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Nouvelles énergies pour la ville du futur

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Eva Boxenbaum
, 
Brice Laurent
, 
Annalivia Lacoste

Partie I - De l’implantation locale à la stratégie nationale

Les énergies renouvelables pour le redressement productif ?

Entretien avec Nicolas Lermant

Nicolas Lermant

Note de l’éditeur

Nicolas Lermant est depuis septembre 2010 sous-directeur des filières des matériels de transport, de l’énergie et des éco-industries à la direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services, ministère du redressement productif. Dans cet entretien, il présente les objectifs des politiques publiques françaises en matière de soutien au développement des industries des énergies renouvelables. Il analyse notamment les instruments comme les appels d’offre permettant de soutenir l’industrie nationale tout en respectant les règles du marché européen.

Texte intégral

Quels sont les axes de travail du ministère du redressement productif (MRP) pour le développement des filières de production d’énergies renouvelables ?

Le travail par filières est un axe fort de la politique industrielle du gouvernement et en particulier du ministère du redressement productif. En ce qui concerne les énergies renouvelables, le travail s’organise au travers du comité stratégique de filière pour les eco-industries (COSEI) avec une panoplie de politiques publiques faites pour accompagner le développement de ces filières.

Nous avons deux objectifs principaux. D’abord promouvoir l’innovation : outre le Crédit impôt recherche (CIR), l’État a développé des outils visant à favoriser l’innovation : les pôles de compétitivité et leurs financements collaboratifs en lien avec les collectivités locales, les guichets de l’ANR (Agence nationale de la recherche), l’arsenal de financements de l’ADEME, d’Oseo. Mais il faut surtout retenir que les investissements d’avenir consacrent des moyens sans précédent dédiés aux énergies décarbonées : 2,8 milliards d’euros au total pour financer soit des structures de recherche, avec onze instituts d’excellence en énergies décarbonées créés ou en cours de constitution, soit des projets, avec dix appels à manifestation d’intérêt portant sur les principales applications des énergies renouvelables (ENR) et des procédés bas carbone (chimie du végétal, bâtiments à hautes performances. Enfin, il faut citer la Banque publique d’investissement (BPI). Ces financements couvrent une gamme étendue qui permet de partager les risques en fonction de la maturité des projets, subventions pour les projets les plus en amont, prise en capital ou avances remboursables lorsque le projet est plus proche d’un développement commercial.

Ensuite, nous cherchons à développer les solidarités interentreprises : c’est l’objet du contrat de filière que les différentes parties prenantes, grands groupes, petites et moyennes entreprises (PME), fédérations, pouvoirs publics sont en train de discuter filière par filière e en vue de prendre des engagements réciproques visant à renforcer la compétitivité des entreprises. Les engagements peuvent porter sur les relations entre grands groupes et PME, sur le développement partenarial à l’international, sur les financements (fonds dédiés mis en place par les acteurs), sur la définition d’une feuille de route partagée en recherche et développement (R&D) pour définir ensemble les verrous technologiques à faire sauter pour créer des produits différentiant à l’échéance de 5 à 15 ans, sur la mise en place de plateformes d’achats communes à un groupe d’entreprises. Un axe fortement poussé par le ministère du redressement productif (MRP) consiste à consolider et à structurer l’offre française, en particulier venant des PME, ce qui passe souvent par une identification des sous-traitants et fournisseurs de pièces stratégiques, voire par un accompagnement des entreprises des secteurs traditionnels qui veulent se tourner vers les secteurs d’avenir. C’est le cas de la filière éolienne, qui fait appel aux compétences mécaniques ou de la métallurgie et qui offre un relais de croissance aux sous-traitants de l’automobile, de la construction navale ou de la mécanique. Le MRP a mis sur pieds une action d’expertise et d’accompagnement appelée Windustry, en lien avec le syndicat des énergies renouvelables. Certains des futurs champions de l’éolien, visibles ou cachés parce que les pièces critiques sont à l’intérieur de la turbine, seront issus de ces initiatives.

Le MRP porte la vision d’une politique publique qui crée des emplois durables parce que reposant sur des produits et services innovants, qui répondent aux attentes des marchés et soutiennent la comparaison voire devancent le meilleur niveau de la concurrence. S’agissant des ENR, les engagements européens de la France (23 % d’ENR dans son mix énergétique en 2020, soit presque un doublement) ont d’abord conduit à privilégier le soutien à la demande d’équipements afin d’atteindre nos objectifs. Les deux principaux soutiens d’État, obligation d’achat à un prix garanti supérieur au prix du marché et le crédit d’impôt développement durable, ont représenté au total plus de 4,5 milliards d’euros de 2005 à 2011, soit cinq fois plus que les soutiens à l’innovation. Il en a résulté, comme on sait, un transfert massif sur des importations au profit notamment de pays qui ont fait le choix exactement inverse de soutenir leur industrie avant d’installer des ENR sur leur territoire, comme le Danemark et l’Allemagne pour l’éolien et surtout la Chine pour toutes ces technologies et notamment les panneaux solaires PV, dont la Chine détient désormais 80 % du marché en ayant laminé tous ses concurrents. Les soutiens à la demande sont appelés à perdurer. Toutefois, le gouvernement a choisi de rééquilibrer les choses. Ce n’est que par l’innovation et la compétitivité que l’on pourra créer les entreprises françaises championnes de demain, et ainsi fournir les équipements ENR indispensables pour réussir la transition énergétique sans dépendre de fournisseurs extra européens et recourir à un surplus d’endettement que nous ne pouvons plus nous permettre.

D’où vient le format des appels d’offre ? Comment est-il mis en œuvre ?

Deux instruments, tarifs de rachat et appel d’offres, ont chacun leurs avantages et leurs inconvénients.

Les tarifs de rachat sont plus simples d’utilisation et plus réactifs. Ils sont plus efficaces s’agissant de stimuler rapidement des vocations de producteur d’énergie renouvelable puisque la collectivité prend tout le risque commercial à sa charge et lui garantit, par définition, une rémunération supérieure à ses coûts de revient. Son inconvénient bien connu est que, pour des technologies très évolutives, il est difficile de le calibrer justement : trop bas, personne ne répond et trop haut, il crée une bulle spéculative. Même bien calé au moment de sa sortie, il peut rapidement devenir caduc, et il faut introduire des mécanismes d’ajustement qui l’alourdissent.

L’expérience a montré que, pour le solaire, l’absence de maîtrise des volumes et l’inadéquation du prix par rapport au marché a créé des effets d’aubaine doublement dommageables : en créant un coût inutile pour la collectivité d’abord, en déstabilisant un marché que l’on voulait soutenir ensuite au moment où il a bien fallu stopper la spéculation en décembre 2010. Rappelons qu’à ce moment-là, la somme des projets déposés pour bénéficier du tarif en vigueur conduisait à une facture potentielle de 50 milliards d’euros pesant sur les consommateurs.

À l’inverse, le format de l’appel d’offres permet de maîtriser les volumes et de créer par lui-même une concurrence qui devrait déboucher sur un prix optimal ni trop haut ni trop bas. En revanche, il induit des délais de mise en œuvre et un coût de transaction plus élevé : coûts de préparation, coûts de constitution des candidatures, coûts de la compétition. De plus, ses avantages supposés se révèlent incertains avec des technologies les moins matures : reportant tous les risques sur les candidats qui doivent s’engager sur des offres fermes sans maitriser la technologie, ces derniers augmentent leurs prix par précaution, voire renoncent. On a ainsi connu des appels d’offres (AO) largement infructueux (AO éolien offshore de 2004, biomasse énergie dit CRE 3 de 2008, AO solaire au sol de 2009). Mais on a aussi connu des appels d’offres débouchant sur des prix plus élevés que le tarif de rachat comme l’AO solaire grandes toitures de 2011. Par ailleurs, les procédures utilisées sont très contraignantes et les réservent à des technologies suffisamment matures, que les services qui rédigent les cahiers des charges doivent savoir décrire avec précision sans se tromper. Enfin, par nature, le prix s’impose comme le critère principal, car le plus aisé à manier. Il peut masquer des offres plus chères mais beaucoup plus performantes. Le seul prix conduit à retenir des offres souvent issues d’industriels produisant hors Union Européenne dans des conditions environnementales et de qualité discutables qui augmentent, in fine, les risques. Surtout ces offres ne structurent pas une filière européenne comme nous le souhaitons. C’est pour toutes ces raisons que le MRP réfléchit à faire évoluer le régime juridique des appels d’offres pour les rendre plus efficaces dans le domaine des technologies émergentes et l’innovation. Mais c’est un travail de longue haleine qui nécessite une expertise pointue et, probablement, la modification des textes de portée législative.

En attendant, il nous semble important de ne pas sélectionner uniquement sur le prix le plus bas. D’autres considérations doivent être prises en compte : qualité des accords industriels, expériences des soumissionnaires, impacts des activités, maîtrise des risques techniques et financiers, capacité de R&D, etc. Ainsi, par exemple, dans l’appel d’offres, éolien offshore, le prix a représenté 40 % du poids de la note, le volet industriel 40 % et l’impact des activités 20 %. C’est une approche importante pour le MRP. C’est donc bien un ensemble de critères qu’il faut regarder, ceci est particulièrement vrai pour des projets à fort contenus technologiques. Que l’on achète des biens de consommation courante sur le critère prix peut se défendre, mais ce n’est pas le cas lorsque l’on met en place un appel d’offres pour des éoliennes offshore.

C’est la Commission de régulation de l’énergie (CRE) qui s’occupe de l’élaboration des appels d’offre, les cahiers des charges sont, eux, préparés par les administrations. La CRE étudie les différentes réponses et adresse ensuite ses recommandations aux ministres. Ce système offre un double niveau de garantie de neutralité de la puissance publique, les ministères apportant l’expertise technique et l’impartialité de l’État, la CRE étant une autorité administrative indépendante comme la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) ou le Conseil de la concurrence.

Les entreprises françaises sont-elles bien positionnées sur les appels d’offre ?

Il y a eu des bonnes et de moins bonnes expériences.

Nous constatons que lorsque les Allemands installent des éoliennes onshore, ils le font avec des éoliennes allemandes ; lorsque les Danois installent des éoliennes ils le font avec des éoliennes danoises ; lorsque les espagnols installent des éoliennes, ce sont des éoliennes espagnoles. Les Portugais, qui ne disposaient pas d’industriels de l’éolien, ont négocié l’implantation d’usines des turbiniers européens sur le sol avant de leur octroyer des concessions. Lorsqu’en France on développe les éoliennes onshore avec des tarifs de rachat garantis sur 15 ans à un prix supérieur au prix moyen de l’électricité produite en France, ce sont des éoliennes allemandes, danoises ou espagnoles, ce qui veut dire que nous subventionnons les emplois en Allemagne, au Danemark et en Espagne. Pour autant, le marché intérieur européen est une réalité et dans ces turbines européennes, on trouve des composants français qui ainsi s’exportent dans toute l’Europe. Mais le compte n’y est pas. La volonté des gouvernements de développer l’éolien offshore avec une base industrielle française complète a conduit à une analyse fine pour connaître l’offre française, pour nous assurer que des entreprises françaises seraient en mesure de répondre à l’appel d’offres - charge à elles ensuite de remettre des offres compétitives pour l’emporter. Lors premier appel d’offres pour l’éolien offshore, nous avons vu que deux industriels français, Alstom (associé à EDF) sur trois zones et Areva (associé à Iberdrola) sur une zone, avaient réussi à remettre, avec leur partenaire, les offres les plus compétitives. Avec ces contrats, on peut espérer le développement d’une véritable filière industrielle française sur notre territoire.

Les appels d’offres solaires ont été en revanche décevants du point de vue de l’industrie française. L’offensive industrielle et commerciale d’industriels asiatiques fortement soutenus par leurs États a atteint un tel degré qu’aucun industriel européen ne parvient à résister. De plus, le panneau solaire est devenu, à tort mais c’est un fait, un produit banal du point de vue des développeurs. Le prix a donc un poids très important, masquant par exemple le bilan carbone, ou la tenue des performances dans le temps. Ceci a généralement conduit à exclure des offres françaises de qualité mais légèrement plus onéreuses. L’actualité récente marquée par les difficultés des industriels européens et la faillite du numéro un mondial, le chinois Suntech, montre que le marché du solaire est aujourd’hui déstructuré et doit s’assainir. Il faut sortir de la guerre des prix et renoncer à des volumes que ce déséquilibre a rendus artificiellement possibles sans vrai bénéfice pour la filière. Il faut revenir aux fondamentaux : mettre au point des panneaux solaires aux performances qui doivent, progressivement, les rendre naturellement compétitifs pour pouvoir les déployer sans subventions publiques qui détruisent ailleurs les emplois qu’elles créent ici.

C’est pourquoi, malgré leurs limites, le MRP privilégie les appels d’offres pour gérer cette phase de transition essentielle, afin d’offrir un débouché aux industriels qui ont fait le pari courageux et citoyen de ces énergies émergentes et d’augmenter les volumes avec discernement, en fonction des progrès accomplis par les techniques et les procédés industriels, sans spéculation ni « stop and go ».

Comment évaluer les emplois qui vont être créés sur le sol français quand une entreprise nationale est retenue pour un appel d’offre ?

Nous regardons avec attention les engagements pris par les entreprises dans leur offre et suivons très attentivement leur réalisation. En particulier nous sommes très vigilants sur le respect des informations fournies concernant le « sourcing » des éléments principaux. La valeur ajoutée n’est pas que dans l’assemblage et l’installation : elle est souvent majoritaire dans les composants, donc dans la sous-traitance. C’est une force traditionnelle de nos amis et voisins allemands ou italiens : les industriels cherchent et trouvent les composants autour de leur usine, dans leur région, via un écosystème industriel complet et spontanément compétitif. Nous cherchons à nous rapprocher de ce modèle vertueux pour augmenter la part française en respectant scrupuleusement la libre concurrence. Il ne s’agit pas de faire du 100 % made in France qui n’a pas de sens économique dans une économie ouverte comme la nôtre. Mais avec 65 milliards de déficit commercial, la France ne peut pas se payer le luxe d’aggraver sa balance commerciale avec des équipements pour l’énergie qui ont toujours été une de ses forces industrielles. Nous ne voulons pas qu’un projet qui prétend avoir une part européenne majoritaire au départ devienne, au moment de l’exécution, un projet dont les parts françaises et européennes apparaissent marginales. Les industriels fournissent des informations détaillées au moment de la remise des offres, elles doivent être respectées, et les écarts expliqués et justifiés.

Et celui de la création d’emplois en Europe ?

La même logique s’applique, si un candidat annonce avoir signé un contrat de fourniture avec un sous-traitant situé dans l’Union Européenne, nous ne comprendrions pas que, lors de l’exécution du projet, ce « sourcing » se délocalise dans un pays à bas coût. Ce sont des éléments que nous suivons attentivement.

Existe-t-il des appels d’offre qui comprennent un volet intégrant les énergies renouvelables aux bâtiments ?

Les appels d’offres dans l’énergie sont réservés à la production. Pour les réseaux, ce sont les gestionnaires de réseau qui achètent leurs équipements. En France, les entreprises RTE et ERDF, en charge de la distribution d’énergie, sont soumises au code des marchés publics, alors que leurs confrères privés en Europe ne le sont pas. Ces appels d’offres sont européens et ouverts à tous les fournisseurs.

Dans les smart grids, qui sont très innovants et ne sont, à ce jour, pas pris en compte dans les systèmes tarifaires, il n’y a pas de « marché » mais des projets de R&D et d’innovation, certains importants, soutenus par les États. En France, 250M€ des investissements d’avenir sont dévolues aux smart grids avec des démonstrateurs à Nice, Lyon, en Réunion, en Champagne, en Picardie ou en Vendée, qui mobilisent nos industriels, nos champions mondiaux comme Alstom Grid ou Schneider mais aussi des PME innovantes comme IJENKO, Energy Pool ou Watteco. L’intégration de renouvelables dans les réseaux est un point commun à tous ces projets.

Enfin, dans le bâtiment, l’Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie (ADEME) a également organisé trois appels à manifestation d’intérêt (AMI) pour des solutions innovantes. Mais l’enjeu majeur du bâtiment c’est l’efficacité énergétique, qui s’obtient par des matériaux isolants et des équipements performants à un coût accessible. L’insertion de renouvelables dans le bâtiment est cependant efficacement portée par le « fonds chaleur » de l’ADEME, qui prime notamment des solutions de chaudière à biomasse ou de l’eau chaude sanitaire solaire. Le fonds chaleur a pour vertu de subventionner l’équivalent des tonnes de CO2 évitées par ces solutions qui ne sont pas encore pris en compte par le marché. Le fonds soutient nos industriels de ces équipements, en attendant que l’Europe et le monde parviennent à instaurer une taxation générale du carbone : alors il n’y aura plus besoin de subvention pour ces solutions qui n’en émettent pas sans que nos industriels soient pénalisés par une fiscalité qui ne pèserait que sur eux et dont leurs concurrents seraient exemptés.

Quelles sont les évolutions envisagées du système d’appels d’offre ?

Le cadre juridique en vigueur des appels d’offres pour la production d’énergie est très contraint. Il reprend des règles de procédure conformes au traité de l’Union européenne datant d’avant la mise en place du marché intérieur de l’énergie. Ces règles n’ont pas profité de la modernisation du droit de la commande publique intervenue dans les années 2000. Celui-ci impose, par exemple, de fixer par avance le prix de rachat sur vingt ans alors que les performances de ces machines doivent s’améliorer pour permettre que, tout en respectant les objectifs industriels, les coûts de production de l’électricité ainsi produite approchent les prix de marché. Or, certaines innovations introduites dans ce droit commun de la commande publique concernent les contrats complexes et répondent aux besoins d’opérations lourdes dont les prix de revient sont par nature incertains et évolutifs. Nous pensons notamment aux procédures telles que les « accords cadres » et le « dialogue compétitif ». La souplesse introduite dans ces procédures permet de mieux cerner le besoin dans le temps et de partager finement, point par point, le risque entre la personne publique et les industriels, chacun prenant celui pour lequel il dispose d’un réel pouvoir, réduisant ainsi son coût. Leur implémentation dans le domaine de l’énergie est dès lors une piste que nous souhaitons étudier attentivement en lien étroit avec les experts du droit des marchés et du droit de l’énergie.

Quels sont les autres domaines technologiques considérés comme prioritaires ?

Aujourd’hui les défis sont multiples. Ils ont trait à l’éolien offshore bien sûr, la prochaine étape étant l’éolien flottant, mais aussi l’énergie thermique des mers (nous sommes actuellement en phase de test sur des démonstrateurs). Il existe déjà des hydroliennes sous-marines qui fonctionnent, et ces sources de production d’énergie sont de plus en plus intéressantes. Les technologies de l’éolien flottant ne sont pas encore stabilisées, mais il y a beaucoup de possibles et d’expérimentations.

Un autre enjeu important sera aussi celui de parvenir à créer une rupture technologique sur le solaire, pour arriver en France à des rendements et des coûts compétitifs. Nous nous appuyons notamment sur le Commissariat à l’énergie atomique (CEA) pour y parvenir.

Les enjeux sont importants, notamment pour ce qui a trait au stockage de l’énergie. En Europe, les Allemands sont par exemple positionnés sur le secteur de l’hydrogène mais beaucoup de technologies se développent y compris pour du stockage massif. De nombreuses études sont sorties, avec des initiatives technologiques très innovantes, comme les volants d’inertie à air comprimé, les piles à combustible chaudes pour faire de l’électricité à partir du gaz naturel, etc. En France, d’ici 10 à 15 ans une industrie des piles à combustibles peut se développer, tout comme de nombreuses autres ; notre rôle est d’identifier pourquoi elles se développent déjà ailleurs et pas en France, et d’orienter les entreprises françaises. La France est a contrario leader mondial du stockage hydraulique, par les stations de turbinage pompage (STEP), qui sont une évolution du bon vieux barrage. Ces solutions ont un grand avenir à condition de trouver une nouvelle forme d’acceptabilité sociale en conciliant les impératifs énergétiques et environnementaux. Nous y travaillons avec les industriels et les scientifiques (Grenoble est un centre d’excellence mondial dans ce domaine).

Au sein du MRP, nous poussons le concept de « ville durable », qui permet de voir la ville dans sa globalité, et d’éviter les projets « en silos ». La difficulté de ces projets, notamment sur le volet énergie, réside aussi dans le fait qu’ils sont multi-acteurs et que les intérêts ne sont pas les mêmes ce qui peut créer des dissensions. En effet certains considèrent qu’il est hasardeux de toucher au modèle centralisé à la française, qui a fait ses preuves, d’autres, sensibles aux théories développées par des auteurs comme Jeremy Rifkin dans « la troisième révolution industrielle », ont une vue plus décentralisée de la production et de la gestion de l’électricité. À ce stade, les services de la direction générale de l’industrie, de la compétitivité et des services, effectuent un travail d’identification des technologies émergentes, et des entreprises qui les portent, afin de contribuer à développer les bons acteurs sur les bonnes technologies, c’est-à-dire les technologies différenciantes de demain.

© Presses des Mines, 2013

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