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Gouverner par les nombres

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Alain Desrosières

Chapitre 3. Naissance d’un nouveau langage statistique entre 1940 et 19601

Texte intégral

  • 1 Texte publié dans le Courrier des statistiques, N° 108, décembre 2003, pp. 41-52.

1Les mobilisations de toutes sortes liées à la seconde guerre mondiale puis à la guerre froide se sont traduites, dans nombre de pays, par un accroissement du rôle de l’État et l’apparition d’un nouveau langage pour formuler son action, empreint des idées de mesure, d’organisation, de contrôle, de rationalisation, d’optimisation, de planification. Dans le domaine économique, une expression marquante de ces transformations a été la mise en place de systèmes d’investigation et d’analyse statistique complètement nouveaux, aux plans scientifique et technique, bien sûr, mais aussi en matière organisationnelle, juridique et politique : on ne saurait isoler tel ou tel de ces aspects.

2Une particularité, rétrospectivement frappante, de cette période est que l’accent est alors plus mis sur les avantages de l’organisation rationnelle et contrôlée que sur ceux du caractère marchand et concurrentiel de l’économie. Ceci permet de contraster fortement les thèmes dominants de cette période tant avec la conception libérale classique, qui prévalait au début du siècle, qu’avec les « dérégulations » qui vont survenir à partir des années 1970. Bien sûr, les modalités de cette éclipse provisoire (et souvent apparente seulement) du « marché » comme référentiel technique et politique sont différentes selon les sous-périodes (avant ou après 1950), ou selon les pays et les régimes politiques, mais elle constitue néanmoins un trait marquant, et spécifique, de la période qui ici nous occupe.

3Ainsi, les formes de l’intervention économique des États ont beaucoup évolué entre les années 1930 et 1950, dans les contextes successifs de la grande crise économique, de la seconde guerre mondiale, puis des politiques économiques coordonnées par l’État, menées après 1945. Bien que différentes selon les pays, ces actions de l’État sont en général analysées selon des perspectives uniformisantes, issues soit des sciences politiques (par exemple en termes de « conversion » des institutions et des acteurs : Margairaz 1991), soit de l’histoire de la pensée économique, en insistant alors sur la diffusion des idées keynésiennes. Mais, dans les deux cas, la mise en place d’un appareil de description statistique de l’économie est soit ignorée, soit mentionnée cursivement comme une sorte de nécessaire évidence technique, ne justifiant pas de développements particuliers. Or c’est souvent en examinant cette face cachée de l’action de l’État que constitue l’organisation d’une statistique publique qu’apparaissent des différences significatives entre les pays, à condition d’envisager simultanément, comme une co-construction mutuelle, ces trois thématiques liées que sont la représentation du monde économique à travers une « théorie », le type d’intervention légitime de l’État, et les « mesures statistiques » de « variables », sur lesquelles porteront précisément les « mesures politiques » de l’action de l’État. En un mot, il s’agit d’inventer et de fabriquer les objets que les optimisateurs optimiseront.

  • 2 Le cadre de cette perspective de recherche est décrit dans Armatte et Desrosières [2000]. Une comp (...)
  • 3 Deux ouvrages pionniers ont déjà exploré en détail ces questions : celui de Fourquet [1980] sur l’ (...)

4C’est de ce point de vue que l’on peut parler d’un langage commun, qui, à certaines époques, est tacitement accepté et utilisé par les acteurs sociaux, au cours de leurs conflits et de leurs négociations : le « taux de chômage » et le « niveau d’inflation » (ou encore, dans le cas de la France, la « part des prélèvements obligatoires » ou le « taux de fécondité ») sont des variables « socialement jugées sociales », c’est-à-dire qu’il est supposé que la puissance publique peut et doit agir sur elles par des actions coordonnées et justifiables par une forme de théorie économique. Cette hypothèse2 sera ici mise en œuvre pour le cas français, en examinant la genèse de notre système de statistiques économiques (et notamment industrielles) dans les années 1940 et 19503.

« REMPLACER LA FRANCE DES MOTS PAR LA FRANCE DES CHIFFRES »

5Francis-Louis Closon (1910-1998), ancien responsable de la résistance gaulliste et premier directeur de l’Insee, de 1946 à 1961, était, à sa façon, conscient de cet enjeu de promotion d’un langage commun quand il affirmait que sa mission était de « remplacer la France des mots par la France des chiffres » [Touchelay 1993]. Il entendait par là substituer la raison, l’objectivité des faits dûment mesurés, aux passions et subjectivités qui, auparavant, divisaient la société. Cette idée que la statistique peut contribuer à pacifier un monde ravagé par les effets du verbe et de la démagogie était alors très répandue. Dans les années 1930, aux États-Unis, le sociologue William Ogburn avait activement milité pour l’introduction des méthodes quantitatives en sociologie, en opposant celles-ci aux stériles « controverses idéologiques ». Le même argument est indéfiniment repris, dans les années 1950 et 1960, pour justifier la quantification des sciences sociales, et l’usage de celles-ci, ainsi transformées et débarrassées de leur gangue philosophique d’origine, dans le débat et la décision politiques. En France, Alfred Sauvy a été, entre 1930 et 1990, un inlassable diffuseur de cette conception d’une statistique qui « balaie les idées reçues » et leur substitue l’« implacable évidence des faits ». Cette idée, déjà en germe depuis les projets de « mathématique sociale » de Condorcet s’était précisée avec l’efficace promotion du thème de l’« homme moyen », si « raisonnable et prévisible », par Quetelet et ses disciples du 19e siècle. Elle avait ensuite cheminé, notamment au fil des crises économiques successives, qui, chacune à leur manière, remirent en cause les façons antérieures de penser et décrire le monde social, et d’agir sur lui.

6Ainsi, à chaque grande crise économique mondiale a correspondu une transformation des modes d’intervention de l’État, et, du même coup, des statistiques produites. La crise des années 1870-1890 avait conduit les États à réguler le marché du travail : l’emploi, les salaires, le chômage, les débuts de la protection sociale étaient alors au centre des activités des petits « bureaux de statistique ». À partir des années 1930, devient légitime l’idée que l’État peut et doit réguler l’équilibre global des marchés des biens et services produits et consommés. Théorisée par Keynes, la mise en œuvre de cette nouvelle façon de penser le monde économique et d’agir sur lui est liée à l’institutionnalisation d’un langage nouveau de description de ce monde et de ses fluctuations : celui de la comptabilité nationale. Alors qu’auparavant avaient, au mieux, été faites des estimations épisodiques (en général dans un cadre universitaire) d’un « revenu national », l’élaboration régulière et routinisée de comptes nationaux, effectuée dans un cadre administratif, va devenir une norme.

7Cette institutionnalisation, résultant d’une décision politique, peut être datée pour les divers pays. Aux États-Unis, en 1932, le Sénat affecte Kuznets (venant du NBER, un centre de recherche académique) au Département du Commerce pour construire des « estimations du revenu national » pour 1929-1931. En Grande-Bretagne, le passage de travaux individuels à faibles moyens (ceux de Clark dans les années 1930) vers une systématisation à grande échelle des comptes nationaux (due à Stone) date de 1941 et est lié à l’effort de guerre : la création du Central Statistical Office par Churchill symbolise cette exceptionnelle concentration de moyens. Aux Pays-Bas, le premier modèle macroéconométrique est construit et utilisé par Tinbergen en 1936 ; puis, dans les années 1940, marquées par la guerre, l’occupation allemande puis la reconstruction, un système de comptabilité nationale est utilisé pour une gestion quasi-dirigée, plutôt que pour une modélisation économétrique, qui ne réapparaîtra que vers 1955 [Bogaard 1998].

LES INNOVATIONS INSTITUTIONNELLES ET TECHNIQUES DE LA PERIODE 1940-1944

  • 4 L’accent sera mis ici, dans la statistique économique, sur la statistique industrielle : l’histoir (...)
  • 5 L’histoire complexe du SNS et du rôle de Carmille est décrite notamment dans une thèse de Fabrice (...)

8En France, l’histoire de l’institutionnalisation de la statistique économique est complexe. Elle entremêle plusieurs fils différents que l’on peut, pour simplifier, faire remonter à la période de Vichy, entre 1940 et 1944. Auparavant, le petit bureau de la « Statistique générale de la France » (SGF) n’était pas parvenu à mettre en place une statistique industrielle4, comme l’explique Alfred Sauvy [1972], membre de ce bureau de 1922 à 1945. C’est au deuxième semestre de 1940 que sont créées deux institutions, indépendantes l’une de l’autre, symbolisées par les deux noms de Jean Bichelonne (1904-1944) et de René Carmille (1886-1945). La première est le « bureau de statistique » du ministère de la Production industrielle, dépendant d’un ministre ultra-collaborateur, Bichelonne (polytechnicien du corps des Mines), qui sait que sa statistique sera utilisée dans un projet d’organisation économique « européenne », dirigée par l’Allemagne nazie [Bloch-Lainé et Gruson 1996 ; Tooze 2001]. La seconde est le « Service national de statistique » (SNS), créé par un ingénieur militaire, Carmille, à la fois, dans son esprit, pour jeter les bases d’une organisation statistique de type nouveau utilisant les moyens de la mécanographie moderne, et aussi pour reconstituer des bureaux de mobilisation clandestins de l’armée, démantelés par l’armistice de juin 19405.

  • 6 Cette histoire est racontée avec beaucoup de détails par Volle [1982].

9La statistique industrielle de Bichelonne est directement liée à une organisation d’économie dirigée, alors présentée comme une nécessité des urgences immédiates (les réquisitions allemandes, les pénuries de matières premières) mais aussi comme une conséquence de la faillite, dans les années 1930, du « laisser faire » économique, non interventionniste, qui prévalait auparavant : cet aspect « moderniste » du projet de Bichelonne a pu, à la fin de 1940, attirer quelque temps un homme comme Claude Gruson (1910-2000), qui deviendra le deuxième directeur de l’Insee (1962-1967), comme il l’a raconté lui-même. Cette statistique est orientée vers les flux de matières et leur répartition centralisée : production, consommations intermédiaires (c’est-à-dire les livraisons d’une branche industrielle à l’autre), stocks. Surtout, sa collecte est confiée à des organisations patronales, les « syndicats de branches », qui travaillent avec les services administratifs dans le cadre de « comités d’organisation » (C.O.) par branches, coiffés par un « Office central de répartition des produits industriels » (OCRPI). Cette organisation va contribuer à asseoir la légitimité, faible avant 1940, des syndicats patronaux de branches. Ceux-ci constitueront, après 1945, le CNPF. Par ailleurs, les personnels et les rouages des « comités d’organisation » seront tout prêts pour constituer les « commissions de modernisation » du Commissariat au Plan, créé par Jean Monnet en 1945. Enfin, la « délégation » de la collecte des statistiques industrielles aux « syndicats de branches » perdurera, en partie, jusqu’à nos jours6. Elle explique en partie la partition relative, spécifique à la France, de la statistique économique, entre, d’une part, une « statistique de branche » portant sur la production et la consommation des biens et services, qui conduit au calcul d’une valeur ajoutée, et, d’autre part, une statistique de secteur (d’origine fiscale), qui porte sur les données comptables des entreprises, et permet de calculer le partage de la valeur ajoutée entre salaires, profits et impôts. Dans la mesure où les grandes entreprises peuvent produire des biens très différents, l’articulation de ces deux formes de statistique est un problème complexe, technique bien sûr, mais aussi politique, du fait du rôle des syndicats de branches évoqué ci-dessus.

10De son côté, le Service national des statistiques (SNS) créé par Carmille en 1941, n’a pas un rôle direct de production de statistiques économiques (puisque celles-ci, qui jouent un rôle clé dans la « collaboration » avec l’Allemagne, sont aux mains du ministère de Bichelonne), mais, en revanche, il met en place une infrastructure de statistique publique (7 000 employés en 1944) complètement nouvelle par rapport à l’ancienne SGF (une centaine d’employés en 1939), et dont héritera l’Insee créé en 1946. Une vingtaine de directions régionales sont instituées, initialement à partir des bureaux de mobilisation de l’armée. Elles sont dotées d’un matériel mécanographique moderne, qui remplace les anciens « classi-compteurs-imprimeurs » utilisés par la SGF depuis 1901. Une École d’application de la statistique (devenue l’Ensae en 1961) est créée, sur le modèle des autres écoles d’application de l’École polytechnique, comme les « mines » et les « ponts et chaussées ». Des corps de fonctionnaires spécifiques à la statistique (les « administrateurs » et les « attachés ») sont constitués. Toutes ces innovations institutionnelles ont perduré jusqu’à aujourd’hui.

  • 7 Son nom officiel est aujourd’hui le « numéro d’inscription au répertoire » (NIR). Son usage fera l (...)

11Carmille avait le projet (déjà formulé en 1936) de réorganiser la statistique publique à partir des nombreux fichiers et répertoires que gèrent les diverses administrations, en s’appuyant sur les possibilités de traitement rapide et systématique offertes par les machines mécanographiques à cartes perforées, et en raccordant entre eux ces fichiers par des identifiants stables et communs, par exemple pour les individus et les entreprises. Ce faisant, Carmille anticipait d’une trentaine d’années ce qui deviendra courant quand l’informatique de gestion sera largement implantée. Ainsi, il conçoit et met en forme le numéro (à 13 chiffres) affecté à sa naissance à tout individu, connu et utilisé par tout le monde sous le nom de « numéro de sécurité sociale »7. Il imagine aussi un « fichier des établissements industriels et commerciaux », qui ne verra le jour qu’en 1947.

12Par ailleurs Carmille n’est pas seulement l’« homme des gros fichiers mécanographiques », comme par exemple Sauvy le dépeignait après la guerre. Il connaissait (sans doute par Stoetzel) la nouvelle méthode des « enquêtes par sondage » développées aux États-Unis dans les années 1930. Il charge en 1942 une commission de mathématiciens, statisticiens et sociologues (composée de Jean Stoetzel, Jacques Chapelon, Paul Lévy, François Divisia, Michel Huber et Sassi) de lui préparer un rapport sur cette nouvelle technique. Celle-ci est déjà expérimentée au SNS en 1943, puis elle sera développée à l’Insee à la fin des années 1940 par Pierre Thionet et Raymond Lévy-Bruhl, pour décrire l’emploi et les budgets de familles [Armatte 1996].

13Bichelonne et Carmille meurent tous deux en Allemagne en hiver 1944-1945, mais dans des conditions fort différentes. Bichelonne fait partie du groupe des politiciens et hauts fonctionnaires qui accompagnent Pétain à Sigmaringen, après la libération du territoire français. En revanche, Carmille, proche, à partir de novembre 1942, de l’« Organisation de résistance de l’armée » est arrêté par la Gestapo dans son bureau du SNS en février 1944. Il meurt en janvier 1945 à Dachau.

14Ainsi, pendant la période de la seconde guerre mondiale (et de l’occupation, dans le cas français) a eu lieu une transformation irréversible de l’appareil de la statistique publique. Une évolution comparable à certains égards a aussi eu lieu en Grande-Bretagne, avec la création du Central Statistical Office en 1941, mais elle ne conduira pas à une unification aussi complète du système statistique, qui ne sera faite que dans les années 1990. Il faut aussi noter que la première guerre mondiale avait, elle aussi, entraîné une concentration et un accroissement de la production de statistiques industrielles, notamment autour du cabinet du ministre de l’Armement, Albert Thomas, où travaillaient le mathématicien Emile Borel ainsi que le sociologue et statisticien François Simiand. Mais, dès 1919, cette concentration des activités statistiques est complètement interrompue, malgré les efforts de Simiand [Desrosières 2000, chap. 5]. En revanche, après 1945, les conditions sont tout autres : sont créés successivement, en 1945 le Commissariat au Plan (Jean Monnet), l’Institut national d’études démographiques (Alfred Sauvy), la Sécurité sociale (Pierre Laroque), puis, en 1946, l’Insee (Francis-Louis Closon), qui reprend l’infrastructure du SNS, et, en 1950, le service des études économiques et financières (SEEF) du ministère des Finances, qui sera le creuset de la comptabilité nationale française (Claude Gruson, sous la houlette de François Bloch-Lainé). C’est dans ces différents lieux que sera élaboré et utilisé un « langage nouveau » de la gestion experte du monde social, qui prévaudra jusqu’aux années 1980 environ, et dont Monnet, Sauvy, Laroque, Closon, Bloch-Lainé et Gruson sont comme les pères fondateurs.

LE « TRIANGLE » INSEE-PLAN-SEEF (PUIS DP)

15À partir des années 1960, cette combinaison d’une interprétation « moderniste » du monde social, d’une politique keynéso-planificatrice, et d’un langage statistique et comptable qui fournissait les indicateurs et les tableaux de bord de celle-ci, a été souvent résumée par l’évocation du « triangle » formé par l’Insee, le Plan, et la direction de la prévision (DP) du ministère des Finances. Or la DP a été créée en 1965 par transformation du SEEF, une partie de celui-ci ayant été, en 1961, rattachée à l’Insee, dont Gruson devint alors le directeur. Ainsi, le « triangle » est né et s’est développé entre la fin des années 1940 et le début des années 1960. Chacun des pôles de celui-ci a eu une histoire propre, mais des échanges, de personnes et de thématiques, ont été intenses entre les trois institutions.

16Le premier directeur de l’Insee, on l’a dit, a été Francis-Louis Closon, de 1946 à 1961. Il hérite alors de la lourde machinerie du SNS léguée par Carmille. « Machinerie » au sens propre, puisque cet héritage est notamment constitué d’un équipement mécanographique nouveau et important, réparti dans des établissements régionaux, eux aussi nouveaux, et chargé de gérer divers fichiers administratifs. Cet appareil administratif de 7 000 personnes en 1944, est réduit à 2 500 vers 1950, pour remonter peu à peu à 7 000 dans les années 1960. Il est encadré le plus souvent par d’anciens militaires, puisque les cadres formés à la statistique et issus de la nouvelle « école d’application » sont encore jeunes et peu nombreux. Mais ceux-ci, plutôt réticents à la gestion des gros fichiers, promeuvent la nouvelle « méthode des sondages », dont ils deviennent des spécialistes, dans les années 1950 : des enquêtes sur des échantillons encore de petite taille (faute de crédit) sont faites sur les budgets de famille, l’emploi, la mobilité sociale, l’écoute de la radio.

17Le statisticien et sociologue Jean Porte (1916-1996) conçoit et utilise, à partir de 1950, une « nomenclature des catégories socioprofessionnelles » (CSP), outil empirique d’analyse des classes sociales, largement utilisé depuis dans les trois milieux de l’administration, de la recherche universitaire, et des bureaux d’études privés. Ces CSP constituent, pour la sociologie, le cœur du langage commun diffusé par l’appareil statistique, de la même façon que les agrégats de la comptabilité nationale le sont pour la macroéconomie. De même, à partir de 1950 environ, l’ensemble des négociations salariales entre les « partenaires sociaux » (une nouvelle expression datant de cette époque) est orienté par l’« indice des 213 articles », un indice des prix de détail calculé par l’Insee. La principale caractéristique de cet indice est d’être descriptif, c’est-à-dire pondéré par les composantes effectivement mesurées d’un « panier moyen de la ménagère » (issu des toutes nouvelles « enquêtes sur les budgets de famille »), et non plus normatif, c’est-à-dire pondéré par des consommations définies a priori, supposées refléter des « besoins incompressibles » et négociées autour d’une table, comme il l’avait été dans les années 1940. Par ailleurs, les tentatives de pression gouvernementale (en 1957) pour bloquer les prix de produits « figurant dans l’indice » sont combattues, ce qui contribue à asseoir la légitimité d’une institution qui, tout en étant une administration, parvient à diffuser l’idée que son efficacité même suppose une telle autonomie. La dialectique subtile entre, d’une part, cette revendication d’autonomie, et, d’autre part, la nécessité vitale d’être « utile », en participant activement aux débats et aux décisions, peut être retenue comme ressort narratif des relations complexes entre les « statisticiens », les « comptables nationaux », les « prévisionnistes », et les « planificateurs », qui s’activent et échangent souvent leurs positions entre les trois pôles du « triangle ».

  • 8 Ni François Fourquet ni Aude Terray n’y font allusion. En revanche, André Vanoli, dont le livre do (...)

18L’histoire de la comptabilité nationale française et du SEEF entre les années 1940 et 1970, a fait l’objet de plusieurs ouvrages : un livre très vivant de François Fourquet [1980], puis une thèse détaillée d’Aude Terray [2002], et enfin un grand livre de synthèse d’André Vanoli [2002]. Les deux premiers livres sont appuyés notamment sur des interviews des principaux protagonistes de cette histoire, à commencer par Claude Gruson. Un aspect significatif de ces récits est que la mise en place d’un outil technique, apparemment aussi austère qu’un système de tableaux de chiffres équilibrés en lignes et en colonnes, y est présentée comme une opération politique visionnaire de grande portée, en même temps qu’une aventure humaine, caractéristique des années 1950. Or on ne dispose pas de récit comparable pour d’autres pays. Cette différence historiographique est-elle due seulement, par exemple, à la personnalité de François Fourquet, un historien membre du CERFI, un centre de recherche créé par Félix Guattari, très actif dans les années 1970, et influencé par la psychanalyse et par les débats autour de l’« anti-oedipe » ? Que penser de cette rencontre improbable entre les idées fortes de deux décennies du 20e siècle : le modernisme techno-planificateur des années 1950, et le courant anti-institutionnel et « désirant » des années 1970 ? De fait, le livre de Fourquet résultait d’un contrat de recherche commandé par le Commissariat au plan. Il apportait, dès 1980, un regard très pertinent non seulement sur les années 1950, mais aussi sur la spécificité française de cette histoire. À la même époque, les Néerlandais avec Tinbergen et Theil, les Américains avec Klein et Goldberger, élaboraient des modèles macroéconométriques (alors inconnus en France) dont la présentation était plus austère et technique et moins romanesque. Mais ces travaux néerlandais ou américains ne sont pratiquement pas connus et mentionnés en France dans les années 19508.

19Cette combinaison « sociotechnique » originale peut être vue comme un avatar de la longue histoire des ingénieurs d’État à la française, dans une lignée, inspirée de Condorcet, Saint-Simon et Auguste Comte, incluant Michel Chevalier, Le Play, Cheysson, Gibrat, Dautry, Louis Armand, Massé, Boiteux, Allais... Dans cette lignée, le protestant Gruson incarne une figure prophétique particulière, qui cherche à réunir la technicité de l’ingénieur et une sorte de « corporatisme démocratique » que reflètent les « Commissions du Plan », qui rassemblent des représentants désignés et non élus des « partenaires sociaux ». Les débats de ces commissions sont idéalement supposés pouvoir mimer et anticiper les conflits réels dans la société, et fournir un cheminement communément accepté par les divers acteurs de celle-ci. Ce mécanisme de concertation prend appui sur les tableaux de la comptabilité nationale qui, de leur côté, sont censés garantir la cohérence globale des projets.

  • 9 La modélisation macroéconométrique ne sera développée en France qu’après la fin des années 1960 [B (...)

20Lors d’une conférence internationale tenue en 1963 à Washington, sur la « planification quantitative de la politique économique », le représentant du Plan français, Bernard Cazes, expose l’architecture complexe de cette concertation et de ces commissions, alors que ses collègues néerlandais, américains et japonais présentent des modèles économétriques [Hickman 1965]. Pour les planificateurs français d’alors, les itérations entre, d’une part, les débats dans les commissions, et, d’autre part, la mise en cohérence des projets grâce à la comptabilité nationale, constituaient une meilleure procédure sociale et politique qu’une modélisation économétrique en chambre, réalisée uniquement par des techniciens9. Ainsi la planification concertée expérimentée en France dans les années 1950 et 1960 peut être vue comme une tentative originale pour résoudre la tension entre le débat social et politique, normalement inscrit dans le cadre du Parlement, et la technicité de l’expertise. Cette solution se distingue nettement de propositions plus abstraites formulées, à la même époque, par exemple par le Néerlandais Tinbergen ou par le Norvégien Frisch, qui imaginent une séparation théorique entre une « expression des objectifs » par « les politiques », et une recherche optimisatrice de « réalisation à moindre coût » de ceux-ci par « les techniciens ». La démarche française semblait avoir pour elle de s’appuyer sur une pratique sociale effective, même si celle-ci était limitée à quelques dizaines (ou, au mieux, quelques centaines) de « partenaires sociaux » et d’« experts », entre lesquels une procédure d’interaction itérative était imaginée. Les projets de « planification démocratique » développés dans les années 1960 par certains syndicats ou responsables politiques comme Pierre Mendès-France ou Michel Rocard (qui faisait partie du SEEF à cette époque) étaient sous-tendus par cette expérience spécifique à la France.

L’ÉTAT, LES PATRONS ET LA STATISTIQUE ECONOMIQUE

21L’environnement sociopolitique évoqué ci-dessus est bien connu des historiens et politologues spécialistes de la période. En revanche, est moins connue la façon dont les enregistrements statistiques et comptables impliqués par cette machinerie planificatrice étaient rassemblés et mis en forme. Il se trouve que, tout particulièrement entre 1945 et la fin des années 1950, l’économie française était, pour une part importante, directe ou indirecte, pilotée ou orientée par l’État, à travers le secteur public, les entreprises nationalisées, la distribution du crédit contrôlée par la Direction du Trésor : une large proportion des équipements collectifs et des investissements productifs était financée par l’État. Ceci résultait notamment des modalités de distribution de l’aide Marshall. Ainsi l’historiographie classique des deux premiers Plans (1945-1955) insiste essentiellement sur ce dernier aspect de répartition des crédits publics, plus que sur les modalités de la concertation articulée avec la comptabilité nationale, qui ne se développe vraiment qu’après 1955 [Rousso 1986 ; Cazes et Mioche 1990].

22Ceci constitue un changement important du contexte des relations entre l’État et le monde des entreprises, même si, historiquement, la tradition dite « colbertiste » d’action directe ou indirecte de l’État dans le domaine industriel (via notamment les ingénieurs des grands corps techniques issus de l’école polytechnique) avait entretenu une pratique spécifiquement française de relation entre les deux univers, au moins dans certains secteurs (armement, mines, travaux publics, chemins de fer...). Mais d’autres secteurs, peu organisés, d’entreprises plus petites produisant des biens de consommation, étaient vus par l’administration, avant 1940, comme profondément réticents à toute interaction (y compris pour la collecte de statistiques) avec l’État. C’est dans ces secteurs que les grèves de juin 1936 et les « accords Matignon » avaient constitué un choc violent. Mais, précisément, le système quasi-corporatiste organisé entre 1940 et 1944 autour des C.O. et de l’OCRPI, qui donne une forte assise à des syndicats patronaux auparavant inexistants, change profondément cette situation : le ministère de l’Industrie restera longtemps une caisse de résonance de ce nouveau patronat organisé (comme celui de l’Agriculture le sera pour la FNSEA, celui du Travail pour les syndicats de salariés, ou celui de l’Éducation pour la FEN). Nombre de traits de la statistique économique de l’après-guerre résultent de ce qui précède. Deux exemples importants peuvent en être cités : l’adoption, en 1947, d’un Plan comptable général, et le vote, en 1951, d’une Loi sur l’obligation, la coordination et le secret en matières de statistiques.

23La normalisation, au moins partielle, des comptabilités des entreprises (comptes d’exploitation et bilans) est une condition importante pour la construction d’une statistique industrielle. La France est un des rares pays où des systèmes de normes comptables ont été formulés et fortement encouragés par l’État. Ainsi, un épisode significatif du contexte « planificateur » au sens large de la politique économique, très important pour la suite de l’histoire des statistiques économiques françaises, est l’adoption, en 1947, d’un « Plan comptable général » (PCG) relativement standardisé et adapté aux besoins de l’administration. Ce PCG résultait d’une concertation entre les entreprises, les experts comptables et les administrations. Il sera remanié plusieurs fois ensuite, et reste une spécificité française : dans le monde anglo-saxon, l’État ne joue pas un tel rôle de normalisation. Les grandes lignes du PCG, utilisées notamment dans les déclarations fiscales servant à calculer l’impôt sur les « Bénéfices industriels et commerciaux » (BIC), permettront aux comptables nationaux du SEEF d’utiliser ces données d’origine fiscale pour élaborer les « comptes de secteur » (c’est-à-dire le calcul des composantes de la valeur ajoutée des entreprises : salaires, profits et impôts). De plus cette utilisation était juridiquement facilitée par le fait que le SEEF et la Direction générale des impôts appartenaient au même ministère, et que leurs responsables étaient sociologiquement proches. Une telle conjonction de circonstances a été rarement réunie dans les autres pays, où les deux mondes de la « comptabilité d’entreprise » et de la « comptabilité nationale » sont beaucoup plus éloignés l’un de l’autre qu’en France. La continuité, sociale et cognitive, entre ces deux mondes, a été longtemps une spécificité du système statistique français. Elle est aujourd’hui menacée par la mondialisation de l’économie, qui donne un poids essentiel aux pratiques des grands cabinets anglo-saxons d’expertise comptable.

  • 10 Une voie détournée avait été imaginée, celle de l’interrogation des individus sur leurs profession (...)

24Une autre condition importante pour qu’une statistique industrielle soit possible est que les patrons des entreprises acceptent de répondre à des questionnaires statistiques. Jusqu’à 1940, cela n’allait pas de soi. Dans les années 1890, alors que s’organisait une « statistique du travail », résultant de ce qui était alors « socialement jugé social » (relevant donc d’une action publique), la SGF avait tout d’abord envisagé de questionner directement les chefs d’entreprise. Pourtant, cette idée avait été abandonnée, par crainte d’un refus général10. Mais les événements des années 1940 changent tout : les entreprises prennent l’habitude de répondre aux enquêtes, et notamment celles qui leurs sont adressées par leurs « syndicats de branches », à qui l’administration a délégué cette tâche. Mais, vers 1950, dès lors que les questions de pénurie et de répartition centralisée se posent de moins en moins, le problème des refus de répondre resurgit. La solution imaginée est une sorte de compromis, par un échange habile de l’obligation de réponse contre la garantie du secret, défini par quelques règles simples d’interdiction de publication d’informations permettant d’identifier précisément une entreprise. Cette loi du 7 juin 1951, sur l’obligation, la coordination et le secret des statistiques, est, jusqu’à aujourd’hui, un des piliers du système statistique français.

25Il est intéressant de comparer cette loi de 1951 avec celle qui sera votée en 1978, portant sur la « confidentialité » des fichiers informatiques, à l’occasion de la création de la « Commission nationale de l’informatique et les libertés » (CNIL). Malgré les apparences, elles sont profondément différentes, tant le contexte sociotechnique a changé entre ces deux dates. En 1951, si la loi concerne apparemment toutes les enquêtes, sans distinction explicite entre entreprises et individus, sa formulation montre que le législateur pense essentiellement aux entreprises. Ainsi est prévue une formule d’« agrément », autorisant les syndicats de branches « agréés » à continuer à envoyer et rassembler les questionnaires statistiques (en laissant toutefois la liberté aux entreprises de répondre directement au ministère, si, ne faisant pas toute confiance au syndicat, elles le souhaitent). Cette clause d’agrément était bien sûr une condition essentielle pour que le CNPF appuie la loi, puisque cet agrément fournissait un pouvoir important aux syndicats dits « professionnels ». Elle est encore d’actualité, et continue à faire débat dans les années 1980 et 1990 [Volle 1982].

26Il faut noter que ce n’était pas principalement l’évolution des techniques (alors, au mieux, une mécanographie proche de celle de Carmille) qui avait induit cette loi de 1951. Tout autre sera la situation des années 1970, quand la diffusion de la grosse informatique de gestion fera craindre des « appariements de fichiers » et des usages indus du « numéro de sécurité sociale ». Le débat portera alors sur les enquêtes auprès des individus et des ménages, et sur les craintes à propos de leur « confidentialité », alors que ces enquêtes n’étaient manifestement pas dans l’esprit du législateur de 1951. Pour celui-ci, l’important était de garantir la possibilité de rassembler des informations cohérentes et exhaustives sur l’appareil productif, et de donner ainsi un contenu au langage commun d’une planification « concertée » qui n’était possible que si ses « partenaires » faisaient confiance à l’institution qui les interrogeait. La loi sur « l’obligation et le secret » était une brique essentielle de cette construction, de même que la bagarre menée peu après, en 1957, pour défendre le « secret » des marchandises « suivies par l’indice des prix de détail » contre les immixtions d’un ministre soucieux de cet indicateur mensuel, alors aussi important que l’est aujourd’hui celui du chômage.

27La loi de 1951 a permis que se perpétue le système des enquêtes de branches, qui étaient nées dix ans plus tôt dans le contexte d’extrême pénurie, de réquisitions allemandes et de répartition autoritaire des matières premières. Sa survie n’allait pas de soi, dès lors que les circuits économiques redevenaient plus normaux. Un nouvel équilibre de compromis a été trouvé entre les administrations (d’une part le ministère de l’Industrie, et d’autre part l’Insee), les syndicats patronaux, et les entreprises. Si les statistiques de production continuent à être rassemblées par les syndicats de branches, la tutelle du ministère de l’industrie sur ceux-ci est marquée, dans la mesure où les entreprises dépendent encore étroitement de l’administration, à travers les contrôles des prix et des changes, la fiscalité et le crédit. Par ailleurs, une infrastructure technique et administrative est peu à peu construite par l’Insee, dès sa création. En 1947, est créé un « fichier des entreprises et des établissements », devenu depuis le fichier interadministratif SIRENE, toujours géré par l’Insee, et outil indispensable pour le lancement et la coordination des enquêtes auprès des entreprises. Opérationnel dès les années 1950 en France, un tel fichier n’avait pas encore d’équivalent, beaucoup plus tard, en Allemagne et dans des pays anglo-saxons où l’État n’était pas supposé pouvoir jouer un tel rôle dans la régulation de l’économie. La même différence est visible dans le cas de l’observation de la conjoncture économique et de son commentaire.

  • 11 L’histoire des baromètres économiques est racontée en détail par Armatte [1992], et celle de l’Ins (...)

28La construction et le suivi de « baromètres » de la conjoncture étaient devenus des pratiques courantes, dans de nombreux pays, dès les années 1920, en général dans des universités ou des bureaux d’études privés (États-Unis avec les « baromètres de Harvard », ou les « graphiques de Babson »), dans des institutions ad hoc (Allemagne avec Wagemann, Russie avec Kondratieff et Slutsky), ou même dans le bureau de la statistique officielle (Pays-Bas, avec Tinbergen)11. En France, à la SGF, Dessirier et Sauvy n’étaient pas parvenus, dans les années 1930, à convaincre leur directeur, Michel Huber, d’organiser une telle pratique, jugée par lui dangereuse pour l’image d’« objectivité » qu’un bureau statistique doit donner, notamment lors de ses relations avec le gouvernement, que l’analyse de la conjoncture « risque de gêner ». Là encore, tout change après 1945. Le nouveau « langage commun » entre les « partenaires sociaux » implique qu’un consensus sur le diagnostic conjoncturel soit appuyé sur des enquêtes d’opinion auprès des chefs d’entreprise. L’organisation de celles-ci par l’Insee, puis la diffusion de leurs résultats, ne sont plus jugées dangereuses comme elles l’étaient encore vingt ans plus tôt. Pour cela, Closon noue et entretient des contacts réguliers avec le CNPF et avec des chefs d’entreprise. Il avance l’idée, habilement pédagogique, de l’enquête de conjoncture. En recueillant l’opinion des patrons à la fois sur leur situation propre et sur leur perception de la situation générale de l’économie française, il les habitue à faire le va-et-vient entre leur cas particulier et l’analyse globale que permet la statistique, ce qui contribue à diffuser et légitimer le « langage commun ». Alors qu’auparavant, les patrons voyaient en la statistique une inutile formalité, sinon un indiscret contrôle du « moloch étatique », leur est désormais suggérée l’idée que l’analyse de la « conjoncture générale » a un sens pour eux. La première enquête de conjoncture est lancée en mai 1951, en partie inspirée de celle réalisée par la revue Fortune aux États-Unis depuis 1947.

LE CENTRE ET LES REGIONS : LES LIMITES DE LA DIFFUSION DU NOUVEAU LANGAGE

29Un autre facteur de diffusion du nouveau langage de l’information économique, a été le maintien, après quelques hésitations entre 1945 et 1948 dans les premiers temps de l’Insee, des directions régionales (DR) qui avaient été créées par Carmille (en 1941) pour le SNS [Bardet 2000]. Là encore, le rôle initial (camouflage de bureaux de mobilisation militaire) avait bien sûr disparu, et l’autre orientation forte du projet de Carmille (fonder la statistique sur une exploitation mécanographique des fichiers administratifs) était discutée, notamment par les jeunes statisticiens adeptes de la méthode des sondages. Ces DR étaient seulement, dans les années 1940, des ateliers de production, qui suivaient les consignes d’une direction générale, lyonnaise, puis parisienne. Mais, peu à peu, dans les années 1950, émergent des usages régionaux et locaux de statistiques décomposées selon des découpages territoriaux. Ainsi le recensement de population est de plus en plus utilisé pour les études de marché de la distribution. Mais la limite de cette extension des usages de la statistique et de la nouvelle façon d’exprimer les rapports sociaux qu’elle véhicule est technique : les échantillons des enquêtes par sondage sont conçus pour être représentatifs au niveau national, mais non au niveau régional, ni a fortiori local.

30Pourtant cette difficulté en apparence technique reflète en fait des questions plus essentielles, comme celle du rythme et des modalités de la diffusion du nouveau « langage commun » dans la société française en dehors du centre parisien, et, plus généralement, celle de l’existence d’instances régionales de délibération et de décision susceptibles de raisonner dans ces termes nouveaux. En effet la question de la représentativité des échantillons pourrait être facilement résolue, des lors que des crédits régionaux spécifiques seraient alloués pour augmenter la taille de la partie régionale de l’échantillon, et la rendre ainsi représentative. Or, dans les années 1950, le mouvement de « modernisation » de la société est encore très centralisé. Si de nouveaux responsables administratifs et politiques nationaux sont, dès cette époque, convertis au nouveau langage diffusé par le « triangle », notamment dans le cadre des enseignements de l’ENA et de quelques autres grandes écoles parisiennes, en revanche une « conversion » analogue des acteurs économiques et sociaux régionaux et locaux sera relativement plus tardive, d’au moins une vingtaine d’années. La loi de décentralisation de 1982 sera un moment important de cette évolution : l’histoire des DR de l’Insee reflètera ces changements.

31Ces remarques sur les décalages, dans la diffusion du « nouveau langage », entre les niveaux nationaux et régionaux, visent, dans un texte portant essentiellement sur les années 1940 et 1950, à relativiser fortement l’idée que, dès cette époque, l’idiome des rationalisateurs modernistes était déjà triomphant. Il s’en faut de beaucoup : la décennie des années 1950 ne peut, de ce point de vue, être isolée des trois suivantes, qui verront se diffuser, successivement, des formes beaucoup plus élaborées de la foi dans le progrès et dans la rationalité statistique et macroéconométrique, puis des doutes par rapport à celle-ci, en mai 1968, et, ensuite, lors de la crise des années 1970 à 1990, qui démantèlera de larges pans du « langage commun » de l’après-guerre, notamment en remettant au premier plan les « incitations du marché », provisoirement moins évoquées dans les deux décennies ici étudiées.

LANGAGE COMMUN, OBJETS FRONTIERES ET OUTILS DE TOTALISATION

32La notion d’« objet frontière » (boundary object) a été proposée par des sociologues américains, notamment par des féministes, pour exprimer le fait que certains objets, tant matériels ou techniques que formels ou théoriques, peuvent être vus comme des artéfacts médiateurs entre des « communautés de pratiques » par ailleurs étrangères les unes par rapport aux autres. [Bowker et Star 1999] : « Les objets frontières sont ces objets qui « habitent » (inhabit) plusieurs communautés de pratiques et satisfont les besoins informationnels de chacune d’entre elles. Ils sont ainsi assez plastiques pour s’adapter aux besoins locaux et aux contraintes des différentes parties qui les utilisent, et cependant assez robustes pour maintenir une identité commune à travers ces différents sites. Ils sont faiblement structurés pour ce qui est de leur usage commun, mais deviennent fortement structurés quand ils sont utilisés dans un site particulier. Ils peuvent être aussi bien abstraits que concrets. » [Bowker et Star, 1999, p.297].

33Les promoteurs de ce concept insistent sur le caractère souvent flou, non exhaustivement défini, de ces objets, ce qui leur permet précisément de servir à la fois dans plusieurs univers qui auparavant s’ignoraient. Ceci suggère de rapprocher cette idée de celle de « langage commun » utilisé ci-dessus. Le langage naturel a des propriétés analogues : c’est parce que les locuteurs ne passent pas leur temps à expliciter le sens et le contenu des mots prononcés que la communication est possible. Les objets produits par la statistique publique (le taux de chômage, l’indice des prix, le PIB…) sont dans le même cas. Une explicitation complète de leur mode de construction et de leur contenu risquerait de ruiner leur efficacité argumentative, non pas seulement parce qu’elle « dévoilerait » des conventions ou des approximations non soupçonnées par l’utilisateur, mais tout simplement pour des raisons d’« économie » du cours des échanges, des débats, des démonstrations dans lesquels les arguments statistiques trouvent place.

34Plus profondément même, le travail statistique suppose l’addition, et donc l’agrégation de choses dont l’incommensurabilité éventuelle ne peut être surmontée qu’au prix de conventions d’équivalence. Ainsi formulée, la démarche est (ou semble) consciente, voulue, assumée. Mais l’idée d’« objet frontière » suppose une forme de « naturalisation » de l’objet résultant de la mise en équivalence, qui fait disparaître son caractère conventionnel, ce qui lui permet de circuler d’une « communauté de pratique » à une autre, en oubliant ces conventions originelles.

35L’analyse fine de l’histoire d’un système statistique montre les opérations concrètes, souvent lourdes et coûteuses, qu’implique la mise en place d’une telle machinerie administrative et cognitive. La notion d’« objet frontière » s’applique bien aux outils techniques et juridiques, conçus et façonnés dans les années 1940 et 1950, en vue, notamment mais non uniquement, de sous-tendre un système d’information statistique. En effet plusieurs d’entre eux (le Plan comptable général, le fichier des entreprises, la loi de 1951, la nomenclature des CSP, l’indice des prix…) servent à des usages nombreux, sont mis en avant dans des contextes différents par des acteurs qui n’ont rien en commun, sinon la référence à ces objets. D’une certaine façon, la « planification à la française », concertée et indicative, débattue, dès les années 1950, dans des « commissions de modernisation » rassemblant des « représentants des partenaires sociaux », est une sorte d’orchestration de ces « objets frontières » [Hickman 1965, Desrosières 1999]. La « comptabilité nationale » est, de ce point de vue, un « super objet frontière » qui a eu, à un moment pour certains (des années 1950 à 1970), l’ambition de potentiellement englober tous les autres.

36Ainsi l’histoire de la statistique publique française dans les années 1940 et 1950 peut sembler peu spectaculaire en termes de « techniques de pointe », si l’on s’en tient à une « histoire des sciences et des techniques » stricto sensu. En effet, n’y sont pas encore à l’œuvre ni l’informatique, ni la statistique mathématique sophistiquée (sauf toutefois en matière d’enquêtes par sondage), ni les modèles économétriques. Mais, dans la perspective d’une sociologie des sciences où la distinction entre « objets techniques » et « objets sociaux » n’est plus pertinente, les innovations décrites ci-dessus se révèlent essentielles pour faire tenir ensemble des objets qui, ainsi rassemblés par la statistique, contribuent à faire exister une autre société.

Notes

1 Texte publié dans le Courrier des statistiques, N° 108, décembre 2003, pp. 41-52.

2 Le cadre de cette perspective de recherche est décrit dans Armatte et Desrosières [2000]. Une comparaison des liens entre planification et modélisation macroéconométrique dans deux pays (France et Pays-Bas entre 1945 et 1980) est présentée dans Desrosières [1999]. Une autre comparaison, relevant d’une problématique comparable, et portant sur la mise en place des statistiques de l’industrie pétrolière de la mer du Nord, par la Norvège et la Grande-Bretagne depuis les années 1960, est développée par Sangolt [1997].

3 Deux ouvrages pionniers ont déjà exploré en détail ces questions : celui de Fourquet [1980] sur l’histoire de la comptabilité nationale et du Plan, celui de Volle [1982] sur l’histoire de la statistique industrielle. Tous deux couvrent à peu près la même période, des années 1930 aux années 1970. Par ailleurs, beaucoup d’informations sont présentées dans les deux volumes « Pour une histoire de la statistique » publiés par l’Insee en 1987, et dans un ouvrage réalisé pour le cinquantenaire de celui-ci [Insee 1996]. Enfin une thèse (non publiée) a été consacrée à l’histoire de l’Insee dans les années 1940 et 1950 [Touchelay 1993].

4 L’accent sera mis ici, dans la statistique économique, sur la statistique industrielle : l’histoire des statistiques des autres secteurs, notamment le secteur agricole, est fort différente.

5 L’histoire complexe du SNS et du rôle de Carmille est décrite notamment dans une thèse de Fabrice Bardet [2000] sur l’histoire des directions régionales de l’Insee.

6 Cette histoire est racontée avec beaucoup de détails par Volle [1982].

7 Son nom officiel est aujourd’hui le « numéro d’inscription au répertoire » (NIR). Son usage fera l’objet de nombreux débats à partir de 1970, quand précisément se diffusera l’informatique de gestion des gros fichiers.

8 Ni François Fourquet ni Aude Terray n’y font allusion. En revanche, André Vanoli, dont le livre donne une vision mondiale de l’histoire de la comptabilité nationale, les évoque.

9 La modélisation macroéconométrique ne sera développée en France qu’après la fin des années 1960 [Boyer 1987 ; Desrosières 1999], peu avant qu’elle ne commence à susciter de plus en plus de scepticisme dans le monde anglo-saxon, à partir de la crise pétrolière et de ses conséquences.

10 Une voie détournée avait été imaginée, celle de l’interrogation des individus sur leurs professions et sur les établissements les employant, dans le cadre du recensement quinquennal de la population. Cette solution, utilisée jusqu’au recensement de 1936, est à l’origine d’une importante série statistique sur la « population active », de 1896 à 1936.

11 L’histoire des baromètres économiques est racontée en détail par Armatte [1992], et celle de l’Institut de Conjoncture allemand, créé par Wagemann, l’est par Tooze [2001].

© Presses des Mines, 2008

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