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Experts et expertise dans les mandats de la société des nations : figures, champs, outils

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Philippe Bourmaud
, 
Norig Neveu
, 
Chantal Verdeil

L'internationalisation des mandats : processus normatif et constitution de champs des savoirs

Aux origines de l’évaluation statistique internationale : la supervision des mandats par la Société des Nations

A Precursor of International Statistical Assessment: the League of Nations Oversight of the Mandates

Roser Cussó

Résumé

La supervision des mandats par la Société des Nations (SDN) a contribué à fonder l’évaluation statistique exercée par les organisations intergouvernementales. La demande et l’analyse de données furent essentielles à l’examen des politiques des puissances dans les territoires, examen effectué par une commission créée dans ce but. Si la quantification opérée resta rudimentaire, elle ne fonda pas moins un jugement original, à la fois éthique, technique et comparatif des politiques mandataires, entraînant une certaine « mise en discipline » des puissances. L’expérience mandataire, malgré son caractère unique, permet ainsi d’insérer les évaluations internationales actuelles dans l’histoire longue des innovations politiques que les organisations internationales introduisent.

Texte intégral

Pour une histoire de la quantification internationale

  • 1 Cussó, 2012a.

1Une des entreprises de quantification les plus spectaculaires en volume, en diversité et en impact est celle qui a été mise en place par les organisations intergouvernementales et supranationales (OI). Depuis les années 1990, les effets de dispositifs comme le benchmarking de l’Union européenne ou le Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA) de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur les politiques publiques des pays du Nord ont contribué à accroître l’intérêt de la recherche pour la quantification produite par les OI. Peu d’études ont pourtant été menées dans une perspective historique. C’est en ce sens que nous défendons la thèse d’une logique commune à la quantification internationale traversant des périodes singulières par leurs problématiques et leurs objectifs (libreéchange, développement, mondialisation). Celleci ne démentant néanmoins pas une continuité dans la volonté de comparaison chiffrée et dans le lien avec le cadrage éthique propre des OI1. La supervision des mandats par la Société des Nations (SDN) peut ainsi se comprendre comme le début d’une longue construction intégrant l’idée que les jugements fondés sur des chiffres standardisés peuvent susciter certains effets, notamment en raison de leur ancrage dans une nouvelle légitimité.

  • 2 Les congrès internationaux de statistique (1887‑1891) ou l’Institut international de statistique ( (...)
  • 3 Pour plus de détails voir Pedersen, 2015.
  • 4 Cussó, 2010.

2En comparaison avec d’autres entités internationales qui l’ont précédée2, la SDN est une institution explicitement politique, fondée à la fois sur la légitimité intergouvernementale – le fait de réunir les représentants des gouvernements des États membres dans l’Assemblée ou le Conseil3 – et sur la légitimité universaliste. Cette dernière découle, dans les chartes, de la cession d’une partie de la souveraineté des États4. Un fonctionnariat international permanent est également établi, essentiel, pour la définition concrète des missions de la SDN.

  • 5 Dubin, 1983 ; Kott, 2008 ; Clavin & Wessels, 2005.
  • 6 Cussó, 2012b.

3Notre hypothèse est que, même s’il existe au sein de la SDN d’autres formes de quantification mieux développées, la supervision des mandats illustre de manière plus explicite les bases de l’évaluation statistique internationale, c’estàdire l’effort pour en définir l’« indépendance » d’une part, et l’articulation originale entre les dimensions normative, technique et comparatiste, d’autre part. En 1921, est créée la Commission permanente des mandats (CPM) qui a pour ambition d’asseoir une autorité extérieure aux puissances. Dans sa composition, les ressortissants des pays mandataires doivent, en principe, être en minorité. La CPM bénéficie également d’un statut particulier : tandis que l’activité de l’Organisation économique et financière (OEF), par exemple, résulte du lien établi entre les domaines intergouvernemental (Assemblée, Conseil) et transnational (commissions techniques)5, la supervision des mandats les disjoint puisque le Conseil et la CPM travaillent séparément. Quant aux dimensions normative et technique de la supervision, elles sont exprimées ouvertement dans l’article 22 du pacte et dans la procédure ensuite mise en œuvre. La CPM examine les rapports annuels des puissances, comprenant des chiffres ; auditionne des représentants accrédités ; s’informe à partir de sources non officielles, et livre enfin ses appréciations au Conseil. Ce processus adopte souvent une position comparative, articulant directement les jugements exprimés avec le caractère neutre prêté aux données. Ceci contraste avec d’autres activités statistiques de la Société des Nations : la dimension normative du travail quantitatif de l’OEF reste implicite. Les tableaux de l’Annuaire statistique de la SDN ne s’accompagnent pas d’interprétations, le lecteur étant amené à comprendre de luimême que certains États sont, par exemple, plus protectionnistes que d’autres6.

  • 7 SDN, 1945, p. 18.
  • 8 La « Suppression des barrières économiques et [l’]égalité commerciale pour toutes les nations » de (...)

4Le suivi des mandats contribue à construire aussi bien qu’à rendre visible une des spécificités du pouvoir des OI : l’établissement d’un lien direct, sans médiation pluraliste (majorité et opposition, alternance politique…), entre expertise et éthique. Le but de veiller au « bienêtre des indigènes » s’exerce non seulement parce qu’il est prescrit par les États membres (pacte), mais également au nom d’une « communauté internationale7 » qui dépasse la somme de ces États. De même, la mission relative à l’égalité économique, ou open door policy8, n’est pas seulement le résultat technique d’un accord commercial, elle est supposée œuvrer pour la paix, audessus des intérêts particuliers. Cette pratique internationale du couple « expertiseéthique » contraste avec celle exercée par les gouvernements des États, soumis, par définition, à une concurrence politique et idéologique interne.

5En résumé, même si elle est en partie ancrée dans le xixe siècle sur certains aspects, la supervision des mandats contribue à la fondation de la quantification internationale moderne. Celleci, en rationalisant l’activité des OI, soutient la place politique particulière de ces dernières, à la fois distincte et en interaction avec les États. La quantification internationale définit ainsi un nouveau lien entre pouvoir et savoir.

  • 9 Cussó & D’Amico, 2005.
  • 10 Desrosières, 1993.
  • 11 Ward, 2004 ; Cussó, 2010 & 2012b ; Speich Chassé, 2016.
  • 12 Le Bras, 2000 ; Desrosières, 2003.

6Avec notre approche, nous souhaitons contribuer à approfondir l’interprétation historiographique du système mandataire (dans les limites des aspects étudiés) et à développer l’étude des statistiques internationales en privilégiant un croisement des perspectives historique et sociologique. Ce croisement est généralement moins pratiqué dans l’analyse de la quantification réalisée par les OI9 que pour celle produite par les États10. L’origine des statistiques internationales a, en effet, fait l’objet de peu de travaux11, leur dimension d’instrument politique12 n’étant souvent étudiée que pour les développements récents.

  • 13 Pour la Palestine, les rapports mandataires sont disponibles sur le site Question of Palestine, Un (...)

7Les sources principales de cet article sont les archives de la SDN, disponibles au Palais des Nations (Genève). Ces archives contiennent, entre autres, la correspondance, les mémos à usage interne et les documents (brouillons et versions finales) relatifs à l’activité des différentes sections et commissions de la SDN. Nous avons également consulté les publications de la SDN et les rapports mandataires disponibles à la bibliothèque de la Documentation française (Paris)13.

8Ce chapitre s’ouvre sur un résumé de quelques aspects de la discussion historiographique concernant le système mandataire pour se concentrer ensuite sur la place des données chiffrées dans la supervision exercée par la SDN. La dernière partie introduit quelques éléments de conclusion.

L’effet du système mandataire sur la population ou l’effet de la supervision sur les puissances ?

  • 14 Pedersen, 2007.
  • 15 Anghie, 2007.

9Selon Susan Pedersen14, les travaux relatifs au système mandataire se sont le plus souvent posés la question de la rupture ou de la continuité des mandats par rapport au système colonial. Le travail d’Anthony Anghie15, par exemple, abonde dans le sens d’une continuité très marquée. Percevant le système mandataire comme un précurseur de la Banque mondiale, A. Anghie pense que les mandats auraient facilité le contrôle des populations du Sud selon les intérêts des pays du Nord qu’ils soient économiques, politiques ou culturels. L’accumulation d’information par la CPM est alors considérée comme le moyen d’exercer ce contrôle.

  • 16 Callahan, 1999 & 2004.

10D’autres historiens considèrent que les mandats auraient permis une transition du système colonial vers des formes politiques plus favorables aux peuples habitant les territoires administrés16. Face à la relative faiblesse de la supervision internationale, Michael D. Callahan souligne l’importance de l’opinion publique, notamment dans la presse, qui critique les inerties coloniales. À côté des pétitions qui ont une portée limitée dans la mesure où elles passent par l’intermédiaire des puissances mandataires, M. Callahan souligne également l’existence d’autres acteurs de la dénonciation des conditions de vie ou de travail dans les territoires sous mandat à l’image des sociétés anti‑esclavagistes. Opinions et condamnations publiques pèseraient ainsi dans le débat entre la CPM et les puissances, apportant un soutien à l’autorité de la CPM. Même si M. Callaghan souligne l’instrumentalisation de ce processus par les puissances, il pense que leurs actions dans les mandats sont plus bridées que dans les colonies, du fait de leur internationalisation.

  • 17 Pedersen, 2006. Voir également Pedersen, 2015.
  • 18 Pour la NouvelleGuinée, Griffin, Nelson & Firth,1979 ; pour la Namibie, Emmett, 1999 ; pour le Ca (...)
  • 19 Van den Boogaerde, 2007, p. 104.

11À rebours des travaux de M. Callahan, S. Pedersen17 considère que le système mandataire aurait plutôt légitimé les mesures de type colonial mises en œuvre par les puissances. La supervision justifie ces actions en les rendant publiques et en les discutant dans le cadre d’une entité internationale. S. Pedersen note que les populations de Syrie ou de Namibie (Sud‑Ouest africain) n’ont pas été conduites à des formes d’autogouvernement – comme stipulé dans les mandats de type A – mais, au contraire, ont été soumises à de dures répressions. Les effets des mandats sont restés variés mais le sort des populations n’aurait globalement pas changé par rapport au contexte colonial. Un certain nombre d’auteurs vont dans ce sens18. D’autres sont relativement proches de l’interprétation de M. Callahan. Charles Van den Boogaerde considère, par exemple, que « des nombreuses mesures étaient […] prises a priori [par la France au Cameroun] pour prévenir d’éventuelles critiques [allemandes et de la CPM]19 ».

  • 20 Déjà dans les années 1920 et 1930, les mandats pouvaient être perçus comme étant l’innovation la p (...)
  • 21 Wasserstein, 1991, p. 160.
  • 22 Heacock, 2004, p. 141.

12Dans un premier temps, les termes de ce débat permettent de mieux comprendre la coexistence de perceptions très différentes des effets de la supervision des mandats20 y compris parfois sur un même territoire. Pour la Palestine, par exemple, Bernard Wasserstein ne prend en compte l’action de la SDN que de manière très marginale : les facteurs de la diminution de l’immigration juive auraient été surtout liés à la capacité d’intégration, la politique migratoire des États‑Unis et les quotas définis par le mandataire britannique21. D’autres historiens donnent à l’action internationale un rôle majeur, voire une forte responsabilité comme, par exemple, dans le cas de la décision de ne pas dissoudre le mandat de la Palestine en 193922.

  • 23 Pedersen, 2007, p. 1107.

13Dans un deuxième temps, en posant la question des effets indirects du système mandataire, S. Pedersen note l’intérêt de prendre en compte « […] la manière dont les pratiques discursives (et non coercitives) de la supervision mandataire ont façonné aussi bien les intérêts et que les actions23 ». Elle fait ici surtout référence à l’internationalisation des normes en raison du caractère public des rapports et des débats :

  • 24 Ibid., p. 1104. La question de la publicisation des normes permet également d’interpréter les lien (...)

En rendant publiques et en scrutant les pratiques administratives des puissances mandataires, le système des mandats a joué un rôle dans l’élaboration puis dans l’internationalisation des normes sur la gouvernance dans les territoires dépendants24.

14Dans la même veine, la rédaction des pétitions a pu supposer un « apprentissage politique » à l’échelon local.

  • 25 Drake, 1994 ; Rosenberg, 2003.

15L’étude de la mesure et de la comparaison des politiques mandataires par la CPM aurait également toute sa place dans le cadre de cette prise en compte large de l’impact du système des mandats. Pourtant, les effets de la supervision chiffrée sur les puissances et sur les relations interétatiques restent peu analysés. De même, sont à noter les effets certains de l’obligation de la liberté commerciale dans les territoires. Cette liberté remet, en effet, en cause le monopole propre des colonies. Assez rapidement, les relations internationales ont reflété davantage la politique étatsunienne de coopération bilatérale (prêts, envoi d’experts…) que la domination coloniale25. Enfin, l’usage des données mandataires par d’autres sections de la SDN mériterait une étude à part entière tout comme les tentatives de produire de la connaissance, plus ou moins quantifiée, de la part des populations mandatées et surtout des groupes de pression. Concernant ces deniers nous n’étudions ici que leur évocation dans l’activité de la CPM. L’analyse de la correspondance entre les autorités ministérielles à Paris ou à Londres et les administrations dans les mandats afin de retracer les décisions à propos de la production des données serait également une source complémentaire non négligeable.

16Nous nous intéressons ici aux données produites dans le cadre de la supervision des mandats. C’est donc moins leur rôle de production de norme pour les territoires dépendants que leur contribution à l’émergence d’une quantification internationale destinée d’abord aux puissances mandataires que nous étudierons. Le travail statistique de la SDN en tant que producteur de normes pour les populations des territoires pourrait faire écho à la production de normes propres des statistiques coloniales, en utilisant la catégorie ethnique, par exemple. Mais si les statistiques coloniales restent, en principe, destinées à un usage interne, les « statistiques mandataires » contribuent à la consolidation d’un pouvoir international fondé sur des objectifs et des valeurs présentés comme universels – par exemple, enrayer l’esclavagisme ou assurer la liberté de commerce, sans oublier également la perception plutôt « évolutionniste » de l’histoire qu’elles ont pu véhiculer. La brèche ouverte par la possibilité d’effectuer un suivi officiel, quantifié et comparatif de l’action des gouvernements des États, avec leur accord, est sans doute une des grandes nouveautés politiques du xxe siècle.

Les statistiques dans la supervision des mandats : mesurer et comparer

17Il s’agit ici de préciser la manière dont la supervision des mandats a posé les bases de l’évaluation statistique internationale, et ce, par l’originalité de son fondement juridique et de son fonctionnement, par l’articulation entre les dimensions normative, technique et comparatiste et in fine par le levier que constituent les données pour l’action internationale, en renforçant son autorité et ses possibles effets sur le terrain, ici analysés sous forme de pistes de recherche. Ces trois piliers sont inextricables, ce qui explique, en partie, la difficulté d’analyser les membres de la CPM en dehors des mécanismes de la Commission ou d’étudier les effets des tableaux statistiques récapitulatifs sans considérer le fait que les puissances mandataires participaient directement à leur construction. C’est l’emboîtement de ces éléments qui rend l’expérience mandataire à la fois unique et profondément liée à l’émergence et au renforcement du pouvoir international.

La CPM, une commission pas comme les autres

18Comment des anciens administrateurs coloniaux deviennentils des experts internationaux ? Estce une question d’individus ou de structures ? Notons que l’article 22 du pacte octroie à la SDN la responsabilité ultime du système des mandats : les puissances mandataires sont invitées à s’expliquer sur leurs politiques sociales et économiques et sur leurs pratiques administratives dans les territoires ainsi qu’à transmettre à la SDN les pétitions des populations sous mandat. Les puissances doivent envoyer au Conseil un rapport annuel et les textes de lois, les règlements ou autres documents relatifs aux mandats. Dans ce contexte, la CPM, qui donne au Conseil ses avis et observations, a une position surplombante inédite. Elle est décrite comme étant indépendante, impartiale et technique.

  • 26 SDN, 1945, p. 38.
  • 27 Règlement intérieur de la CPM approuvé par le Conseil, 10 janvier 1922, 12 décembre 1925 et 5 mars (...)
  • 28 SDN, 1945, p. 38.

19Selon la Constitution de la CPM approuvée par le Conseil le 1er décembre 1920, les membres de la Commission doivent majoritairement être des ressortissants de pays non mandataires. En outre, toujours dans « le but de sauvegarder le caractère indépendant et impartial de la Commission […] », on « exclut tout fonctionnaire ou militaire appartenant à l’Administration d’un pays quelconque, même d’une Puissance non mandataire […]26 ». Plus largement, « tant qu’ils font partie de la Commission, ils ne doivent exercer, dans leur pays, aucune fonction qui les placerait dans la dépendance directe de leur Gouvernement27 ». Pour ce qui est des capacités techniques, les membres de la CPM doivent avoir des connaissances sur les questions traitées tandis que « la Commission ellemême peut inviter des conseilleurs techniques à donner leur avis […]28 ».

  • 29 Annexe du compte rendu de la seizième séance, Rapport général de M. Gabriel Hanotaux sur les Organ (...)

20Ces particularités distinguent la CPM des autres commissions de la SDN. Pour le cas des commissions techniques, par exemple, la majorité des membres sont des ressortissants des pays concernés par les sujets traités et ils peuvent être liés à leurs gouvernements, ce lien étant d’ailleurs reconnu officiellement par l’Assemblée29.

  • 30 Pedersen, 2006, p. 13.
  • 31 CPM,1925, p. 123129, 136 & 180‑181.

21Comptant neuf membres dont quatre provenant des puissances mandataires, la première CPM réunit une majorité de personnes ayant eu dans le passé des hautes responsabilités dans l’administration coloniale. Pour S. Pedersen, malgré cette composition a priori consensuelle, « […] les anciens gouverneurs qui composaient la commission se sont avérés être beaucoup plus critiques et moins dociles que ce que le Conseil aurait attendu30 ». Cette observation est confirmée par certaines démarches originales à l’image de la décision de la CPM d’auditionner les représentants accrédités des puissances à l’occasion de l’examen des rapports annuels. Ces auditions touchent souvent à des questions délicates pour les puissances. La possibilité de faire des enquêtes sur place est également discutée, le membre britannique de la Commission posant quelques objections31. Certaines enquêtes ont finalement lieu avec l’autorisation préalable du Conseil.

  • 32 Rappard, 1938.
  • 33 Partisan de l’indirect rule, Lugard écrit “The Dual Mandate in British Tropical Africa” (1922), ta (...)

22Le décalage, observé par S. Perdersen, entre les profils des membres de la CPM et leur engagement dans leurs missions peut se comprendre par le fonctionnement et la composition de la CPM. La personnalité de William Rappard et l’effet, plus général, de l’internationalisme de la SDN sont également à prendre en compte. W. Rappard, un Suisse né aux États‑Unis et ayant une expérience académique dans plusieurs pays, est un internationaliste convaincu32. Il est d’abord directeur de la Section des mandats et devient, en 1925, membre extraordinaire de la CPM. Il faut noter également la présence dans les débats d’un responsable de l’Organisation internationale du travail (OIT). Enfin, certains membres de la CPM s’expriment à titre personnel sur les questions coloniale et mandataire, aspirant à les influencer33. C’est peutêtre la raison pour laquelle ils endossent plus facilement le rôle d’expert international et affichent un certain détachement par rapport aux intérêts de leurs pays respectifs.

  • 34 Il s’agit d’une petite section : elle démarre en 1921 avec cinq membres, en 1938, ils sont neuf, l (...)
  • 35 ASDN, Personnel files. Volumes disponibles en salle de consultation.

23Le personnel de la Section des mandats est davantage éloigné des puissances mandataires. Aucun membre n’en est ressortissant à l’exception d’un Britannique qui reste très peu de temps dans la section. Avec une forte mobilité professionnelle, interne et externe, tout au long de la période, les autres cadres (hors directeurs) sont un Suisse, deux Portugais, un Uruguayen, un Yougoslave, un Danois, un Norvégien et un Américain34. Fin 1920, W. Rappard est donc le premier directeur puis c’est au tour de l’Italien Vito Catastani de prendre la direction de la Section en 1925, avant d’être remplacé en 1938 par le Suisse Édouard R. de Haller. À la différence de W. Rappard et É. de Haller, V. Catastani a été lié aux affaires coloniales de son pays, l’Italie, qui n’était toutefois pas un pays mandataire35.

  • 36 Cussó, 2013.
  • 37 SDN, 1945, p. 40.

24Cette tentative d’assurer la distance du personnel par rapport aux pays concernés par les sujets traités n’est pas de mise dans toutes les sections de la SDN. Dans la Section des minorités, la plupart des membres du personnel appartiennent à des pays rencontrant des problèmes liés à leurs minorités/nationalités ou qui possèdent des colonies36. De même, tandis que la supervision des mandats fait appel aux « […] manifestations de l’opinion publique mondiale au sujet de l’institution des mandats37 », la supervision des traités sur les minorités tente d’éviter le contact avec la société civile et/ou en freine l’influence.

Un début de programme statistique : questionnaires, exhaustivité, définitions

  • 38 Ibid., p. 39.
  • 39 ASDN, Questionnaire destiné à faciliter la préparation des rapports annuels des puissances mandata (...)

25Compter et gouverner suppose un certain développement des instruments statistiques. Si cela n’est pas nouveau, en revanche, le fait de « faire compter » aux États euxmêmes en vue de les juger l’est. Dans ce sens, « dès le début, la Commission s’est attachée à faciliter la préparation [des] rapports [annuels des puissances mandataires] en rédigeant, à l’intention des Puissances mandataires, des questionnaires […]38 ». Couvrant déjà un nombre important de thèmes (système judiciaire, égalité économique, régime foncier, clauses militaires, travail, enseignement…), le premier questionnaire (1921) contient une soixantaine de questions. Une partie des items varie selon le type de mandat (A, B et C) et d’autres particularités des chartes : l’autonomie locale pour les A ou l’interdiction de l’esclavage pour les C, par exemple. Les demandes de données se limitent au domaine démographique : migrations, natalité, mortalité, nuptialité39.

  • 40 ASDN, Projet de questionnaire révisé relatif aux mandats « B » et « C », soumis à la Commission pa (...)
  • 41 Callahan, 1999.
  • 42 Bourmaud, 2013, p. 80.

26Très vite la CPM refait un questionnaire plus complet, qui comprend, dans la version de juin 1925, 125 questions. Sont alors demandés des renseignements chiffrés sur d’autres domaines que la démographie comme la santé, le travail, l’éducation ou les finances40. Le Conseil considéra dans un premier temps que le nouveau questionnaire était démesuré41. Pour autant, ce questionnaire témoigne de la progressive banalisation de ce genre de demandes et de l’échange qui en découle. En ce sens, un cas intéressant est celui du mandat japonais qui s’abstint dans un premier temps de donner des statistiques sur les exportations d’alcool. La demande réitérée, les Japonais finirent par obtempérer42.

  • 43 SDN, 1945, p. 75.

27La Commission s’intéresse surtout aux données sociodémographiques en ce qu’elles permettent de mesurer le bienêtre des populations : « Le meilleur index de la mesure dans laquelle ce bienêtre est sauvegardé se trouvera dans les statistiques de mortalité et de morbidité […].43 » Toutefois, il apparaît également que les indicateurs démographiques sont davantage disponibles et plus directement comparables internationalement que les données financières, par exemple.

  • 44 Ibid., p. 76.

28L’exigence (ou du moins l’insistance) de recueillir des données selon des questions à la fois identiques pour tous (ou presque) et précises indique une volonté d’exhaustivité et de comparaison. Une homogénéisation des sources sur place est ainsi encouragée même si, compte tenu des conditions de collecte, « il est évident […] que […] les efforts pour dénombrer les populations, établir des services d’état‑civil, enregistrer les habitants et dresser des statistiques démographiques exactes ou même des estimations approximatives se heurtent à de nombreuses difficultés ». À l’étendue des territoires, le nomadisme ou les migrations s’ajoute « […] la méfiance des indigènes – ils craignent que le dénombrement ou le recensement ait pour but soit de les soumettre à des taxes ou impôts, soit à les astreindre à des travaux ou encore au service militaire44 » .

  • 45 ASDN, Lettre de Sir Frederick Lugard, 16 mai 1924, adressée à W. Rappard, directeur de la Section (...)
  • 46 Bourmaud, 2013.

29Pour répondre à la logique d’une collecte d’informations harmonisées, disposer de définitions communes s’est également avéré important. Dans une lettre de 1924, F. Lugard souligne qu’il s’est accordé sur le fait que « la Commission des mandats est chargée […] de veiller à ce que, conformément aux termes du pacte, les “abus tels que le trafic de l’alcool” soient supprimés dans les pays sous mandat, et non pas simplement d’exercer une “surveillance rigoureuse” sur ce trafic. Pour remplir cette obligation, il est indispensable que nous possédions une définition claire de ce que l’on entend par “trafic d’alcool”45». L’idée est ici de rappeler la nécessité de la mise en œuvre des « conventions d’équivalence » quelle que soit la difficulté de quantification dans la pratique. Or le trafic d’alcool constitua un domaine particulièrement difficile à définir et à quantifier46.

  • 47 ASDN, Lettre de W. Rappard, 31 mars 1924, adressée à Pierre Orts ; carton R. 68.

30Enfin, d’autres informations sont susceptibles d’être chiffrées de manière régulière. Concernée par l’égalité commerciale, la Section des mandats demande et compile les ordonnances relatives aux importations et exportations. Les ordonnances sont particulièrement détaillées dans la mesure où elles fixent, par exemple, « […] les quantités de cacao originaires du Togo et du Cameroun français qui bénéficieront des détaxes à l’entrée en France pendant l’année 192447 ».

31Plusieurs des facettes nécessaires à la mise en œuvre d’un programme statistique international ont donc pu être identifiées : la précision des questions ; la recommandation d’une collecte exhaustive selon des dispositions communes minimales (recensement, registre civil) ; la tentative de définir les objets mesurés ; la vérification des réponses avec d’autres sources. Cependant, ce principe de programme ne produit pas des traitements statistiques très développés, comme nous le verrons ensuite. C’est le caractère explicite de l’exercice qui apporte d’autres nouveautés.

Quelques exemples de rapports et de débats : entre critique et instrumentalisation

32Dans le cadre des chartes mandataires signées par les puissances responsables, quelquesuns des rapports sur la Palestine (mandat A, Grande‑Bretagne), la Nouvelle Guinée (mandat C, Australie au nom de la Grande‑Bretagne) et le Cameroun (mandat B, France) constituent une première illustration de la quantité et de la variété des données présentées, de leur mise en forme (indicateurs, rubriques, tableaux…) et des explications les accompagnant. Si nous avons choisi d’étudier des territoires très divers, c’est pour souligner le caractère commun de la démarche. Quel que soit leur contexte particulier (création d’un foyer juif ou contrôle du travail forcé), ces territoires ont tous été soumis à un même type d’examen.

  • 48 An interim report on the civil administration of Palestine during the period 1st July 1920, 30 Jun (...)
  • 49 SDN, 1945, p. 80.
  • 50 Report by His Britannic Majesty’s Government to the Council of the League of Nations on the admini (...)

33Les premiers rapports sur la Palestine, à l’image du premier questionnaire, contiennent essentiellement des données démographiques, les autres domaines restant moins quantifiés et/ou de manière plus anecdotique 48. La population est ventilée selon “religion and race”. Certains pourcentages sont ainsi présentés : la population musulmane aurait évolué de 78 % du total en 1922 à 63 % en 193849. Des indicateurs sont également calculés pour la natalité, la mortalité et la mortalité infantile. Sans préjuger de la fiabilité de ces indicateurs ni de leur usage politique, le taux de mortalité global aurait connu une diminution de 37 % entre 1922 et 1938 (15 décès pour mille habitants en 1938). Le taux de natalité aurait aussi diminué de 14 % (40 naissances pour mille habitants en 1938) – voir le tableau 1 pour les années 1923‑1927. En 1927, la mortalité infantile serait de 116 ‰ pour les juifs, de 187 ‰ pour les chrétiens et de 217 ‰ pour les musulmans50. Enfin, les données sur les mouvements migratoires sont également présentées depuis le début de l’exercice de supervision. Ces chiffres constituent un aspect fondamental de l’activité de la CPM car le mandat sur la Palestine prévoit la fondation d’un foyer pour le peuple juif. Les séries démographiques doivent ainsi permettre à la CPM de juger de l’accord entre les politiques de la puissance et la charte les encadrant.

Tableau 1

Année Taux de natalité (‰) Nombre de naissances Population estimée (m) Nombre de décès Taux de mortalité (‰) Taux de mortalité infantile (‰)
1923 47,41 31 402 662 013 16 994 25,67 184,76
1924 51,31 34 955 681 245 17 672 25,94 184,83
1925 49,31 35 479 719 508 19 611 27,25 188,64
1926 53,47 40 741 761 896 18 620 24,43 163,03
1927 50,35 39 193 778 369 21 806 28,01 200,46
  • 51 Report by His Britannic Majesty’s Government, p. 4.

À partir du Table of births and deaths for the quinquennial period 1923‑192751

34Avec la révision du questionnaire en 1925, les données présentées dans les rapports concernent davantage les domaines sociaux et économiques. Cependant, le calcul d’indicateurs est rare pour ces domaines, rendant difficile la présentation de séries temporelles : l’information sur les étudiants dans les écoles techniques en Palestine, par exemple, n’est donnée qu’en nombres absolus. C’est un aspect partagé en général par les rapports des autres mandats, parfois compensé par la présentation de certains indicateurs pendant les débats autour des rapports.

  • 52 Avec la mise en place davantage de moyens, des populations non recensées dans certains pays, comme (...)

35Selon le rapport sur la Nouvelle Guinée pour 1923‑1924, le mandataire, pour des raisons diverses, n’a pas été en mesure de recenser la population totale, difficulté courante dans les mandats C52. Il présente le chiffre de 378 512 habitants hors les indentured labourers pour 1923. Après avoir décrit l’administration et le système judiciaire, le rapport apporte des données assez précises sur un sujet délicat, le nombre de travailleurs recrutés sous la Native labour ordinance ainsi que le nombre de décès parmi ces personnes – voir le tableau 2.

Tableau 2

District Effectifs embauchés 1923-1924 Effectifs payés 1923-1924 Effectifs employés le 30/06/1924 Décès 1923-1924 Désertions
Appré- hendés Non appréhendés
Rabaul 4 439 3 361 7 526 113 225 236
Kavieng 1 345 1 345 4 404 94 69 39
Kieta 1 060 879 2 419 67 13 12
[…] […] […] […] […] […] […]
Total 11 722 9 646 25 164 450 456 516
  • 53 Report to the League of Nations on the administration of the territory of New Guinew from July 1st (...)

À partir du tableau sur Native labourers recruited under Native labour ordinance during 1923‑192453

  • 54 Ibid., p. 15.
  • 55 Ibid., p. 68 et 17.

36Le mandataire calcule le taux de mortalité des travailleurs (un death rate qui est en fait un pourcentage) pour le présenter dans une série temporelle : le taux aurait diminué de 2,9 % (1921‑1922) à 1,8 % (1923‑1924, tableau 2). Il en profite pour mettre en avant la supposée amélioration des conditions de travail depuis sa reprise de l’ancienne colonie allemande : « La diminution est attribuable à une surveillance médicale plus efficace et à l’amélioration des conditions de vie54 ». Les autres données sociales ou économiques ne font pas souvent l’objet de calcul d’indicateurs et, ainsi, ne permettent pas de saisir les ordres de grandeur. Toutefois, la seule mise en chiffre des politiques conduit à un phénomène intéressant : la justification, elle aussi chiffrée, d’une situation pouvant être perçue comme négative. Tandis que le nombre d’élèves recevant une instruction par les missions (27 185) est donné sans autre commentaire, le nombre très mince d’élèves indigènes dans la seule école publique élémentaire existante est indirectement justifié par un taux d’échec très élevé55. Dans le domaine de la santé, les données ne sont pas non plus rapportées à la population de référence. Des tableaux détaillés sont toutefois montrés pour des cas particuliers d’infections ou d’examens réalisés afin de mettre en avant l’activité mandataire.

  • 56 Rapport annuel du Gouvernement français sur l’administration sous mandat des territoires du Camero (...)
  • 57 Ibid., p. 6. Malgré quelques recensements, les chiffres pour le Cameroun dérivaient souvent des ra (...)
  • 58 Rapport annuel du Gouvernement français sur l’administration sous mandat des territoires du Camero (...)

37La mise en exergue des succès et la justification des problèmes font également partie des rapports sur le Cameroun. Dans celui de 1926, la répression de la traite menée par l’administration est rappelée en indiquant le nombre de condamnations, 114 en 1922. Pour la question du travail « réquisitionné », le mandataire tente d’abord de préparer l’accueil des chiffres à ce sujet : « L’indigène au Cameroun n’est ni plus ni moins indolent que l’indigène des autres régions d’Afrique » mais le fait de devoir payer l’impôt comme principal moyen « d’amener, sinon de contraindre, l’indigène au travail » pose le problème que « […] la terre ici est favorable aux paresseux : deux charges de palmiste ou quelques boules de caoutchouc vendues à la factorerie voisine couvrent le montant de la taxe annuelle56 ». Un argument plus proprement statistique est également mis en avant : « Il est malaisé d’apprécier le nombre de travailleurs sur lesquels l’Administration du Territoire ou les particuliers pourraient compter. Mais il serait imprudent de tabler sur des ressources abondantes de maind’œuvre. Les chiffres du recensement effectué en 1926 [1 877 115 habitants dont 674 341 hommes hors enfants] en donnent une première raison57 ». En 1925, sur 6000 ouvriers des chantiers seulement 1300 étaient volontaires. Le reste, qu’on appelle des « recrues », aurait été fourni par les circonscriptions du Sud du Cameroun « voisines des voies ferrées en exploitation, proportionnellement à l’effectif de la population valide de chacune d’elles58 ». La proportionnalité serait, en fait, une réponse à la question 58 du questionnaire pour les mandats B et C, concernant les limites posées au déplacement loin de chez eux des travailleurs recrutés. Cette proportionnalité peut être aussi interprétée comme la prise en compte, par la CPM, des limites de l’interdiction du travail contraint dans certaines situations. Ce type de travail est donc permis mais seulement s’il ne met pas en péril, par exemple, les travaux agricoles dans les villages, et, de là, la possibilité du recrutement.

  • 59 Voir par exemple l’Annuaire statistique de l’Afrique occidentale française et du territoire du Tog (...)

38Le mandataire tente par ailleurs d’apporter la preuve d’une politique d’égalité commerciale, exigée par les chartes, en commentant les données sur les importations par pays d’origine vers le Cameroun. Les importations de la France représenteraient moins de la moitié du total, 32 % en 1925 et 44 % en 1926 – voir le tableau 3. L’augmentation relative des importations françaises en 1926 découlerait de la diminution de la part de l’Angleterre du fait de « l’élévation du taux de la livre » et non de la volonté de la puissance. Globalement, dans le contexte de l’Afrique occidentale française (AOF), les importations étaient majoritairement françaises et aucune justification n’était avancée59. Ainsi, comme déjà indiqué, les statistiques coloniales et mandataires ne sont pas forcément très différentes en terme de contenu mais elles se distinguent dans leur commentaire et usage.

Tableau 3

Pays de provenance Importations en valeurs (exprimées en francs en principe)
1926 1925
France (y compris les colonies françaises) 85 125 017 40 914 157
Angleterre 55 793 063 52 216 370
ÉtatsUnis 17 719 661 10 159 870
Allemagne 14 111 974 10 756 150
Belgique 11 266 095 6 545 745
Hollande 1 304 913 1 161 499
Autres pays 6 628 331 4 332 562
Total 191 949 054 126 086 353
  • 60 Rapport annuel du Gouvernement...1926, p. 66.

À partir du tableau : Cameroun : marchandises importées par pays de provenance pendant les années 1925 et 192660

  • 61 CPM, 1927b, p. 5.
  • 62 Ibid., p. 7.
  • 63 Ibid., p. 8. Le représentant britannique se réfère au concept polémique de « capacité d’absorption (...)
  • 64 CPM, 1927b, p. 28.

39Concernant les débats autour des rapports, les procèsverbaux sont pleins d’enseignements sur l’importance des chiffres. Les membres de la CPM font de multiples remarques et demandent des éclaircissements, souvent en termes quantitatifs. Dans le débat sur le rapport sur la Palestine de 1927, il est tout de suite noté que les données pour la Transjordanie manquent61. En ce qui concerne les flux migratoires de personnes juives, un des membres de la CPM voudrait que les données soient ventilées par pays d’origine tandis que les chiffres globaux permettent déjà, selon un autre, de se demander si les restrictions constatées sont en accord avec l’Agence juive : « […] l’immigration vers la Palestine a diminué et l’émigration a augmenté62 ». Le représentant britannique n’hésite pas à argumenter lui aussi en utilisant des chiffres lorsqu’il s’agit de justifier la politique mandataire : « Les chiffres de l’immigration depuis 1920 suggéraient que, si en 1925 l’Administration avait permis l’entrée en Palestine, par exemple, de 25 000 au lieu de 33 000 Juifs, certaines des difficultés [agricoles] actuelles auraient pu ne jamais se produire63. » L’augmentation de la mortalité au cours de la période ne passe pas inaperçue : « Y avaitil une raison particulière à l’augmentation du taux de mortalité ? ». Une réponse d’ordre technique est donnée : « […] L’augmentation était probablement plus apparente que réelle. Dans les années précédentes, il avait été très difficile de faire respecter le système d’enregistrement et de notification. L’information obtenue était, cependant, de plus en plus complète au fil des années64. »

  • 65 CPM, 1926, p. 27.
  • 66 Ibid., p. 28.
  • 67 CPM, 1926, p. 28. Sur la question des rations alimentaires voir également Cameron‑Smith, 2013, cen (...)

40Pour la NouvelleGuinée, en 1926, le taux de recrutement des travailleurs est calculé par un des membres de la CPM qui « […] fait observer […] que plus du onzième de la population totale est constamment employée dans les plantations, en vertu de contrats à long terme65 ». Le représentant mandataire argue qu’il y a des contrats de courte durée comptabilisés dans ces données. Le membre de la Commission, représentant de l’OIT, n’en démord pas : « M. Orts […] constate que les travailleurs employés sous le régime des contrats, représentent une grande partie de la population. Cet état de choses ne comportetil aucun inconvénient66 ? » Il fait également état d’une augmentation du taux de mortalité parmi les travailleurs indigènes en 1925 (31 ‰). L’alimentation procurée par l’administration est mise en cause. Le représentant mandataire répond, toujours dans une logique quantitative, que « […] l’année précédente, le taux de mortalité n’avait été que de 1 %, alors que les rations étaient les mêmes67 ».

41Les débats concernant le Cameroun relèvent d’une particularité : les effets d’une critique allemande très active. La CPM utilise des informations complémentaires mises en avant dans l’ancienne métropole :

  • 68 Van den Boogaerde, 2007, p. 64.

Un article du Deutsche Allgemeine Zeitung du 26 août 1924 avançait […] l’idée que les importantes recettes budgétaires enregistrées au Cameroun n’étaient imputables qu’à une imposition excessive aux indigènes. [L]es statistiques mises en avant estimaient à 57 % les ressources fiscales couvertes par les indigènes, alors qu’en 1913, sous administration allemande, ce taux ne s’élevait qu’à 33 %68.

42Ou encore :

  • 69 Ibid., p. 99 ; voir également le travail de Tshisungu, 1970.

Malgré l’assurance de M. Duchêne que, contrairement à ce qu’avançaient certains articles allemands, l’administration s’attachait à ce que les travailleurs sur tout le chantier [voie ferrée de Douala à Yaoundé] proviennent de cercles proches […] le taux de mortalité était estimé par le membre du BIT à 8 % pour l’année 192569.

  • 70 CPM, 1926, p. 66. D’autres controverses entre Français et Allemands au Cameroun sous mandat sont a (...)

43Les débats sont, enfin, l’occasion de demander des informations qui ne sont pas nécessairement renseignées dans les rapports. Comme pour la Nouvelle‑Guinée, « Sir F. Lugard désirait connaître la proportion des travailleurs engagés par rapport à la population » du Cameroun70.

44Les rapports mandataires et les débats ont donc en commun que les chiffres sont considérés comme une représentation neutre de la réalité. Dans les rapports, le texte qui accompagne les données et les tableaux se veut descriptif et distancé. Les cas positifs (diminution de la mortalité, par exemple) sont mis en avant. Pour les cas négatifs, une justification peut être donnée, sans qu’elle ne suppose toutefois une remise en question. L’usage des chiffres est ainsi à double tranchant : la puissance doit montrer statistiquement les effets de sa politique mandataire tandis qu’elle peut également valoriser, voire justifier, les supposées bonnes mesures mises en œuvre. Ceci se met en place face à l’autorité de la CPM qui n’est pas politique dans le sens d’un parlement (pluriel), mais légale (mandat comme contrat) et morale (missions collectives). C’est dire qu’un véritable langage international émerge. L’introduction de statistiques n’est pas accessoire, elle est fondamentale pour donner au rendement de comptes et au jugement subséquent une apparence de scientificité. Celleci s’intègre dans l’ensemble légaléthiquetechnique qui caractérise l’évaluation internationale. À ce stade, une question complémentaire peut être formulée : le pas vers la comparaison des politiques mandataires entre elles atil été franchi ?

Les études comparatives de la CPM : une émulation explicite

  • 71 Lettre de W. Rappard, 10 avril 1923, adressée à Kunic Yanacida, ancien secrétaire général de la Ch (...)
  • 72 ASDN, Carton R. 68 « Étude comparative des questions relatives à l’administration des territoires (...)

45La CPM décide dans une réunion du 9 août 1922, de « […] répartir entre ses membres l’étude spéciale et comparative des questions particulières relatives à l’administration des territoires sous mandats71 ». Datée du 23 mai 1923, l’« Étude comparative sur l’enseignement dans les territoires sous mandat » est signée par le membre suédois de la CPM, Anna Bugge Wicksell. Les observations et critiques contenues dans le texte s’appuient sur une certaine quantification. Y est évoqué un maximum de données brutes mais peu d’indicateurs ou de tableaux récapitulatifs sont disponibles. Les considérations positives sont chiffrées (« Après la guerre, sous l’impulsion des autorités françaises, la situation s’améliora rapidement [en Syrie et au Liban]. En janvier 1919, il existait 14 écoles. […] En mai 1921, il existait 1609 écoles72 ») aussi bien que les points faibles : les écoles publiques sont toujours peu nombreuses et la participation universelle est loin d’être atteinte. Dans ce sens, les données, leur comparabilité et leur rôle dans la planification des objectifs doivent être développés :

  • 73 Ibid., p. 4 & 5.

Vœux. – L’exposé qui précède se fonde sur des indications d’une part trop sommaires et de l’autre, en raison de divergences formelles, trop difficiles à comparer entre elles […]. Il serait donc à désirer que les rapports sur l’enseignement en Syrie et au Liban, indiquent à l’avenir nettement et avec précision : 1. la répartition par région des écoles […] ; 2. le nombre d’écoles primaires, des écoles secondaires, des universités et des écoles professionnelles ; 3. le nombre des écoles de garçons et celui des écoles de filles ; 4. le programme scolaire des écoles tant primaires que secondaires. En outre, le Haut‑Commissariat faciliterait singulièrement une juste appréciation des efforts accomplis par les gouvernements pour développer l’enseignement public s’il pouvait faire établir un plan de développement annuel de cet enseignement, jusqu’au jour où l’enseignement primaire aura été introduit partout où il existe une population sédentaire73.

  • 74 Ibid., p. 16.

46Des vœux similaires sont proférés pour la Palestine. Pour le Cameroun : « Il serait donc à désirer que l’administration […] voulût bien s’efforcer autant que possible de faire comprendre aux indigènes l’intérêt qu’ils ont à envoyer leurs filles à l’école, et qu’elle indiquât, à l’avenir […] le nombre des élèves filles74 ».

47Globalement, et malgré l’omniprésence des chiffres, l’aspect comparatif réside davantage dans le fait de faire apparaître différentes politiques mandataires dans un même document que dans celui d’élaborer des indicateurs harmonisés et synthétiques. Le lecteur relie luimême le fait qu’en SyrieLiban il y a trois universités alors qu’en Palestine, il n’y en a aucune selon le rapport. Ces études comparatives sont également des compilations de « bonnes pratiques » qui, mises en avant, supposent une certaine émulation pour les puissances mandataires.

  • 75 Cussó, 2012b.
  • 76 CPM, 1926, p. 70.

48Deux types de quantification internationale peuvent ainsi être définis au sein de la SDN. Le premier produit des données assez harmonisées et comparables mais qui ne sont pas nécessairement accompagnées de textes normatifs. L’émulation est implicite comme nous l’avons évoqué pour le travail de l’OEF avec l’Annuaire statistique75. L’autre type de quantification se fonde sur des données moins harmonisées mais accompagnant des propos qui font expressément référence à la comparaison des politiques en question. L’émulation est assez explicite : « M. Grimshaw [OIT] fait observer que la moyenne de la mortalité [au Cameroun] pour l’année est entre 50 et 60 pour mille ; ce taux est très élevé. Au cours de la session actuelle, il a été dit, à propos d’un autre territoire sous mandat, qu’une mortalité de 30 pour mille avait beaucoup inquiétée l’administration intéressée76 ». Le fait que la CPM se retrouve dans le deuxième type de quantification peut se comprendre comme le résultat à la fois de sa mission explicitement évaluative et des difficultés de développer un programme statistique robuste, par manque de personnel et étant donné le caractère inégal des données.

  • 77 ASDN, Note du Secrétaire général, 1928 (jour et mois barrés), Carton R. 2331 “Preparation of Stati (...)

49La Section des mandats tentera toutefois, à partir de 1927, de préparer des tableaux statistiques plus systématiques : « Au cours de sa septième session, la [CPM] avait exprimé le désir que le Secrétariat établît un rapport sous forme de tableaux donnant pour chaque territoire placé sous mandat un certain nombre de renseignements statistiques77 ». Pouvant être adressés directement aux puissances, ces tableaux permettent de croiser des informations dans le temps et, éventuellement, entre territoires. Leur qualité restera néanmoins limitée.

Autres effets de la supervision des mandats : quelques pistes

  • 78 An interim report on the civil administration of Palestine during the period 1st July 1920-30 June (...)
  • 79 Report on Palestine administration 1922, (31/12/1922 Mandate for Palestine – Report of the Mandato (...)

50Le premier rapport sur la Palestine (19201921) note ce qui peut être considéré comme étant un effet « secondaire » de la mise en place de la supervision, i.e. le développement des compétences statistiques de l’administration. Ainsi, « un statisticien professionnel a été invité en Palestine pour une période de six mois et a été engagé à donner une base solide aux statistiques des différents départements de l’administration78 ». Le rapport suivant indique qu’« un recensement a été mis en œuvre le mois d’octobre. […] Ce fut probablement le premier recensement fait en Palestine sur une base scientifique79 ».

  • 80 CPM, 1926, p. 99.
  • 81 Ibid., p. 27.

51Un deuxième effet peut être celui de l’acculturation à l’évaluation internationale de la part de l’administration. W. Rappard, en parlant de la Nouvelle‑Guinée, note, en 1926, qu’« il est souhaitable que les fonctionnaires reçoivent ce rapport [de la puissance à la SDN] en même temps que les procèsverbaux des séances de la Commission des mandats. Ce rapport permettrait aux jeunes fonctionnaires de prendre contact avec l’activité de la Commission80». En troisième lieu, une expertisation des activités peut être également notée : « Le capitaine Carrodus explique qu’il incombe aux fonctionnaires de district d’inspecter les travailleurs indigènes [en Nouvelle‑Guinée], mais que l’administration a jugé utile que leur activité fût contrôlée par un expert connaissant les affaires indigènes et au courant de la nature des abus qui peuvent se produire81. »

  • 82 CPM, 1927a, p. 181.
  • 83 Ibid., p. 27.

52Présenter des exemples à suivre dans les études comparatives ou dans les procèsverbaux, peut avoir comme quatrième effet d’octroyer une valeur hors contexte historique et social à ces exemples pourtant datés : l’expérience de quelques « écoles pour enfants de couleur aux États‑Unis » peut être utile « pour les écoles des territoires sous mandats B et C82 ». Autre effet de la supervision mandataire, plus diffus et général : en 1927, la CPM indique qu’elle souhaiterait que les manuels scolaires utilisés par la Grande‑Bretagne soient corrigés car les mandats y sont assimilés à une simple annexion. Il est décidé d’attirer l’attention de la League of Nations Union sur cette question pour que l’erreur soit directement signalée aux auteurs, puisqu’il n’existe pas de manuels scolaires officiels en Grande‑Bretagne83.

  • 84 Anderson & Fienberg, 1999.

53Enfin, reste toujours l’effet de la production statistique mandataire sur l’autodétermination des peuples des territoires mandatés, qui semble faible et/ou difficile à tracer. Toutefois, le fait de faire l’objet des données exhaustives n’estil pas le début d’une existence politique, même indirectement ? Suivant M. Anderson et F. Stephen, si celui qui compte détient le pouvoir de faire apparaitre des questions jusque là peu visibles, certains collectifs, profitant de leur comptage et leur visibilité, peuvent aussi mieux appuyer leurs revendications84.

Éléments de conclusion

54Le système des mandats introduit une supervision explicite et normative des politiques des puissances mandataires du fait des missions de la CPM et de la SDN plus globalement. Ceci est renforcé par le statut de la Commission, assez autonome, tout au moins formellement. Cette supervision comprend une dimension quantitative claire et systématique, quoiqu’assez rudimentaire. La CPM compile et analyse des données dans la volonté d’asseoir son autorité, mais surtout pour faire reposer ses jugements sur le vecteur objectivant et comparatif que les chiffres procurent. Cette articulation directe entre éthique et technique contribue, entre autres, à construire la spécificité du pouvoir international. Elle fonde l’universalisme des OI, les États personnifiant les intérêts politiques partisans.

  • 85 Pedersen, 2006, p. 28.
  • 86 Neumann & Sending, 2010.

55Dans ce sens, la supervision a sans doute eu des effets. À une perception plus discursive de son impact – « […] le système des mandats devrait, au mieux, être considéré comme une arène discursive et non un système administratif85 » – nous pouvons ajouter que l’activité de la CPM fut également, par sa dimension quantitative, un précurseur des instruments de « gouvernance globale86 » qui se développeront largement après la Seconde Guerre mondiale dans des OI telles que la Banque mondiale ou les Nations Unies. La supervision des mandats a ainsi supposé un certain degré de mise en discipline pour les puissances par le biais d’un fonctionnement institutionnel original : la reddition de comptes (rapports, débats) selon des méthodes rationnelles (questionnaires, données harmonisées) ; la publicisation (de la documentation, par le droit de pétition, qui a mis en avant certains sujets tels que le travail contraint) ; la confrontation avec l’opinion publique (informations non gouvernementales) ; l’expertisation des membres de la CPM et en général (règlement de la CPM, attitude des administrations mandataires) ; l’émulation implicite par la comparaison et la mise en avant d’exemples à suivre, et l’instrumentalisation de la supervision par les puissances. Ceci peut, à la fois, corroborer la mise en discipline (du fait d’essayer de la contourner) et rappeler le contrôle ultime que les gouvernements peuvent exercer sur tout processus international.

56Enfin, si le système mandataire permet, entre autres, de tracer l’origine de la quantification internationale, cette dernière prendra davantage la forme du modèle porté par l’OEF dans son évolution immédiate. La réémergence d’un volet évaluatif aussi explicite et normatif que la supervision mandataire n’a lieu qu’après les années 1990, à la suite du tournant libéral de l’ajustement structurel. La capacité des évaluations internationales à éviter le pluralisme et les mécanismes démocratiques qui l’expriment, du fait de la combinaison directe entre éthique et savoir chiffré, est ainsi à la fois ancienne et d’actualité, et toujours à la base de l’originalité politique des OI.

Bibliographie

Sources

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Les rapports mandataires pour la Palestine : https://www.un.org/unispal/document‑1/

An interim report on the civil administration of Palestine during the period 1st July 1920 to 30 June 1921 (30/07/1921 Mandate for Palestine Interim report of the Mandatory to the League of Nations/Balfour Declaration text).

Report on Palestine administration 1922 (31/12/1922 Mandate for Palestine Report of the Mandatory to the League of Nations).

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Annuaire statistique de l’Afrique occidentale française et du territoire du Togo sous mandat de la France. 193619371938.

Rapport annuel du Gouvernement français sur l’administration sous mandat des territoires du Cameroun. Pour l’année 1926.

Annexe du compte rendu de la seizième séance, Rapport général de M. Gabriel Hanotaux sur les Organisations techniques « Relations entre les organisations techniques, le Conseil et l’Assemblée de la Société des Nations » in SDN, 1920, Actes de la première Assemblée. Séances plénières, Genève, SDN.

CPM, 1925, Procèsverbaux de la septième session.

CPM, 1926, Procèsverbaux de la neuvième session, Réf. C.405. M.144.1926.VI.

CPM, 1927a, Procèsverbaux de la dixième session, Réf. C.545. M.194.1927.

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Liste du personnel au secrétariat (19201938), réf. C 1185.

Règlement intérieur de la CPM approuvé par le Conseil, 10 janvier 1922, 12 décembre 1925 et 5 mars 1925.

Report to the League of Nations on the administration of the territory of New Guinew from July 1st 1923, to June 30th 1924. Réf C.452 (g).M.166 (g).1925.

Personnel files, plusieurs volumes (en ordre alphabétique).

Lettre de Sir Frederick Lugard, 16 mai 1924, adressée à W. Rappard, directeur de la Section des mandats, carton R. 68.

Lettre de W. Rappard, 31 mars 1924, adressée à Pierre Orts ; carton R. 68.

Lettre de W. Rappard, 10 avril 1923, adressée à Kunic Yanacida, Ancien Secrétaire général de la Chambre des Pairs ; carton R. 68.

Note du Secrétaire général, 1928 (jour et mois barrés), carton R. 2331 “Preparation of Statistical Tables”.

Projet de questionnaire révisé relatif aux mandats « B » et « C », soumis à la Commission par M. Orts, le 18 juin 1925 ; carton R. 68.

Questionnaire destiné à faciliter la préparation des rapports annuels des puissances mandataires, 12 octobre 1921 ; carton R 68 « Étude comparative des questions relatives à l’administration des territoires sous mandat ».

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Notes

1 Cussó, 2012a.

2 Les congrès internationaux de statistique (1887‑1891) ou l’Institut international de statistique (1885 ).

3 Pour plus de détails voir Pedersen, 2015.

4 Cussó, 2010.

5 Dubin, 1983 ; Kott, 2008 ; Clavin & Wessels, 2005.

6 Cussó, 2012b.

7 SDN, 1945, p. 18.

8 La « Suppression des barrières économiques et [l’]égalité commerciale pour toutes les nations » des Quatorze points du président W. Wilson sont intégrées dans l’article 6 du traité de Versailles et dans le pacte.

9 Cussó & D’Amico, 2005.

10 Desrosières, 1993.

11 Ward, 2004 ; Cussó, 2010 & 2012b ; Speich Chassé, 2016.

12 Le Bras, 2000 ; Desrosières, 2003.

13 Pour la Palestine, les rapports mandataires sont disponibles sur le site Question of Palestine, United Nations Information Systems on the Palestine : https://www.un.org/unispal/documents/?wpv-wpcf-document-date_min-format=d-m-y&wpv-wpcf-document-date_max-format=d-m-y&wpv_view_count=4164&wpv_post_search=Mandate+for+Palestine+-+Report+of+the+Mandatory&wpv-wpcf-document-date_min=-1588464000&wpv-wpcf-document-date_min-format=d-m-y&wpv-wpcf-document-date_max=-682646400&wpv-wpcf-document-date_max-format=d-m-y&wpv_sort_order=desc&wpv-wpcf-document-symbol=Mandate.

14 Pedersen, 2007.

15 Anghie, 2007.

16 Callahan, 1999 & 2004.

17 Pedersen, 2006. Voir également Pedersen, 2015.

18 Pour la NouvelleGuinée, Griffin, Nelson & Firth,1979 ; pour la Namibie, Emmett, 1999 ; pour le Cameroun, Oyono, 1992.

19 Van den Boogaerde, 2007, p. 104.

20 Déjà dans les années 1920 et 1930, les mandats pouvaient être perçus comme étant l’innovation la plus importante du droit international (voir Wright, 1930) ou un outil bien timoré : les « associations panafricaines […] estimaient que cette institution n’allait pas assez loin dans l’émancipation des Africains. En France, la Ligue de défense de la race nègre allait s’illustrer comme critique des limites des mandats » (Van den Boogaerde, 2007, p. 102).

21 Wasserstein, 1991, p. 160.

22 Heacock, 2004, p. 141.

23 Pedersen, 2007, p. 1107.

24 Ibid., p. 1104. La question de la publicisation des normes permet également d’interpréter les liens entre les membres de la CPM et les ministères des pays d’origine comme constituant moins une entorse qu’un moyen d’exercice de l’influence de la CPM sur les pays mandataires (Van den Boogaerde, 2007).

25 Drake, 1994 ; Rosenberg, 2003.

26 SDN, 1945, p. 38.

27 Règlement intérieur de la CPM approuvé par le Conseil, 10 janvier 1922, 12 décembre 1925 et 5 mars 1925.

28 SDN, 1945, p. 38.

29 Annexe du compte rendu de la seizième séance, Rapport général de M. Gabriel Hanotaux sur les Organisations techniques « Relations entre les organisations techniques, le Conseil et l’Assemblée de la Société des Nations » dans SDN, 1920, p. 339.

30 Pedersen, 2006, p. 13.

31 CPM,1925, p. 123129, 136 & 180‑181.

32 Rappard, 1938.

33 Partisan de l’indirect rule, Lugard écrit “The Dual Mandate in British Tropical Africa” (1922), tandis que Van Rees publie « Les principes généraux du régime des mandats » en 1928.

34 Il s’agit d’une petite section : elle démarre en 1921 avec cinq membres, en 1938, ils sont neuf, le nombre maximum ayant été atteint en 1932, avec dix personnes ; Archives de la SDN (ASDN), Liste du personnel au secrétariat (19201938), réf. C 1185.

35 ASDN, Personnel files. Volumes disponibles en salle de consultation.

36 Cussó, 2013.

37 SDN, 1945, p. 40.

38 Ibid., p. 39.

39 ASDN, Questionnaire destiné à faciliter la préparation des rapports annuels des puissances mandataires, 12 octobre 1921 ; Carton R. 68 « Étude comparative des questions relatives à l’administration des territoires sous mandat ».

40 ASDN, Projet de questionnaire révisé relatif aux mandats « B » et « C », soumis à la Commission par M. Orts, le 18 juin 1925 ; Carton R. 68.

41 Callahan, 1999.

42 Bourmaud, 2013, p. 80.

43 SDN, 1945, p. 75.

44 Ibid., p. 76.

45 ASDN, Lettre de Sir Frederick Lugard, 16 mai 1924, adressée à W. Rappard, directeur de la Section des mandats, carton R. 68.

46 Bourmaud, 2013.

47 ASDN, Lettre de W. Rappard, 31 mars 1924, adressée à Pierre Orts ; carton R. 68.

48 An interim report on the civil administration of Palestine during the period 1st July 1920, 30 June 1921.

49 SDN, 1945, p. 80.

50 Report by His Britannic Majesty’s Government to the Council of the League of Nations on the administration of Palestine and Trans Jordan for the year 1927, p. 4.

51 Report by His Britannic Majesty’s Government, p. 4.

52 Avec la mise en place davantage de moyens, des populations non recensées dans certains pays, comme en Nouvelle Guinée, seront plus tard mesurées. En attendant les indicateurs sont, en général, calculés à partir des recensements disponibles ou des estimations, gardant ainsi une certaine cohérence. Pour la Nouvelle‑Guinée, il s’agit plutôt du premier cas.

53 Report to the League of Nations on the administration of the territory of New Guinew from July 1st 1923, to June 30th 1924. Réf C.452 (g).M.166 (g).1925.VI, p. 14.

54 Ibid., p. 15.

55 Ibid., p. 68 et 17.

56 Rapport annuel du Gouvernement français sur l’administration sous mandat des territoires du Cameroun. Pour l’année 1926, p. 6.

57 Ibid., p. 6. Malgré quelques recensements, les chiffres pour le Cameroun dérivaient souvent des rapports fiscaux. Les registres de naissances et de décès n’étaient pas fiables.

58 Rapport annuel du Gouvernement français sur l’administration sous mandat des territoires du Cameroun. Pour l’année 1925, p. 55.

59 Voir par exemple l’Annuaire statistique de l’Afrique occidentale française et du territoire du Togo sous mandat de la France. 193619371938. Par ailleurs, le total de main d’œuvre réquisitionnée est présenté pour l’AOF, tandis que cette rubrique n’est par renseignée pour le Togo, étant sous mandat (p. 123).

60 Rapport annuel du Gouvernement...1926, p. 66.

61 CPM, 1927b, p. 5.

62 Ibid., p. 7.

63 Ibid., p. 8. Le représentant britannique se réfère au concept polémique de « capacité d’absorption économique », i.e. le nombre de migrants juifs qui peuvent arriver dans une année sans risquer de provoquer des problèmes économiques et sociaux. Pour plus de details, voir Troen, 1989.

64 CPM, 1927b, p. 28.

65 CPM, 1926, p. 27.

66 Ibid., p. 28.

67 CPM, 1926, p. 28. Sur la question des rations alimentaires voir également Cameron‑Smith, 2013, centré sur la Nouvelle‑Guinée.

68 Van den Boogaerde, 2007, p. 64.

69 Ibid., p. 99 ; voir également le travail de Tshisungu, 1970.

70 CPM, 1926, p. 66. D’autres controverses entre Français et Allemands au Cameroun sous mandat sont analysées dans Lachenal, 2013.

71 Lettre de W. Rappard, 10 avril 1923, adressée à Kunic Yanacida, ancien secrétaire général de la Chambre des Pairs ; ASDN, Carton R. 68.

72 ASDN, Carton R. 68 « Étude comparative des questions relatives à l’administration des territoires sous mandat », p. 3.

73 Ibid., p. 4 & 5.

74 Ibid., p. 16.

75 Cussó, 2012b.

76 CPM, 1926, p. 70.

77 ASDN, Note du Secrétaire général, 1928 (jour et mois barrés), Carton R. 2331 “Preparation of Statistical Tables”.

78 An interim report on the civil administration of Palestine during the period 1st July 1920-30 June 1921, p. 13.

79 Report on Palestine administration 1922, (31/12/1922 Mandate for Palestine – Report of the Mandatory to the League of Nations) https://www.un.org/unispal/document/auto-insert-195974/, p. 3. Pour plus de détails sur le recensement ottoman de 1907 et la mise en place du « registre de base » pour les naissances, les décès, etc. en 1903, voir Behar, 1998.

80 CPM, 1926, p. 99.

81 Ibid., p. 27.

82 CPM, 1927a, p. 181.

83 Ibid., p. 27.

84 Anderson & Fienberg, 1999.

85 Pedersen, 2006, p. 28.

86 Neumann & Sending, 2010.

Auteur

Université Paris 1‑Panthéon‑Sorbonne

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