Chapitre 5. Comment changer la Diète ?
p. 171-193
Texte intégral
1. Les principes et la méthode des réformes
Efficience et efficacité des débats parlementaires
1Dans tous les pays, les réformes des parlements se succèdent sans fin. Celles-ci peuvent être alors être réparties en deux grandes catégories selon leur objectif : celles qui visent un gain d’efficience (kōritsusei) et celles qui recherchent l’efficacité (jikkōsei).
2Cela étant, ces objectifs présentent des nuances quelque peu différentes selon qu’il s’agisse d’un parlement en régime présidentiel ou bien en régime strictement parlementaire. Au sein du Congrès américain – qui est l’archétype d’une assemblée législative en régime présidentiel –, les divers intérêts et doléances issus de la société sont rapportés, puis transposés en politiques publiques par le biais des débats parlementaires. Aussi, le degré d’efficience correspond à la mesure dans laquelle les opinions diverses de la population peuvent être effectivement répercutées sur les propositions de loi. Quant au concept d’efficacité, il n’est autre que la capacité de l’assemblée à faire la synthèse de tous ces intérêts divers et à en dégager une politique publique cohérente ; il n’y a donc ici pas vraiment de contradiction entre les deux concepts.
3En revanche, dans le cas des assemblées législatives en régime parlementaire, où l’essentiel des débats porte sur les projets de loi des gouvernements, l’on peut considérer que le degré d’efficience dépend de l’intensité des débats réalisés sur le contenu desdits projets de loi et l’étendue des amendements apportés en conséquence. Tandis que le concept d’efficacité, lui, est très souvent envisagé du point de vue du gouvernement qui peut, ou non, faire adopter rapidement ses projets de loi au Parlement. Bien entendu, si l’on ne peut affirmer qu’en régime parlementaire les concepts d’efficience et d’efficacité soient nécessairement contradictoires, par comparaison avec le régime présidentiel, il faut reconnaître que concernant l’interprétation de ces deux concepts, les intérêts du Parlement et du gouvernement ont tendance à s’opposer.
4Cette opposition apparaît d’ailleurs dans les discours passés, relatifs à la réforme de la Diète. Tandis que, privilégiant l’efficacité des débats, le gouvernement et le parti majoritaire avaient avancé l’idée de limiter par avance la durée des débats en commission et demandé l’introduction de boîtiers électroniques pour voter1, l’opposition, qui cherchait de son côté à sauvegarder l’efficience de ces débats, avait critiqué ce principe de clôture unilatérale de la séance de questions en commission, en le qualifiant de « sacrilège à l’encontre du régime parlementaire (gikai-sei ni taisuru bōtoku)2 ».
Le consensus et le leadership
5En somme, le concept d’efficience a un rapport avec la notion de consensus, et celui d’efficacité, avec la notion de leadership. Alors que l’efficience des débats requiert de faire refléter sur les textes de loi une diversité d’opinion, l’efficacité mène à un processus de prise de décisions rapide induit par l’important leadership du gouvernement. Ces dernières années, les débats relatifs aux réformes du système politique et de la Diète ont insisté sur l’établissement d’un exécutif fort, mais il serait également nécessaire de réfléchir à la façon de réaliser le consensus dans un tel contexte institutionnel.
6Alors que le PDJ, arrivé au pouvoir l’année précédente, essuya une sévère défaite aux élections à la Chambre des conseillers de juillet 2010, un sondage réalisé juste après ces élections révélait que la majorité des personnes interrogées souhaitait que le Premier ministre, Kan Naoto, reste au pouvoir. Il est ainsi possible que de nombreux électeurs aient souhaité restreindre le pouvoir des dirigeants sans pour autant en souhaiter de nouveaux.
7Lorsque l’on met en place les institutions politiques, il est important de faire en sorte que les dirigeants faibles qui sont dépourvus de charisme puissent malgré tout faire preuve d’un certain leadership, et qu’à l’inverse, un cadre soit établi afin de contrôler l’exercice du pouvoir par les dirigeants plus influents.
8Puisque la recherche de consensus se réalisait au sein du PLD au cours de négociations informelles dans le processus décisionnel japonais jusqu’ici en vigueur, l’on risquait d’un côté de tomber dans l’arbitraire si un leader fort parvenait à dompter le parti majoritaire, de l’autre, l’on se trouvait dans une situation où les leaders sans grande autorité étaient à la merci de ce parti. En outre, selon les matières, les dirigeants pouvaient plus ou moins faire preuve de leadership. Sous le premier mandat du Premier ministre Abe – lequel ne fut pas particulièrement caractérisé par un important leadership – le chef du gouvernement parvint à faire adopter sans grande résistance des projets de loi majeurs qui, autrefois, auraient déclenchés de vifs débats, telles la révision de la loi-cadre sur l’éducation ou encore la promotion de l’agence de la Défense au rang de ministère. En revanche, lorsqu’il s’agissait de s’attaquer aux privilèges qui constituaient, pour ainsi dire, la ligne de vie des parlementaires de la majorité, il était très difficile même pour un leader influent d’obtenir le soutien du parti, comme le démontra l’exemple de la privatisation de la Poste.
9Il est donc nécessaire de trouver un équilibre entre les réformes institutionnelles qui confèrent au Premier ministre et au Cabinet des moyens officiels de diriger le processus décisionnel et celles qui réactivent les débats parlementaires et permettent à la Diète de remplir sa fonction de contrôle de l’action de l’exécutif.
Pour des réformes qui ne soient ni des « réformes basées sur un enthousiasme passager » ni des « réformettes »
10Bien qu’il ne s’agisse aujourd’hui que d’une relique du passé, l’on pouvait lire dans le Petit Livre rouge de Mao – lequel fut la Bible de la grande révolution culturelle chinoise – les mots suivants : « on est incapable de faire de grandes choses, mais on dédaigne les tâches mineures ». D’après l’historienne Miyazaki Ichisada (1901‑1995), cela signifiait que l’on s’attelait à de grandes choses sans parvenir à rien, alors qu’on aurait pu réaliser des choses plus modestes, mais que l’on ne prenait pas la peine de s’y essayer. Cet adage semble également pouvoir s’appliquer aux débats relatifs à la réforme du système politique japonais qui, à l’instar des longues et laborieuses discussions évoquant de grands projets tels que l’introduction de l’élection au suffrage universel direct du Premier ministre, ne débouchèrent bien souvent sur rien. Il faudrait à l’avenir concentrer nos efforts sur une succession de réformes d’ampleur plus modeste.
11Toutefois, il ne s’agit pas ici de louer les réformettes ou les réformes se fondant sur un enthousiasme passager. Par exemple, les séances de débats entre les chefs de partis introduites en 1999 par la loi relative à la dynamisation des débats à la Diète, ne constituaient qu’un emprunt partiel du Question Time de la Chambre des communes, en ne retenant que la portion des débats entre le Premier ministre et les chefs des partis d’opposition. Ces séances se déroulent en outre, comme évoqué précédemment, lors d’une réunion conjointe de deux commissions des deux chambres. Introduire des séances de débats entre les chefs de partis provenait en fait des observations d’un groupe de parlementaires qui s’étaient rendus au Parlement britannique, mais on ne peut échapper au sentiment que cette réforme est finalement née d’une idée passagère et peu méditée.
12Comme le font remarquer les bureaux des deux chambres, les dispositions légales et réglementaires relatives à la Diète en vigueur aujourd’hui ont à l’origine été élaborées sous l’occupation américaine en un court laps de temps et ne sont donc pas nécessairement parfaites. Alors que les enquêtes en matière de politique nationale constituent, avec l’examen des projets et propositions de loi, des missions importantes des commissions permanentes, l’on ne trouve de dispositions les concernant que dans les règlements intérieurs de chaque chambre et aucune disposition dans la loi organique relative à la Diète. On relève ainsi des défauts qui remontent à l’époque de l’élaboration de ces textes.
13De plus, on constate un problème quant au champ d’application de la loi organique relative à la Diète d’un côté, et des règlements intérieurs des deux chambres de l’autre. Concernant les rapports entre les deux chambres, telle la procédure de réunion de la commission mixte paritaire, ou encore celles touchant la Diète dans son intégralité, comme le système des sessions parlementaires, il est normal que des dispositions figurent dans la loi organique relative à la Diète. En revanche, il n’est nul besoin d’y faire figurer des dispositions portant sur l’organisation interne de chaque chambre. Si l’on se contentait par exemple d’inscrire les noms des commissions de chaque chambre dans leurs règlements intérieurs respectifs, il deviendrait alors plus aisé et rapide de les réviser. Après plus de 70 années3 depuis l’instauration de l’actuelle Diète, et alors que l’alternance s’est enfin produite, ne serait-il pas nécessaire de reconsidérer dans leur ensemble les dispositions légales et réglementaires relatives à la Diète ?
La façon de faire avancer les réformes
14Les réflexions portant sur les réformes doivent être menées dans un organe officiel de la Diète où elles peuvent se dérouler sous le regard des citoyens. Il faut sortir de la pratique employée jusqu’ici qui consiste à négocier les termes de la réforme hors de la Diète et à les intégrer dans une proposition de loi soumise par une commission parlementaire, qui est adoptée telle quelle quasiment sans faire l’objet d’un examen.
15Dans les pays étrangers, lorsqu’il est question de réviser les règlements intérieurs des assemblées, il est de coutume que soit instaurée une commission extraordinaire où l’avis des experts est sollicité et où, tout en tenant compte des réactions de l’opinion, le projet de révision est élaboré.
16Comme nous l’avons présenté dans la section 2-a du chapitre 3, au Parlement britannique, une commission ad hoc pour la réforme de la Chambre des communes fut instituée en juillet 2009. Le président de la commission Tony Wright, chargé par le Premier ministre Brown de réfléchir à un tel projet de réforme, était un parlementaire expérimenté du Parti travailliste qui avait pendant de longues années pris part aux réformes de la Chambre basse. De la création à la publication en novembre de la même année de son rapport intitulé « Reconstruire la chambre4 », la commission étudia de nombreuses questions en collaboration avec, entre autres, des universitaires et des groupements de la société civile. Nous devrions nous inspirer du Parlement britannique qui s’est ainsi attelé consciencieusement à sa réforme en produisant un rapport qui intégrait les critiques extérieures.
17Maintenant que l’alternance a eu lieu, le cadre pour que se déroule un débat sur la réforme, dépassionné et dépassant enfin les clivages partisans à la Diète, semble progressivement émerger. Dans les assemblées de régimes parlementaires, les intérêts de la majorité et de l’opposition divergent complètement, si bien que lorsque l’on débat de la réforme de l’organe législatif, les arguments des uns et des autres ont tendance à ne jamais converger vers un accord. Mais à l’avenir, en partant du principe que les différents partis se retrouveront tantôt en position majoritaire, tantôt en position minoritaire, l’on peut supposer qu’une marge de manœuvre pour le compromis apparaisse5.
18Si l’on s’attarde sur les circonstances dans lesquelles les parlements étrangers ont été réformés, l’on remarque que dans bien des cas, il s’agissait de réformes prônées par l’opposition qui, parvenant à provoquer l’alternance, fut en mesure de les mettre en œuvre. Même pour l’urgente réforme de la Chambre des conseillers, de nombreuses questions, comme la définition et les règles d’adoption des projets de loi relatifs au budget (yosan kanren hōan)6, ou celles concernant les nominations nécessitant l’approbation de la Diète, pourraient être réglées par le biais d’une simple discussion entre la majorité et l’opposition.
19Aux débuts de la Diète, une commission chargée d’étudier les dispositions légales et réglementaires concernant les deux chambres avait été mise en place pour émettre des avis sur ces questions. Cependant, quasiment inactive, cette commission fut supprimée en 1955. S’il existe une volonté sérieuse de s’atteler à la réforme de la Diète, ne faudrait-il pas envisager également de rétablir ce genre de commission ?
20L’on ne peut en outre passer à côté de la question constitutionnelle lorsque l’on se penche sur la réforme de la Diète. Durant les plus de 60 années écoulées depuis la promulgation de la Constitution actuelle du Japon, les constitutions des pays étrangers ont évolué. Au Japon aussi, les points à étudier sont nombreux et ne concernent pas seulement les droits de l’homme et les libertés fondamentales, mais également les dispositions se rapportant aux organes de gouvernement. La réforme de la Chambre des conseillers se heurtera aussi un jour ou l’autre au mur de la révision constitutionnelle. Or, au Japon, même les chercheurs ont une fâcheuse tendance à se contenter de noter que « pour toute réforme allant plus loin, une révision constitutionnelle sera nécessaire », interrompant leurs réflexions dès cet instant. Qu’elles soient réalisables ou non dans l’immédiat, nous devons commencer à débattre de ces réformes en intégrant également dans la discussion l’éventualité d’une révision constitutionnelle7.
21Au sujet du processus d’examen des projets de loi du gouvernement, nous avons déjà expliqué dans la section 3 du chapitre 3 qu’il était important de mettre en place un système dans lequel le Cabinet pourrait directement prendre en main les négociations et réactiver les commissions. Il en va de même pour les réformes relatives au bicamérisme, également évoquées dans la section 3 du chapitre 4.
22Dans la prochaine section, il s’agira d’examiner, sous un angle différent, des mesures concrètes pour réformer la Diète.
2. Des mesures concrètes pour réformer
a. Une Diète ouverte au Peuple
Pour un organe de représentation populaire
23Avec ses membres désignés par le moyen de l’élection, la Diète est, parmi les organes de l’État, le seul « organe de représentation populaire » (kokumin daihyō kikan). Ainsi, lorsque l’on réfléchit à la réforme de la Diète, il faut toujours garder en tête le souci de garantir la solidarité qu’elle a avec le Peuple en tant qu’organe de représentation populaire.
24Ces dernières années, lorsqu’il s’est agi de la réforme de la Diète, les discours sur la réduction du nombre de sièges et la diminution de l’indemnité parlementaire ont eu tendance à mobiliser toute l’attention. Dans son programme pour les élections à la Chambre des conseillers de 2010, le PDJ avait promu la réduction de 40 sièges à la Chambre haute, ainsi que le passage de 180 à 100 sièges pour les parlementaires élus au scrutin proportionnel à la Chambre basse. Les propositions de réduction du nombre de sièges de parlementaires se multiplient également du côté de l’opposition, avec le Minna no tō (le Parti de tous) qui, par exemple, suggérait de réduire à 300 le nombre de sièges à la Chambre des représentants, et à 100 ceux à la Chambre des conseillers.
25Pourtant, en comparaison avec les parlements étrangers, le nombre de sièges que compte la Diète n’est pas particulièrement élevé. À l’heure actuelle, si l’on compare les 465 sièges à la Chambre des représentants et la population japonaise de 127 millions d’habitants (environ 107 millions d’inscrits en 2016) avec les 650 sièges à la Chambre des communes et la population britannique de 65,6 millions d’habitants, l’on peut même affirmer qu’au contraire ils ne sont pas assez nombreux à la Diète ! En comptant les 707 sièges des deux chambres, l’on obtient un ratio de 0,56 parlementaire pour 100 000 habitants, lequel est le plus faible parmi les pays du G7, à l’exception des États‑Unis. Malgré cela, voir ces discours relatifs à la réduction du nombre de parlementaires recueillir ainsi l’enthousiasme de la population est chose assez triste pour l’organe de représentation populaire.
26Les assemblées locales sont, elles, encore plus soumises au feu des critiques, puisque le stade de la réduction du nombre de sièges a été dépassé et que c’est à présent leur inutilité même qui est mise en avant. Dans la mesure où la Diète a pour fonction importante d’investir le Cabinet, il n’y a pas à s’inquiéter sur le fait qu’elle se voie, à l’image de ces assemblées législatives locales, taxée d’organe sans utilité. Mais cela ne signifie pas pour autant que la Diète doive se reposer sur ses lauriers. En effet, l’une des raisons pour lesquelles les citoyens commencèrent à critiquer ces assemblées locales vient du fait qu’elles ne semblaient plus remplir leur fonction de représentation des citoyens correctement ; en cela, leur situation ressemble fortement à celle de la Diète.
Refléter la diversité de l’opinion publique
27Tout d’abord, ce qu’il est nécessaire de remettre en question est le caractère représentatif de la Diète. Peut-on en effet affirmer que la Diète est un organe de « représentation populaire » dans le sens où les diverses opinions de chaque frange de la population y seraient reflétées de façon égale ?
28Les inégalités en matière de droit de vote, c’est-à-dire les déséquilibres concernant la répartition des sièges entre les circonscriptions à sièges multiples (scrutin plurinominal) et les écarts de population entre les circonscriptions à siège unique (scrutin uninominal), constituent un grave problème qui risque de menacer l’existence même de cet organe de représentation populaire. Or il semble délicat de s’en remettre à des parlementaires qui seraient à la fois juges et parties pour résoudre ce problème et il devient nécessaire d’instaurer un organe tiers neutre afin de rectifier rapidement ces différentes inégalités.
29Cela étant, quand bien même ces inégalités relatives au droit de vote seraient corrigées, cela ne garantirait ni le fait que la Diète ait regagné la confiance du citoyen ni le fait qu’elle reflète la diversité de l’opinion publique. Les citoyens ne désirent plus aujourd’hui que leurs représentants constituent une élite ou soient des notables, et critiquent sans ménagement les hommes politiques qui semblent ne rien comprendre aux difficultés de la population. La montée de cette vague de critiques vis-à-vis de l’establishment est une affliction commune à tous les parlements des pays industrialisés.
30Néanmoins, si l’on compare avec les pays étrangers, il existe au Japon deux points particulièrement problématiques touchant la composition de la Diète.
31Le premier point est relatif à la faiblesse du nombre de femmes parlementaires. Bien que la proportion du nombre de femmes à la Chambre des représentants augmente progressivement ces dernières années, dépassant enfin les 10 %, cette dernière se place, dans ce domaine, à la 93e position parmi les chambres basses de 139 pays dans le monde8 et en dernière position parmi les pays développés.
32Dans les pays où les femmes parlementaires sont nombreuses, tels la Suède, qui présente un ratio d’environ 45 % de femmes au Parlement, les partis politiques investissent volontairement des candidates féminines. La France, qui était comparativement en retard par rapport aux pays de l’Europe du Nord9, a introduit en 2001 un système semi-contraignant de quota10 dans le but d’augmenter le nombre de femmes parlementaires. Il y a également des parlements qui, afin que l’activité de parlementaire et la vie familiale soient plus facilement conciliables, ont fait l’effort de réduire le nombre de séances se déroulant la nuit. Mais au Japon, la Diète, de même que les médias de masse, se montrent assez timides sur cette question. Chaque parti politique devrait pourtant réfléchir sérieusement à des mesures visant à augmenter le nombre de femmes parlementaires, afin de réformer cette situation de décalage avec le reste du monde.
33Le deuxième point problématique concerne le nombre important de ceux que l’on qualifie d’« héritiers parlementaires » (seshū giin). Dans la mesure où tout descendant d’homme politique est parfaitement libre de s’engager également dans une carrière politique, et qu’il doit passer par l’onction de l’élection pour devenir parlementaire, il ne s’agit pas à proprement parler d’« hérédité ». Pourtant, les enfants et petits-enfants de parlementaires qui ont profité de l’appui des organisations de soutien de leurs parents se sont non seulement trouvés dans des positions favorables lors des élections, mais ils ont en outre bénéficié d’un avantage considérable lors de l’obtention de postes au gouvernement en multipliant les succès électoraux dès un âge relativement jeune, puisque la règle d’attribution de ces postes adoptée au sein du PLD est celle dite de la séniorité11. Dans le Cabinet d’Asō Tarō, constitué en septembre 2009, 11 des 19 ministres étaient des « héritiers parlementaires ». Cette situation nuit à la vitalité de la politique.
34Ainsi, le PDJ a décidé, pour sa part, d’interdire qu’un parent au troisième degré d’un parlementaire en poste puisse se présenter comme candidat dans la même circonscription que lui. Il a de plus mis à l’étude un projet visant à restreindre l’hérédité parlementaire en interdisant qu’un candidat ne récupère l’organisme de gestion des financements de campagnes de son prédécesseur. Mais le problème fondamental ne vient-il pas plutôt du fait qu’il soit à l’heure actuelle difficile de se lancer en politique pour un citoyen lambda qui n’entretient aucun lien avec l’une de ces dynasties ?
35Que faudrait-il faire pour encourager des citoyens ordinaires à se lancer en politique ? Des mesures visant à supporter les travailleurs dans leurs activités politiques, telles qu’un système de congés pour les personnes qui se présentent aux élections, ou encore l’octroi d’une indemnité compensatrice de perte de salaire due aux activités de l’élu, pourraient encourager l’émergence de profils diversifiés, notamment dans les assemblées législatives locales. Afin d’appuyer les personnes qui, fortes de leur expérience d’élus locaux, se présentent à des élections nationales, il serait efficace de modifier le système afin qu’il permette à un élu local de briguer un mandat de parlementaire sans avoir à démissionner de son mandat local.
36Contrairement aux « héritiers parlementaires », les élus locaux ne disposent pas de solide assise électorale et courent un risque plus grand encore de se retrouver sans aucun mandat dans le cas d’une défaite aux élections nationales. Comme pour le cas de Barack Obama, qui avait mené sa campagne présidentielle en 2008 tout en conservant son siège de sénateur, dans la plupart des pays, il suffit de démissionner de son précédent mandat en cas de victoire seulement. Il n’y aurait, pour modifier le système japonais actuel, qu’à réviser la loi sur les élections aux emplois publics. Autrement dit, si la volonté était présente, cela devrait pouvoir être rapidement mis en œuvre.
Pour que la voix des citoyens parvienne jusqu’à la Diète
37À présent, peut-on considérer que les membres de la Diète, une fois élus, exercent leur mandat en intégrant suffisamment les avis du Peuple ? Un vote qui ne consiste qu’à choisir un candidat ou un parti politique ne permet pas, en effet, de faire la synthèse de la diversité des opinions exprimées par les votants. Bien que nous n’élisions pas les parlementaires en leur transmettant un blanc-seing, ces derniers sont attentifs aux avis des groupes de pression et du monde des affaires tandis qu’ils ne semblent nullement prêter l’oreille à la vox populi. Comment pourrions-nous alors faire en sorte que la diversité d’opinion des citoyens se reflète à la Diète au quotidien, et non seulement à l’occasion des élections ?
38À l’heure actuelle, l’unique moyen officiel par lequel la voix des citoyens parvient directement à la Diète est celui de la pétition. Les pétitionnaires12 soumettent leur pétition à un parlementaire, laquelle est examinée en commission puis soumise au vote en séance plénière. Dans les cas où elle estimerait que l’intervention de l’exécutif serait nécessaire, la chambre peut envoyer la pétition au Cabinet.
39Cependant, la coutume actuelle veut que les pétitions soient toutes examinées en bloc à la fin de la session parlementaire, si bien que lorsque leur contenu est dévoilé, l’examen des projets et propositions de loi concernés sont souvent terminés, supprimant ainsi l’intérêt même de telles pétitions. Il est sûrement impossible pour la Chambres de représentants et la Chambre des conseillers d’étudier en détail les milliers de pétitions annuelles qui leur sont soumises, mais il est néanmoins nécessaire de mettre en œuvre, pour chaque commission, un système qui permette d’intégrer les propositions provenant des citoyens au processus décisionnel. Bien entendu, le prérequis à cela est que soient menées dans chaque commission des débats substantiels qui se répercutent sur la prise de décision finale.
40Ces dernières années, les tentatives menées par l’exécutif d’instaurer des mécanismes visant à recueillir directement la vox populi et à la répercuter sur les politiques publiques se multiplient, comme l’introduction de la procédure des commentaires publics (public comment)13. La Diète, elle aussi, devrait s’efforcer d’intégrer activement les volontés du Peuple et de les répercuter sur les débats parlementaires. Pour cela, il faudrait en premier lieu exploiter efficacement les prérogatives dont disposent déjà les commissions et réaliser les auditions des experts à une période plus appropriée (c’est-à-dire, qui ne se déroule pas une fois l’essentiel des débats achevé). Mais il faudrait également introduire de nouvelles façons de procéder en organisant une large consultation sur internet, par exemple, à l’égard de propositions formulées par les commissions. Si l’on veut que la Diète soit réellement un organe ouvert aux citoyens, il conviendrait à l’avenir, à l’occasion des prochains débats portant sur sa réforme, de commencer par solliciter leur avis sur la question.
La diffusion des informations relatives aux activités de la Diète
41Il est également indispensable que la Diète, en tant qu’organe de représentation populaire, rende compte au Peuple de ses activités. En effet, si ce dernier ne sait pas ce qui est discuté à un moment donné à la Diète et quels sont les points qui font débat, l’on ne peut espérer répercuter ses avis sur le processus législatif. Les représentants du Peuple que sont les membres de la Diète ont ainsi le devoir de transmettre ces informations aux citoyens et de leur fournir des éléments de débat. Chaque parlementaire s’est sûrement employé à communiquer des informations aux électeurs de sa circonscription, mais il n’est pas certain que l’on puisse affirmer pour autant que la Diète ait, dans son ensemble, pris soin du lien solidaire qui l’unit au Peuple.
42Les comptes rendus des débats en séances plénières et en commissions – qui constituent le socle des informations relatives aux travaux parlementaires – ont été intégrés à une base de données consultable sur internet, dont le système de recherche couvre l’ensemble des comptes rendus, de la première session de la Diète impériale à aujourd’hui. De la 88e session de la Diète impériale – la première après la fin de la Seconde Guerre mondiale – à aujourd’hui, il est même possible d’effectuer des recherches par mots-clés sur les transcriptions de chaque intervention à la Diète14. En comparaison avec le système de recherche de la bibliothèque du Congrès qui ne contient que les débats parlementaires à partir de la 101e session (1987), l’on peut considérer que, du point de vue de la publication des comptes rendus des débats à la Diète, le Japon est un pays avancé. Mais malheureusement, en dehors de ces comptes rendus, il n’y a aucune des informations auxquelles il faudrait pourtant avoir accès.
43Il apparaît clairement, par rapport aux renseignements disponibles sur les pages d’accueils des parlements des pays développés, que la Diète pèche au niveau des informations qu’elle transmet. L’une des explications est que, jusqu’à présent, la Diète n’a quasiment produit aucun rapport consistant, exception faite de ceux élaborés par les comités d’étude de la Constitution. Les secrétariats des commissions permanentes chargées de l’examen des projets et propositions de loi transmettent de nombreux documents à ces dernières afin qu’elles s’y réfèrent lors de leurs débats. Ces « documents de référence des commissions » devraient par exemple être consignés dans des rapports en vue de publication afin que les informations qui s’y trouvent soient partagées avec le Peuple.
44D’autre part, alors qu’il n’est pas rare que les parlements étrangers constituent des lieux de visite, l’on peut difficilement dire que la Diète japonaise ait jusqu’ici été un lieu ouvert aux citoyens. À l’exception des cas où au moins deux tiers des parlementaires présents prennent la résolution que la séance plénière se déroulera à huis clos, le principe veut que celle-ci soit ouverte au public (alinéa premier de l’article 57 de la Constitution). L’on peut ainsi considérer qu’il existe un droit pour les citoyens d’assister aux séances plénières de la Diète en tant qu’observateurs. Or, après les attentats du 11 septembre 2001, cette possibilité a été suspendue et n’a été rétablie par la suite qu’en novembre 2009. Durant cette même période, les simples visites de la Diète furent également interdites. Il semble à l’avenir nécessaire que, tout en renforçant la transmission d’informations, notamment par internet, l’on fasse également en sorte que le seuil de la Diète soit plus aisé à franchir.
45Par exemple, lorsque le Parlement britannique fut la cible de critiques venant de la population à l’occasion du scandale des dépenses irrégulières de députés en 2009, le président de la Chambre des communes John Bercow entreprit de mettre en œuvre de nouvelles mesures visant à rétablir la confiance populaire. Le 30 novembre 2009, lors d’un discours donné devant la Hansard society15, le président de la Chambre basse soumit diverses propositions afin que la démocratie représentative soit enseignée aux écoliers, collégiens, lycéens et aux étudiants : améliorer le système des visites du Parlement le weekend, aider les écoles de province qui souhaiteraient faire visiter leurs élèves, élaborer des programmes à destination des enseignants, introduire dans les universités des cursus consacrés à l’étude des parlements, etc. À la Diète japonaise, la Chambre haute a également engagé quelques initiatives telles que son « programme d’expérience spéciale de la Chambre des conseillers16 » destiné aux jeunes écoliers, mais l’on espère que la Diète s’engagera davantage pour renforcer le lien avec les citoyens.
b. Contrôler le gouvernement
Contrôler l’exécutif et légiférer : les deux faces d’une même pièce
46Dès l’instant que le Cabinet est en mesure de faire preuve d’un important leadership, la mission qui incombe à la Diète, à savoir de surveiller le gouvernement, devient d’autant plus cruciale. Jusqu’à présent, si l’on a fait du renforcement du leadership gouvernemental un objectif essentiel des réformes du système politique, il convient de ne pas oublier de renforcer dans le même temps les capacités de contrôle de la Diète.
47Aujourd’hui, un parlement est considéré avant tout comme un « organe légiférant ». Dans la Constitution actuelle du Japon, la Diète est « l’unique organe légiférant » de l’État. Mais d’un point de vue historique, les parlements sont apparus à l’origine en tant qu’organes chargés de contrôler l’exercice du pouvoir des monarques souverains (notamment en matière de fiscalité). C’est au cours du développement postérieur des parlements, que le pouvoir législatif a émergé comme moyen d’encadrer à l’avance les actions des monarques. Autrement dit, la fonction de contrôle de l’action gouvernementale et la fonction législative qui incombent toutes deux aux parlements, ne sont que les deux faces d’une même pièce.
48Ce contrôle du gouvernement par le parlement doit s’effectuer avant tout par le biais du débat. Dans la mesure où l’activité parlementaire se déroule selon un axe « gouvernement et majorité contre opposition », c’est cette dernière qui joue un rôle important en ce qui concerne le contrôle de l’exécutif. Étant minoritaire, l’opposition n’a peut-être pas le pouvoir d’influencer directement la prise de décisions, mais elle peut mettre en cause les choix du gouvernement en révélant et en attirant l’attention des citoyens sur leurs aspects problématiques, notamment grâce aux questions qu’elle lui pose au parlement, lieu ouvert au public.
Questions orales au gouvernement et débat libre
49Comme évoqué précédemment, en 1999 fut introduit à la Diète le système des débats entre les chefs de partis, mais cela ne représentait qu’une partie de ce que l’on qualifie de questions orales au gouvernement dans les débats à la Chambre des communes. Ces questions (shitsumon), diffèrent de celles portant sur un projet ou une proposition de loi à l’ordre du jour (shitsugi) en ce que celui qui la pose est libre d’en choisir le thème et de l’adresser à n’importe quel ministre, voire même au Premier ministre.
50À la Chambre des communes, tous les lundis et jeudis, une heure est allouée aux questions orales destinées aux différents ministres qui se succèdent en fonction du domaine abordé. Mais tous les mercredis à midi, une demi-heure est réservée aux questions adressées uniquement au Premier ministre ; on parle alors du « Prime Minister’s Question Time ». Comme le Premier ministre n’a pas de portefeuille (il n’est pas en charge d’un domaine ministériel en particulier), l’intervenant doit lui poser une question formelle relative à son emploi du temps de la journée, puis peut lui adresser sa véritable question concernant la politique générale du gouvernement sous la forme d’une question complémentaire17. En plus de cela, un moment spécifique est réservé au chef de l’opposition officielle (le parti de l’opposition qui a le plus grand nombre de sièges) pour qu’il pose une question complémentaire, laquelle débouche sur un échange généralement musclé entre les deux chefs de partis.
51Il n’y a pas qu’en Grande‑Bretagne que du temps est alloué aux questions orales au gouvernement. C’est le cas dans tous les pays étrangers sans exception. Il est par ailleurs fréquent que le système de ces questions orales soit discuté comme sujet de réforme. Le système des questions au gouvernement introduit en France en 1974 à l’Assemblée nationale est particulier puisque, contrairement aux questions orales classiques, il n’est pas nécessaire de faire connaître à l’avance le contenu des questions et celles-ci peuvent être adressées à tous les ministres présents. À l’heure actuelle, ces séances de questions au gouvernement, qui se voient consacrer une heure deux fois par semaine, sont retransmises à la télévision et bénéficient d’une certaine attention. Durant la session parlementaire 2008‑2009, 816 questions ont été ainsi adressées au gouvernement.
52Aujourd’hui, le Japon est sûrement le seul des régimes parlementaires à ne pas avoir de système de questions orales au gouvernement. Du temps de la Diète impériale, l’on commença à lire à voix haute les questions écrites au gouvernement, lequel y répondait également oralement ; à partir de 1910, l’on fixa même le jour où ces questions devaient être lues. D’ailleurs, de nombreux discours célèbres de l’époque de la Diète impériale furent prononcés dans le cadre d’une question orale, à l’image de celle posée par Tanaka Shōzō (1841‑1913) concernant l’empoisonnement des populations environnantes et des ouvriers dû à l’exploitation de la pollution de la mine de cuivre d’Ashio18.
53Le principe sous la Constitution actuelle veut pourtant que les questions à la Diète prennent la forme écrite et les questions orales ne sont plus admises que s’il s’agit de questions urgentes. Même ces dernières n’ont quasiment plus cours depuis la 71e session parlementaire réunie à la fin de l’année 1972. Depuis 1985, aucune n’a été posée à la Chambre des représentants et c’est à une seule reprise, le 2 novembre 2012, que sept questions urgentes furent adressées au Premier ministre Noda à la Chambre des conseillers19.
54L’étendue et le thème pouvant faire l’objet d’une question posée en commission parlementaire furent dès lors interprétés de façon souple (elle doit normalement porter sur un texte à l’ordre du jour de la commission), de sorte que les questions concernant la politique générale du pays furent posées dans les commissions du budget de chaque chambre. Cependant, le système des questions orales offre à n’importe quel parlementaire l’occasion d’adresser sa question au gouvernement en séance plénière, elles ne sauraient donc être remplacées par les questions en commission. Si l’on souhaite que les débats en commission du budget en reviennent à leur rôle initial d’examen du budget, ne faudrait-il pas également envisager la possibilité de rétablir la pratique des questions orales ?
55De même, les séances de débats parlementaires libres, introduites dans la loi organique relative à la Diète au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, puis abolies en 1955, ont parfois été particulièrement intenses, selon les thèmes abordés. On peut citer l’exemple de 1947 à propos d’explications et de questions touchant le contenu du projet de loi sur la nationalisation temporaire de la gestion des mines de charbon. Ces débats parlementaires libres et questions orales au gouvernement peuvent ainsi être perçus comme des outils efficaces pour redynamiser les séances plénières.
56Une telle chose sera toutefois compliquée tant que l’on interprètera de façon aussi stricte la disposition constitutionnelle relative au quorum en séance plénière : on ne peut actuellement y ouvrir les discussions qu’à condition que plus d’un tiers des membres de la chambre soit présent. Même si, dans les pays étrangers où la durée annuelle des débats en séance plénière est longue, il existe des dispositions relatives à un quorum à atteindre pour ouvrir le débat, celles-ci ne sont presque jamais aussi strictement observées. Il existe également des pays où il n’y a même pas de disposition relative à un quorum à atteindre pour pouvoir ouvrir les discussions, et où l’on ne compte les parlementaires présents pour vérifier si le quorum est atteint que lorsqu’il est procédé à un vote. Au Japon, où la durée annuelle des séances plénières est courte, l’idée que les parlementaires doivent y être nécessairement présents est largement partagée dans la population. Mais il faudrait au moins que lorsqu’aucun vote n’est requis, comme pour les questions orales au gouvernement ou les séances de débats libres, la règle du quorum soit assouplie.
Le paradoxe du pouvoir d’enquête en matière de politiques nationales
57Le pouvoir d’enquête en matière de politique nationale est un puissant moyen de contrôler l’action du gouvernement. Cependant, comme nous l’avons déjà évoqué, alors que les commissions de la Diète disposent de prérogatives suffisantes pour réaliser ces enquêtes parlementaires, celles-ci n’ont servi ces dernières années qu’à mener sporadiquement des investigations sur des scandales, pour ensuite être, pour ainsi dire, mises en veille.
58Il faut noter que le pouvoir d’enquête en matière de politique nationale est avant tout une prérogative appartenant aux chambres (et non aux commissions), de sorte qu’initier une enquête parlementaire y requiert l’obtention de la majorité lors d’un vote. Si le parti au gouvernement – qui détient la majorité à la Chambre basse – s’y oppose, il devient alors compliqué d’activer ce pouvoir d’enquête. Alors que ce pouvoir de mener des enquêtes constitue l’un des moyens pour une assemblée législative de contrôler l’action de l’exécutif, il est paradoxal qu’en régime parlementaire, déclencher des telles enquêtes nécessite l’accord du parti au gouvernement.
59Afin de rendre possibles les enquêtes menées par l’opposition, une disposition relative au pouvoir d’investigation des parlementaires minoritaires a été introduite dans la Loi fondamentale allemande, permettant d’instaurer une commission d’enquête parlementaire dans les cas où au moins un quart des membres du Bundestag en ferait la demande. S’inspirant de ce mécanisme, un système d’enquêtes préparatoires a été introduit à la Chambre des représentants en 1995 grâce à une révision de son règlement intérieur. Il est devenu dès lors possible d’initier ces enquêtes préparatoires sur la demande d’au moins 40 parlementaires de la Chambre basse. Néanmoins, ces dernières ne s’accompagnent pas de force contraignante, contrairement aux enquêtes en matière de politiques nationales dans le cadre desquelles il est possible de soumettre un individu à une audition obligatoire en qualité de témoin.
60Durant les périodes de Diète divisée, comme l’opposition se trouve majoritaire à la Chambre des conseillers, elle peut engager des enquêtes en matière de politique nationale en y faisant adopter une résolution. Mais malgré cela, l’on a parfois vu une audition de témoins empêchée du fait que la coutume requiert en ce cas une résolution adoptée à l’unanimité.
61Du point de vue de l’activité des enquêtes en matière de politique nationale, certains ont émis l’avis que cette coutume devrait être revue. À l’instar de l’audition en qualité de témoin du précèdent Premier ministre de l’époque, Hosokawa Morihiro20, il est arrivé à plusieurs reprises dans le passé que l’on décide de procéder à des auditions à la majorité et non à l’unanimité. Toutefois, en soumettant cette décision lourde de conséquences à un simple vote à la majorité, l’on risque au contraire de ne pas pouvoir empêcher le recours à ces auditions de façon unilatérale par le parti majoritaire. C’est sûrement là aussi l’une des difficultés concernant ces enquêtes en matière de politique nationale.
Pour des sessions d’évaluation et de sélection des politiques publiques à la Diète
62Cela étant, les auditions de témoins ne représentent pas la totalité de ce qu’il est possible de faire dans le cadre des enquêtes en matière de politique nationale. C’est assurément l’impression qu’on en garde, mais le véritable problème se trouve plutôt dans la situation de ces dernières années, au cours desquelles ces enquêtes se transformèrent en spectacles politiques.
63Le pouvoir de mener une investigation en matière de politiques nationales devait être, conformément à son nom, une prérogative attribuée à la Diète afin de lui permettre de mener elle-même une enquête ou un examen dans ce domaine. Les auditions de témoins n’en constituent finalement qu’un des moyens d’application parmi d’autres. Si l’on veut que la Diète use davantage de son pouvoir d’investigation, il est important de mettre en place un environnement dans lequel, au lieu de s’affronter uniquement autour de l’adoption ou non de la procédure d’audition de témoins, les membres des commissions collaborent dans la conduite de leurs enquêtes en adoptant une position neutre exempte des clivages partisans. Il faudrait déjà pour cela modifier au plus vite la situation actuelle dans laquelle la répartition du temps de parole par groupe parlementaire s’applique également aux enquêtes en matière de politique nationale.
64Par ailleurs, puisque ces enquêtes s’effectuent avec l’argent du contribuable et ont pour but de contribuer aux débats à la Diète, il faudrait qu’obligatoirement ils donnent lieu à un rapport qui soit publié. À l’exception des premières années de la Diète, quasiment aucun rapport n’a été rédigé, illustration du fait que ces enquêtes n’ont consisté qu’en de simples auditions de témoins.
65Les « séances d’évaluation et de sélection des politiques publiques » (jigyō shiwake) mises en place par le PDJ au pouvoir, dans le cadre du comité pour la revitalisation du gouvernement (gyōsei sasshin kaigi), ont été louées pour avoir ouvert au public le processus d’élaboration du budget qui se déroulait jusqu’ici à huis clos entre les ministères sectoriels et le ministère des finances21. Elles furent en revanche également critiquées parce qu’elles se limitaient à relever les aspects problématiques des politiques et travaux publics évalués, sans pour autant que les décisions prises soient accompagnées de leur application. La Diète ne compte-t-elle pas à l’origine parmi ses missions l’examen et l’évaluation objective des politiques réalisées par le gouvernement ? Celle-ci devrait en effet, en usant de son pouvoir d’enquête, exposer les points problématiques de ces politiques nationales et évaluer s’il convient d’y mettre fin ou de réduire la part du budget qui y est allouée. Le gouvernement devrait alors prendre les dispositions concrètes en conformité aux évaluations faites par la Diète.
66En octobre 2010, le PLD soumit une proposition de réforme de la Diète dont le but essentiel était d’y introduire un système d’évaluation et de sélection des politiques et travaux publics. La Diète aurait alors mené des débats intensifs régulièrement, lors des jours prévus à cet effet, afin d’étudier les différentes politiques mises en œuvre par chaque ministère.
67Si l’on peut apprécier le fait que l’opposition émette une proposition visant à renforcer la fonction de contrôle de l’action gouvernementale par la Diète, l’on peut en revanche être sceptique quant à la manière de s’y prendre. Si l’on souhaitait donner à la Diète des moyens pour évaluer les politiques publiques des différents ministères, il faudrait que ce soient les commissions dédiées aux domaines concernés ou bien des commissions d’enquête ad hoc qui s’en chargent, et non les chambres réunies en séance plénière. Les faire user de leur pouvoir d’enquête en matière de politique nationale et rédiger un rapport en bonne et due forme pour exiger du gouvernement qu’il agisse en conséquence serait plus efficace. Si l’on veut que la Diète contrôle en permanence l’exécution des politiques publiques par les ministères, l’on peut également s’inspirer de ce qui est fait en Grande‑Bretagne à la Chambre des communes dans les commissions d’enquête parlementaire sur les ministères. La Diète, qui dispose de prérogatives bien plus importantes en la matière que la Chambre des communes, devrait y avoir amplement recours, renforçant par là sa fonction de contrôle du gouvernement.
c. Réviser le système des sessions parlementaires
Qu’est-ce que le système des sessions parlementaires ?
68Nous l’avons déjà brièvement évoqué mais plusieurs problèmes liés au système des sessions parlementaires constituaient en fait la toile de fond de ces débats qui ne donnaient lieu qu’à des affrontements stériles entre majorité et opposition. Jusqu’à présent, pour les partis de l’opposition, l’usage pendant les débats parlementaires n’était pas d’examiner en détail les projets de loi de la majorité et de se présenter comme une alternative aux yeux des électeurs mais, dans la mesure du possible, de faire obstacle au déroulement des débats et de compter sur la chance que les projets de loi ne parviennent à être adoptés avant la fin de la session parlementaire. Alors qu’à l’origine les explications du contenu des projets de loi en séances plénières avaient pour but de permettre aux parlementaires de prendre connaissance des raisons ayant amené le gouvernement à soumettre de tels projets, ces explications furent bientôt employées à des fins dilatoires. De même, alors que les auditions d’experts et de personnes présentant un intérêt devaient permettre de recueillir leurs avis et d’amender en conséquence le texte concerné, elles ne devinrent qu’une procédure formelle organisée juste avant que l’on ne procède au vote dudit texte. Cela illustre bien à quel point la Diète est finalement devenue un lieu où les affrontements tournaient autour de la notion de « temps ».
69Or, si au Japon, l’opposition a pu user de ces stratégies, c’est d’abord parce que les sessions parlementaires y sont courtes, ensuite parce que l’article 68 de la Constitution introduit un principe de discontinuité des sessions selon lequel « un projet ou une proposition de loi qui n’est pas adopté dans le courant d’une session parlementaire n’est pas reconduit à la session suivante ».
70Alors que les tous organes de l’État autres que la Diète fonctionnent en continu toute l’année, celle-ci est étrangement la seule à voir sa durée d’activité limitée par un système de session.
71En Europe, avant les révolutions des xviie et xviiie siècles, les parlements étaient des organes intermittents convoqués pour une durée déterminée afin de délibérer sur une ou plusieurs questions en particulier. L’on a alors parlé de sessions parlementaires pour qualifier ces périodes d’activité. Le principe était qu’à l’ouverture de la session, le monarque confiait au parlement les questions sur lesquelles il devait délibérer et la session prenait fin une fois ce dernier parvenu à ses conclusions. Un projet de loi ne pouvait donc pas être renvoyé à une session postérieure. C’est ainsi que naquit le principe de discontinuité des sessions parlementaires.
72Par la suite, avec l’élargissement des prérogatives parlementaires, les assemblées législatives furent réunies chaque année. Mais comme l’examen du budget représentait l’essentiel des débats, les sessions parlementaires s’ouvraient en hiver alors que la période des récoltes était terminée et prenaient fin au printemps une fois l’examen du budget achevé. Jusqu’à la révision de la loi organique relative à la Diète de 1991, l’ouverture des sessions parlementaires ordinaires se faisait chaque année en décembre conformément à la tradition européenne, mais elle fut repoussée en janvier de l’année suivante.
L’allongement des sessions parlementaires et la révision du principe de discontinuité des sessions
73Avec le temps, les sessions parlementaires furent rallongées et les élections pour désigner les membres des parlements commencèrent à se dérouler à un intervalle régulier de plusieurs années22. L’on vit alors poindre l’idée que la législature – c’est-à-dire la période comprise entre deux élections à la Chambre basse – devait être l’unité de référence de l’activité parlementaire. Quand la Diète impériale fut instaurée en 1889, la notion de législature existait déjà dans les différents parlements européens : il était commun de considérer qu’une législature devait être divisée en plusieurs sessions parlementaires.
74En entrant dans le xxe siècle, les parlements étrangers réformèrent davantage leur fonctionnement en abolissant quasiment tous le principe de discontinuité des sessions parlementaires. Le Parlement britannique, particulièrement attaché à sa tradition, fait figure d’exception car il a conservé ce principe de discontinuité des sessions, mais comme ces dernières s’ouvrent chaque année en novembre et s’achèvent l’année suivante juste avant cette date (on parle de session unique annuelle), il ne fait pas face au problème des multiples sessions entre-découpées de la Diète japonaise. Par ailleurs, dans plusieurs pays comme l’Allemagne, l’Italie ou encore les Pays‑Bas, le système même des sessions parlementaires a été abandonné (on parle alors en japonais de tsūnen kaiki-sei). Dans ces parlements, c’est la législature qui marque alors la période d’activité parlementaire, de sorte que les débats relatifs
à un projet ou une proposition de loi peuvent se poursuivre tout au long de la législature. Toutefois, cela ne signifie pas pour autant que le Parlement soit ouvert toute l’année ; conformément au planning annuel, il est fermé pour les vacances parlementaires d’été et de Noël.
75Toujours est-il que le Japon, de la création de la Diète impériale à aujourd’hui, a conservé le système traditionnel des sessions parlementaires ainsi que le principe de discontinuité des sessions. Du temps de la Diète impériale, l’on ne prenait absolument pas en compte le concept de législature, attribuant indifféremment à chaque session parlementaire ordinaire et extraordinaire un numéro. Ceci donnait l’impression que, nonobstant la tenue ou non d’élections, la législature prenait fin à la clôture de la session parlementaire. Il va sans dire que le principe de discontinuité des sessions s’appliquait également. Cela provenait certainement de la volonté des gouvernements de l’époque de réduire au minimum la période d’activité des assemblées parlementaires.
76Or ce système en vigueur à la Diète impériale fut repris presque tel quel à la Diète après la défaite. Par conséquent, même à l’heure actuelle où la Diète est en activité quasiment toute l’année (plus de 250 jours), chaque session parlementaire est de courte durée. Ainsi, la session qui s’est ouverte en octobre 2010 était en réalité la 176e depuis la première datant de 1947. De plus, tous les projets et propositions de loi deviennent caducs à la clôture de la session, hormis ceux dont on a décidé au préalable le report de leur examen à la session suivante23. Il n’est donc pas étonnant que les débats soient d’une piètre efficacité si l’on applique à chaque clôture de ces courtes sessions parlementaires le principe de discontinuité des sessions.
La construction des fondations d’un organe législatif qui débatte réellement
77Cela ne signifie pas pour autant qu’il n’a existé jusqu’ici aucune tentative de réforme du système des sessions parlementaires au Japon. En 1958, tirant les leçons des troubles survenus à propos de la question du prolongement des sessions, la loi organique relative à la Diète fut révisée afin de limiter le nombre de prolongations possibles pour une session ordinaire à une seule fois et à deux fois pour une session extraordinaire ou spéciale. Mais en 1960, à l’occasion de la ratification du nouveau traité de sécurité nippo-américain, les parlementaires en vinrent aux mains à nouveau concernant la prolongation de la session, nécessitant l’intervention à la Diète des forces de polices. Le président de la Chambre des représentants de l’époque, Kiyose Ichirō (1884‑1967), proposa alors de passer à un système sans session parlementaire. Le Premier ministre Takana Kakuei, lui aussi connu pour être partisan d’un système sans session parlementaire, prolongea deux fois la 71e session de la Diète ouverte en décembre 1972 (une session spéciale24), faisant de celle-ci la plus longue de l’histoire de la Diète, avec au total 280 jours d’activité.
78De nombreuses propositions ont depuis été formulées vis-à-vis du principe de discontinuité des sessions. Dans le « projet de normalisation de la Diète » élaboré par le bureau de la Chambre des représentants et rendu public en mars 1966, l’on pouvait lire les lignes suivantes : « Au regard de l’histoire et de la situation actuelle des systèmes de sessions parlementaires longues et de législatures, en vigueur en Grande‑Bretagne, aux États‑Unis, en France, en Allemagne et en Italie, de même que pour le renforcement du pouvoir des parlements et la réalisation de débats plus approfondis, il n’est nullement nécessaire d’interpréter aussi strictement le principe de discontinuité des sessions durant le mandat d’un même parlementaire ». Le document proposait d’« admettre au moins que pour les textes requérant un vote, les débats les concernant soient reconduits à la session parlementaire suivante si ils n’avaient pas pu être achevés à la clôture de la session en cours, à condition que le mandat des parlementaires de la chambre ne prenne pas fin entre temps ».
79Dans l’actuelle loi organique relative à la Diète, les membres des commissions sont « nommés pour la durée de leur mandat de parlementaire » (alinéa premier de l’article 42) et il en va de même pour les présidents et vice-présidents des deux chambres. C’est également dans cet esprit que les comités de réflexion sont établis pour une durée de trois ans à la Chambre des conseillers. L’on peut alors estimer, à partir de ces exemples, que le fait de baser l’activité de la Diète sur la législature ne devrait pas être trop gênant.
80Comme la tenue des élections à la Chambre basse et la Chambre haute n’est habituellement pas simultanée, et qu’en outre, la seconde est renouvelée par moitié, il est possible que des problèmes y surviennent quant à l’interprétation de ce qu’est la législature. Cependant, en décembre 1976, la commission de fonctionnement de la Chambre des conseillers s’était clairement exprimée au sujet de la reconduction à la session suivante des textes dont l’examen était inachevé en estimant que : « dans les cas où la Chambre des représentants est renouvelée suite à une dissolution ou parce que le mandat de ses membres est arrivé à leur terme, la Diète est également renouvelée et ne peut être regardée comme identique à celle d’avant les élections25 ». Il ne devrait donc y avoir aucun obstacle à ce que l’on considère la législature comme étant la période comprise entre deux élections générales à la Chambre des représentants26.
81La refonte du système des sessions parlementaires doit être vue comme la réforme qui construira les fondations d’un organe législatif qui délibère réellement. La simple suppression du principe de discontinuité des sessions ne serait-elle pas suffisante pour résoudre le problème de la stagnation du processus législatif en période de divergence des majorités à la Diète ? Si elle n’est même pas en mesure de mettre en œuvre une réforme de cet acabit, l’on peut douter de la capacité de discernement de la Diète. En réalité, si une telle réforme n’a pu jusqu’ici voir le jour, c’est à cause de l’opposition des partis minoritaires qui s’appuyaient sur leur stratégie dilatoire. Ne serait-ce pas l’heure de se débarrasser des mauvaises habitudes prises sous le régime de 1955 ?
Notes de bas de page
1 Voir par exemple le « rapport de la commission restreinte sur les politiques publiques et le fonctionnement du parti » rédigé au sein du comité de réflexion sur l’organisation PLD et rendu public en octobre 1967.
2 Voir par exemple le document de la commission de stratégie à l’égard de la Diète du PSJ intitulé « position du parti vis-à-vis des problèmes de la révision de la loi organique relative à la Diète » rendu public en novembre 1967.
3 NdT : 60 années dans la version originale.
4 NdT : Le rapport est accessible à l’adresse suivante [consultée le 30 juin 2020] : https://publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmselect/cmrefhoc/1117/1117.pdf.
5 NdT : L’opposition peine toutefois à se reconstruire depuis l’éviction des démocrates (PDJ) en 2012.
6 NdT : S’il est rejeté par la Chambre haute ou que cette dernière ne se prononce pas dans les 30 jours après avoir reçu le texte, le budget est considéré comme étant adopté par la Diète sur seule décision de la Chambre basse. En revanche, les projets de loi relatifs au budget sont, eux, considérés comme des lois ordinaires. Bien qu’absolument nécessaires à la réalisation du budget, ils ne sont pas soumis à la procédure susmentionnée, ce qui permet dans les faits à la Chambre haute de bloquer la mise en œuvre du budget pendant au moins 60 jours et contraint la Chambre basse à adopter de nouveau ces lois aux deux tiers des voix. Cela réduit ainsi grandement l’intérêt cette la règle dite de « l’adoption naturelle » (shinzen seiritsu) du budget figurant à l’alinéa 2 de l’article 60 de la Constitution.
7 NdT : La Constitution japonaise n’a, depuis 1947, jamais été révisée. Cela est dû à de nombreux paramètres, mais pour en retenir deux ici, l’on constate tout d’abord un obstacle institutionnel. En effet, il faut que dans un premier temps que le projet de loi constitutionnelle obtienne au moins deux tiers des votes dans chaque chambre de la Diète et qu’ensuite ce projet soit validé en recueillant la majorité des suffrages lors d’un référendum (article 96). Cette double condition n’en fait pas non plus une constitution exceptionnellement rigide, contrairement à certaines déclarations. L’autre obstacle important est lié à l’article 9 qui est le fondement du pacifisme constitutionnel japonais et qui cristallise les débats sur la révision. Les citoyens japonais, dans l’ensemble fermement attachés à cet article, sont généralement opposés à l’idée de révision constitutionnelle (même si ces dernières années, l’opinion publique évolue un peu sur ce sujet).
8 D’après une enquête menée par l’Union interparlementaire et publiée le 31 octobre 2010. NdT : En juin 2020, la Chambre des représentants se plaçait 166e parmi les chambres basses des 193 pays membres, avec seulement 46 femmes parmi les 465 parlementaires (soit 9,9 %).
9 NdT : 64e avant les dernières élections législatives du 11 juin 2017 (avec 149 femmes sur 577 députés, soit 25,8 %), l’Assemblée nationale française est 26e (avec 228 femmes sur 577 députés, soit 39,5%) en juin 2020.
10 Les partis politiques doivent, sous peine de pénalité financière, investir un nombre de candidates supérieur à une certaine proportion. NdT : Il s’agit de la loi dite « parité homme-femme ».
11 NdT : Dans un souci d’équité, et afin de réduire les tensions internes que ces questions peuvent susciter, le PLD a adopté des critères purement objectifs pour attribuer les postes au gouvernement. Outre la répartition des postes selon le nombre de membres de chaque faction, l’ordre d’attribution de ces postes s’est établi selon le nombre de mandats de parlementaire effectués par chaque élu. À partir des années 1970, un parlementaire PLD qui n’effectuait pas au moins son sixième mandat avait, par exemple, peu de chance d’obtenir un poste de ministre.
12 Ceux-ci ne se limitent pas aux électeurs. Même les étrangers et les mineurs peuvent adresser une pétition.
13 NdT : Cette procédure a été introduite en 1999 et permet aux citoyens de faire part aux ministères de leurs observations concernant des dispositions réglementaires (et non légales) en cours d’élaboration, et ce dans un délai de 30 jours en principe. En 2013, sur 722 textes réglementaires soumis à cette procédure, 505 ont fait l’objet de commentaires publics (47 commentaires en moyenne), dont 115 ont été amendés en fonction de ces commentaires (soit 22,8 % d’entre eux).
14 NdT : Avant cette session parlementaire, l’on ne peut lancer des recherches qu’à partir des noms des intervenants ou bien des sommaires de chaque séance plénière ou séance en commission.
15 NdT : Il s’agit d’une association fondée en 1944 qui vise à promouvoir la démocratie parlementaire en Grande‑Bretagne et dans le monde entier. Les présidents des deux chambres en sont les co-présidents et les chefs des trois principaux partis, les vice-présidents.
16 NdT : Il s’agit d’un jeu de rôles où les jeunes écoliers incarnent des parlementaires et délibèrent dans un décor reproduisant assez fidèlement une commission et une séance plénière à la Chambre haute.
17 NdT : Concrètement, la première question d’un intervenant est invariablement la suivante : “To ask the Prime Minister if s/he will list his/her engagements for the day”. La réponse du Premier ministre est alors généralement : “This morning I had meetings with ministerial colleagues and others. In addition to my duties in the House, I shall have such further meetings later today”, ce à quoi il peut ajouter le cas échéant : “This evening I hope to have an audience of Her Majesty the Queen”. Une fois ces formalités accomplies, l’intervenant pose sa question sur le fond. Lorsque les intervenants lui posent par la suite la même question relative à son emploi du temps, le Premier ministre se contente de répondre : “I refer my Honourable and learned Gentleman/Lady to the answer that I gave some moments ago”.
18 NdT : Tanaka Shōzō est un homme politique et un militant écologiste. Après avoir été maire de son village, il devint membre de l’assemblée départementale du département de Tochigi en 1880 puis président de l’assemblée en 1886. En 1890, il remporta un siège de parlementaire lors des premières élections générales à la Chambre des représentants de la Diète impériale, où il ne cessa de dénoncer la pollution fluviale issue de l’exploitation de la mine d’Ashio. Il démissionna en 1901 puis tenta, sans y parvenir, de transmettre directement une lettre au sujet de cette mine à l’empereur, qui rentrait de la cérémonie d’ouverture de la session parlementaire. Il se consacra jusqu’à la fin de sa vie à la lutte écologiste.
19 NdT : Après avoir promis une « dissolution de la Chambre des représentants dans les plus brefs délais » – laquelle tardait à venir –, le Premier ministre avait fait l’objet d’une résolution de blâme le 29 août à la Chambre des conseillers. À l’ouverture de la session parlementaire suivante en octobre (la 181e), la Chambre haute avait refusé de laisser le Premier ministre faire son discours de politique générale comme c’est le cas normalement à chaque ouverture de session. Le 2 novembre, les différents groupes parlementaires à la chambre formulèrent chacun une question urgente au Premier ministre. Ce dernier a finalement dissout la Chambre basse le 16 novembre 2012.
20 NdT : Il s’agissait de l’interroger dans le cadre de l’un des plus grands scandales de corruption de l’époque, dans lequel étaient impliqués de nombreux hommes politiques du PLD (mais pas seulement) ainsi que l’entreprise de livraison expresse à domicile Sagawa Kyūbin (qui donna son nom au scandale). Il s’agissait notamment de financements occultes de campagnes électorales. Avant celle de Hosokawa, sept auditions avaient déjà eu lieu depuis 1992 sur cette question, dont trois du précédent Premier ministre Takeshita Noboru et une du principal protagoniste : le précédent vice-président du PLD Kanemaru Shin.
21 NdT : Les auditions des hauts fonctionnaires chargés de présenter un certain nombre de politiques et travaux publics menés par leurs ministères aux évaluateurs (des spécialistes issus du secteur privé et sept parlementaires du PDJ), se déroulèrent dans un grand gymnase complètement ouvert au public et les débats furent retransmis sur internet. Le PDJ s’était en réalité grandement inspiré d’initiatives menées au niveau local depuis une dizaine d’années. L’incapacité de quelques hauts fonctionnaires à justifier l’existence et la poursuite de certains projets frappa l’opinion publique, mais certains observateurs critiquèrent aussi l’aspect de mise en scène politique de ces auditions.
22 NdT : Avant, les élections avaient lieu lorsque le Parlement était convoqué par le monarque. L’écart entre deux élections pouvait ainsi grandement varier.
23 NdT : Ce recours au report de l’examen à la session suivante est malgré tout assez fréquent. Il est en revanche bien plus délicat lorsque la Chambre haute est dominée par l’opposition par exemple.
24 NdT : La 71e session de la Diète devait à l’origine être une session ordinaire débutant mi-novembre, mais la Chambre des représentants fut dissoute entre temps. C’est donc une session spéciale qui fut ouverte le 22 décembre 1972 à la place. Habituellement, les sessions spéciales ne durent que quelques jours après les élections. Cette situation s’était déjà produite en 1969 et se reproduisit une autre fois en 1983.
25 NdT : La conséquence de cette interprétation est que les textes en cours d’examen à la Chambre des conseillers, quand bien même ils auraient été au préalable adoptés par la Chambre des représentants puis envoyés à la Chambre haute, ne peuvent être reconduits à la session parlementaire suivante si une élection à la Chambre basse se tient entre temps. Ces textes deviennent alors caducs.
26 NdT : C’est d’ailleurs l’interprétation qui est faite dans les autres pays dont le parlement est bicaméral.

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Marie Laureillard et Vincent Durand-Dastès
2017
La marche de Cao Bằng
La Cour et les gardiens de frontière, des origines aux conséquences de la réforme de Minh Mạng
Thị Hải Nguyễn
2018
Le piège de l'orgueil
Un projet républicain en Orient au XVIIIe siècle
Satenig Batwagan Toufanian
2018
Les institutions de l'amour : cour, amour, mariage
Enquêtes anthropologiques en Asie et dans l'océan Indien
Catherine Capdeville-Zeng et Delphine Ortis (dir.)
2018
Le livre sur les calculs effectués avec des bâtonnets
Un manuscrit du – iie siècle excavé à Zhangjiashan
Rémi Anicotte
2019