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3. Les premiers pas de l’ACCE (2016-2020) : crispations et mobilisations
p. 51-66
Texte intégral
1Ce satisfecit n’est cependant que de courte durée. Faute d’expérimentations préalables et du fait de l’introduction « expéditive » de l’ACCE dans le paysage énergétique, par voie d’ordonnance, de nombreux problèmes se font jour. L’outil devient dès 2017 un sujet de crispations régulières pour l’ensemble des acteurs parties prenantes, autour notamment de la question de son articulation avec le réseau public de distribution.
3.1. Agir sur le périmètre et le TURPE : trouver un modèle économique pérenne
2Née dans le giron de l’ACI et de la volonté des professionnels du solaire PV de créer un nouveau modèle d’affaires, l’ACCE suit sa propre trajectoire à partir de la publication de l’ordonnance de 2016. Sans bénéficier de soutien public (tarif d’achat, exonération fiscale etc.), les porteurs de projets testent alors, en pratique, le schéma proposé et font remonter les difficultés voire les blocages qui y sont liés, dans le cadre de discussions régulières avec l’État98. Dans ce processus, les syndicats professionnels du secteur occupent une place centrale, notamment Enerplan, organisation spécialisée dans la filière solaire qui représente beaucoup de petites structures (installateurs, fabricants d’équipements, bureaux d’études, etc.). C’est au gré des nombreuses informations issues des projets menés sur le terrain que le cadre législatif évolue, non sans tensions.
3Deux questions sont alors au cœur de la mobilisation des acteurs et des discussions avec l’État : le périmètre des opérations et leur assujettissement au TURPE. Dans les deux cas, l’enjeu tourne autour de la recherche d’un modèle économique qui puisse s’affranchir de toute forme de soutien public, du moins en régime de fonctionnement99. Le rachat du surplus de production n’étant pas prévu dans l’ordonnance de 2016, il faut agir sur l’économie de facture. Le premier levier est de jouer sur l’effet de foisonnement, c’est-à-dire optimiser l’ensemble du système de production-consommation formé par les participants. Très concrètement, les porteurs de projet doivent pouvoir répartir la production au moment où elle est injectée afin d’assurer un revenu couvrant l’investissement en capital de la centrale de production. Pour ce faire, ils doivent essayer de trouver des consommateurs journaliers aux profils les plus divers, par exemple, résidentiels pour le week-end et tertiaires, artisanaux et industriels pour la semaine. De cette équation dépend la capacité de l’opération à générer le moins de surplus d’électricité, non alors valorisable économiquement. Le second levier est d’alléger la facture payée par les autoconsommateurs, en jouant sur l’ensemble des taxes qui sont prélevées par l’État sur le flux d’électricité interne au projet d’ACCE (le flux externe, c’est-à-dire la fourniture d’électricité de complément, restant quant à lui inchangé).
4C’est pour répondre à cette recherche d’un modèle économique viable que les acteurs focalisent leurs revendications sur deux demandes. La première est d’étendre le périmètre tel qu’il a été fixé par l’ordonnance de 2016, que d’aucuns estiment être trop restreint. L’idée est simple : plus une opération d’ACCE couvrira un espace géographique vaste, plus les porteurs du projet seront en mesure de rechercher des profils de consommateurs complémentaires, permettant de jouer pleinement sur le foisonnement. Pour avoir plus de poids, les défenseurs d’une conception élargie du périmètre mettent également l’accent sur son intérêt pour le réseau national : une large autoconsommation de l’énergie produite permettra de réaliser des économies sur les infrastructures de distribution, en évitant certains renforcements. La seconde demande porte sur le TURPE, qui représente une partie importante de la facture payée par les autoconsommateurs. Dans ce cas, le même type d’argument est mobilisé en direction des pouvoirs publics : l’ACCE rend un service au réseau, en réduisant les besoins en renforcement, et doit, à ce titre, bénéficier d’un tarif plus favorable.
5Ces échanges font apparaître des différences de visions sur l’ACCE et son rapport au système électrique. Elles ne se réduisent pas à une opposition binaire entre acteurs « nationaux » et « locaux ». Deux groupes se font face autour des véhicules techniques et juridiques à mobiliser, en fonction de l’importance que peut avoir l’ACI et l’ACCE dans leur activité (spécialistes du solaire ou non, ressources humaines disponibles) et la manière dont ils conçoivent les usages du réseau public de distribution en vue d’une massification des EnR. Les uns (Enedis, Hespul, Enercoop, le SER, la FNCCR, Amorce) s’inscrivent dans une proposition d’adaptation des règles s’appliquant au réseau, sans remise en cause fondamentale des principes existants. Les autres (Enerplan, Tecsol) adhèrent davantage à une logique de transformation de la fonction du réseau, quitte à ce qu’elle puisse être « radicale ». Plus largement, et toujours en lien avec cette problématique du réseau de distribution, les premiers développements de l’ACCE s’inscrivent dans un contexte institutionnel marqué par des rapports de force au sein même de l’État, la CRE cherchant à se (re)positionner par rapport au Ministère de la transition écologique et à la DGEC, traditionnellement compétents en matière de politique énergétique.
3.2. La définition du périmètre : divergences sur l’usage du réseau comme service
6L’adoption de la loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances relatives à l’autoconsommation d’électricité et à la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables100 va permettre à l’ensemble des acteurs d’avoir accès directement au législateur. Deux visions de l’ACCE s’affrontent alors. La première vise à étendre le périmètre pour améliorer la rentabilité économique des opérations, sous fond de service rendu au réseau, notamment par la réduction des besoins de renforcement. Elle est défendue par les acteurs de l’autoconsommation, notamment Enerplan, qui font pression pour modifier la définition du périmètre et, ainsi, favoriser un meilleur foisonnement des opérations, condition sine qua non pour conforter un modèle économique peu viable sans soutien public. L’autre, promue essentiellement par la CRE, met en avant une ACCE à la maille plus limitée, dite « de poche », en raison des surcoûts éventuels qu’entraîneraient les opérations sur le réseau et l’absence de prise en charge des obligations de service public supportés traditionnellement par les fournisseurs, puisqu’en matière d’ACCE, le producteur n’est pas fournisseur101.
7Ces deux visions se retrouvent lors des débats parlementaires. Le périmètre évolue une première fois, à la demande des producteurs (entretien avec un membre de la CRE). L’Assemblée nationale adopte en effet la notion de départ basse tension (BT), dans l’attente d’une extension éventuelle, suite à des retours d’expérimentation102. Mais cette première inflexion reste en deçà des demandes des acteurs, qui souhaitent disposer d’un périmètre plus large, à la maille HTA-BT, c’est-à-dire permettant d’accéder à la moyenne tension (figure n° 1). Cette entrée par une autre partie du réseau, plus étendue que la basse tension, permettrait en effet de pouvoir jouer davantage sur les effets de foisonnements, en recrutant des membres dont les profils peuvent assurer un meilleur taux d’autoconsommation, enjeu majeur pour des projets qui ne disposent pas de soutien public et qui sont dans l’attente d’un TURPE différencié, plus favorable que le tarif en vigueur. Mais pour la rapporteure à l’Assemblée nationale, Béatrice Santais, « la notion de « départ basse tension » ouvre d’ores et déjà des perspectives très significatives. Enedis a confirmé à votre rapporteure que plusieurs bâtiments étaient bien, dans la très grande majorité des cas, raccordés à un même départ basse tension et que le raccordement à un même départ basse tension pouvait inclure une complémentarité entre le résidentiel et le tertiaire. Il semble préférable de tester le fonctionnement d’opérations d’autoconsommation sur ce périmètre et d’en faire un retour d’expérience avant d’en envisager l’élargissement éventuel103 ». Le Sénat procède quant à lui à une extension du périmètre à l’aval « d’un même poste public de transformation d’électricité de moyenne en basse tension104», sur proposition de la CRE, dans un souci de faciliter la mise en œuvre des opérations qui souhaitent se développer au sein d’un même bâtiment (entretien avec un membre de la CRE). En effet, certains bâtiments peuvent comporter plusieurs départs basse tension, ce qui nécessite alors de réaliser plusieurs ACCE sur un seul site. La CRE, qui défend une approche des activités sur le réseau par « poche » (entretien avec un membre de la CRE), donc très restreinte (pas d’accès à la moyenne tension), semble donc avoir été suivie par le Sénat. Entamées par le Parlement, ces discussions sont cependant abandonnées par la suite, ne permettant pas au législateur de statuer clairement sur ce sujet.
8Les débats se poursuivent à l’occasion d’une consultation publique lancée par la CRE au second semestre 2017, qui porte sur la prise en compte de l’autoconsommation dans la structure du TURPE HTA-BT et des tarifs réglementés de vente105. C’est donc à l’occasion d’une réflexion sur le TURPE que la CRE va se prononcer sur le périmètre, liant ainsi les deux enjeux, alors qu’elle n’est compétente que sur le premier. Ce faisant, elle occupe une place importante dans la décision finale.
9Dans sa délibération de février 2018 portant orientations et recommandations sur l’autoconsommation106, l’autorité administrative indépendante met à nouveau en avant sa vision du périmètre. Elle rappelle en effet que, pour elle, une extension n’est pas souhaitable : « du point de vue du réseau, le poste de distribution publique HTA-BT délimite une « poche de réseau », dont il est le seul point d’entrée, permettant de garantir le caractère local des flux quand il y a injection et soutirage simultanés dans la poche. À l’inverse, une production et une consommation situées dans deux poches différentes, même proches géographiquement, peuvent être éloignées d’un point de vue électrique, et impliquent des transits sur les réseaux en HTA, voire en HTB. Du point de vue du système électrique, l’autoconsommation collective permet d’approvisionner un consommateur en énergie sans passer par le cadre de la fourniture, et donc sans avoir à s’acquitter d’obligations prévues pour les fournisseurs (obligation de disposer de garanties de capacités, obligation d’accepter les règlements par chèque énergie, obligations de proposer des tarifs identiques sur tout le territoire national, etc.). Cette dispense, justifiée pour de petits projets locaux, serait problématique si les opérations d’autoconsommation collective venaient à accroître significativement leur périmètre ». La CRE reprend ainsi les deux arguments majeurs qui ont motivé, dès le départ, ses réticences à l’égard de l’ACCE : les coûts de ce type d’opérations pour le réseau et le fait qu’elles échappent, de par leur statut juridique, aux obligations pesant sur les fournisseurs. En défendant un périmètre restreint au poste de distribution HTA-BT, il s’agit pour elle de cantonner l’ACCE à des petits projets locaux et, partant, d’éviter de voir apparaître des opérations de plus grande ampleur, susceptibles de remettre en cause les grands principes de régulation des réseaux dont elle se veut la gardienne.
3.3. L’adoption d’un TURPE spécifique : une concessionen trompe-l’œil ?
10L’autre point de fixation concerne le TURPE. Déjà évoquée au moment de l’ordonnance de 2016, cette question refait surface lorsqu’il s’agit de mettre en place, concrètement, le « TURPE spécifique » demandé par l’exécutif. Elle fait l’objet de conflits faisant intervenir deux dimensions. La première concerne le rôle du TURPE dans la transition énergétique. S’agit-il d’un tarif qui doit simplement refléter les coûts d’acheminement ou d’un levier pour favoriser certains choix politiques en faveur de la transition énergétique ? Cette question se pose dans un contexte où la frontière entre l’action de la CRE et celle de la DGEC est régulièrement posée, quant aux effets normatifs107 que peuvent avoir les actes de la première sur les politiques publiques menées par la seconde108. L’ACCE ne fait pas exception et montre, sur la question du TURPE, des visions concurrentes voire conflictuelles entre ces deux protagonistes, rivalité dont se servent certains acteurs de l’ACCE, comme Enerplan, pour contester certains choix. La seconde dimension concerne le caractère uniforme du TURPE. Faut-il revenir sur la péréquation géographique tarifaire, pierre angulaire de ce tarif, pour introduire une plus grande différenciation territoriale, afin de faciliter la mise en œuvre de certains projets. Faut-il, au contraire, conserver ce principe fort ? Là encore, les acteurs défendent des visions différentes qui s’affrontent notamment à l’occasion des réflexions sur l’introduction d’un TURPE spécifique.
3.3.1. Le rôle du TURPE : des visions concurrentes au sein de l’État
11Le conflit autour de l’adoption d’un TURPE spécifique dépasse la question stricte de l’ACCE et doit être mis en regard avec les rapports de force qui se nouent au sein du secteur électrique entre la DGEC, en charge de fixer les grandes orientations qui s’y appliquent, et la CRE, dans sa fonction d’autorité de régulation. Avant d’en venir aux discussions autour de l’adoption d’un « TURPE spécifique » pour l’ACCE, il est important de s’attarder sur ce contexte institutionnel.
12Introduit par la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité109, le TURPE est le fruit d’une forme de solidarité nationale qui s’est construite dans l’histoire (Poupeau, 2007). Elle est fondée sur le respect de quelques principes cardinaux : la péréquation géographique (suivant la logique du « timbre-poste », qui dispose que les redevances d’accès au réseau ne sont pas fonction de la distance) et tarifaire (même tarif d’utilisation sur l’ensemble du territoire national), à laquelle s’ajoute un principe de non-discrimination, qui conduit à établir des tarifs en équité, reflétant les coûts engendrés par les différentes catégories d’utilisateurs, et un principe d’horo-saisonnalité, visant à inciter les clients à limiter leur consommation lors des pics de consommation. La structure du TURPE est celle d’une tarification en fonction de la puissance souscrite et de l’énergie soutirée, avec un poids plus important accordé à la part fixe (liée à la puissance).
13La CRE est compétente pour fixer « les conditions d’accès aux réseaux et de leur utilisation, y compris la méthodologie de calcul des tarifs d’utilisation des réseaux et les évolutions de ces tarifs110». Pour ce faire, les gestionnaires des réseaux lui soumettent les trajectoires prévisionnelles des charges d’exploitation et de capital111. Une fois ces informations recueillies, la CRE procède à la consultation publique de l’ensemble des utilisateurs des réseaux sur le projet qu’elle a élaboré, suivant ses méthodes112. Par suite, elle transmet sa décision au ministère chargé de l’énergie, pour publication au Journal officiel. L’autorité administrative (la DGEC de fait) dispose alors de deux mois à compter de la transmission pour demander une nouvelle décision – même si la première a été publiée – si « elle estime que la délibération de la Commission de régulation de l’énergie ne tient pas compte des orientations de politique énergétique113 ». En effet, si elle est libre de fixer les méthodes utilisées pour établir les tarifs d’utilisation, la CRE doit prendre « en compte les orientations de politique énergétique indiquées par l’autorité administrative ».
14L’adoption du TURPE 5 entre 2016 et 2017 donne lieu à un vif conflit entre l’exécutif et la CRE. Il est précisément lié à l’interprétation du Code de l’énergie et peut être résumé par deux questions simples : le TURPE peut-il être une variable d’ajustement au service de la politique énergétique nationale ? Et incidemment, quel est le degré de liberté de la CRE pour fixer la méthodologie l’élaboration du TURPE ? Des réponses apportées à ces deux interrogations découlent un poids plus ou moins important de la CRE vis-à-vis du Ministère de la transition écologique (et notamment de la DGEC) et, partant, un usage du TURPE assez différent.
15Dans une délibération du 17 novembre 2016, publiée le 28 janvier 2017, la CRE fixe le nouveau tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité dans les domaines de tension HTA et BT, tarif dit « TURPE 5 ». Cette publication fait peu de temps après l’objet d’une contestation par le Ministère de la transition écologique. Par une décision du 12 janvier 2017114, la ministre, Ségolène Royal, demande en effet à la CRE de revoir sa position et d’adopter une nouvelle délibération, estimant que les orientations de la politique énergétique nationale qu’elle lui avait adressées en février 2016 n’ont pas été suffisamment prises en compte. Elle a notamment en tête celles visant à soutenir, sans plus attendre, les nouveaux usages du réseau « qui accompagnent la transition énergétique (autoproduction, stockage, véhicules électriques…). Le projet de décision tarifaire [de la CRE] propose de renvoyer le sujet au plus tôt en 2019, uniquement dans le cas de changements importants des modes d’utilisation des réseaux de distribution de l’électricité. Or, [la Ministre de de la transition écologique] estime qu’il est nécessaire d’anticiper ces évolutions et leurs conséquences sur la structure tarifaire de ces réseaux afin de les intégrer de manière progressive et non brutale, à la fois pour les utilisateurs de ces réseaux et pour les fournisseurs d’énergie115 ». Le conflit est ouvert. Sans relever les éléments de réponse de fond, la CRE insiste, en réponse à la Ministre, sur ses compétences, rappelant au passage que sa décision est un acte administratif unilatéral et non un acte préparatoire : « à titre liminaire, la CRE rappelle qu’en application des dispositions susmentionnées, elle dispose d’une compétence exclusive pour fixer les méthodes d’établissement des tarifs d’utilisation des réseaux de distribution d’électricité. A cet égard, la délibération de la CRE du 17 novembre 2016 constitue une décision tarifaire et non pas un « projet de décision » ou une « proposition »116 ». Le régulateur entend ainsi rester maître de ses prérogatives, comme le rappelle quelques années plus tard, à ce sujet, ce fonctionnaire de la CRE : « [nous n’entendons pas nous voir] imposer quoi que ce soit au niveau du tarif d’utilisation parce que ce sont les directives qui nous ont donné ces compétences. Ce n’est pas au gouvernement de décider quoi que ce soit ».
16L’affaire va alors au contentieux. Dans une décision de mars 2018117, le Conseil d’État déboute la Ministre de la transition écologique, considérant que la CRE a bien démontré la prise en compte des orientations de la politique énergétique. Le contrôle du juge est minimal118, soulignant ainsi que la CRE est bien l’unique autorité compétente pour déterminer la méthodologie de fixation de la formule du TURPE119.
17Ainsi, au terme de ce conflit, la compétence et la position de la CRE sont affirmées et le TURPE n’est pas considéré comme un mécanisme de soutien public variable, au service de la satisfaction des objectifs de politique énergétique nationale. Il doit servir, et c’est d’ailleurs ce qu’avait déjà affirmé le Conseil d’État dans une décision de 2012120, à couvrir la réalité des coûts du réseau. La CRE retire de ce conflit une très forte légitimité ainsi qu’une autonomie et une indépendance renforcées, qu’elle fait jouer dans les nouveaux rapports de force créés par la décentralisation énergétique. Elle est seule et unique compétente pour fixer la méthodologie de détermination du TURPE dans le cadre des principes de péréquation géographique, tarifaire, de non-discrimination et d’horo-saisonnalité. Le TURPE ne doit ainsi que « prendre en compte » les orientations de politique énergétique fixées par l’État mais n’est pas un moyen pour les atteindre. Dès lors, la CRE est en position de force pour le conflit à venir sur le TURPE spécifique à l’ACCE.
3.3.2. Un conflit dans les débats sur l’ACCE : micro-TURPE ou TURPE spécifique ?
18Ce conflit entre la CRE et le Ministère de la transition écologique s’invite dans les débats sur l’ACCE, à travers notamment une controverse sémantique qui apparaît dès 2016-2017 autour d’un TURPE dédié à l’ACCE. S’agit-il d’un TURPE « micro » ou « spécifique » ? Lors de ces discussions, on assiste à un nouvel épisode de cet affrontement ouvert entre le Ministère de la transition écologique et la CRE sur les prérogatives respectives de chacun.
19Si elle donne compétence à la CRE pour établir un TURPE « spécifique » à l’ACCE, l’ordonnance de 2016 contient déjà en germe une opposition assez forte entre le régulateur et le Ministère de la transition écologique (supra. 2.2). Elle porte notamment sur la question des coûts que cet outil occasionne pour le réseau. D’un côté, la CRE estime nécessaire de prendre en compte les surcoûts existants. De l’autre, le Ministère met plutôt en avant les effets bénéfiques de l’ACCE pour le réseau, ce qui va dans le sens de la fixation d’un TURPE spécifique moins élevé que le tarif normal. D’autres acteurs s’invitent aussi, de manière officielle, dans ces discussions, en proposant leur propre définition. Apparaît ainsi, lors des débats relatifs à la loi n° 2017-227 ratifiant l’ordonnance de 2016, la notion de « micro » TURPE, défendue par Enerplan et Tecsol. La députée Béatrice Santais, rapporteure pour la Commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, relaie ce type de demande dans son rapport sur le projet de loi de ratification121 : « l’ordonnance que ratifie ce projet de loi (…) prévoit un tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité spécifique pour les installations de moins de 100 kilowatts, le micro-TURPE ». Le terme est repris, toujours au Parlement, par le député Bertrand Plancher, lors de la séance publique du 21 décembre 2016 : « enfin, l’instauration à terme d’un « micro-TURPE » permettra d’éviter tout effet d’aubaine et de garantir une contribution équitable de chaque producteur au maintien d’un réseau public de transport d’électricité de qualité122 ». Au Sénat, cette sémantique est également de mise. Évoquant la position du groupe socialiste lors de l’examen en commission des affaires économiques du 11 janvier 2017, le sénateur Roland Courteau s’exprime ainsi : « l’autoproduction et l’autoconsommation sont propices au développement et à la diversification des énergies renouvelables, avec l’instauration de ce micro-TURPE pour éviter les effets d’aubaine. Il fallait un signal fort123 ».
20L’usage du terme de « micro » ainsi que l’association, dès l’ordonnance de 2016, entre ACCE et services rendus au réseau contribuent à la cristallisation des revendications autour d’un TURPE favorable à l’ACCE. Pour ceux qui réclament l’instauration d’un « micro-TURPE », le tarif d’acheminement constitue un élément essentiel de rentabilité économique des projets, qui fait figure, de fait, de mécanisme de soutien public « spécifique » pour les ACCE, au titre de la rétribution de services rendus au réseau. Pour la CRE, le TURPE doit, au contraire, demeurer un tarif permettant de recouvrir l’intégralité des coûts du réseau garantissant le service public de la distribution d’électricité. Comme le résume cet agent de la CRE lors d’un entretien, « c’était pas au gouvernement de nous dire ce qu’on allait faire au niveau des tarifs d’utilisation ».
21D’ailleurs, lors du contentieux, que nous avons évoqué plus haut124, opposant le Ministère de la transition écologique à la CRE à l’occasion de l’adoption du TURPE 5, la question de la détermination de la spécificité du TURPE ACI avait été posée au juge, qui y avait répondu par la positive, dès lors que la CRE avait mis en place « dans le calcul des tarifs, au titre de la prise en compte des coûts de la gestion clientèle des utilisateurs, une « composante de gestion » spécifique pour les « autoproducteurs », qui étaient jusqu’alors contraints de payer deux composantes de gestion au titre de leur utilisation des réseaux d’électricité, à la fois en tant que consommateur et en tant que producteur125 ». La spécificité est donc caractérisée pour le Conseil d’État par le fait qu’une composante de gestion a été créée et bénéficie aux autoconsommateurs individuels, mais sans que la question du TURPE spécifique ACCE ne soit pour autant soulevée, ce dernier n’étant pas intégré au TURPE 5. Ces premiers éléments fixent les termes du débat à venir.
3.3.3. La bataille autour d’un TURPE « spécifique » : une victoire pour la CRE
22Forte de la reconnaissance de sa compétence par la décision sur le TURPE 5 datant de mars 2018, la CRE prend la main sur le sujet d’un TURPE dédié à l’ACCE. Dans une délibération de mai 2018126, elle entend introduire deux éléments : une nouvelle formule tarifaire d’acheminement, optionnelle, à destination des utilisateurs raccordés au réseau basse tension participant à une opération d’ACCE, et une composante de gestion spécifique aux utilisateurs participant à une opération d’ACCE. Un mois plus tard, une nouvelle délibération entérine les décisions et crée une distinction dans la composante soutirage entre les flux dits autoproduits et les flux alloproduits127 (figure n° 7).
Figure 7. Schéma des flux autoproduits et alloproduits

Commentaire du schéma
Les flux sont dits autoproduits lorsqu’ils sont générés par les moyens de production propres à l’opération
d’ACCE (une toiture PV dans la grande majorité des projets).
Les flux alloproduits proviennent quant à eux de moyens de production extérieurs à l’opération d’ACCE
(comme le nucléaire, le thermique ou les énergies renouvelables injectées dans le réseau national).
• De la contestation au contentieux : l’opposition d’Enerplan aux propositions de la CRE
23En substance, cette distinction introduit la possibilité de majorer la composante soutirage128 pour les flux alloproduits, tout en la minorant pour les flux autoproduits. La Commission explique que le flux autoproduit est « inférieur à la grille « moyenne » [des coûts] » et le flux alloproduit est « légèrement supérieur à la grille « moyenne » [des coûts] puisqu’elle vise à tarifer des flux transitant systématiquement par la haute tension129 ».
24La réaction d’Enerplan ne se fait pas attendre. Interrogé quelques années plus tard sur cet épisode, le syndicat explique que « plutôt que de promouvoir, de permettre les autoconsommations collectives, ce tarif spécifique évoqué à l’Assemblée Nationale et au Sénat comme étant un micro-TURPE finalement se révèle être un TURPE handicap pour le consommateur final. On lui dit : « finalement, tout ce que vous allez consommer chez votre fournisseur habituel d’électricité, on va vous le pénaliser ! » Cela ne se compensera pas forcément, à la fin du calcul, avec les 10, 20 %, que sais-je, ce que vous aurez auto-consommé via l’opération d’ACCE » (entretien avec un responsable d’Enerplan). Très lié à Enerplan, le bureau d’étude Tecsol estime quant à lui que la CRE sous-valorise en quelque sorte l’« engagement sociétal » (entretien avec un salarié de Tecsol) qu’est l’adhésion à une opération d’ACCE. La consultation publique révèle que d’autres acteurs proposent la même idée d’une valorisation du moindre usage du réseau par les flux autoproduits (propres à l’ACCE), justifiant par cet argument un TURPE réduit pour ce qui les concerne130.
25Mais c’est pourtant seul que, suite à la publication de la délibération de la CRE, Enerplan décide de partir au contentieux. Daniel Bour, son président, justifie ainsi cette action : « faute d’un vrai dialogue avec la CRE, nous saisissons aujourd’hui le Conseil d’État afin qu’il rappelle au régulateur l’Esprit et la Lettre de la Loi de niveau national et européen. Le syndicat des professionnels du solaire saisit aujourd’hui la haute juridiction administrative afin de faire annuler ce texte contraire à la volonté du législateur, qui se révèle être un frein à la transition énergétique pour partager localement de l’électricité solaire131». Le syndicat professionnel reprend en substance les arguments avancés par le Ministère de la transition écologique lors de la contestation portée contre le TURPE 5 : la méthode de calcul du TURPE ne prend pas en compte les objectifs de politique énergétique et, incidemment, les services rendus au réseau par l’ACCE. Comme le rappelle, en entretien, un acteur d’Enerplan, « on a [alors] des différences d’interprétation [avec la CRE] sur ce que voulait le législateur ».
• L’ACCE et les services rendus au réseau : minorer le TURPE sur les flux autoproduits ?
26Reprenant donc l’idée d’un nécessaire « micro-TURPE » comme soutien public à l’ACCE, et en attendant la décision du Conseil d’État, qui n’intervient qu’en septembre 2020, Enerplan et d’autres acteurs de l’ACCE s’opposent ainsi frontalement à la ligne tracée par la CRE dans son dispositif de TURPE « spécifique ». Comme dans le cadre du contentieux relatif au TURPE 5, c’est sur la méthode de calcul que se cristallise la contestation, sous fond de relations de pouvoir autour du rôle de la CRE. Mais, plus fondamentalement, cette question fait apparaître une opposition forte autour de la compréhension de l’usage du réseau centralisé de distribution par les productions décentralisées et les consommations qui y sont associées.
27Pour Enerplan et la CRE, la spécificité de l’ACCE est qu’elle permet, grâce à son périmètre délimité à l’aval du poste HTA-BT, de réduire l’usage du réseau, rejoignant en cela l’esprit de l’ordonnance de 2016 et de la loi de 2017. Mais la signification et les conséquences de cette spécificité opposent profondément les deux protagonistes. Pour la CRE, dans une approche nationale du réseau de distribution, les flux alloproduits (« apportés » par le fournisseur de complément) ne proviennent pas de la « poche » locale et, dès lors, il est nécessaire qu’ils soient valorisés de telle sorte qu’ils participent au financement de l’ensemble des coûts du réseau132. Comme le résume cet agent de la CRE, « en aval du poste HTA, vous pouvez vous raccorder à la BT, donc TURPE spécifique possible. En amont, c’est la péréquation nationale qui s’applique, [donc pas] de TURPE spécifique ». Enerplan défend une vision diamétralement opposée. Le syndicat professionnel estime, dans une approche qu’il veut « locale » des flux circulant sur le réseau, que le TURPE spécifique tel qu’il est proposé par la CRE repose sur un présupposé erroné : « dans la conception de la CRE, il n’y a aucun autre panneau solaire, aucune autre production locale à la maille de réseau sur laquelle s’opère l’opération d’ACCE. Et donc tous les électrons sur cette maille viennent nécessairement des réseaux supra etc. et donc doivent payer plus parce qu’ils viennent forcément d’au-dessus. Et qu’ils n’ont pas à être moyennés. La part d’acheminement est plus onéreuse. Et donc on la répercute sur le consommateur final. Et donc on le « pénalise » d’aller chercher des électrons sur le réseau local et parce qu’on va considérer que tous les autres viennent d’ailleurs » (entretien avec un membre d’Enerplan). Pour Enerplan, l’approche par « poche » de réseau adoptée par la CRE doit donc au contraire, permettre d’identifier les seuls flux transitant dans cette « poche », dont les injections réalisées par les producteurs d’une ACCE ou d’autres producteurs décentralisés. Une métaphore, celle du ruissellement de l’eau, illustre cette conception : l’eau va au plus près, l’électron aussi, en étant soutiré à proximité de son lieu d’injection. Pour Enerplan, ce coût d’usage réduit de l’électricité injectée et consommée dans une même poche, qu’elle soit ou non le produit d’une ACCE, doit donc être pris en compte dans la méthodologie de détermination d’un « micro-TURPE ». Dès lors, pour le syndicat, en réduisant l’usage du réseau central à celui des « poches » dans lesquelles se trouvent les opérations, alors l’ACCE – tout comme les autres dispositifs de production décentralisée d’EnR – rend un service au réseau.
28En quelque sorte, la CRE prend également en compte cet argument, en minorant le TURPE sur les flux autoproduits. Mais elle refuse d’appliquer un TURPE spécifique aux flux alloproduits, qui sont extérieurs à l’opération d’ACCE. Le régulateur se justifie en rappelant que le TURPE actuel « est construit pour couvrir les coûts générés par l’utilisation moyenne des ouvrages de réseau pour un utilisateur type » et que cette utilisation moyenne « comprend une large majorité de flux provenant de la haute tension, mais aussi une minorité de flux ne transitant pas par la haute tension, car provenant d’installations de production décentralisées situées dans la même poche de réseau ». Or « offrir une baisse du tarif pour les flux locaux sans augmenter le tarif des flux alloproduits serait équivalent à offrir un tarif réduit en heures creuses tout en maintenant un tarif base en heures pleines », alors que le tarif heure pleine « est nécessaire, pour garder une cohérence avec la réduction accordée durant les heures creuses133».
29Le débat dépasse in fine le cadre de l’ACCE et interroge le rôle du TURPE : doit-il intégrer des spécificités d’usages locaux du réseau ? Les acteurs extérieurs à ce conflit ouvert le confirment : « il faut aussi montrer qu’il y a une valeur ajoutée de l’ACCE sur le réseau public d’électricité » et qu’« on a un modèle qui fonctionne. Sauf qu’il doit évoluer car on est sur un modèle qui était très centralisé de la production d’énergie et là, on est sur une décentralisation. Donc il va falloir traiter des problématiques locales et voir comment des outils tels que l’ACCE [peuvent] répondre à des enjeux de congestion locale » (Amorce).
30Face à cette contestation, la position de la CRE est ferme : elle refuse de créer un TURPE dédié à l’ensemble des modes de production décentralisée. C’est d’ailleurs ce pour quoi elle s’est prononcée en 2016134 contre la spécificité d’un TURPE ACCE, souhaitant maintenir un tarif général pouvant intégrer, suivant le principe de non-discrimination, et en équité, les coûts engendrés par les différentes catégories d’utilisateurs135. Ce fonctionnaire de la CRE revient sur cette position en entretien : « on commence à mettre les doigts dans une machine qui dit : l’autoconsommation c’est bien, soit-disant, donc on va mettre un TURPE spécifique. Demain, on va nous dire : ah le véhicule électrique, c’est super ! Hop, on va faire un tarif spécifique pour accompagner le véhicule électrique ! Etc., etc. ». Se profile alors très vite la question du positionnement des acteurs par rapport au maintien de la péréquation tarifaire face à ces innovations locales. La remise en cause de ce principe, véritable « mantra qu’on agite comme ça on ne peut plus discuter de rien » (entretien avec un acteur associatif), et qui explique la virulence des propos tenus par Jean-François Carenco, président de la CRE, lorsqu’il évoque la menace d’un « communautarisme » énergétique (cf. supra 1.3), n’est pourtant pas au cœur du conflit. Les porteurs de l’ACCE interrogés durant notre enquête critiquent, certes, la méthode de calcul préconisée par la CRE et le fait que le régulateur ne souhaite pas utiliser le TURPE comme une variable d’ajustement économique des projets PV. Mais la majorité d’entre eux s’accordent sur le fait que la péréquation, qui est au fondement de ce tarif, doit être maintenue au nom de la « solidarité nationale » (entretiens avec Enercoop, Enerplan, Hespul et Tecsol).
• L’ACCE et ses surcoûts : majorer la composante de gestion du TURPE ?
31Un autre volet des négociations autour du TURPE spécifique concerne ce que l’on appelle la « composante gestion ». Celle-ci vise à rémunérer le gestionnaire du réseau de distribution (GRD) pour les prestations qu’il rend aux consommateurs et aux producteurs, et comprend « des coûts liés à l’accueil des utilisateurs de réseaux, à la gestion des dossiers des utilisateurs, à la facturation, au recouvrement et aux impayés136 ». La CRE estime, dans le cas d’un projet d’ACCE, que ces coûts sont supérieurs à la moyenne, le GRD devant mettre en place un dispositif de traitement ad hoc occasionnant pour lui des charges supplémentaires : « l’architecture contractuelle des opérations d’autoconsommation collective implique des surcoûts pour le GRD [gestionnaire du réseau de distribution], qui doit mener à bien la contractualisation avec les participants, et assurer la répartition de la production entre les différents participants. Ces surcoûts devraient, en théorie, être facturés aux participants aux opérations d’autoconsommation collective, via une composante annuelle de gestion majorée137 ». La CRE propose de les valoriser en relevant la composante annuelle de gestion de 50 % par an, soit 3,5 €. Cette demande n’est pas le fait des gestionnaires de réseau. Comme le souligne cet agent d’Enedis « on avait proposé à la CRE de ne pas mettre de composante de gestion majorée au début. On avait dit à la CRE : de toute façon imaginez bien, nous, aujourd’hui, on a quand même pour faire ça des développements SI [systèmes d’information] assez lourds. Et donc ce n’est pas les trois petits malheureux euros de la composante de gestion qui couvrent le coût de toute façon ».
32En défendant cette idée, la CRE se montre ainsi, une fois de plus, très sourcilleuse sur l’usage du TURPE, dont elle n’entend pas qu’il subventionne certains projets locaux, fussent-ils très minoritaires. De nouveau, le TURPE ne peut pas servir à favoriser un type de filière ou d’initiative, quand bien même le gestionnaire du réseau, comme le rappelle ce cadre d’Enedis, propose « pour faciliter le démarrage et la mise en route des premières opérations, [de] ne pas percevoir de composante de gestion » et donc d’internaliser les surcoûts de gestion. Le TURPE n’est pas une variable d’équilibre d’un modèle économique et, si l’ACCE est susceptible d’apporter des services au réseau reflétés par un TURPE réduit pour la part autoproduite, elle génère également des coûts de gestion supplémentaires, exprimés notamment par la majoration de la composante de gestion.
33Finalement, le recours contre le TURPE spécifique n’étant pas suspensif et la réponse du juge suite au contentieux d’Enerplan n’intervenant qu’en 2020, la formule dédiée à l’ACCE est actée et un TURPE spécifique optionnel est proposé aux porteurs de projets. Au vu des débats que nous venons de relater et de l’ascendant pris par la CRE sur ce sujet, il n’est guère étonnant que ce nouveau tarif suscite peu d’enthousiasme parmi les acteurs concernés par l’ACCE. Le sentiment final est mitigé et le TURPE spécifique peu utilisé car considéré comme trop complexe à mettre en œuvre, notamment pour les fournisseurs qui doivent le répercuter sur les différents flux.
Notes de bas de page
98 Entretien avec des acteurs de la filière et un agent du Ministère de la transition écologique.
99 Sachant que beaucoup de projets bénéficient d’aides à l’investissement, notamment dans le cadre de programmes de subventions régionaux ou nationaux (TEPOS). Nous y reviendrons dans la partie 2.
100 Loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l’autoconsommation d’électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d’électricité et de gaz et aux énergies renouvelables (JORF n° 48 du 25 février 2017). Voir aussi le décret n° 2017-676 du 28 avril 2017 relatif à l’autoconsommation d’électricité et modifiant les articles D. 314-15 et D. 314-23 à D. 314-25 du Code de l’énergie (JORF n° 102 du 30 avril 2017).
101 Ce dernier point est mentionné dans la délibération de la CRE du 13 juillet 2016, opus cité.
102 Assemblée nationale, Commission des affaires économiques, Rapport n° 4192, 2016, par Béatrice Santais, amendement CE11.
103 Assemblée nationale, Commission des affaires économiques, Rapport n° 4192, 2016, opus cité.
104 Sénat, Commission des affaires économiques, Rapport n° 285 (2016-2017) de M. Ladislas Poniatowski, 11 janvier 2017, COM-7 et amendement 5.
105 CRE, Consultation publique n° 2018-003 du 15 février 2018 relative à la prise en compte de l’autoconsommation dans la structure du TURPE HTA-BT et des tarifs réglementés de vente.
106 CRE, Délibération n° 2018-027 du 15 février 2018.
107 Entendu dans le sens d’une effectivité.
108 Les actes des autorités de régulation, dont fait partie la CRE, peuvent être dits « de droit souple », c’est-à-dire ne créant pas de droits ou d’obligations. Depuis 2016, ils sont susceptibles, dès lors qu’ils sont de nature à produire des effets notables ou à influer de façon significative les comportements des acteurs du secteur, de recours pour excès de pouvoir (CE, Ass. 21 mars 2016, Sté Fairvesta international GMBH et autres, n° 368082). Pour un exemple concernant la CRE, v. CE, sect., 13 juillet 2016, Sté GDF Suez, n° 388150.
109 Loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité (JORF n° 35 du 11 février 2000).
110 Art. L.134-1 du Code de l’énergie dans sa rédaction alors en vigueur.
111 Art. L.341-3 al. 1 du Code de l’énergie dans sa rédaction alors en vigueur.
112 Ibidem.
113 Art. L.341-3 al. 6 du Code de l’énergie dans sa rédaction alors en vigueur.
114 Décision ministérielle du 12 janvier 2017 (JORF n° 14 du 17 janvier 2017).
115 Ibidem.
116 Délibération de la CRE du 19 janvier 2017 portant décision sur la demande de la ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer, en charge des relations internationales sur le climat, d’une nouvelle délibération sur les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité dans les domaines de tension HTA et BT.
117 CE, 9 mars 2018, Enedis et ax. n° 407516. Notons que le Ministère n’est pas l’unique requérant, nombre de fournisseurs ayant également contesté la formule adoptée pour le TURPE.
118 Lorsque l’administration est en compétence discrétionnaire, le juge procède à un contrôle restreint, c’est-à-dire qu’il ne contrôle que l’erreur de droit et non l’opportunité de la décision adoptée par rapport à une autre. Dès lors, lorsque, en l’espèce, le juge administratif ne procède qu’à un contrôle restreint, cela signifie que la CRE est en pleine compétence discrétionnaire et est donc libre des méthodes adoptées pour intégrer les orientations de la politique énergétique nationale dans la détermination du TURPE.
119 Considérant 19. Cette compétence était également contestée par Enedis lors de ce même contentieux. Le gestionnaire du réseau de distribution soulevait une question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre les dispositions de l’article L341-3 du Code de l’énergie, donnant compétence à la CRE pour fixer la méthode de calcul du TURPE, en ce qu’elle serait contraire à un droit ou une liberté garantie par la Constitution, en l’espèce aux articles 21 et 34 de la Constitution fixant respectivement les compétences du pouvoir réglementaire du Premier ministre et du législateur. La rapporteure publique a écarté ce moyen.
120 CE, 28 novembre 2012, nos330548, 332639, 332643, Sté Direct Energie.
121 Assemblée nationale, Commission des affaires économiques, Rapport n° 4192, opus cité.
122 Assemblée nationale, XIVe législature, Session ordinaire de 2016-2017, Séance du mercredi 21 décembre 2016.
123 Commission des affaires économique du Sénat, mercredi 11 janvier 2017, compte rendu.
124 CE, 9 mars 2018, Enedis et ax. n° 407516.
125 Considérant 53, CE, 9 mars 2018, Enedis et ax. n° 407516.
126 CRE, Délibération n° 2018-098 du 3 mai 2018 portant projet de décision sur la tarification de l’autoconsommation, et projet de modification de la délibération de la CRE du 17 novembre 2016 portant décision sur les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité dans les domaines de tension HTA et BT.
127 CRE, Délibération n° 2018-115 du 7 juin 2018 portant décision sur la tarification de l’autoconsommation, et modification de la délibération de la CRE du 17 novembre 2016 portant décision sur les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité dans les domaines de tension HTA et BT.
128 Rappelons que le soutirage est le prélèvement d’électricité sur le réseau national.
129 CRE, Délibération n° 2018-098 du 3 mai 2018, opus cité.
130 Réponses à la consultation publique de la CRE du 15 février 2018 relative à la prise en compte de l’autoconsommation dans la structure du TURPE HTA-BT et des tarifs réglementés de vente d’électricité. Voir notamment les contributions de Morbihan Énergie, du SER et de la FNCCR.
131 Enerplan, Communiqué de presse, 15 novembre 2018.
132 Délibération n° 2018-098 du 3 mai 2018, opus cité.
133 CRE, Délibération n° 2018-115 du 7 juin 2018, opus cité, page 7.
134 CRE, Délibération du 13 juillet 2016, opus cité, page 3.
135 Notons d’ailleurs sur ce point que, pour Enerplan, la conception que la CRE a du TURPE entraînerait une sorte de rupture d’égalité de traitement entre des consommateurs voisins membres ou non d’une ACCE : « sur la même maille réseau, les électrons viendront du même endroit, et y en a un qui paiera plus d’acheminement de l’autre – c’est la même provenance sur cette maille géographie. Y en a un qui a droit à la solidarité nationale, solidarité de réseau avec un tarif moyenné et l’autre à taux plein » (entretien avec un membre d’Enerplan). Cet argument sera soutenu par Enerplan lors de sa contestation du TURPE ACCE devant le Conseil d’État, argument qui ne sera pas reçu par le juge administratif (Cons. 8, CE, 28 septembre 2020, Association Enerplan-Syndicat des professionnels de l’énergie solaire, n° 425378).
136 Site de la CRE.
137 CRE, Délibération n° 2018-115 du 7 juin 2018, opus cité, pages 11 et 12.
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L’autoconsommation collective d’électricité en France
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