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Experts et expertise dans les mandats de la société des nations : figures, champs, outils

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Philippe Bourmaud
, 
Norig Neveu
, 
Chantal Verdeil

Introduction

Les mandats, canaux de la mise en expertise du monde colonial

Philippe Bourmaud, Norig Neveu et Chantal Verdeil

Texte intégral

  • 1 Saïd, 1980.
  • 2 Mitchell, 2002.
  • 3 Voir par exemple : McCracken, 1982.
  • 4 Labib, 2015.

1L’affinité entre expertise et colonisation moderne intéresse l’histoire et les sciences sociales depuis plusieurs décennies. Edward Saïd a décrit la mise à distance objectivante et le surplomb analytique employés par les orientalistes des xixe et xxe siècles pour construire « l’Orient » comme un domaine à coloniser1. Timothy Mitchell a conceptualisé cette mise à distance, tant par rapport aux populations qu’aux environnements, comme le ressort intellectuel fondamental de l’activité des experts dans les Suds, de la colonisation aux politiques de développement2. Les experts ont contribué à exercer et à légitimer le pouvoir colonial3, et parfois, par délégation de fonctions administratives ou sous couvert d’audit financier, à le mettre en place4. Cette perspective instrumentale tend pourtant à traiter ledit pouvoir colonial comme une donnée homogène et pérenne, exercée par les militaires, les fonctionnaires coloniaux, les employés des compagnies commerciales, les missionnaires ou les anthropologues, en 1860 comme en 1940.

  • 5 Voir, entre autres : Kozma, 2011a ; Sibeud, Blais & Fredj, 2013.
  • 6 Voir notamment : Ball, 2015 ; Sundiata, 2004 ; Hill & Keller, 2010.

2L’internationalisation et la mise en expertise des questions coloniales constituent deux développements majeurs de la première moitié du xxe siècle : en réponse aux mouvements anticoloniaux croissants qui se manifestent dans l’entre‑deux‑guerres, les organisations du système de la Société des Nations (SDN) investissent le monde colonial. Le système des mandats promeut une colonisation sous supervision de la communauté internationale dans les provinces du Levant de l’Empire ottoman et les ex‑colonies allemandes. Dans le même temps, rapports et grandes enquêtes se multiplient, souvent afin de dissimuler la réalité sous l’accumulation des données, mais de plus en plus dans une perspective de réforme ou de critique frontale des pratiques coloniales5. Fondations et organisations internationales émergentes en sont parmi les premiers commanditaires. Les universitaires en mission d’étude deviennent une figure familière du monde colonial, mais fugitive6 ; qu’est‑ce que l’arrivée de ces visiteurs « experts » change à la vie des empires et à la manière de les comprendre ?

3Les mandats de la Société des Nations nous ont paru un angle d’attaque privilégié pour répondre à cette question, moins en tant que laboratoires des politiques publiques fortement consommatrices d’expertise qui se diffusent dans les Suds après 1945 que comme observatoire des dynamiques qui accompagnent les experts. Ces mandats sont fondés sur des principes classiques de colonisation, qui consacrent la distinction entre les colonisateurs, sujets agissants, et les colonisés, objets d’étude et de gouvernement ; mais ils introduisent une distance supplémentaire dans l’organisation politique et l’appréhension des sociétés coloniales, du fait de la supervision internationale exercée depuis la SDN. La pratique est bien différente : entre le surplomb de l’expert international et l’expertise au ras du sol, revendiquée par les hommes de terrain, entre les principes des mandats, la réalité prosaïque du système, et le foisonnement d’institutions et d’intervenants extérieurs qui s’en saisissent, il y a des circulations de connaissances et de normes, des réseaux d’information et d’affinité qui créent une ouverture pour des acteurs articulant savoir et pouvoir. C’est à élucider ce va‑et‑vient que les chapitres suivants, partant pour la plupart de terrains mandataires et d’acteurs venus des mandats, se sont employés.

Expertise mandataire ou experts dans les mandats ?

Une notion évolutive, des réalités plurielles

  • 7 Dolan, 2005.
  • 8 Poulot, 2008.
  • 9 Roqueplo, 1992, p 162.
  • 10 Singaravélou, 2008.
  • 11 Gilbert, Henry & Jouzel, 2015.

4Le monde colonial éclaire toute la polysémie de l’expertise, ses formes changeantes, et la variabilité de ses exigences en fonction du contexte. Il est du reste difficile de trouver pour cette notion une conceptualisation opératoire. Depuis son usage judiciaire7 ou sa valorisation précoce sur les marchés des pièces de collection8, jusqu’à ses formes les plus standardisées de nos jours, elle recouvre un ensemble proliférant d’opérations et de pratiques. Ramenée à leur plus petit dénominateur commun, ces dernières trouvent leur définition dans une mise en relation simple, mais lourde de conséquences, que Philippe Roqueplo formule ainsi : « [l]’expression d’une connaissance scientifique ne revêt valeur d’expertise que dans la mesure où elle s’articule à un processus décisionnel et c’est précisément cette articulation qui lui confère sa valeur d’expertise9. » Ce constat appelle plusieurs commentaires. Considérons d’abord l’adjectif « scientifique » employé ici au sens large, sans pourtant en effacer la dimension exclusive. Pierre Singaravélou suggère de considérer sérieusement les sciences coloniales au début du xxe siècle, malgré leur imperfection épistémologique, en les rapportant à leur finalité de mise en valeur10. L’expertise coloniale se construit toujours dans une dialectique de distinction avec le profane, et ce d’autant plus qu’elle repose sur un savoir aux fondements incertains. La distance géographique et culturelle est le moyen le plus couramment utilisé par le personnel colonial pour maintenir cette distinction. Il est mobilisé y compris face à des experts métropolitains, au nom d’une nécessaire connaissance du terrain pour pouvoir discuter des réalités coloniales. Cet argument est fréquemment utilisé au sujet des mandats mais la supervision internationale des administrations mandataires et l’intérêt manifesté pour ces territoires hors des milieux coloniaux concourent à le saper. La définition citée ci‑dessus prête à l’expertise, par nature orientée vers la décision, une « impureté » épistémologique fondamentale11 ; cette impureté rend le travail des experts sensible aux conditions politiques et sociales dans lesquelles ils opèrent. À qui l’expertise est‑elle destinée ? Le dispositif institutionnel mandataire donne une visibilité particulière aux instances de supervision à Genève, et, à l’intérieur des administrations coloniales, aux autorités de la puissance de tutelle. N’est‑ce pas pourtant l’arbre qui cache la forêt ? Les contributions réunies dans cet ouvrage montrent que c’est la pluralité des instances destinataires qui fait diverger les formes de l’expertise dans les mandats des pratiques courantes de l’expertise coloniale. Quelle incidence cette pluralité a‑t‑elle sur les fonctions politiques de l’expertise ? Comment affecte‑t‑elle le travail des experts ? Ce n’est du reste pas nécessairement dans le cadre de la supervision mandataire que ces derniers travaillent, mais plutôt sur tel ou tel objet présent dans les mandats. Il y a là une ambiguïté constitutive, car si l’expertise qui se pratique dans les mandats n’est pas nécessairement une expertise spécifiquement mandataire, ses commanditaires sont susceptibles d’instrumentaliser les institutions du mandat. Ceci permet par exemple de contourner les stratégies mises en place par les États pour empêcher les recherches dans leurs colonies ou pour s’affirmer auprès des institutions internationales.

  • 12 Jas, 2015.
  • 13 Dakhli, 2010.
  • 14 Schayegh & Arsan, 2015, voir p. 5.

5La question des destinataires de l’expertise est affaire de légitimité : requérir une expertise ne repose pas sur des intentions neutres ou transparentes. Dans le système mandataire en particulier, il peut souvent s’agir de justifier les actions de la puissance mandataire a posteriori plutôt que d’anticiper les conséquences des politiques publiques. Comme le souligne Robert Gordon dans ce volume, l’expertise peut faire écran, de façon délibérée, et détourner le regard des observateurs ultérieurs. Sa contribution invite à adopter une perspective « agnotologique » sur l’expertise (comme productrice d’ignorance). Les zones d’ombre étaient l’un des effets recherché par l’administration sud‑africaine au Sud‑ouest africain, mais pouvait découler ailleurs du jeu des dispositifs institutionnels des mandats12. Du reste, les autorités mandataires, au Moyen‑Orient, s’efforcent de gouverner sans s’exposer à la publicité du système mandataire en s’appuyant sur une expertise informelle et multiple, celle des savants et orientalistes13 ou agents de renseignement14. La publicité de l’expertise est déterminante pour le devenir des mandats par les débats qu’elle suscite, par les politiques du secret qu’elle motive en réaction, et par les prises de conscience à retardement entraînées par ses lacunes.

D’une expertise à l’autre

6Une des questions qui traversent cet ouvrage est de savoir si les mandats sont un des contextes, au sein du monde colonial, où se comble le fossé entre expertise coloniale et expertise étatique ou internationale, à travers l’exercice plus prononcé d’une fonction critique ou corrective par les experts. Le système mandataire est un système colonial orienté, en théorie, vers l’indépendance. Significativement, il est institué à un moment de l’histoire de l’expertise où des acteurs internationaux, institutions philanthropiques et académiques en particulier, commencent à appliquer des techniques uniformisées d’expertise, circulant entre les métropoles et les colonies. La publicité des informations sur l’administration est censément plus ouverte dans les mandats que dans les autres colonies, la circulation des experts, plus aisée. L’expertise n’y est pas un monopole de l’État colonial, ce qui crée des espaces, en métropole mais aussi sur place, où un débat critique sur le gouvernement mandataire est possible.

  • 15 Schayegh, 2015, voir p. 649.

7Localement les conditions se prêtent à la constitution d’une expertise indépendante : Cyrus Schayegh isole Beyrouth comme le site d’un « complexe université‑fondation‑développement‑mission15 » et, en tant que tel, un lieu de formation d’experts pour l’ensemble du Moyen‑Orient, conformément à des standards occidentaux. Il se garde bien de généraliser à partir de ce cas, qu’il présente au contraire comme spécifique et contingent. Suggérons, pour élargir la perspective au‑delà des milieux universitaires, qu’il existe dans les mandats des espaces et des contextes de développement ponctuel mais intensif de l’expertise, à la suite de l’intérêt d’organisations de colonisation, d’expérimentations sociales ou de projets de réinstallation des réfugiés. C’est à travers l’échelle microscopique des terrains d’expertise que se manifeste la poursuite inachevée des modèles occidentaux. Cette préférence pour le microscopique peut, dans le cas des fondations philanthropiques américaines, recouper une préférence idéologique pour des projets et des investissements extérieurs limités et pour le changement social endogène.

8À l’intérieur de la sphère gouvernementale, la production d’expertise exerce‑t‑elle une influence démontrable sur la prise de décision – ou bien plutôt, comment cette influence nous est‑elle connaissable ? Contribue‑t‑elle à l’évolution des méthodes de gouvernement ? Il y a un risque d’illusion de perspective, si l’on s’en tient aux caractéristiques générales et aux grands événements de la période mandataire. En termes de politique générale, les mises à jour de la politique britannique en Palestine au gré des rapports successifs des commissions d’enquête et des Livres blancs (1922, 1930, 1939) mobilisent un travail intensif d’experts tant pour l’analyse des problèmes palestiniens que pour la formulation de recommandations politiques. Indubitablement, ce travail d’expertise, qui provoque des réactions publiques, souvent informées elles aussi, contribue à façonner la politique mandataire au fur et à mesure. Cependant, même la participation ostensible d’experts à la rédaction de documents d’aussi haute importance pour le mandat ne suffit pas à démontrer l’influence des experts dans la durée. C’est que l’action plus subtile des experts pèse peu, en apparence, par rapport aux effets du recours à la force qui ponctue l’histoire des mandats ; et les régimes mandataires, à l’épreuve de la contestation, se révèlent tous contre‑insurrectionnels. La tentation est donc grande de réduire le gouvernement mandataire à l’exercice d’un pouvoir colonial brutal. Si un tel pouvoir s’exerce contre les oppositions armées au mandat et les revendications d’indépendance, l’influence des experts est structurante pour les politiques mandataires.

  • 16 Schayegh & Arsan, 2015, p. 4 ; Yehya, 2015, p. 168 et p. 177‑213.

9À quoi répondent les mutations de l’expertise si le pouvoir reste, en définitive, colonial ? Selon une première hypothèse, les mandats sont un mécanisme d’évitement des scandales coloniaux, dommageables pour l’ordre colonial mondial ; l’expertise permet soit de nier ou enterrer les scandales, soit d’anticiper et de réduire les risques de leur récurrence. Une autre hypothèse est que, face à la remise en cause du système colonial, les moyens des puissances de tutelle sont limités et la délégation des politiques publiques à des instances privées devient la règle16. Pour les pouvoirs coloniaux contestés, le recours à l’expertise est le corollaire de cette délégation de responsabilités : confier des projets d’infrastructure ou de développement social à des acteurs privés appuyés sur une expertise dans leur domaine est pour les puissances coloniales un moyen d’avoir des résultats tangibles à afficher à moindre frais, et de dépolitiser l’action publique.

10Ces complexités des formes et des buts de l’expertise dans les mandats sont dissimulées au regard du fait que les instances de supervision de la SDN et les administrations coloniales mettent en avant leurs propres experts, dans la continuité de l’expertise coloniale d’avant 1914. On constate l’implication dans le gouvernement colonial d’un personnel de carrière, choisi pour ses compétences académiques et théoriques, ou alternativement pour ses connaissances de terrain. S’affirmer comme expert et être reconnu comme tel sont des actes d’énonciation performatifs, valant certification comme expert et présupposant un savoir spécialisé. Cependant, le contenu de ce savoir est, relativement au monde colonial, rarement formalisé. Qualifier ces hommes et ces femmes d’experts ne renvoie pas à une spécialisation commune, mais permet d’exclure certains acteurs du débat. On a cependant recours, dans les administrations mandataires comme à la SDN, à d’autres informateurs. Aussi l’expertise qui circule dans les milieux institutionnels des mandats n’est‑elle pas intégralement bornée par des considérations coloniales.

Expertise et contrôle colonial

  • 17 Sur l’Institut colonial international, voir notamment : Bertrand, 2007 & Daviron, 2010. Sur les co (...)

11Les mandats entretiennent une relation complexe avec la notion d’expertise. Ils constituent un mode de gouvernement colonial, non un gouvernement d’experts, qui du reste est loin d’avoir fait sentir son influence partout dans les Suds au xxe siècle : loin que des groupes de spécialistes n’orientent, discrètement depuis les coulisses mais fermement à travers les recommandations de leurs rapports, les politiques publiques, les structures administratives européennes exercent un contrôle exécutif formel sur ces dernières. Les mandats n’en éveillent pas moins un intérêt manifeste au sein des milieux d’experts, et engendrent une documentation massive. Ce n’est pas l’effet du hasard : l’idée de réunir les puissances coloniales pour améliorer la colonisation est déjà présente avant 1914 ; l’Institut colonial international établi à Bruxelles en 1894 et les congrès coloniaux internationaux se donnent déjà pour but de promouvoir une colonisation scientifique parce que comparée17. Cette dynamique des milieux coloniaux encourage les échanges scientifiques entre espaces coloniaux, mais sans modification notable des pratiques des gouvernements.

  • 18 Voir par exemple : Sibeud, Blais & Fredj, 2015.

12Les mandats, héritiers de ces tentatives, se mettent en place à un moment où, avec la fin de la Grande Guerre et la fondation de la Société des Nations (SDN) en 1919, les nouvelles instances internationales encouragent l’intensification du recours aux experts internationaux. Le fonctionnement de ces institutions est bientôt marqué par l’embarras des puissances coloniales. Celles‑ci avaient avant la guerre l’habitude de se retrancher derrière l’exclusivité de leur souveraineté pour parer aux critiques. Elles utilisaient les enquêtes sur les scandales coloniaux pour désamorcer ceux‑ci, ou se réservaient, dans le pire des cas, le droit de les enterrer18. Prises dans des procédures inédites régissant les discussions internationales, les puissances mandataires sont désormais dissuadées d’user de cette méthode et doivent composer avec une pluralité de modes de circulation internationale des informations et une variété croissante d’espaces de discussion critique sur les affaires coloniales. Les comparaisons internationales et intercoloniales y trouvent une efficacité politique accrue et nourrissent l’intérêt pour les travaux d’experts sur les mandats.

13Dans les mandats, les administrations coloniales ont les mains liées avec du fil de soie. Les anciennes colonies allemandes et les provinces du Levant ottoman doivent être confiées à des puissances coloniales, mais administrées suivant un cahier des charges. La SDN doit veiller à l’application de ces obligations mandataires. Ces dernières ne constituent pas un programme de gouvernement. Elles se révèlent disparates, oublieuses de nombreuses fonctions, voire inconciliables dans le cas de la Palestine. De plus, elles ne forment pas un système de contraintes rigoureuses : aucune puissance exécutive n’est là pour les faire respecter, et nul, dans la sphère internationale, ne conteste aux puissances mandataires l’exercice de la violence légitime ni du pouvoir autoritaire. Cependant, les obligations internationales jettent année après année le doute sur la compétence de chacune d’entre elles à coloniser. Elles contraignent ces dernières à se justifier devant la communauté internationale, et donnent prétexte à un feu nourri de questions sur les réalisations des mandats, questions dont la finalité est indubitablement davantage l’exercice d’une influence politique que la connaissance. L’effet subséquent mais nullement secondaire des obligations mandataires est de mettre au centre du débat la provision d’information produites par les autorités coloniales comme par des acteurs privés. Il ne suffit dès lors plus de contrôler localement le territoire. Il faut anticiper et contrer ce qui se dit sur place et ailleurs sur le gouvernement du territoire mais également agir pour limiter les scandales. En tout cas, il importe d’afficher que l’on a le dernier mot quant à la connaissance du territoire. Le moment mandataire coïncide aussi avec la multiplication du personnel « indigène » éduqué à travers le monde colonial. À la croissance des effectifs d’experts internationaux répond, dans les territoires sous mandat, la présence d’un vivier de potentiels experts locaux. Quels types de relations, de hiérarchie, de coopération ou de concurrence, se nouent alors entre les uns et les autres ? Les cadres institutionnels dans lesquels ils opèrent jouent un rôle déterminant, tout comme la nature des projets d’action publique dans lesquels ils sont impliqués. Comme le montre ici Geoffrey Schad, face aux demandes internationales d’information et à l’obligation d’examen des puissances tutélaires, les relations verticales entre personnel mandataire et experts locaux font de ces derniers des relais nécessaires pour rendre réalisables les projets des mandataires. Ces derniers sont contraints par l’obligation de mettre en place des institutions de « libre gouvernement » dans les mandats du Proche‑Orient ainsi que le principe de liberté économique ouvrant les appels d’offres à tous les acteurs économiques issus des pays membres de la SDN à associer les élites dirigeantes aux grands projets notamment d’aménagements urbains ou d’électrification. Ils doivent également les convaincre par l’entremise de personnalités locales réputées compétentes. Là encore, il y a lieu de faire sortir les experts locaux d’un rôle instrumental exclusif au service de l’administration mandataire. Ils travaillent hors des administrations coloniales, voire en opposition à celles‑ci : ils alimentent les mouvements nationalistes et en Syrie, entrent en force comme conseillers, voire comme ministres, dans le gouvernement de Jamil Mardam Bey en décembre 1936. Une question de géographie se pose alors : les mandats du Proche‑Orient présentent une efflorescence d’institutions, du fait de la présence préalable d’universités et de l’institution de gouvernements locaux ou du moins d’administrations étatiques étoffées. Qu’en est‑il dans les mandats d’Afrique et du Pacifique ? En l’absence de gouvernements locaux et d’universités, quand, et avec quels profils académiques, des experts locaux commencent‑ils à y être formés en nombre ?

Le système mandataire : entre discrétion des colonisateurs et contextes internationaux d’expertise

  • 19 Sur la genèse du système mandataire, voir : Dimier, 2004, p. 200‑206 ; Méouchy & Sluglett, 2004 ; (...)

14L’occupation progressive des colonies allemandes d’Afrique et du Pacifique, de la fin 1914 à 1916, et celle des provinces arabes de l’Empire ottoman ont soumis ces territoires à l’administration des puissances de l’Entente. Le contexte international d’après‑guerre, marqué par l’importance des opinions publiques internationalisées après la révolution russe et par le réformisme international wilsonien, fait barrage à des annexions pures et simples. Face aux pressions contradictoires, d’un côté, des administrations coloniales désireuses d’exercer souverainement leur autorité, et de l’autre, des opinions publiques et de certains gouvernements qui voient d’un mauvais œil l’expansionnisme des États de l’Entente, le système des mandats constitue un compromis19. Une conciliation est trouvée à travers l’imposition des obligations mandataires.

15La supervision du système mandataire est bientôt assurée par la Commission permanente des mandats (CPM), composée de personnalités réputées indépendantes, mais pour la majorité d’entre elles, issues des milieux coloniaux. En vue de ses sessions, les puissances mandataires se voient appelées à communiquer des rapports sur leur administration, répondant à un long questionnaire portant sur les différentes obligations inhérentes au mandat. Le matériau produit est ample et riche : il inclut d’épais volumes de procès‑verbaux de commissions spécialisées, de documents de travail, de pétitions, des pré‑rapports et des rapports annuels des puissances coloniales. Il donne à voir des divergences marquées d’opinion et des compétitions à travers les évaluations concurrentes des informations par les différents membres de la CPM.

16Formellement, la CPM et la Section des mandats qui, au sein du secrétariat de la SDN, prépare son travail, sont considérées à la SDN comme un cadre d’expertise ; elles ne sont, nous l’avons dit, pas le seul. L’entre‑deux géographique dans lequel fonctionnent les mandats, entre colonie et administration internationale, contribue à donner de la variété de sens au mot expert, titre dont l’attribution échappe aux critères univoques. Posons à titre de définition que l’expert est celui qui se signale par l’autorité qu’il confère au savoir, et donc à ses recommandations, plutôt que par le savoir de spécialiste qu’il possède à proprement parler. Si l’impureté de l’expertise réside dans sa finalisation (la décision prise par autrui), celle du titre d’expert dérive de l’opacité de l’autorité et des mécanismes de distinction qui la fondent. Nous faisons alors la proposition méthodologique qu’il convient toujours de considérer l’expert, qu’il soit reconnu comme tel ou qu’il aspire au titre, selon sa position entre plusieurs critères d’autorité en tension.

  • 20 Chaumont, 2009.

17Quels sont les critères d’expertise et leur degré de standardisation ? Dans le monde colonial, mais aussi à la SDN, on oscille entre certification formelle, fondée sur un processus formalisé de recrutement ou un diplôme, et reconnaissance de notoriété publique. La commission nommée pour examiner le rapport sur la traite des femmes, entre 1924 et 1927, est composée d’« experts » désignés comme tels à des titres très hétérogènes, et principalement sur leur réputation20. La CPM a un recrutement plus homogène, l’expérience coloniale étant partagée par la plupart ; mais cette homogénéité est de façade, et l’expertise de ces hommes et ces femmes est fondée sur des activités très différentes. Les membres de la commission se distribuent entre théoriciens de la colonisation attachés à défendre des modèles de colonisation plutôt que des intérêts nationaux particuliers, et représentants des gouvernements. L’article de Julie d’Andurain souligne l’ambiguïté d’un Robert de Caix, probablement l’une des figures à avoir pris lors des réunions de la CPM les positions les plus tranchées dans les débats sur les principes généraux du système mandataire, tout en défendant assidûment les intérêts français. La notoriété publique ne signifie pas nécessairement que l’expert jouisse d’un crédit particulier parmi ses pairs, mais au moins dans les années 1920, à la faveur des mouvements d’opinion publique en faveur de la SDN, la reconnaissance du statut d’expert par les profanes donne un poids médiatique à ce que disent les membres de la CPM.

18Un deuxième critère est celui de l’expérience : est‑elle valorisée pour son approfondissement, par la durée d’activité sur un terrain ou par les échelons de responsabilité occupés au sein d’une même administration coloniale ? Ou bien privilégie‑t‑on la diversité des expériences, permettant à l’expert de comparer et de discerner des formes de rationalité commune ? Cette tension se retrouve jusque et y compris dans la concurrence qui se livre au sein de la CPM, même si, à l’exception des Allemands, ses membres n’ont pas d’expérience directe d’administration des territoires sous mandats proprement dits. Les institutions de formation coloniale, tant britanniques que françaises, valorisent davantage l’intensité et la durée, jugées nécessaires à l’acquisition d’un sens des réalités sociales du gouvernement local. Au contraire, le rôle grandissant pris par les fondations philanthropiques internationales fait progressivement pencher la balance en faveur de la diversité des expériences, en vue de déterminer des modes opératoires transposables d’un terrain à un autre.

  • 21 Feldman, 2008.
  • 22 Sur les rations alimentaires dans les mandats, voire notamment : Cameron‑Smith, 2013 ; Seikaly, 20 (...)

19Un autre critère prend une importance décisive dans le fonctionnement de la CPM comme dans les formations académiques, celui de la codification formelle : l’avis professionnel, l’œil du clinicien par exemple, laisse progressivement la priorité à des formes d’exposition et d’argumentation standardisées. Non seulement la maîtrise de formes rédactionnelles devient la condition de la communication dans le système mandataire, mais dans les universités du Proche‑Orient, les techniques d’enquête et de mise en statistiques deviennent partie intégrante de la formation des futures élites. Ilana Feldman rappelle les limites de cette transformation, puisqu’il existe en parallèle des administrations, coloniales et postcoloniales, qui fonctionnent en s’appuyant sur des non‑spécialistes formés sur le tas, moins au fait des codes de l’expertise que socialement connectés21. Là où cependant, cette codification formelle joue un rôle politique effectif et contraignant, c’est lorsque, dans les conditions contraintes de la Deuxième Guerre mondiale notamment, les autorités mandataires s’efforcent d’exercer un contrôle macroscopique strict : un enjeu aussi crucial que l’établissement quantitatif des rations alimentaires donne une influence accrue aux experts, en même temps qu’il intensifie leurs débats et les rend perméables aux pressions politiques extérieures. Le contrôle des subsistances devient, sous le mandat, un enjeu d’expertise aussi bien en Palestine qu’en Nouvelle‑Guinée22. Il ne s’ensuit pas que les tâches d’expertise soient homogènes à travers les mandats, ne serait‑ce que parce que les institutions de ces derniers sont d’une complexité variable.

20Se pose alors la question du positionnement des différentes catégories d’experts par rapport au système mandataire, un positionnement qui par définition n’est pas réductible à l’objectivation des réalités mandataires dans le processus de recherche, mais inclut une dimension politique et des relations étroites avec les pouvoirs mandataires, les institutions internationales ou d’autres acteurs. Ces experts sont‑ils inféodés aux administrations mandataires, et leurs travaux ne servent‑ils qu’à produire une documentation légitimatrice sur la scène internationale ?

21Les contributions ici réunies tendent vers un jugement plus nuancé et plus complexe. Elles soulignent, non la formation d’un domaine institué d’expertise coloniale à partir des mandats, mais l’intérêt suscité, à plusieurs échelons de pouvoir et dans diverses communautés d’expertise préexistantes, par ces territoires. Dans l’ensemble, il ressort que l’élan donné à l’internationalisation de l’expertise par la SDN touche aussi le monde colonial, quoique de façon très inégale. Si ce mouvement se développe, c’est du fait de la pluralité des acteurs intéressés au travail des experts.

Un domaine d’expertise introuvable ?

  • 23 Baz, 1969, p. 229.

22La fondation de la SDN constitue un moment significatif non seulement dans l’histoire de la colonisation, mais aussi dans celle de l’expertise. À défaut d’exercer un pouvoir politique propre, l’organisation compte sur la mobilisation d’experts pour légitimer ses interventions, et notamment pour entériner son expansion progressive à un nombre croissant de questions internationalisées. Ces circonstances se répercutent à l’intérieur des administrations étatiques, mais aussi parmi les groupes de pression internationaux qui souvent se posent en fournisseurs d’expertise. Au sein des administrations mandataires, l’intégration d’experts extérieurs suit parfois une approche par problème : la question du statut des émigrés libanais et syriens après Lausanne (1923), à laquelle s’ajoute celle des équilibres confessionnels et de nombreuses affaires d’héritage, justifie l’intégration de juristes de l’université Saint‑Joseph de Beyrouth à l’appareil du Haut‑Commissariat français par le biais d’une commission des nationalités23. Les frontières institutionnelles peuvent être poreuses à l’instar de celles entre les administrations mandataires et les établissements d’enseignement supérieur ou celles qui séparent ces dernières des groupes de pression internationaux. L’université française fournit l’expertise de juristes de haut vol sur la cause des réfugiés arméniens en Syrie et au Liban ; l’université américaine de Beyrouth sensibilise ses étudiants aux problématiques de la protection de l’enfance, de la condition féminine et de la prostitution, les encourageant à produire des rapports qui circulent au sein d’institutions internationales missionnaires, philanthropiques ou de plaidoyer, jusqu’à être intégrés à la documentation d’enquêtes internationales diligentées par la SDN.

  • 24 Dimier, 2004, p. 39‑61
  • 25 Lemieux, 2002, p. 6.
  • 26 Sur les débats quant à la caractérisation de l’action des organisations internationales comme poli (...)

23L’aspiration à imposer l’autorité des organisations internationales par l’expertise qu’elles suscitent touche le système mandataire, du moins formellement. Dans l’entre‑deux‑guerres, les mandats sont présentés au public comme une expérimentation en matière de colonisation scientifique, une idée qui traverse alors les milieux coloniaux sans faire l’unanimité24. Elle sous‑entend qu’il y aurait un mode spécifique, mais relativement homogène, de « gouvernement des colonies ». Celui‑ci se distinguerait à la fois de la gouvernementalité métropolitaine et de la pratique tâtonnante et fortement contextualisée des administrateurs coloniaux. L’idée d’une conception internationalisée des politiques publiques est emblématique des politiques de développement après 1945. Elle se retrouve ainsi étroitement associé à l’idée d’un « nouvel ordre mondial » d’après‑guerre, dans lequel la reconstruction de l’Europe puis la poursuite volontariste du développement économique facilitent le pilotage externe des politiques publiques par des États tiers, des bailleurs de fonds internationaux ou des organisations internationales. Si une politique publique est « un ensemble d’activités (ou de non‑activités) par des acteurs politiques, visant à apporter des solutions à des problèmes25 », alors la SDN conduit des politiques publiques, certes, mais dans un sens faible : elle ne peut qu’inciter les États à se conformer à ses recommandations26. La signature de conventions internationales sous ses auspices, et le suivi de leur application par le secrétariat de la SDN ou par des organisations spécialisées définissent des politiques publiques, fondées sur l’affirmation d’une même norme internationale. L’idée que des normes internationales communes puissent entraîner une harmonisation des politiques publiques nationales fait son chemin avant la Deuxième Guerre mondiale. Elle inspire à la fois la colonisation comparée dont les mandats sont censés être un modèle, et les missions dans ces mêmes territoires par les experts qui, souvent, ne postulent pas une spécificité méthodologique du monde colonial. Dans la pratique, ni la « colonisation scientifique » guidée par les sciences sociales, ni les modèles internationalisés de politique publique ne caractérisent le gouvernement des mandats. Existe‑t‑il une césure complète entre l’échelon des instances de supervision à Genève et l’échelon des gouvernements locaux ? Ou bien ces derniers intériorisent‑ils les exigences genevoises ?

  • 27 Matasci, 2015.
  • 28 Frioux, 2015.
  • 29 Rodogno, Struck & Vogel, 2015 ; aux origines de cette évolution, voir Graber, 2009.
  • 30 Mitchell, 2002, p. 54‑79.
  • 31 Haas, 1992 ; Cross, 2013.

24Construire les mandats comme objet de recherche et cerner les problèmes autour desquels pourrait se fédérer un champ disciplinaire nouveau relève de la gageure. Loin de former une « aire culturelle » censée posséder une unité anthropologique, les mandats sont distribués entre le Moyen‑Orient, l’Afrique et le Pacifique. De plus, le système mandataire est le produit des circonstances et d’idées très générales sur la réforme coloniale, non d’un programme de gouvernement cohérent. Les instances qui en constituent le cœur ne répondent pas aux standards en voie de généralisation des communautés d’experts. Des modèles d’expertise se consolident dans la première moitié du xxe siècle, étroitement associés à la volonté de professionnalisation de l’État, mais aussi au développement institutionnel des organisations et mouvements internationaux. Ce processus se traduit par la création d’espaces de discussion adossés à des rencontres internationales de types congrès scientifiques et sociétés savantes27, la constitution de réseaux d’experts transnationaux et leur circulation de commanditaire en commanditaire28. En découlent également la bureaucratisation des professions d’experts par la standardisation des conditions académiques de recrutement et des sentiers de carrière à l’intérieur des administrations étatiques ou des grandes entreprises29, et la formalisation documentaire et statistique des techniques de travail30. La formation de « communautés épistémiques » réunissant les experts autour de postulats épistémologiques et méthodologiques partagés31, est centrale dans ce processus, et elle joue dans le sens de la standardisation de l’expertise. Non moins significatif est le sentiment, nourri par l’expérience partagée de l’enseignement universitaire, de former une nouvelle élite en réponse à une demande accrue d’avis d’experts à tous échelons des administrations. Les milieux d’experts, formés autour d’une proximité thématique et d’un sentiment d’appartenance commun, ne sont pas nécessairement organisés autour d’une même spécialisation disciplinaire. Même si les communautés épistémiques deviennent le modèle, l’expertise est aussi le fait de milieux d’experts moins structurés, au recrutement moins standardisé.

  • 32 Singaravélou, 2012.
  • 33 Neill, 2012 ; Lachenal, 2013.

25Il en va ainsi des experts coloniaux, réunis moins par un savoir partagé que par une communauté plus ou moins grande d’expérience. Le système mandataire donne une visibilité aux milieux d’experts coloniaux, mais il ne les crée pas. Avant 1914, des réseaux de savants actifs dans le monde colonial se sont constitués autour de ce qu’il était convenu de nommer « les problèmes coloniaux » – questions juridiques, économiques, culturelles, sociales ou sanitaires inhérentes au fonctionnement du régime colonial. Malgré le souverainisme dominant dans les milieux coloniaux européens, ces thématiques ne se développent pas seulement sur une base étroitement nationale. Non seulement les mouvements internationaux qui promeuvent des idéaux humanitaires au sein des milieux coloniaux sont souvent connectés internationalement, mais on trouve des communautés en devenir d’experts sur les questions coloniales au sein de congrès scientifiques et d’instituts internationaux32 ou dans les mobilisations de spécialistes en vue de répondre à des questions communes, telle la maladie du sommeil, par les échanges d’expériences33. Même soumises aux normes des publications savantes en Europe, ces communautés produisent un savoir disparate.

  • 34 Anderson, 2006 ; Palmer, 2010.
  • 35 Tournès, 2016, p. 113‑125 et 147‑188.
  • 36 Baick, 2004, p. 72‑73 ; Ekbladh, 2000.
  • 37 Sufian, 2007, p. 205‑206 ; Borowy, 2009, p 240‑242.
  • 38 Schayegh, 2015, voir p. 649.

26À la veille de la Grande Guerre, une évolution notable s’observe, moins dans le sens de la standardisation d’une expertise coloniale, que vers une pratique de l’expertise indépendante de la nature coloniale ou non du terrain. La circulation d’hommes formés sur le terrain colonial des Philippines vers d’autres territoires, américains ou coloniaux, est amorcée par la Fondation Rockefeller34, anticipant un type à venir d’experts multi‑terrains. Établie en 1913 pour rassembler les diverses composantes de la philanthropie de John D. Rockefeller (lutte contre les maladies infectieuses, pédagogie de la médecine, hygiène sociale…), cette fondation joue un rôle majeur dans l’internationalisme d’entre‑deux‑guerres en finançant aussi bien les programmes de la SDN que des projets de développement à travers les États‑Unis, l’Europe et les pays du Sud35. Le fer de lance de la fondation en dehors des États‑Unis est l’énorme programme de réorganisation médicale puis de développement rural entrepris en Chine à partir des années 191036. Cependant, la Fondation Rockefeller s’implique également dans les mandats, soutenant les programmes d’assèchement des marais du mouvement sioniste en Palestine37, et facilitant la transformation des collèges universitaires américains du Proche‑Orient, université américaine de Beyrouth en tête, en institutions de recherche38. Sur tous les terrains, la fondation encourage la conduite de vastes enquêtes sociales et la formation d’experts dotés d’une forte culture scientifique comme préalables à l’action publique. Ces nouveaux experts, alliant qualifications académiques et diversité des terrains d’opération, entrent souvent en lien avec les différentes institutions de la SDN à partir de 1919, et sont présents dans les mandats. Ils sont rejoints en cela par des experts intéressés à des questions traversant les mandats : outre la maladie du sommeil en Afrique centrale, citons les experts issus des mouvements internationaux de lutte contre la prostitution réglementée ou de promotion de « l’hygiène sociale » et de la moralité publique mais aussi ceux dont la carrière d’expert se construit sur la question des réfugiés ou sur la répression du commerce des psychoactifs, etc. Ils ne forment pas, cependant, une communauté d’expertise autour des mandats, et ce d’autant moins qu’il n’y a pas d’unité de lieu du système mandataire : les territoires sous mandat ont une géographie éclatée, et les experts des questions susmentionnés travaillent pour des institutions situées à Genève, mais aussi New York, Rome, Londres ou Paris.

27Ces experts produisent rapports et données, mais cette littérature est invisibilisée par l’intérêt non seulement historique mais, dès les années 1920, médiatique et politique pour les rapports publiés par les puissances mandataires à propos de leur administration et le commentaire qui y en est fait à la SDN. Le corpus documentaire sur les mandats ne constitue pas une construction objective cohérente autour d’un problème, mais plutôt une accumulation de questions territorialisées. Si l’on observe le système mandataire uniquement depuis Genève et les organismes gravitant autour de la SDN, l’idée d’expertise semble dénuée d’efficacité heuristique.

  • 39 Jamin, 2000, voir p. 749.
  • 40 Ibid.
  • 41 Kevonian, Rygiel & Geouffre de la pradelle, 2015.
  • 42 Fillon, 2018.
  • 43 Parmi les thèses soutenues en France sur le sujet, citons, sans vocation à l’exhaustivité : Boutan (...)
  • 44 Kévonian, 2004.

28Dans ces circonstances, les mandats ne constituent pas un domaine d’expertise internationale structuré. L’exception serait à chercher du côté du droit. Le système mandataire constitue une innovation du point de vue du droit international, et intéresse à ce titre les sciences juridiques contemporaines, autour d’Édouard Lambert (1866‑1947) et d’Albert de Geouffre de La Pradelle (1871‑1955) notamment. Le premier, après avoir été envoyé en Égypte en 1906‑1907 pour mener une étude comparative sur le droit musulman et la common law britannique, constitue à l’université de Lyon une école de droit comparé fondée sur l’idée de mise en parallèle des droits de pays « de même civilisation, de les grouper en groupes homogènes, et de chercher à déterminer […] celui qui semble le mieux correspondre à l’état actuel de la civilisation39 ». La méthode, évolutionniste, est comparable à celle qui inspire le système mandataire. Les contacts établis dans les pays du Proche‑Orient lui permettent de diriger nombre de travaux de thèses sur le nouveau système40. Quant à A. de Geouffre de La Pradelle, professeur à la faculté de droit de Paris, ce sont davantage des convictions internationalistes qu’une expérience de la colonisation qui le conduisent à encourager les recherches sur les mandats. Membre de l’Institut de droit international, institution soutenue financièrement dans l’entre‑deux‑guerres par le Carnegie Endowment for Peace, il participe à la création de réseaux internationaux de juristes et contribue à la prise en compte de la discipline émergente des relations internationales et des phénomènes économiques dans les études juridiques. A. de Geouffre de La Pradelle fonde en outre plusieurs revues de droit international et contribue à élaborer le statut de la Cour permanente de justice internationale41. Expert auprès du Quai d’Orsay sur le statut juridique du protectorat français au Maroc (et donc sur la question du statut international de Tanger) en 1913, il est sensibilisé aux enjeux internationaux de la colonisation42. Quoique par des voies diverses, les deux hommes entretiennent une sociabilité de juristes intéressés à la nouveauté que représentent, dans l’ordre du droit international, les mandats. Les juristes suivent les inflexions du système et leurs implications juridiques. Leurs analyses sont cependant le plus souvent partielles, limitées à une des catégories instituées de mandat – A, B ou C – ou à un territoire spécifique placé sous administration mandataire43. Ce corpus, considéré isolément, constitue davantage un savoir disciplinaire qu’un outil d’orientation de l’action publique. Il acquiert cependant une portée politique si l’on le relie aux mobilisations au sein de ce milieu de juristes, notamment en faveur de la constitution d’une diplomatie humanitaire fondée sur le droit dans le traitement de la question des réfugiés du Proche‑Orient, étudiée par Dzovinar Kévonian44. Le hiatus n’en reste pas moins grand entre le champ restreint de l’expertise juridique sur le système mandataire et l’éventail des questions mandataires abordées dans les instances internationales. À défaut de constituer un domaine d’expertise, les mandats offrent aux experts un terrain où faire des recherches, et l’attention de secteurs multiples des opinions publiques occidentales.

  • 45 Callahan, 2008.

29Privés de pouvoirs d’enquête sur le terrain mais toujours amenés à comparer les informations reçues sur les mandats avec leur propre domaine d’expériences, les membres de la CPM possèdent une expertise de seconde main. Leur légitimité tant politique que scientifique est contestée à l’intérieur des administrations mandataires, qui constituaient leurs premières sources d’information45. La CPM ne constitue pas une arène d’expertise disciplinaire, concentrant les spécialistes d’une discipline autour d’un problème donné, ni une communauté épistémique susceptible de fournir un avis informé aux responsables politiques. Ses recommandations sont destinées au premier chef aux administrations mandataires elles‑mêmes, et constituent pour ces dernières des décisions politiques. En revanche, la commission entend affirmer une expertise générale en matière de colonisation, et vise, au‑delà des mandats, à attirer les autorités coloniales vers les idées de colonisation scientifique.

  • 46 Dimier, 2004, p. 109‑132.
  • 47 Ibid., p. 250‑255.
  • 48 Kozma, 2016.
  • 49 Dimier, 2004, notamment p. 245‑271.
  • 50 Bourmaud, 2016.
  • 51 Pastor, 2015, p. 183‑197.
  • 52 Quigley, 2016.
  • 53 Sur ce point et les efforts de coordination de l’action des grandes fondations de recherche améric (...)

30Sur le terrain, les fonctionnaires mandataires sont vus comme les véritables experts, conformément à une tradition au sein des milieux coloniaux valorisant l’art et la science des administrateurs46. Cependant, les enseignants des institutions de formation coloniale peinent à analyser la nature de cette expertise, présentée comme quasi‑magique, irréductible à toute généralisation. En outre, les informations que ces experts fournissent, souvent imprécises et filtrées, tendent à les confiner à une fonction de légitimation des pouvoirs mandataires. Les experts dépêchés sur place pour des missions d’études sont, eux, fréquemment perçus comme les agents de puissances étrangères47. Il y a lieu toutefois de se méfier d’une vision aussi instrumentale : la capacité des experts à enquêter dépend en fait du cadre dans lequel il leur est donné d’opérer, et du consensus existant ou non parmi leurs pairs quant à l’agenda à poursuivre48. Dans le dispositif mandataire, leurs possibilités d’autonomie résultent de la confrontation des intérêts des multiples instances intéressées au système : rivalités entre puissances mandataires49, entre offices de la SDN50, à l’intérieur de leurs administrations coloniales ou dans les relations entre autorités mandataires et institutions locales issues de la mise en application de l’Indirect Rule51, entre groupes de pressions52, à l’intérieur des fondations qui contribuent au financement des programmes initiés à Genève53. Comme aucune instance n’est en position d’imposer de façon autoritaire son point de vue, un espace de débats s’ouvre, dans lequel tous les acteurs doivent rivaliser de persuasion. Il devient possible, à qui peut se prévaloir d’un accès privilégié aux sources d’information, et notamment se référer à un expert, de s’insinuer dans la discussion.

31L’hypothèse qui préside à la réunion des contributions qui composent cet ouvrage est que si l’objet « mandats » est trop disparate pour structurer un champ d’expertise cohérent, le dispositif institutionnel international qui s’y attache, au‑delà des seules instances de supervision, entraîne un effet d’aubaine. Cela ne revient pas à dire que l’expertise se serait développée de façon spontanée, sur la base de la seule instauration institutionnelle des mandats ; mais les intérêts de carrière des experts, les concurrences d’agenda entre acteurs institutionnels, la conscience de l’expansion du champ des conventions internationales et la volonté de certains milieux spécialisés d’anticiper cette dynamique, créent une sorte d’appel d’air. La supervision des mandats par la SDN joue un rôle de conditionnement des informations, nullement un champ de savoir auquel il manquerait une épistémologie, encore moins la matrice de carrières standardisées : les contributions réunies dans ce volume illustrent au contraire la diversité des profils et des devenirs. La « mise en rapport » de l’expertise s’opère par le jeu combiné des contraintes d’exposition documentaire et argumentaire, par l’identification des politiques publiques prioritaires qui motivent le travail des experts, et par le souci de formuler des avis et des recommandations exécutives. Ces contraintes sont en même temps une chance pour ceux qui sont capables de s’y plier, et le système mandataire permet aux acteurs familiers des formes admises à la SDN d’occuper le terrain et de faire le lien entre les organismes internationaux impliqués dans les mandats et les territoires eux‑mêmes. Si l’expertise mandataire ne constitue pas un moteur de rationalisation des politiques publiques coloniales, et si les experts qui fréquentent les institutions mandataires ne méritent parfois d’être désignés ainsi qu’avec force guillemets, les mandats leur offrent des possibilités d’agir et de faire carrière, à travers un cadre institutionnel particulier qui les encourage à s’en saisir.

Comment les experts se rattachent‑ils aux mandats ?

La Commission permanente des mandats : des experts en colonisation

  • 54 Pedersen, 2015, p. 52‑70.

32Au centre du dispositif international des mandats se trouvent la CPM et, pour préparer le travail de celle‑ci, la Section des mandats de la SDN. Ce sont des petits groupes, mais s’ils n’atteignent pas à eux seuls la masse critique qui tend à devenir un critère de reconnaissance des communautés d’experts, ils mobilisent autour d’eux de nombreuses sources d’information. Susan Pedersen, retraçant l’histoire institutionnelle et sociale de la CPM et de ses réunions d’octobre 1921 à 1939, fait valoir que les membres de la commission, sont majoritairement d’anciens coloniaux dont certains ont des théories très nettes sur la colonisation en général. Ils entendent d’abord exercer un rôle politique, non uniformiser l’administration des mandats en l’abordant à travers une information systématisée et des problèmes transversaux54.

  • 55 Les mandats se répartissaient ainsi : les territoires du Proche‑Orient étaient placés sous mandat  (...)
  • 56 Ils étaient en revanche exclus des mandats C, à la fois en raison de l’insistance des leaders poli (...)

33L’histoire de la CPM illustre la difficulté à construire, derrière l’idée de colonisation scientifique, un objet. Les procès‑verbaux de la CPM montrent le caractère éclectique des questions qui se posent pour chacun des différents territoires. Les quatorze mandats, géographiquement éclatés, ont été subdivisés par les initiateurs du système. Les catégories A, B et C employées pour les classer sont censées traduire une gradation dans l’ordre de la « civilisation » vers laquelle le mandat doit tous les conduire55. Les obligations mandataires s’imposent généralement à toute une catégorie de mandats, et certains principes, comme la politique de la porte ouverte ou l’Indirect Rule, prévalent tant au Levant qu’en Afrique centrale56 ; mais les problèmes qui se posent dans chacun des mandats sont spécifiques pour la plupart, ou ne touchent ensemble que des territoires contigus. L’expertise mandataire, à ce compte, n’aurait constitué que la connaissance particulière d’une collection de problèmes dans des territoires réunis par une abstraction juridique.

  • 57 Ibid., p. 211‑215.

34Les membres les plus influents de la commission, en particulier l’ancien gouverneur britannique de Hong Kong et du Nigéria Frederick Lugard, le diplomate et homme d’affaires colonial belge Pierre Orts, l’administrateur colonial néerlandais Daniel Van Rees, ne l’entendent pas ainsi. Ils utilisent les sessions de la CPM pour affirmer leurs conceptions de la colonisation, et à défaut de faire des mandats des modèles pour les autres colonies, ils en font des objets d’analyse intensive des transformations socio‑culturelles induites par la tutelle coloniale, méthode qu’ils souhaitent voir imitée dans le reste du monde colonial. Au nom du droit à s’enquérir de toutes les questions susceptibles d’affecter les « indigènes », l’un des objectifs majeurs affichés des mandats, la CPM s’emploie à élargir son champ d’intervention, arguant d’un besoin d’informations plus précises et reflétant mieux les évolutions entraînées par le gouvernement mandataire57. La Section des mandats recueille une information pléthorique. La publication des volumes de documents et des procès‑verbaux de la commission nourrit en premier lieu le débat public ; mais elle fournit également du matériau exploitable en dehors de la CPM.

Spécialistes et administrateurs coloniaux

  • 58 Perham, 1960, p. 650‑652.
  • 59 Callahan, 2008, p. 99‑100.

35Si la CPM et la Section des mandats constituent de petites unités qui n’ont pas un accès direct aux objets de leur étude commune, leurs membres sont, par leur histoire ou leur travail, en contact régulier avec différents échelons des administrations coloniales, mandataires ou non. L’historiographie des mandats fait la part belle aux tensions politiques entre la CPM et les autorités mandataires. Les membres de la commission (ou parfois leurs thuriféraires) s’efforcent de mettre en scène l’indépendance de celle‑ci en insistant sur la froideur qui se manifeste parfois entre représentants accrédités et délégués issus des mêmes puissances mandataires58. On sait cependant aussi que ces derniers sont en relations suivies et étroites avec certains des administrateurs mandataires avec qui ils partagent les mêmes conceptions des « bonnes » méthodes de colonisation. Le cas le plus connu est la coordination entre Donald Cameron, haut‑commissaire britannique au Tanganyika, et F. Lugard59. Une telle configuration dialectique est‑elle productrice d’échanges et d’accumulation de connaissances, ou bien au contraire monte‑t‑elle les différentes catégories d’experts les unes contre les autres, en fonction de leur rattachement institutionnel ? À travers la CPM, les experts coloniaux s’affirment‑ils contre les experts internationaux émergents ? Se considèrent‑ils réciproquement comme des rivaux voire comme des dangers politiques, ou au contraire s’épaulent‑ils au service d’une idée commune de la colonisation ?

  • 60 Perham, 1960, p. 654.

36Indubitablement, les données fournies par les administrations mandataires sont trompeuses. Certains des représentants accrédités sont missionnés pour éluder les difficultés et parfois pour mentir de façon éhontée comme l’évoque Robert Gordon dans ce livre. Par ailleurs, les membres de la CPM se plaignent amèrement de la facture des rapports annuels envoyés par les puissances mandataires et des efforts que ces dernières emploient pour subvertir l’attention du lecteur60. Du reste, ils doivent eux‑mêmes constamment réafficher leur indépendance par rapport aux puissances mandataires qu’ils sont soupçonnés de blanchir systématiquement.

  • 61 Dimier, 2004.
  • 62 Pour une expression caractéristique de l’idée que la diversité physique, économique et ethnique de (...)
  • 63 Dimier, 2004, p. 42‑47.

37Cependant, sans dénier ces conflits, rapprocher membres de la CPM et milieux coloniaux, comme le fait Véronique Dimier dans son ouvrage Le Gouvernement des colonies61 permet de jeter un éclairage nouveau sur les sens changeants que prenait, dans l’entre‑deux‑guerres, la notion d’expert colonial. Les hommes et les femmes qui réfléchissent alors à l’institution d’une colonisation scientifique et à la professionnalisation des administrateurs coloniaux ne font pas l’unanimité au sein des milieux coloniaux. Confrontés aux tenants d’une formation fondée sur la culture classique ou le droit, ils cherchent également à se démarquer des tenants de l’irréductible incomparabilité de chacune des colonies62. Ils défendent une formation coloniale fondée sur la discipline anthropologique, au nom de la protection des cultures « indigènes » qui incombe à leurs yeux aux administrateurs coloniaux et pour que l’expertise de ces derniers ne soit plus fondée sur une norme juridique venue d’en haut mais sur des expériences de terrain et la capacité à les comparer pour prendre des décisions63. La connaissance anthropologique de la diversité des populations coloniales et des outils qui, dans chaque environnement culturel spécifique, permettent de s’imposer et de gouverner doit constituer la science grâce à laquelle résorber les tensions coloniales.

  • 64 Cell, 2002, p. 217‑225.
  • 65 Ibid., p. 95‑96.
  • 66 Bonnecase, 2011b.

38La colonisation scientifique fondée sur les sciences sociales porte son échec en son sein. De fait, dans l’enquête comparative qu’il publie en 1938 sur les colonisations européennes de l’Afrique sub‑saharienne, le successeur de F. Lugard à la CPM, Lord Hailey, retraité de l’administration coloniale de l’Inde, présente l’intégrité des multiples cultures africaines comme une chose du passé. Il souligne que les principes de ségrégation entre Européens et « indigènes », appliqués dans les colonies britanniques d’Afrique de l’Ouest comme d’Afrique australe et orientale, sont contradictoires avec la participation africaine croissante aux secteurs de l’économie tenus par les Européens. L’imitation de plus en plus marquées des pratiques européennes par les Africains conduit à l’effacement des différences culturelles entre « indigènes » et Européens64. Face à cette situation changeante, il en appelle à la sagesse politique : trouver un autre objectif politique à la colonisation65. L’approche techniciste, insoucieuse des hiérarchies sociales « indigènes » traditionnelles qui découle de cette analyse a cependant en commun avec l’approche de F. Lugard et al. qu’elle repose sur l’accumulation et la maîtrise d’un savoir. De fait, les années d’après 1945 voient les experts se multiplier à travers les institutions des empires coloniaux, apportant avec eux des outils issus de disciplines construites dans un tout autre cadre politique. Les approches de la colonisation muent à cette occasion ; cependant, l’empreinte de l’expertise coloniale d’avant‑guerre demeure, puisque les nouveaux experts coloniaux n’ont pas d’autres termes de référence pour comprendre leurs observations que ses analyses66.

  • 67 Dimier, 2004, p. 114.
  • 68 Samuel, 1970.
  • 69 Greenberg, 2010, p. 50.

39Quelle influence les joutes et les affinités intellectuelles entre membres de la CPM et élites des administrations coloniales ont‑elles sur la conduite des fonctionnaires mandataires sur le terrain ? Les théoriciens de l’emploi des sciences sociales dans la colonisation se plaignent de l’inertie administrative entraînée par les règlements abstraits promulgués en métropole. Pour d’autres analystes coloniaux, l’approche par les sciences sociales est de toute façon erronée car trop éloignée de la diversité des circonstances coloniales. Idéalement, le véritable expert est l’administrateur colonial de terrain, qui a acquis la familiarité culturelle et le savoir‑faire nécessaire pour corriger les décisions générales inappropriées67. Les mémoires de certains administrateurs mandataires font pareillement état de leur souci d’apprendre du terrain et de la population, et de corriger ainsi les méthodes technicistes qu’ils cherchent à mettre en place68. Cependant, la maîtrise d’une culture régionale se révèle parfois une illusion, car elle laisse croire que la proximité culturelle est la clé de l’application de méthodes de gouvernement efficace, au risque de sous‑estimer les transformations matérielles, éducatives et intellectuelles rapides de la période, ou les variations d’une question d’un terrain à un autre réputé similaire69.

Rivaliser d’expertise : l’appropriation des questions mandataires par les différentes instances de la SDN

  • 70 Andrew, 2015.
  • 71 Shields, 2009, p. 217‑230.
  • 72 Authaler, 2016.
  • 73 Kozma, 2011b ; Schayegh & Arsan, 2011, p. 296‑299.
  • 74 Kozma, 2016, p. 156‑160.
  • 75 Ibid., p. 157.

40La CPM n’est pas la seule institution à l’intérieur de la SDN à s’intéresser aux mandats. D’une part, en dehors de la CPM, des instances d’expertise ad hoc sont mises en place pour traiter de questions ponctuelles : si c’est en dehors du cadre de la SDN, et à la veille de sa fondation, que la Commission King‑Crane (1919) rend son rapport sur l’attribution des responsabilités mandataires au Moyen‑Orient70, la CPM est déjà fonctionnelle quand la Commission de Mossoul (1924) est instituée pour enquêter et régler le différend sur la frontière irako‑turque71. D’autre part, toutes les questions soulevées à la CPM intéressent potentiellement d’autres instances internationales, dont certaines ne manquent pas de faire valoir leur propre expertise. Le Bureau international du travail qui envoie un représentant à certaines séances de la CPM72, l’Organisation d’hygiène, la Commission de l’opium73 ou celle de la Traite des femmes et des enfants74, toutes se penchent sur les mandats, avec les coudées semble‑t‑il plus franches que pour les autres territoires coloniaux Les mandats fournissent à ces instances le prétexte des devoirs du mandataire vis‑à‑vis de la population « indigène » pour justifier leurs travaux d’enquête. Mieux vaut, pour les administrations mandataires, s’incliner et accepter les missions d’experts, plutôt que d’encourir la vindicte des opinions publiques occidentales en cas de refus. La pression des opinions publiques peut effectivement aller à l’encontre du but poursuivi par les commissions de la SDN : afin d’éviter le scandale, la commission itinérante d’étude de la traite des femmes en Orient, partie pour la Méditerranée orientale, l’Iran et l’Extrême‑Orient en 1932, est encadrée au Liban par l’administration mandataire française au point de ne pouvoir exposer que le point de vue officiel des autorités coloniales75. Du moins les commissions de ce genre ont‑elles accès au territoire mandataire.

  • 76 Pedersen, 2015, p. 100.
  • 77 Callahan, 2008, p. 122‑156.

41L’intérêt de ces instances pour les mandats change les attentes à l’égard des experts et les moyens, pour ces derniers, d’accéder aux informations. Les membres de la CPM, à l’exception de William Rappard qui avait visité la Palestine avant d’entrer à la commission et avait été gagné au sionisme par cette expérience76 ou des membres allemands de 1927 à 193377, n’affichent pas de connaissance préalable des territoires sous mandats. Leur nomination reflète l’idée que les questions coloniales ne doivent être abordées que par des spécialistes de la colonisation. Cette logique n’est pas absente des autres commissions, le libéralisme colonial imprègne l’ensemble de la SDN, mais elle est secondaire par rapport à la compétence disciplinaire.

  • 78 Kozma, 2016, p. 156‑157.
  • 79 Sufian, 2007, p. 198.

42Les commissions de la SDN sont souvent tributaires de l’information que les puissances coloniales veulent bien leur fournir. Cependant, elles sont régies par des standards de validation des savoirs différents. Ainsi par exemple, au Bureau international du travail, les représentants des organisations de travailleurs font valoir la situation des travailleurs coloniaux alors que l’Organisation d’hygiène, au moment où l’on commence à remettre en doute les distinctions raciales comme facteur épidémiologique discriminant, tend à employer un outillage statistique indifférencié entre races, ou entre monde colonial et métropoles. À la différence des membres de la CPM, ces commissions peuvent en outre envoyer des missions dans les mandats chargées de récolter des données sur la traite des femmes et des enfants (1923‑1925 et 1932‑1933)78 ou sur la malaria en Palestine et en Syrie‑Liban en 192579. Les préoccupations des puissances coloniales ne sont pas systématiquement prépondérantes dans les débats.

43Bien sûr, il faut relativiser les effets de ces concurrences entre instances dans la mesure où elles partagent des visions politiques identiques, qu’il s’agisse de la défense du colonialisme ou des agendas internationaux consacrés par les conventions internationales. Les exemples cités viennent tous d’instances, parfois influentes comme le BIT, mais occupées de questions sociales au sens large. Les autres institutions de la SDN enquêtent‑elles également dans les mandats ? S’accommodent‑elles plutôt d’une transmission des communications et des informations exclusivement par la procédure mandataire, c’est‑à‑dire par le relais et le filtre de la puissance mandataire et après examen par la CPM ? Quelle que soit la réponse, plusieurs canaux de communication sur les mandats sont représentés à l’intérieur de la SDN, à la disposition des contestataires du mandat comme des experts internationaux.

Des experts hors cadre institutionnel : organisations, mouvements et fondations

  • 80 Latour, 1984.
  • 81 Voir la description de l’action du rôle de Thomas S. Russell (« Russell Pasha ») au nom de l’Égypt (...)
  • 82 Lachenal, 2013, p. 34.

44Il est pertinent d’analyser la position des experts non en termes d’instrumentalité et de fonctionnement intégré d’un champ disciplinaire, mais en se référant à la théorie de l’acteur‑réseau de Bruno Latour80. Les objets dont traitent les experts sont loin de les enfermer systématiquement dans des cercles fermés de spécialistes inscrits dans des institutions coloniales ou internationales. Ils constituent des points d’appui pour des acteurs autonomes des puissances coloniales, facilitant la constitution de réseaux mobilisables par l’expert lui‑même, par ses patrons, par des puissances rivales ou par des alliés extérieurs au gouvernement colonial81. Il s’agit parfois d’un jeu à plusieurs bandes, les experts se renvoyant la balle moins pour faire valoir les droits de leur propre pays, que pour forcer la main à des gouvernements peu pressés de mettre en œuvre les politiques publiques promues dans les arènes internationales82.

  • 83 Sur le réseau des instituts Pasteur, voir notamment : Moulin, 1995.

45Une telle configuration n’est pas propre au monde colonial – et de fait, Bruno Latour ne l’a pas conçue à partir de ce dernier, bien que le mouvement pastorien qui lui a servi de base empirique ait eu pour spécificité sa capacité immédiate à engendrer des réseaux dans le monde colonial. Cependant, à travers la réticularité des écoles bactériologiques83, il apparaît que dès avant 1914, des réseaux d’experts s’appuient sur la pauvreté de moyens même des administrations coloniales et se présentent comme des ressources pour celles‑ci. Là où l’information coloniale est souvent réservée aux initiés au nom de la spécificité du terrain et de l’incommensurabilité supposée du gouvernement colonial avec celui de la métropole, ces experts ont su capter certains intérêts coloniaux en faisant valoir les avantages d’une production de savoir exotérique.

  • 84 Ribi, 2011 ; Sibeud, 2014.

46Cette situation se retrouve‑t‑elle dans les mandats ? Le système mandataire, se greffant sur un ordre colonial dans lequel opèrent déjà des réseaux d’experts, crée, au gré des thèmes abordés et des événements, des possibilités de coalition. Ce fait est illustré par les efforts de nombreuses organisations telles que l’Anti‑Slavery Society ou le Bureau international pour la défense des Indigènes84 pour se positionner en partenaires et informateurs privilégiés de la Section des mandats. Pour une organisation, s’appuyer sur des experts pour affirmer un agenda, ou laisser l’expert s’identifier à sa cause, constituent des moyens de se donner du poids politique. Ce n’est certes pas le cas partout, ni sur tous les sujets. Comment rendre compte de ces différences ? La logique inhérente aux catégories de mandats invite à penser que la mise en place d’administrations « indigènes », plus étoffées dans les mandats A pour former des « institutions de libre gouvernement », nécessite une concentration supérieure de moyens intellectuels. Ce raisonnement ne tient pourtant pas, parce que c’est certainement en Palestine, soumise à un gouvernement colonial direct devant l’impossibilité de faire consensus entre Juifs et Arabes autour d’institutions proto‑étatiques, que la concentration de spécialistes est la plus grande. De même, le Cameroun et même le Ruanda‑Urundi mobilisent beaucoup plus de moyens au service des politiques sanitaires que le Tanganyika, lui aussi classé « B ». Il faut chercher les raisons du recours inégal aux experts, moins dans la théorie des institutions mandataires, que dans les modalités d’implication d’acteurs en réseau et dans les circonstances rencontrées dans les organisations internationales ou sur le terrain.

  • 85 Bourmaud, 2013.

47Le système international de la SDN ne constitue pas en soi un environnement très ouvert, ce qui encourage, en réaction, son contournement ou la formation de coalitions présentant des porteurs de revendication, tels qu’organisations de masse ou spécialistes célèbres et reconnus. Les différentes sections filtrent la correspondance en fonction de la représentativité de leurs interlocuteurs85, mais, faute de moyens propres, cherchent dans le même temps à impliquer des acteurs non‑gouvernementaux dans la promotion de leurs agendas respectifs.

  • 86 Tournès, 2016.

48Ceci implique les fondations philanthropiques susceptibles de financer les opérations pilotées par la SDN. Au premier chef, la Fondation Rockefeller, dont les objectifs ne sont pas identiques à ceux de l’institution genevoise mais qui partage avec elle l’ambition de promouvoir une politique guidée par la science et par conséquent la mobilisation intensive d’experts au service de l’action publique86. Sans être des organisations d’expertise, les mouvements humanitaires et les organisations missionnaires pouvaient fournir des relais et une expertise sans équivalent, en particulier dans le monde colonial. Certains de leurs dirigeants s’en prévalaient pour promouvoir leur institution comme partenaire auprès de la SDN.

49Cependant, cet opportunisme n’était pas généralisé : les organisations non‑gouvernementales les plus importantes, telles les grandes fondations américaines, ont une organisation interne bureaucratisée, et choisissent leurs partenaires avec méthode : c’est ainsi que dans les mandats du Levant, la Fondation Rockefeller s’allie avec deux institutions qui servent de pilotes et de pôles fédérateurs au service de ses projets d’ingénierie sociale : l’organisation médicale Hadassah auprès du mouvement sioniste en Palestine et l’université américaine de Beyrouth liées aux Églises protestantes et aux milieux professionnels éduqués en Syrie‑Liban. Dans le premier cas, ceci s’accompagne de relations cordiales avec la puissance mandataire, mais dans le second, les canaux de communication directs entre la fondation et le Haut‑Commissariat français restent limités, et les tentatives d’établir une coopération formelle échouent jusqu’à la fin du mandat.

Quels experts pour quelle expertise ?

50La définition des objets de l’expertise et l’identification des experts sont deux questions cruciales, non seulement pour les études sur l’expertise, mais pour les experts eux‑mêmes et les organisations qui les recrutent. À travers la figure de Robert de Caix, Julie d’Andurain évoque l’ambiguïté des procédures de recrutement : Robert de Caix doit sa nomination comme représentant accrédité à la CPM davantage à son réseau au sein du « parti colonial » français qu’à ses compétences. Sa carrière souligne le saut entre les milieux organisés qui soutiennent la candidature d’un expert et la reconnaissance de son expertise une fois qu’il appartient à l’institution. En revanche, ce sont bien ses compétences d’anthropologue qui qualifient E. W. P. Chinnery pour participer du gouvernement de la Nouvelle‑Guinée sous mandat australien (Geoffrey Gray). Cette préférence pour les profils académiques s’accentue avec le temps. Elle varie selon les espaces et le mode de gouvernement : elle est plus forte en Palestine où les autorités mandataires exercent leur pouvoir de façon plus directe et recrutent du personnel pour elles‑mêmes, moins en Syrie où le parti colonial et l’armée coloniale restent influents et peuvent chercher à imposer des hommes à eux au haut‑commissaire, indépendamment de leurs qualifications. Ce critère académique s’articule à d’autres préoccupations de gouvernement, telles que la féminisation de l’appareil d’État qui conduit à encourager la formation universitaire de femmes dans les mandats du Proche‑Orient (Nova Robinson).

51L’impératif inhérent au système mandataire de former des administrations indirectes constitue une autre raison de privilégier le recrutement local. Ce recours à des informateurs autochtones n’a pas nécessairement à voir avec le degré d’instruction de la société mandataire. Elle renvoie aussi, comme on vient de le voir, à la question de la formation d’une administration locale qui s’appuierait sur des relais avertis et opérationnels. Le recrutement local s’opère principalement à des postes subalternes mais potentiellement capitaux ; il n’est pas synonyme de prise en compte des intérêts autochtones (comme le montre Geoffrey Schad au sujet de Léon Mourad). Les diplômés recrutés dans les administrations mandataires peuvent avoir des visions très influencées par des normes occidentales et à ce titre se couler dans des agendas internationaux plus que servir des intérêts locaux (Hilary Falb Kalisman).

52La certification à proprement parler n’est que marginalement articulée au système des mandats. Elle tend à s’imposer dans les grandes fondations internationales qui trient leurs experts sur le volet, tout comme leurs interlocuteurs de terrain. Les membres de la CPM et de la Section des mandats constituent un groupe qualifié et un milieu versé dans l’étude des mêmes problèmes ; mais hormis ce groupe d’une vingtaine de personnes, il n’y a pas d’experts reconnus comme spécialistes officiels des mandats. Comment considérer alors leurs réseaux d’informateurs, membres de multiples groupes de pression (Société pour l’abolition de l’esclavage, mouvements de défense des « indigènes », mouvements antialcooliques, etc.), de réseaux missionnaires, ou encore de contacts au sein des administrations coloniales sans parler des autochtones qui parviennent à canaliser auprès d’eux les voix des opinions publiques mandataires ? Pour tous ces acteurs, il n’est pas de certification d’expertise autre que la nomination ; pas de voie royale dictée par une compétence disciplinaire et des hiérarchies intra‑disciplinaires, mais une pluralité de profils.

53Les contributions ici réunies mettent en relief la variété des trajectoires qui conduisent à expertiser dans ou pour le mandat. L’ancrage local et la connaissance du terrain ont favorisé des carrières administratives autochtones, comme celle de Léon Mourad (Geoffrey Schad) ou le recours aux missionnaires, comme ceux des Églises protestantes en Palestine (Karène Summerer Sanchez). Dans d’autres cas, cette expertise vient couronner une carrière militante et diplomatique comme celle de Robert de Caix. À travers ces différents profils, se distinguent des hommes de terrain, parfois formés sur le tas, et experts généralistes. Leur carrière dépend d’une multitude de facteurs, de leur poste comme du contexte administratif. Si certains s’engagent dans des carrières coloniales, avec des trajectoires et des expériences variables, comme les pédagogues présentés par Hilary Falb Kalisman, d’autres sont instrumentalisés de manière plus conjoncturelle. Informateurs, parfois contraints, de la puissance mandataire, les missionnaires gardent une relative autonomie vis‑à‑vis des autorités politiques.

54À travers ces différents cas, se pose la question de la fabrique des experts, par la formalisation des conditions et des procédures de recrutement et par l’organisation collective des spécialistes d’un même domaine. Au‑delà de la professionnalisation, l’extension de l’expertise fait également débat, la tendance des experts reconnus et certifiés à en détenir le monopole étant contestée. À l’arrière‑plan de cette dualité d’approche, se dissimule un doute lancinant sur la légitimité des experts et sur la valeur du travail d’expertise. Ces questions ne sont pas circonscrites au monde mandataire ni même colonial.

La définition de l’expertise comme champ et comme matrice institutionnelle

  • 87 Pedersen, 2015, p. 65.

55À défaut de procédures formalisées de sélection des experts, les mandats, à la CPM et dans les autres commissions de la SDN, fonctionnent selon des règles de communication des informations, d’énonciation, d’argumentation et de débats. Susan Pedersen a souligné à quel point ce système est producteur de normes internationales. Elle souligne l’usage que font les membres de la CPM des approches légalistes et littérales des textes fondant les obligations mandataires en utilisant les fondements du système mandataire et le droit international pour faire pression sur les puissances mandataires87. Plusieurs contributions de cet ouvrage complètent cette analyse.

56Les mandats sont des lieux de production et d’appropriation de normes internationales. Les méthodes argumentatives employées y sont variées : comparaison, analyse ethnographique, ou encore quantification systématique de problèmes tels que la traite des femmes, le commerce de l’opium, les causes de décès, ou la prévalence des grandes maladies infectieuses. Ces méthodes montrent dans quelles directions on envisage la concrétisation de la notion de colonisation scientifique. Certaines questions, telles que l’alcool, ne peuvent être l’objet d’expertise internationale, précisément parce qu’elles divisent et que certains des États membres redoutent les dynamiques qui résulteraient de la nomination d’un comité d’experts, quel qu’il soit. Les États sont conscients des leviers politiques actionnés par le traitement international et statistique d’une question donnée, en particulier là où leur mode de gouvernement est le plus contestable. Ils se montrent d’autant plus sourcilleux que leur légitimité coloniale est en jeu.

  • 88 Sibeud, Blais & Fredj, 2013, p. 20.

57Les études sur l’expertise coloniale ont depuis longtemps souligné son caractère stéréotypé et problématique. Emmanuelle Sibeud, Hélène Blais et Claire Fredj nous mettent en garde contre une approche qui évaluerait les grands corpus d’information coloniale à l’aune de la vérité de leur contenu, ou de modèles d’expertise reconnue et procédurale, et négligerait ce qu’ils révèlent des modes de réflexion, appréhensions et dynamiques internes des administrations de la colonisation moderne88. Elles soulignent ainsi la nécessité de prendre en compte l’environnement institutionnel dans lequel sont rédigés les rapports d’expertise, les repositionnements d’acteurs induits par les procédures d’enquête, et les pratiques de lecture de ces documents par les instances auxquelles ils s’adressent au premier chef. Rapportée au mandat, cette idée suggère en particulier de suivre la trajectoire des informations produites, et de constater non seulement les élisions ou la tendance à noyer les faits importants sous un déluge de données peu pertinentes, mais aussi les anticipations internes aux administrations coloniales quant aux retombées prévisibles des rapports. Il s’agit ainsi de détourner le regard du contenu de l’expertise vers les modalités de son élaboration, autrement dit le travail des experts.

  • 89 Pedersen, 2015, p. 303‑304.

58La comparaison est au centre de la démarche de la CPM. Le chapitre de Véronique Dimier illustre de façon transhistorique la nature fondamentalement concurrentielle, et par conséquent potentiellement autodestructrice, des institutions qui, dénuées de pouvoir exécutif ou législatif contraignant, doivent s’appuyer sur l’expertise pour imposer leur légitimité. Tout comme Robert Gordon et Geoffrey Gray, elle met en évidence un paradoxe : si les membres les plus influents de la CPM, F. Lugard notamment, mettent systématiquement les puissances mandataires en comparaison, les mêmes hommes soutiennent par ailleurs des conceptions de la colonisation qui valorisent la description ethnographique la plus située comme outil de compréhension fine des populations colonisées. Le résultat est assez pauvre, puisque les puissances qui s’emparent le plus ostensiblement de l’anthropologie le font de façon folklorisante, et s’en servent pour masquer des méthodes d’exploitation économique brutales, tout en réconciliant formellement leur bilan avec les exigences de la CPM89.

  • 90 Voir en particulier les travaux de Vincent Bonnecase, surtout : Bonnecase, 2011a.

59L’harmonisation des outils de quantification fait partie des projets structurant l’action de la SDN tout au long de l’entre‑deux‑guerres, ceci est également vrai des administrations mandataires locales. À l’échelle internationale, Roser Cussó montre combien elle joue un rôle normatif, en particulier dans les administrations mandataires qu’elle contribue à rendre soucieuses des jugements émis à Genève. De fait, la demande de quantification, illustrée par l’expansion du questionnaire composé pour guider la rédaction des rapports annuels et par les demandes d’informations chiffrées formulées au fil des sessions, constitue un outil politique primordial pour les membres de la CPM. Si frustes qu’elles soient, les statistiques mandataires fournissent non seulement des données qui peuvent être débattues sur la place publique (et elles le sont !) et servir à comparer les performances des mandats dans le temps ou d’un territoire à l’autre, mais aussi des références méthodologiques qui elles aussi peuvent être soumises à critique. La discussion de ces statistiques, de leurs résultats, comme de leur élaboration constituent une des principales modalités des débats politiques de la CPM. S’inscrivant dans un domaine émergeant d’étude de la quantification coloniale90, Roser Cussó laisse entrevoir, au‑delà du cadre de la CPM, le travail de nombreux acteurs, institutionnels ou non, pour développer une quantification des politiques coloniales et fonder le débat sur cette base empirique réputée plus solide. Elle invite également à réfléchir sur les rapports entre les statistiques mandataires, partie intégrante du système documentaire induit par le mandat, et les statistiques coloniales en général.

  • 91 Penslar, 2000.

60La production et l’appropriation des normes ne se limitent pas aux environnements institutionnels que constituent la SDN et les administrations mandataires. Derek Penslar l’a déjà suggéré à propos du rôle des experts dans le mouvement sioniste. À rebours du gouvernement d’experts, la politisation des immigrés sionistes leur permet, dès avant le mandat, d’instrumentaliser les experts agronomes au service de leurs propres conceptions de la colonisation. Les experts apportent alors une caution positiviste de rationalité à des choix agronomiques dont ils sont davantage les relais, des immigrés vers l’Organisation sioniste mondiale, que les concepteurs. Ce faisant, ils accréditent les choix faits par les immigrés et contribuent à leur donner un caractère normatif de méthode de colonisation91.

  • 92 Jasanoff, 2004.

61Plusieurs contributions de cet ouvrage s’efforcent de dégager l’expertise mandataire du cadre institutionnel dans lequel elle semble à première vue devoir s’insérer – le vis‑à‑vis des administrations mandataires et de la CPM – pour examiner une gamme plus large, moins institutionnelle d’acteurs et de producteurs d’expertise. La contribution de Christine Winter évoque les phénomènes de co‑production d’expertise étudiés par Sheila Jasanoff92. Son étude sur les missionnaires allemands et métis germanophones en Nouvelle‑Guinée interroge à la fois la mise en œuvre des obligations internationales et les effets du système mandataire sur la circulation des idéologies raciales. Les usages de la catégorie de « métis », dont la multiplicité n’est pas limitée aux mandats, sont redirigés en Nouvelle‑Guinée contre l’ordre colonial existant pour servir la revendication coloniale allemande. Les compétitions coloniales entretenues dans le contexte international des mandats encouragent localement des usages sélectifs et intéressés des hiérarchies raciales et civilisationnelles qui constituaient le socle du système mandataire. Elles tendaient ainsi à le miner à la fois sur la scène internationale et par en bas.

62Les savoirs produits dans les mandats ne sont cependant pas systématiquement conditionnés par les agendas mandataires ou par les conceptions des experts occidentaux. Les mécanismes mandataires peuvent pousser ces derniers à repenser et anticiper leurs propres pratiques. Les mandats sont utilisés pour promouvoir des conceptions réflexives, informées par la sensibilité culturelle de l’administration coloniale de terrain. Sarah Griswold suggère en outre que certains milieux savants, tels les archéologues, sont amenés à développer des sous‑champs d’expertise, en l’occurrence juridique. Il s’agit de formuler leurs propres normes pour anticiper celles qui, dérivant des textes des mandats, sont tôt ou tard amenées à se préciser sous l’influence de la CPM et à s’imposer sans discussion. Le mode de formulation de normes employé par cette dernière instance n’est pas seulement une aubaine pour des communautés d’experts préexistantes ou naissantes. Il les contraint à une démarche réflexive sur leurs pratiques et le scandale qu’elles peuvent susciter, sur place et à travers le monde.

Experts et contre‑expertises

63Non seulement des acteurs extérieurs à la relation entre SDN et puissances mandataires s’emparent de la possibilité, offerte à travers l’ample documentation mandataire, d’expertiser sur les mandats, mais les travaux d’expertise ainsi produits suscitent des dynamiques de contestation, d’adaptation, ou de contre‑expertise, qui viennent aussi bien des puissances mandataires incriminées que des populations placées sous mandat. Parmi ces dynamiques, le système fait la part belle aux administrations coloniales, qui peuvent contester les critiques formulées à la SDN, avancer leurs propres arguments et répondre directement lors des sessions de la CPM. Leur pouvoir de contrôle, qui s’étend à la transmission des pétitions « indigènes » à destination de la SDN, semble toutefois verrouiller le système.

  • 93 Jouzel & Ollitrault, 2015 ; Salman & Topçu, 2015.

64La contre‑expertise n’est au demeurant que partie intégrante de l’expertise, depuis le développement de l’expertise judiciaire. La sollicitation d’avis informés en vue de la décision est source de conflits : conflit des données, conflit entre ceux qui les formulent, et conflit des recommandations. La contre‑expertise n’est que la réponse, elle aussi savante, et censément plus savante encore, à l’expertise, selon les mêmes principes. Cependant, à mesure que s’opère la professionnalisation des experts aux xixe et xxe siècles, et partant de leur glissement vers des positions d’élites, le motif de la contre‑expertise a progressivement été associé – sans jamais se confondre avec elle – à l’expertise profane, à savoir la revendication d’une contre‑expertise par les exclus des processus de sélection des experts, sur la base de la connaissance intime que les non‑initiés possèdent des réalités de leur monde93. Ce développement est la conséquence de la multiplication des mouvements sociaux, et de la contestation en leur sein de la monopolisation du savoir à des fins d’ingénierie sociale par les experts reconnus. Dans les mandats, la frontière entre expertise profane et contre‑expertise est brouillée par la logique du régime, par lequel le personnel des puissances de tutelle a la responsabilité d’amener les « indigènes » à la civilisation. La nature coloniale de la prise de décision dans les mandats et du consensus idéologique à la CPM peut amener des revendications alternatives à l’expertise, que ce soit par les profanes ou par des « indigènes » qui possèdent tous les titres à l’expertise. Ces formes d’expertise portent fréquemment critique contre le mandat au nom de ce qu’il devrait être, bien plus souvent qu’elles ne mettent en cause les priorités politiques du système. La critique du mandat par la contre‑expertise n’est cependant pas l’apanage des « indigènes », parmi lesquels le leadership des élites socio‑économiques et sa légitimation par l’éducation sont de plus en plus contestés au fil de la période. La contre‑expertise est d’ailleurs mieux relayée lorsqu’elle émane d’Européens prenant le parti des « indigènes ».

  • 94 Pedersen, 2012 ; Wheatley, 2015.

65Notant l’asymétrie des acteurs coloniaux et « indigènes » dans leurs possibilités de réponse aux pouvoirs mandataires, Alvine Assembe Ndi insiste sur la voie qui s’offre, dans les limites étroites définies par les procédures mandataires, pour faire passer une voix « indigène » jusqu’à Genève. Analysant la quinzaine de pétitions « indigènes » envoyées, au fil de l’entre‑deux‑guerres, par des « indigènes » du Cameroun, elle entend ces dernières moins comme une protestation adaptée à la « grammaire » du système mandataire94, que comme une contre‑expertise. Dans cette perspective, l’objectif d’une pétition n’est pas simplement d’entraîner le déclenchement d’une procédure. Il s’agit d’apporter un éclairage à cette institution dont les canaux d’information sont réputés sélectifs, partiaux et trop éloignés des réalités. Ceci doit permettre de montrer l’existence d’une situation tue dans le discours autosuffisant des puissances mandataires, dont les préoccupations principales sont de répondre aux critiques venant de leurs homologues plutôt que des « indigènes ». Le fin mot de sa démonstration réside dans la revendication finale, à la veille de la Deuxième Guerre mondiale, non de la sortie du système mandataire mais au passage du statut de mandat B à celui de mandat A, révélant l’acceptation de l’agenda du système mandataire et de sa logique gradualiste.

66Étudiant la mise en scène de l’expertise par les autorités sud‑africaines comme une réponse au blâme initial adressée par la CPM aux administrateurs du Sud‑Ouest africain après l’affaire des Bondelzwarts (1923), Robert Gordon montre que leur imperméabilité à la critique et à l’ironie constitue une ressource efficace pour survivre dans les institutions internationales. Peu réactifs sur le fond des critiques qui leur furent adressées à Genève à partir de cette date, les Sud‑Africains le sont sur la forme, en produisant une mise en scène de l’expertise – parfaitement factice. Avec un habillage ethnographique bien fait pour complaire à F. Lugard et aux hommes de même sentiment au sein de la commission, la défense de l’administration sud‑africaine anticipe les désirs de la CPM. Elle impose en outre le monopole des Sud‑Africains sur la compréhension culturelle des « indigènes », au nom de l’ancienneté de leur présence. À l’intérieur des milieux coloniaux sud‑africains, ce dispositif est complété par la prévention des enquêtes susceptibles, délibérément ou non, de produire un contre‑discours sur la colonisation sud‑africaine. Pour défendre le discours anthropologique tenu par les représentants sud‑africains à Genève, il est nécessaire d’éliminer les experts susceptibles de concurrencer le discours officiel, et donc, d’écarter les anthropologues.

67L’expertise émanant des milieux coloniaux peut se révéler plus délétère pour la colonisation que n’importe quelle contre‑expertise, qu’il est possible de discréditer en invoquant les biais et idées préconçues de son auteur. Karène Sanchez Summerer montre que c’est le cas du régime instauré par les Britanniques en Palestine pour mettre en œuvre la double obligation mandataire contractée vis‑à‑vis des sionistes et des Arabes. À travers les rapports de deux médecins missionnaires installés à Hébron dans les années 1920‑1930, Paterson et Forster, et les autorités mandataires britanniques, elle fait valoir que les deux hommes, très bien insérés dans la société hébronite, sont tour à tour des experts estimés par le gouvernement mandataire, et des critiques de celui‑ci. Par leur compréhension sociale approfondie de la société locale, ils correspondent à l’expert colonial désiré par F. Lugard, pétri de familiarité avec son environnement et doté d’une capacité fine d’intervention dans la société locale. Ce n’est donc pas le moindre paradoxe du mandat palestinien que de voir ces hommes, forts de leur expertise, se retourner contre les objectifs et les méthodes du pouvoir britannique. L’évolution des relations entre les deux hommes et le pouvoir mandataire doit beaucoup au fait que, missionnaires, ils n’ont pas vocation à jouer les experts, ni à se mettre au service du gouvernement colonial et conservent leur autonomie.

68Comme Geoffrey Schad, Hilary Falb Kalisman s’intéresse, non aux experts étrangers adoptant un regard familiarisé sur les sociétés mandataires, mais aux experts « indigènes ». Montrant la continuité d’une expertise éducative locale en Irak et en Palestine depuis l’époque ottomane jusqu’au‑delà des mandats, elle suggère que ce qui la caractérise réside non dans une différence fondamentale de point de vue, mais dans le fait qu’elle se présente comme mieux adaptée que les modèles favorisés par les experts britanniques qui chapeautent la hiérarchie de l’enseignement public. Les experts palestiniens et irakiens critiquent leurs homologues et supérieurs hiérarchiques britanniques en arguant, à partir de raisonnements légitimes au sein de la communauté internationale des pédagogues, qu’ils n’anticipent pas les besoins des futurs États. Ce qui distingue alors les experts locaux et occidentaux n’est plus l’intelligence socio‑culturelle, mais la capacité à anticiper et soutenir la construction étatique. Dans la logique des nationalismes coloniaux de l’entre‑deux‑guerres, une telle anticipation ne peut être le fait que d’un natif et national du pays.

Les experts en perspective

  • 95 Méouchy & Sluglett, 2004.
  • 96 Schayegh & Arsan, 2015.
  • 97 Kozma, Schayegh & Wishnitzer, 2015.
  • 98 Arsan, 2014.
  • 99 Jackson, 2015.

69L’ouvrage édité par Nadine Méouchy et Peter Sluglett sur les mandats du Levant95 avait souligné l’essor des recherches sur le système mandataire à partir des années 1990 et montré l’apport d’une approche prépondérante fondée sur la construction coloniale des États. Plus récemment, les recherches ont mis l’accent sur le caractère transnational des mandats, les rattachant à des enjeux d’intégration régionale96, de circulations économiques mondialisées97 ou de migration98. Cette évolution s’est accompagnée d’un déplacement de perspective autour de la constitution des mandats, d’une perspective d’ingénierie sociale par les États à des phénomènes de négociation impliquant acteurs « indigènes » et paraétatiques, en particulier humanitaires99. L’un des enjeux de ce volume est d’interroger la place de la production et de l’appropriation des savoirs dans la construction mandataire comme dans ses crises. Nul ne détient un savoir‑pouvoir en propre, mais l’expertise permet à une multitude d’acteurs, porteurs d’autant de projets ou d’agendas, d’entrer en lice pour le pouvoir ou de se donner une stature vis‑à‑vis des pouvoirs en place. Est‑ce que l’implication d’une multiplicité d’acteurs se présentant en experts a sapé ou rehaussé l’image des experts, et normalisé, à terme, leur présence ? Sans doute la réponse est‑elle contrastée selon les circonstances ; l’expertise internationale devient une carrière imaginable pour les « Orientaux » au temps du mandat, et même un objectif de formation universitaire à l’American University of Beirut, mais elle se délègue encore au Cameroun. Cependant, à côté des effets internationaux de l’appropriation de normes juridiques et de méthodes scientifiques par les « indigènes », que savons‑nous de ses effets sociaux et culturels ? Si l’on se place dans la perspective de Timothy Mitchell, et si donc on considère la mise à distance de l’objet comme le cœur des opérations d’expertise depuis l’époque coloniale, l’expert ne se soucie pas de l’incidence de ses méthodes sur les populations locales – comme s’il opérait sans informateurs « indigènes » partageant les préoccupations de ces dernières. Les débats sur les mandats mettent pourtant constamment en lumière l’importance de l’anticipation des effets des politiques coloniales sur les « indigènes » et leur « bien‑être ».

  • 100 Norris, 2013 ; Jackson, 2013a ; Jackson, 2013b.

70Après 1945 et la transition des mandats vers la tutelle des Nations unies, il devient plus aisé de distinguer entre l’expertise internationale telle qu’elle se formalise dans les nouvelles institutions, et les tensions relatives à l’information sur le gouvernement des anciens territoires mandataires. Ces derniers relèvent en effet d’une commission spécifique, et leur supervision est régie par des procédures actualisées par rapport à l’entre‑deux‑guerres. Alors que les Nations unies s’enquièrent davantage de la situation dans les empires coloniaux stricto sensu, et que les grandes puissances se préoccupent du développement des colonies puis des « jeunes nations », les territoires à tutelles perdent l’importance que possédaient les mandats aux yeux des opinions publiques. Qu’advient‑il alors de l’expertise initiée dans les mandats ? N’a‑t‑elle d’autre postérité que celle, obscure, des tutelles ? Inspire‑t‑elle, même discrètement, la conception des agendas politiques internationaux et leur mise en œuvre ? Les travaux récents sur le développement économiques des mandats donnent à penser que l’accumulation d’expertise, même factice, même biaisée, sur ces territoires, a pu avoir une autre utilité que la légitimation du régime colonial100. Les experts qui apparaissent au fil de ce livre n’ont pas disparu avec la fin des mandats, et leur trajectoire suggère que l’expertise dans les mandats n’est pas qu’une étape dans l’histoire coloniale.

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Notes

1 Saïd, 1980.

2 Mitchell, 2002.

3 Voir par exemple : McCracken, 1982.

4 Labib, 2015.

5 Voir, entre autres : Kozma, 2011a ; Sibeud, Blais & Fredj, 2013.

6 Voir notamment : Ball, 2015 ; Sundiata, 2004 ; Hill & Keller, 2010.

7 Dolan, 2005.

8 Poulot, 2008.

9 Roqueplo, 1992, p 162.

10 Singaravélou, 2008.

11 Gilbert, Henry & Jouzel, 2015.

12 Jas, 2015.

13 Dakhli, 2010.

14 Schayegh & Arsan, 2015, voir p. 5.

15 Schayegh, 2015, voir p. 649.

16 Schayegh & Arsan, 2015, p. 4 ; Yehya, 2015, p. 168 et p. 177‑213.

17 Sur l’Institut colonial international, voir notamment : Bertrand, 2007 & Daviron, 2010. Sur les congrès coloniaux internationaux : Bonnecase, 2011a, p. 114.

18 Voir par exemple : Sibeud, Blais & Fredj, 2015.

19 Sur la genèse du système mandataire, voir : Dimier, 2004, p. 200‑206 ; Méouchy & Sluglett, 2004 ; Anghie, 2007, p. 117‑136 ; Callahan, 2008, p. 21‑59 ; Mazower, 2009, p. 45‑52 ; Pedersen, 2015, p. 17‑106.

20 Chaumont, 2009.

21 Feldman, 2008.

22 Sur les rations alimentaires dans les mandats, voire notamment : Cameron‑Smith, 2013 ; Seikaly, 2016, p. 127‑154.

23 Baz, 1969, p. 229.

24 Dimier, 2004, p. 39‑61

25 Lemieux, 2002, p. 6.

26 Sur les débats quant à la caractérisation de l’action des organisations internationales comme politiques publiques : Petiteville & Smith, 2006.

27 Matasci, 2015.

28 Frioux, 2015.

29 Rodogno, Struck & Vogel, 2015 ; aux origines de cette évolution, voir Graber, 2009.

30 Mitchell, 2002, p. 54‑79.

31 Haas, 1992 ; Cross, 2013.

32 Singaravélou, 2012.

33 Neill, 2012 ; Lachenal, 2013.

34 Anderson, 2006 ; Palmer, 2010.

35 Tournès, 2016, p. 113‑125 et 147‑188.

36 Baick, 2004, p. 72‑73 ; Ekbladh, 2000.

37 Sufian, 2007, p. 205‑206 ; Borowy, 2009, p 240‑242.

38 Schayegh, 2015, voir p. 649.

39 Jamin, 2000, voir p. 749.

40 Ibid.

41 Kevonian, Rygiel & Geouffre de la pradelle, 2015.

42 Fillon, 2018.

43 Parmi les thèses soutenues en France sur le sujet, citons, sans vocation à l’exhaustivité : Boutant, 1936 ; Ferjus, 1926 ; Abdul Jabbar, 1941 ; Kuri Y. Adib, 1927 ; Lapierre, 1936 ; Moch, 1932 ; Nolde, 1933 ; Pechoux, 1939 ; Saghir, 1932 ; Sandhaus, 1931.

44 Kévonian, 2004.

45 Callahan, 2008.

46 Dimier, 2004, p. 109‑132.

47 Ibid., p. 250‑255.

48 Kozma, 2016.

49 Dimier, 2004, notamment p. 245‑271.

50 Bourmaud, 2016.

51 Pastor, 2015, p. 183‑197.

52 Quigley, 2016.

53 Sur ce point et les efforts de coordination de l’action des grandes fondations de recherche américaines et leur rôle dans les Suds, notamment le Tanganyika à l’époque de la tutelle des Nations unies, voir Berman, 1983.

54 Pedersen, 2015, p. 52‑70.

55 Les mandats se répartissaient ainsi : les territoires du Proche‑Orient étaient placés sous mandat « A », de la France pour la Syrie et le Liban ainsi que la Cilicie évacuée en 1921 avant l’application du système, et de la Grande‑Bretagne pour l’Irak d’une part, et la Palestine (incluant l’Émirat de Transjordanie formé en 1921 et formant, en théorie, un mandat sui generis, ayant pour finalité spécifique la mise en œuvre de la déclaration Balfour) d’autre part. Les anciens protectorats allemands d’Afrique centrale (Togoland, Kamerun et Afrique de l’Est allemande) devenaient des mandats « B », divisés entre la France (Togo et Cameroun sous mandat français), la Grande‑Bretagne (le Togoland, les deux Cameroons et le Tanganyika sous mandat britannique) et la Belgique (mandat du Ruanda‑Urundi). Le Sud‑Ouest africain et les anciennes colonies allemandes du Pacifique passaient sous mandat « C », administrés par l’Union sud‑africaine pour le premier, par la Nouvelle‑Zélande pour le Samoa occidental, par l’Australie pour la Nouvelle‑Guinée, par l’Australie au nom de l’Empire britannique pour l’île de Nauru, et par le Japon pour les îles situées au nord de l’équateur (îles Mariannes, Carolines, Palaos et Marshall).

56 Ils étaient en revanche exclus des mandats C, à la fois en raison de l’insistance des leaders politiques sud‑africains et australiens à administrer leurs mandats comme des possessions souverains, et, malgré les protestations japonaises, du refus de l’Australie de laisser l’immigration asiatique entrer en Nouvelle‑Guinée : voir Pedersen, 2015, p. 33.

57 Ibid., p. 211‑215.

58 Perham, 1960, p. 650‑652.

59 Callahan, 2008, p. 99‑100.

60 Perham, 1960, p. 654.

61 Dimier, 2004.

62 Pour une expression caractéristique de l’idée que la diversité physique, économique et ethnique des colonies impose la diversité administrative à l’intérieur d’un même empire colonial : Jouvenel & Loucheur, 1924, p. 117‑118.

63 Dimier, 2004, p. 42‑47.

64 Cell, 2002, p. 217‑225.

65 Ibid., p. 95‑96.

66 Bonnecase, 2011b.

67 Dimier, 2004, p. 114.

68 Samuel, 1970.

69 Greenberg, 2010, p. 50.

70 Andrew, 2015.

71 Shields, 2009, p. 217‑230.

72 Authaler, 2016.

73 Kozma, 2011b ; Schayegh & Arsan, 2011, p. 296‑299.

74 Kozma, 2016, p. 156‑160.

75 Ibid., p. 157.

76 Pedersen, 2015, p. 100.

77 Callahan, 2008, p. 122‑156.

78 Kozma, 2016, p. 156‑157.

79 Sufian, 2007, p. 198.

80 Latour, 1984.

81 Voir la description de l’action du rôle de Thomas S. Russell (« Russell Pasha ») au nom de l’Égypte au Comité de l’opium de la SDN et les pressions exercées par ce canal contre le mandataire français en Syrie‑Liban : Schayegh & Arsan, 2011.

82 Lachenal, 2013, p. 34.

83 Sur le réseau des instituts Pasteur, voir notamment : Moulin, 1995.

84 Ribi, 2011 ; Sibeud, 2014.

85 Bourmaud, 2013.

86 Tournès, 2016.

87 Pedersen, 2015, p. 65.

88 Sibeud, Blais & Fredj, 2013, p. 20.

89 Pedersen, 2015, p. 303‑304.

90 Voir en particulier les travaux de Vincent Bonnecase, surtout : Bonnecase, 2011a.

91 Penslar, 2000.

92 Jasanoff, 2004.

93 Jouzel & Ollitrault, 2015 ; Salman & Topçu, 2015.

94 Pedersen, 2012 ; Wheatley, 2015.

95 Méouchy & Sluglett, 2004.

96 Schayegh & Arsan, 2015.

97 Kozma, Schayegh & Wishnitzer, 2015.

98 Arsan, 2014.

99 Jackson, 2015.

100 Norris, 2013 ; Jackson, 2013a ; Jackson, 2013b.

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