d'interdire l'usage, pendant tout le xixe siècle, des techniques d'enquêtes par sondages sur des échantillons aléatoires de localités (paroisses), qui avaient pourtant déjà été imaginées et utilisées avec succès par Laplace au xviiie siècle, pour évaluer de façon indirecte la population du Royaume (Bru 1988). L'argument alors invoqué contre cette méthode, des années 1820 à 1900, était que, rien ne garantissant l'uniformité réelle (géographique, climatique, sociologique...) du territoire, on ne pouvait traiter celui-ci comme une urne probabiliste unique, et extrapoler des mesures à partir d'un échantillon de communes. Le partage est ainsi net, entre d'une part une statistique couvrant le territoire par des recensements exhaustifs, publiés notamment selon le découpage départemental, et d'autre part des monographies, portant sur des localités ou même des familles "typiques'' (enquêtes sur les budgets ouvriers menées par Le Play), sans qu'aucun lien ne soit établi entre ces deux techniques, qui sont supposées répondre à des questions complètement différentes : d'une part, les statistiques administratives et recensements pour le territoire vu comme espace de responsabilité de l'Etat, et, d'autre part, les enquêtes monographiques pour des espaces restreints et fluctuants, correspondant aux aires d'action ou d'influence d'acteurs variés, et désignées par le vocable flou (au moins par opposition au territoire) de "local" (Desrosières 1989).

9Le paysage statistique ainsi dessiné va se modifier pendant la première moitié du xxe siècle, du fait notamment de l'évolution des responsabilités de l'Etat en matière sociale. Les questions de pauvreté, d'hygiène publique, de protection de la famille et de l'enfance sont peu à peu transférées de réseaux locaux de charité et d'assistance (auxquels correspondaient bien les descriptions monographiques) à des systèmes nationaux de protection sociale, institués et uniformisés par des lois votées par les Parlements. Ce mouvement commence, vers la fin du xixe siècle, en Europe du nord : Scandinavie, Allemagne, Grande-Bretagne. Or c'est au même moment et dans les mêmes pays que le Norvégien Kiaer puis l'Anglais Bowley commencent à lever le tabou contre les enquêtes par sondages, précisément pour répondre aux questions nouvelles soulevées par la mise en place des législations sociales nationales (Desrosières 2000). La généralisation de cette méthode nouvelle très économique, dans les années 1930 aux Etats-Unis, puis dans les années 1940 et 1950 en Europe, accentue, dans un premier temps, la coupure entre l'information nationale et l'information régionale et locale. En effet les échantillons, établis pour être représentatifs nationalement, ne le sont pas pour une région, ni a fortiori pour une localité. La méthode des sondages permet de multiplier les enquêtes pour la France entière, mais accélère aussi la délocalisation de cette forme de savoir. La probabilité pour qu'une enquête par sondage trouve un financement pour un territoire donné est liée à l'existence d'instances de décision et d'action autonomes et spécifiques à celui-ci.

10Pour un Etat relativement centralisé et uniformisé à de nombreux points de vue comme l'est la France, il est peu surprenant que l'information statistique se soit développée, après 1945, selon cette ligne, ce qui la distingue en partie de pays fédéraux comme l'Allemagne, le Canada ou les Etats-Unis, où des systèmes statistiques régionaux plus autonomes existent, selon des modalités variées. Les échelons régionaux de l'administration statistique française, mis en place à partir des années 1940 (Directions régionales de l'INSEE, puis bureaux statistiques de certains ministères, notamment celui de l'agriculture, le seul à disposer de statisticiens départementaux), sont initialement des services de production, effectuant sur le terrain les recensements et les enquêtes par sondages, pour le compte de la Direction générale qui les conçoit et les planifie. Ce n'est que dans un second temps, à partir de 1970 environ, que sont créés des services d'études et de diffusion orientés vers des utilisateurs régionaux et locaux de l'information, et non plus seulement vers la totalisation nationale.

11A partir de ce moment, est perceptible la tension entre les deux perspectives, l'une de découpage du territoire, l'autre de description originale liée aux spécificités locales. Elle s'exprime selon des modalités mêlant subtilement des considérations sur les objets techniques et leurs contraintes, sur les réseaux d'utilisateurs, et sur les schèmes cognitifs permettant ou non à ceux-ci d'articuler ces objets, en partie extérieurs à eux, à leurs propres systèmes de description et d'action. Cette articulation est, on l'a vu, beaucoup plus évidente au niveau national, puisque les catégories de l'action et celles de la description y sont en partie les mêmes, ou sont du moins fortement liées les unes aux autres. Cette difficulté spécifique à la statistique locale peut être étudiée à travers le relatif échec des tentatives de mise en place entre 1975 et 1985, de "systèmes locaux d'information'' (SLI), puis le développement de "zonages'' du territoire, dont les plus typiques sont les "zones d'emploi'', et les "zones d'attraction et de chalandise'' définies à partir d'un inventaire communal des services publics et privés et des commerces disponibles localement.

DES INTERLOCUTEURS INTROUVABLES

12Le système statistique français, mis en place pour l'essentiel après la seconde guerre mondiale (INSEE 1987), s'est d'abord construit, entre les années 1940 et 1960, autour d'outils nationaux de description et d'analyse, qui sont venus s'ajouter aux recensements de population anciens : enquêtes par sondages auprès des ménages, indices de prix, comptabilité nationale. Ces instruments étaient adaptés aux débats, aux négociations et aux décisions de portée nationale, et tout particulièrement à ceux des administrations et des instances de concertation mises en place après la guerre, dont le Commissariat du Plan est le prototype. Les divers interlocuteurs y sont bien identifiés, et le langage de l'information statistique contribue à rendre possible un espace public de débat en partie différent de celui du débat politique traditionnel.

13Dans les années 1970 des efforts sont entrepris, dans la perspective des premières ébauches de décentralisation, pour transposer au niveau régional et local un tel espace de discussion et de décision, en prenant appui sur des objets stabilisés et dotés de mesures statistiques reproductibles. Ceci suppose une transformation importante de l'institution statistique : les Directions régionales de l'INSEE ne peuvent plus être seulement des ateliers de production pour des statistiques nationales, mais doivent inclure des services d'études et de diffusion orientés vers cet espace public régional et local à "informer'', dans tous les sens de ce mot : renseigner, mais aussi mettre en forme, sinon créer. Cette "information'', qui avait été relativement réussie au niveau national, était-elle transposable à des niveaux pour lesquels les interlocuteurs étaient beaucoup moins structurés et organisés qu'ils ne l'étaient nationalement ? Les tentatives d'insertion de l'information statistique régionale et surtout locale vont buter sur cette difficulté. Au sein même de l'institution, cette entreprise est portée par des "innovateurs'' militants et volontaristes, partiellement en marge du coeur le plus légitime de celle-ci : ce coeur est constitué précisément par une association étroite entre des techniques bien formalisées (sondages, comptes nationaux) et des utilisations elles aussi bien établies, administrativement et politiquement.

  • 2 Cette expérimentation était impulsée par un ancien pasteur protestant, militant du PSU, Pierre Nar (...)

14Des tentatives sont faites, entre 1975 et 1985, pour mettre en place des "réseaux de correspondants de l'INSEE", puis des "systèmes locaux d'information" (SLI)2. En partie financées par la DATAR, ces expériences s'appuient sur un intense travail de terrain mené par des petites équipes très motivées, sur quelques zones géographiques, petites par rapport à l'espace régional ou même départemental, pour identifier ou constituer des réseaux d'interlocuteurs privilégiés, différents selon les cas : élus locaux, chefs d'entreprises, militants syndicaux ou associatifs. L'idée centrale est celle de "développement local'', supposée unifier ou au moins orienter ces réseaux autour d'un projet commun, auquel l'information statistique fournit un point d'appui. Le contenu et l'interprétation de cette information ne doivent plus, selon les innovateurs, descendre du centre vers la base, mais être progressivement définis et remodelés par les interactions entre les statisticiens et ces utilisateurs privilégiés, que leur position sociale, économique ou politique place aux points importants des réseaux par lesquels passe le développement local. Mais ces réseaux, s'ils existent, sont différents d'un lieu à un autre. C'est pourquoi le travail pour les identifier et les suivre n'est pas donné d'avance, ni transposable à partir d'une autre expérience. Les innovateurs militants de la statistique locale ne sont même pas sûrs que ces réseaux existent, et leur action est supposée à la fois les découvrir, les révéler à eux-mêmes et les constituer. En tous cas, les structures permanentes permettant de les inscrire dans la durée et de les généraliser, en les dépersonnalisant, n'existent pas.

15L'interaction itérative imaginée ne réussit donc qu'épisodiquement, sinon accidentellement, au gré de l'action par nature non institutionnelle de personnalités dotées d'un fort pouvoir de conviction, dont le profil est éloigné de celui des ingénieurs administrateurs responsables de la construction d'un appareil statistique stable et permanent. Mais l'échec de l'expérience ne résulte pas seulement de ces différences de personnalités. Il est lié aussi au fait qu'il y a trop de distance, sinon d'incompatibilité, entre, d'une part, les outils cognitifs et les langages de description offerts par l'appareil statistique et, d'autre part, ceux qui sont spontanément utilisés par les membres éventuels des réseaux locaux. Le travail de standardisation et de diffusion du langage statistique avait été possible au niveau national parce qu'il rencontrait les catégories d'action et d'organisation des acteurs nationaux. Mais trop peu de ces sources sont disponibles à un niveau local fin (le recensement de la population, le répertoire des entreprises et des établissements industriels et commerciaux, certaines statistiques issues des caisses locales des diverses branches de la protection sociale, quelques fichiers administratifs) pour pouvoir satisfaire les inépuisables demandes des utilisateurs locaux, exprimées dans des langages très différents de ceux des outils nationaux.

16Quand bien même des interactions denses s'établissent entre statisticiens et développeurs locaux, elles ont peu de grain à moudre du point de vue de ces derniers. Le caractère "local'' d'une situation est précisément défini par le fait que son identification suppose des compte-rendus non généraux, c'est-à-dire non statistiques. En tous cas, une systématisation de l'expérience aurait supposé une transformation en profondeur des réseaux d'enregistrement et de mise en forme des actes conduisant à des "données'' statistiques. Vers 1985, cette transformation était encore peu concevable. La direction de l'INSEE en prend acte, et décide d'interrompre une expérience qu'elle avait, pendant quelques années, laissé se dérouler de façon ambivalente, à la fois curieuse de ses résultats, mais mal armée techniquement et culturellement pour en assumer toutes les implications. Elle craint surtout un engagement des statisticiens au-delà de ce qu'elle estime être leur vocation spécifique. Dans une note d'avril 1985, Edmond Malinvaud, Directeur de l'INSEE, commente cette décision en ces termes :

"Qu'on nous reconnaisse la neutralité est bon. Qu'on nous présente comme indispensables est déjà suspect. Mais qu'on nous attribue la responsabilité de faire marcher des efforts de promotion du développement local (ou du développement social des quartiers) me paraît tout à fait abusif. Ce rôle actif n'a pas été dévolu à l'INSEE. Ses cadres n'ont, sauf exception, ni la compétence ni le charisme requis pour le tenir efficacement''.

17Mais la question du "charisme'', soulevée par Malinvaud, ne peut être dissociée du montage d'objets et de sa solidité. Parce qu'un tel montage existe au niveau national, il n'est pas inconcevable que, dans ce cas, des statisticiens participent activement aux travaux du Plan ou à des commissions ministérielles d'experts : ils y ont alors leur place et leur langage propre. Rien de semblable ou presque n'existe localement ; seul un charisme particulier permet de tisser des liens nécessairement provisoires. Cette situation peut être comparée à celle de la "statistique des préfets'' de 1800, évoquée ci-dessus : à cette époque n'existaient ni le langage ni les outils de totalisation, nationale ou locale. Les informations rassemblées par les préfets ne pouvaient s'articuler sur rien, ni s'intégrer dans aucun montage cohérent. Deux siècles plus tard, des espaces de comparabilité, de calcul et de négociation ont été construits, permettant de classer, de coder et de totaliser de nombreux faits sur lesquels interviennent des acteurs nationaux. Dès lors peut être décrit un territoire, c'est-à-dire un espace géographique de comparabilité, qui peut être le support d'analyse statistique et de zonage. Le statisticien déploie alors une compétence qu'il ne pouvait exercer sur un espace purement local, c'est-à-dire incommensurable à tout autre.

LA CARTE ET LE TERRITOIRE

18L'idée d'utiliser l'espace géographique comme support pour accumuler et mettre en relation des observations sur le monde social, en lui conférant un pouvoir explicatif spécifique, peut être retrouvée loin dans l'histoire, depuis Montesquieu et son opposition entre les traits de la France du Nord et de celle du Midi. Au xixe siècle, le nouveau découpage départemental acquiert une grande importance administrative. Il offre dès lors un cadre pour présenter de nombreuses statistiques. La cartographie permet d'exhiber des variations systématiques et des corrélations (visuelles, avant d'être calculées, ce qui ne sera fait qu'au début du xxe siècle). Les taxinomies territoriales (communes, départements, nations) sont stables, précises, faciles à interpréter et à commenter. Elles fournissent aux sciences sociales empiriques naissantes un point d'appui et un dénominateur commun permettant de relier à peu de frais des enregistrements portant sur les sujets les plus variés.

19Les interprétations associées aux similitudes cartographiques peuvent être multipliées à l'infini, en renvoyant par exemple, selon les cas, au climat, à la géologie, à la religion, aux groupes sanguins, aux coutumes familiales et successorales, aux modes de faire-valoir agricole, au type d'habitat, aux pratiques alimentaires, à l'alcoolisme, au revenu moyen... C'est sur des statistiques territoriales qu'ont commencé à être avancés, discutés et critiqués des arguments quantitatifs dans les sciences sociales, avec Quetelet, Cournot, Jacques Bertillon, Durkheim. Mais cette cartographie est à la fois très parlante et muette. Elle montre des régularités suggestives, se prête complaisamment aux usages les plus variés, mais ne constitue pas par elle-même un paradigme auto-suffisant. C'est le prototype d'une taxinomie très solide parce qu'ancrée à la fois dans un socle immuable et naturel (la terre, le terrain, le territoire) et dans des pratiques administratives innombrables. Ces caractéristiques (qu'elle partage avec les découpages par sexe et âge) l'opposent aux taxinomies sociales, économiques, culturelles, réputées labiles et conventionnelles.

20Pourtant, au-delà de cette stabilité, l'usage du découpage territorial comme grille d'enregistrement statistique suscite toujours des débats, des critiques et des contre-propositions, dans la mesure où les limites administratives sont elles-mêmes jugées arbitraires, sinon fictives, tranchant sans raisons valables des continuités d'un autre ordre. Ce débat est récurrent et sans fin : l'existence et la robustesse de découpages administratifs durant plusieurs siècles, permettant l'accumulation et la comparaison de nombreuses données, appuient vigoureusement des schèmes descriptifs et explicatifs variés. Mais, d'un autre point de vue, leur caractère historique, résultant de compromis négociés après d'obscures batailles, peut toujours être évoqué pour en critiquer les résultats. C'est l'éternelle querelle des "frontières naturelles'' en géographie politique. Cette ambivalence d'un découpage, à la fois le plus naturel (ancré dans la terre) et le plus historique (issu de compromis), explique qu'il soit à l'origine de deux types d'usages : soit des cartographies systématiques accumulant et confrontant (en général visuellement) des variables statistiques distribuées dans une grille spatiale stable, soit des "zonages'', c'est-à-dire des découpages ad hoc, obtenus par optimisation d'une variable particulière, par exemple en minimisant les déplacements domicile-travail entre plusieurs zones, qualifiées de "bassins d'emplois'', ou de "zones d'emploi''.

  • 3 Une évolution analogue a eu lieu pour des objets autres que ceux décrits par les statistiques écon (...)

21Le premier de ces usages de la cartographie statistique, appuyé sur une grille administrative fixe, a été très utilisé au xixe siècle et au début du xxe siècle, quand la statistique mathématique et les moyens de calcul ne permettaient pas d'analyser directement les liens entre des enregistrements individuels. L'espace était alors un point de passage obligé pour accumuler et montrer des résultats. Mais si les découpages territoriaux perdent ensuite peu à peu de leur importance dans les publications statistiques, ce n'est pas seulement parce que de nouvelles techniques de calcul permettent de s'en passer. C'est aussi et surtout parce que de nouvelles taxinomies stables, bien unifiées sur tout le territoire national, permettant d'envisager celui-ci comme un espace homogène d'action et d'analyse, et comme une seule grande urne statistique et probabiliste, rendent possible des sondages nationaux. Ainsi se diffusent les catégories d'agents et d'opérations économiques de la comptabilité nationale, les grilles de qualification professionnelle, les niveaux de diplômes, les systèmes de protection sociale et leurs catégories d'ayant-droit. La statistique nationale, reflétant les formes de l'action administrative, économique et politique, se déterritorialise3. Les découpages géographiques, régionaux ou départementaux, occupent alors de moins en moins de place dans les publications statistiques nationales, ou, en tout cas, devennent une taxinomie à part, utilisée par des spécialistes particuliers, ceux de "l'action régionale'', interférant peu, sauf exception, avec les autres domaines d'tudes. La tendance décrite ici est nette entre les années 1950 et 1975.

22C'est vers la fin des années 1970 que ce paysage commence à changer. Se dessinent alors, notamment sous l'effet de l'augmentation du chômage, de nouvelles façons de concevoir les politiques économiques et sociales. Le niveau et surtout le contenu des activités sont perçus comme ne relevant pas seulement d'une régulation macroéconomique, mais aussi de la totalisation d'initiatives locales, liées à des spécificités historiques et sociologiques de certaines zones. Des exemples sont souvent cités : Cholet, Oyonnax, la région d'Emilie-Romagne en Italie. Le gouvernement encourage la création de Comités locaux de l'emploi, réunissant de façon volontaire des responsables économiques, syndicaux ou politiques, dans une perspective proche de celle déjà évoquée ci-dessus à propos des SLI. L'institution statistique est sollicitée pour définir et préciser le territoire sur lequel ces comités peuvent agir. Des "bassins d'emplois'' sont ainsi découpés peu à peu, selon des procédures diverses selon les régions, comme des espaces à l'intérieur desquels les personnes actives se déplacent pour aller travailler (Ronsac 1982 ; Marpsat 1993).

23De nouveaux découpages apparaissent donc, différents des limites administratives normales (tout en respectant cependant l'unité des communes). Les limites entre les zones sont tracées de façon à ce que les déplacements domicile-travail entre deux zones distinctes soient les moins nombreux possibles. Mais les Comités locaux d'emploi, à l'origine de ce nouveau découpage de l'espace, ne couvrent pas complètement celui-ci, et n'ont pas la stabilité et la pérennité des collectivités territoriales ancrées de longue date. Par ailleurs, les bassins d'emploi, construits sur le critère des déplacements domicile-travail, ont, pour les gestionnaires et les élus, un inconvénient majeur : ils chevauchent souvent les frontières établies des régions administratives. Pour ces raisons, des "Zones d'emploi'' les remplacent. Celles-ci (environ 400) découpent tout le territoire en respectant les limites régionales, et constituent ainsi un nouvel outil d'accumulation et de comparaison d'informations : elles font l'objet de publications statistiques régulières, intégrées au fichier du recensement. Mais il ne leur correspond pas d'institutions administratives ni de collectivités locales.

24Dans les années 1980, les politiques visant à réduire les inégalités sociales et à remédier aux conséquences les plus graves de la crise économique sont de plus en plus souvent définies sur des critères territoriaux et non plus seulement individuels : Zones d'éducation prioritaire (ZEP), développement social des quartiers (DSQ), aides à l'investissement dans les régions particulièrement atteintes par le chômage. Certaines de ces mesures sont prises par la Commission européenne, en vue de réduire les inégalités internes à la Communauté des douze, ce qui transforme radicalement l'espace de comparabilité : il faut désormais construire des outils de mise en équivalence pour un espace encore très peu homogène, administrativement et culturellement. De plus le souci de permettre à certaines zones de satisfaire aux critères et aux seuils définis par la Commission européenne peut pousser ceux qui, dans une région donnée, délimitent ces zones, à en tracer les frontières de façon à optimiser la surface du territoire pouvant prétendre à ces aides. La multiplication des politiques sociales et économiques territorialement sélectives, selon des critères ad hoc différents pour chacune d'entre elles, conduit à un relatif éclatement du territoire. Cette "stratégie de la peau de léopard'' est dénoncée par des travailleurs sociaux qui interviennent sur une base locale, (par opposition au point de vue territorial des politiques centrales), et ont ainsi une appréhension synthétique des divers aspects de la pauvreté, que les actions spécialisées isolent les uns des autres (Jaïn 1992).

L'INNOVATION ET SA GENERALISATION : LE CAS DE LA VILLE

25La tension entre les deux perspectives, locale et territoriale, devient visible quand sont envisagées des transformations des modes de gestion auparavant centralisés et routinisés. Les tentatives d'innovation peuvent être l'occasion d'un va-et-vient complexe entre des observations locales jugées exemplaires mais non encore totalisées, des essais d'extension à travers des mesures (statistiques) préparant des mesures (administratives), des expérimentations sur quelques sites, et enfin une loi ou un règlement de portée générale. La création des Zones d'éducation prioritaire ou la genèse du Revenu minimum d'insertion offrent des exemples d'un tel processus. (L'essai de construction des "Systèmes locaux d'information", évoqué ci-dessus, est un cas où l'innovation a finalement été jugée prématurée et non généralisable). Au début des années 1990, la "politique de la ville'' suscite des expériences locales et des essais de généralisation. D'un côté des descriptions monographiques de quartiers en difficulté impliquent un point de vue synthétique, globalisant, typique de l'approche locale. De l'autre les efforts de comparaison et de totalisation, prenant appui notamment sur le recensement de la population, retrouvent une démarche territoriale, du moins pour des quartiers prédéfinis (selon des critères peu stabilisés) faisant l'objet de procédures spéciales, comme le "Développement social des quartiers'' ou les "contrats de ville'' (CGP 1993).

26La croissance urbaine et les problèmes sociaux qu'elle suscite ont été, de longue date, à l'origine des développements, en partie liés entre eux, des politiques sociales et des sciences sociales empiriques, par exemple à Londres ou à Chicago, à la fin du xixe siècle. Les transformations des relations entre la ville et son environnement, proche (la banlieue) et plus lointain (un monde rural plus ou moins atteint par l'extension des villes), ont fait l'objet de mises en formes statistiques, à travers les notions d'agglomération, puis des Zones de peuplement industriel et urbain (ZPIU). L'analyse comparative et historique des formes de l'urbanisation et des relations entre la ville et la campagne constitue une part importante et spécifique du point de vue territorial, suggéré ici par différence avec un point de vue purement local (Marpsat 1993). Des classifications typologiques des communes et des quartiers urbains prenant appui sur les structures socio-professionnelles et démographiques de la population, découpent des zones socialement homogènes (Tabard 1992 pour tout le territoire ; Mansuy et Marpsat 1991 pour les quartiers des villes).

27Mais une politique globale de la ville, visant à relier, pour des quartiers bien délimités, les questions de la pauvreté, de l'urbanisme, de l'habitat, de la délinquance, suppose l'articulation d'informations finement localisées, que les cartographies générales établies pour des variables spécifiées ne suffisent pas à fournir. La mise en place de ces politiques transversales implique des institutions, et donc des systèmes d'information, a priori hétérogènes. Elle se heurte à des obstacles spécifiques : enchevêtrement des responsabilités (et notamment des découpages territoriaux de compétence), problèmes de confidentialité des données (dès lors que les zones décrites sont petites). Il est difficile et surtout coûteux de transposer localement la construction des espaces d'équivalence, de comparabilité et de transparence déjà construits à grands frais pour le territoire national. Cette transposition est un investissement lourd dont les coûts, multiples, ne se réduisent pas à la collecte et à l'enregistrement des données élémentaires dans des banques de données. La mise en cohérence des langages et des territoires de compétence des divers acteurs implique un va-et-vient très lourd entre des instances nationales, régionales, départementales, communales, et entre des institutions dont les zones d'action, administratives comme géographiques, se chevauchent et sont souvent matières à conflits et à négociations spécifiques.

28Par ailleurs, si au niveau national, et notamment à celui de l'Etat, la possibilité et la légitimité d'un espace public de description et de visibilité décrit statistiquement ont été établies de longue date, il n'en va pas de même si les espaces à décrire sont très petits. Dans ce cas, les valeurs de transparence de la vie publique entrent en conflit avec celles de protection de la vie privée. Cette tension est réglée par une négociation entre d'une part l'INSEE et le Conseil national de l'information statistique (CNIS), dépositaires de l'exigence de visibilité impliquée par la notion d'information, et d'autre part la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), responsable de l'application de la loi de 1978 sur la protection de la vie privée. Ainsi en France, selon les règles de la CNIL, les résultats des recensements concernant des zones urbaines de moins de 5 000 habitants ne peuvent pas être diffusés, du moins aux utilisateurs privés. (Des règles comparables mais en général moins draconniennes existent dans les autres pays : Castellan 1992). Cette réglementation est perçue comme très gênante par les utilisateurs de statistiques locales, qui en comprennent mal les causes. Cependant la CNIL établit une distinction entre utilisateurs publics et privés : les communes, collectivités territoriales et établissements publics qui ont à créer ou à gérer des équipements et des services publics, peuvent passer des contrats-types avec l'INSEE pour obtenir des données sur des zones d'au moins 2 000 habitants (ou même sur des îlots plus petits, mais pour des informations moins détaillées).

29Les lois de 1982 sur la décentralisation, puis de 1992 sur l'administration territoriale (dite "Loi Joxe'') ont profondément modifié le fonctionnement territorial des services publics. Au fonctionnement centralisé par circulaires d'application se substituent souvent des relations contractuelles entre partenaires autonomes, collectivités territoriales, mais aussi services de l'Etat à la gestion déconcentrée. Des relations locales transversales entre institutions pouvant relever d'administrations différentes sont organisées, par exemple dans les Commissions locales d'insertion (CLI) du RMI, ou pour l'animation des Zones d'éducation prioritaires. La politique de la ville est, de ce point de vue, un terrain d'expérience, où des montages en réseaux fondés sur les idées de partenariat et de contrat, plus ou moins solides et comparables d'une ville à l'autre, sont encouragés. La loi de 1992 organise notamment la coopération intercommunale, dans des formes partiellement contraignantes : une "communauté de communes'', établissement public regroupant plusieurs communes, est créée par arrêté préfectoral dès lors que la demande en est appuyée par les deux tiers des communes représentant plus de la moitié de la population totale, on par plus de la moitié des communes représentant les deux tiers de la population. Cette procédure permet d'enrôler une commune qui ne le désire pas (Le Gléau 1992). Cette communauté a compétence pour l'aménagement de l'espace, et pour des questions d'environnement, de logement et cadre de vie, de voierie, et d'équipements culturels, sportifs et scolaires (préélémentaire et élémentaire).

30Ces formes d'organisation nouvelles basées sur la transversalité, le contrat, le partenariat, une intercommunalité vivement stimulée, impliquent des négociations nombreuses et donc le recours public à des arguments de toutes sortes. Parmi ceux-ci, l'argument statistique joue un rôle central, car il est supposé favoriser l'accord entre des opinions et des intérêts divergents. C'est pourquoi se mettent en place des systèmes d'information et d'études locales, plus ou moins appuyés par l'INSEE, ou par les Caisses d'allocations familiales (Villac 1992), mais non entièrement standardisés. Ces travaux sont le produit d'initiatives et de réseaux locaux. Les cartographies générales du territoire sont un élément parmi d'autres de ces systèmes de description, qui résultent plus des particularités des diverses villes que d'une vision cohérente et homogène conçue et planifiée à Paris. Ainsi commence à se développer une information économique et sociale multiple, émanant d'acteurs différents, et non entièrement cohérente. Cette prolifération est, dans une certaine mesure, contraire à la culture statistique française ancienne. Aux Etats-Unis une telle diversité de statistiques, publiques et privées, existe depuis les années 1930, mais en revanche les institutions statistiques fédérales n'ont pas le poids et le prestige de leurs homologues français.

31De ce point de vue les transformations socio-politiques et techniques prennent appui les unes sur les autres. D'une part, les centres de décision et d'information se multiplient en se diversifiant. Aux structures pyramidales se substituent des réseaux non exhaustifs, reliant de proche en proche, selon des modalités non totalisables, des acteurs aux définitions variables. Par ailleurs, la multiplication des modes d'enregistrement et de mise en forme des données, notamment grâce à la micro-informatique, permet que prolifèrent des systèmes d'information non entièrement cohérents. L'opposition entre le territoire et la localité se transforme donc en une tension entre, d'une part, l'harmonisation et l'unification des langages à travers les outils nationaux (dont le recensement est le plus important), et, d'autre part, le développement de systèmes d'informations locales partiellement connectés entre eux. Des circuits courts d'enregistrements et de statistiques peuvent être constitués, pour la gestion et l'évaluation, par des responsables de services publics directement en contact avec des usagers. Cette information fera ensuite éventuellement l'objet d'une totalisation au niveau d'une Zone d'emploi ou d'une région (voir par exemple, pour le cas de la formation permanente, Simonet et Turlot 1992).

32La construction européenne ne peut qu'accentuer cette diversité, puisqu'il est exclu que soit jamais construite au niveau européen une organisation aussi intégrée et cohérente que l'est le système français actuel. Les analyses locales et régionales se développeront en plus des études comparatives territoriales. Celles-ci ont encore de beaux jours devant elles, comme le montrent l'usage de plus en plus large des comparaisons internationales ou interrégionales au sein de cet espace d'équivalence de type nouveau que constitue la Communauté des douze. Mais l'idée d'une standardisation complète des enregistrements statistiques au niveau européen est sans doute une utopie. Au-delà d'un socle de mesures harmonisées permettant de construire un territoire statistique de la nouvelle Union européenne, se maintiendront ou se développeront des descriptions valant soit pour les territoires nationaux, soit localement pour des espaces définis de façon spécifique.

Notes

1 Texte publié dans le Courrier des statistiques, N° 65, mars 1993, pp. 49-59

2 Cette expérimentation était impulsée par un ancien pasteur protestant, militant du PSU, Pierre Nardin. Elle était marquée par l’idée d’autogestion, en vogue dans les années 1970.

3 Une évolution analogue a eu lieu pour des objets autres que ceux décrits par les statistiques économiques et sociales. Ainsi les spécialistes des sciences politiques, comme André Siegfried, ont longtemps utilisé presque exclusivement des données assises sur la cartographie des circonscriptions électorales. Plus récemment en revanche, l'usage massif des sondages sur échantillons représentatifs a permis de mettre l'accent sur des variables "nationales" (sexe, âge, CSP, diplôme...) au détriment de variables purement géographiques, souvent inaccessibles avec des petits échantillons.

© Presses des Mines, 2008

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