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Birmanie (Myanmar) 2010-2017 : un pays en transition ?

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Aurore Candier

La question foncière au Myanmar : le cas des retours des terres aux « propriétaires d’origine » dans le delta de l’Ayeyarwady

The land Issue in Myanmar: the Case of Land Return to the “Original Owners” in the Ayeyarwady Delta

Stéphen Huard

Résumé

Appréhender les disputes concernant les terres confisquées par le précédent gouvernement militaire dans le delta de l’Ayeyarwady au Myanmar permet de montrer comment les enjeux de pouvoirs structurent la question foncière localement. Les revendications foncières reflètent une (re)lecture politique de l’histoire et la volonté du gouvernement de rendre les terres confisquées à leurs propriétaires d’origine pose une question simple : qui a droit à quoi ? Le conflit entre métayers et propriétaires d’origine dans le village de KyunZoke doit être compris comme un nouveau moment dans la transformation des politiques agraires. Sa mise en œuvre localement repose sur un jeu entre légalité, légitimité et clientélisme pour l’accès aux ressources ainsi que sur certaines personnes pivots capables d’organiser, d’entraver ou de promouvoir certaines revendications. En d’autres termes, les relations de clientèles et la pluralité des autorités chargées de la gouvernance foncière structurent en partie l’accès aux ressources dans un contexte où la légitimité des droits tend à se redéfinir.

Texte intégral

Introduction

  • 1 Je remercie vivement Alexandra de Mersan de m’avoir invité à présenter ce travail lors de la journ (...)
  • 2 L’acronyme VLMC – Village Land Management Committee – est préféré à une traduction française par s (...)
  • 3 Nous utilisons des guillemets pour cette première occurrence pour bien marquer le caractère ambigu (...)

1Le 29 mai 2014, environ 200 personnes arborant les couleurs du NLD se sont rassemblées dans plusieurs champs près du village de KyunZoke, situé dans le township (myô´ nè) de Maubin dans le delta de l’Ayeyarwady1. Afin de revendiquer la propriété de ces terres agricoles, ils ont alors détruit le riz planté quelques semaines auparavant par d’autres villageois. La police est intervenue, arrêtant huit personnes et invitant les représentants des deux groupes en conflit à se réunir dans le bureau du Département de l’Administration générale (GAD) du district quelques jours plus tard. Lors de cette réunion, les autorités ont statué que seul le Comité d’administration foncière du village (VLMC2), créé pour appliquer les lois foncières de 2012 et pour régler les conflits fonciers à l’échelle du village, était en droit de décider à qui appartiennent les terres disputées : doivent‑elles revenir à ceux qui s’estiment être les propriétaires légitimes de ces terres confisquées par le gouvernement dans les années quatre‑vingt‑dix – le groupe des « propriétaires d’origine » 3 – ou à ceux qui les cultivent pour des entreprises privées depuis 1998 – le groupe des « métayers » ? Le 8 juin 2014, le VLMC, dirigé par le chef du village (’ô’ tchô’ `yé `mhou) de KyunZoke, membre du groupe des métayers, refusa officiellement de transférer les terres aux propriétaires d’origine, car, en accord avec les lois précédant la loi foncière de 2012, le droit d’usage des terres revient à ceux qui les cultivent. Depuis lors, les métayers tentent de se faire délivrer de nouveaux titres de propriété pendant que les propriétaires d’origine organisent la riposte avec le soutien du parti d’Aung San Suu Kyi.

La fabrique de la question foncière dans le delta de l’Ayeyarwady

  • 4 Transnational Institute, 2013.
  • 5 Woods, 2015.
  • 6 Kiik, 2016.

2Appréhender la question foncière à travers le prisme des conflits dans cette région du Myanmar permet de montrer que ce sujet, en tant que champ d’investigation des transformations des modes d’accès et de contrôle des ressources, est empreint d’enjeux de pouvoir. La liste des conflits au Myanmar s’allonge indéfiniment, mais la particularité de chaque contexte fait du traitement uniforme des conflits fonciers une entreprise impossible. Certaines disputes renvoient aux conflits armés entre l’armée régulière et les armées « rebelles » revendiquant une autonomie politique4. D’autres conflits renvoient à l’expansion de l’agrobusiness5, à l’extraction des ressources – le cas de la mine de cuivre de Letpadaung près de la ville de Monywa est symptomatique de la façon dont l’accaparement du contrôle des ressources peut être problématique –, ou encore à la construction d’infrastructures comme le projet de barrage hydro‑électrique de Myitsone dans l’État kachin6.

  • 7 De nombreux autres conflits ont lieu dans ce township, cf. l’article du Myanmar Times du 18 août 2 (...)

3Une posture d’enquête possible consiste à regarder au plus près un cas particulier. Nous avons donc choisi de présenter ici un type de conflit, à savoir les disputes concernant les terres confisquées par le précédent gouvernement militaire qui se voient aujourd’hui « rendues » à leurs propriétaires d’origine au grand désarroi des métayers qui les exploitaient depuis la fin des années quatre‑vingt‑dix. Plus spécifiquement encore, nous allons étudier un conflit qui se déroule dans le township de Maubin situé dans le delta de l’Ayeyarwady7.

  • 8 Le Meur, Lund, 2001 ; Chauveau, Le Pape & de Sardan, 2001 ; Le Meur, 2002 ; Hall, 2013.
  • 9 Colin, 2008 ; Lavigne‑Delville, 2010.
  • 10 Huard, 2016.

4D’un point de vue plus théorique, les tenants et les aboutissants de ce conflit prennent sens lorsque l’on analyse la situation en termes de gouvernance foncière, c’est‑à‑dire comme une configuration d’acteurs, d’arènes et de pratiques ayant pour objet les ressources8. La gouvernance foncière est le fruit des interactions entre la fabrication gouvernementale du foncier comme un ensemble de relations à réguler et les pratiques locales pour accéder aux ressources. Il est donc crucial de rendre compte des changements dans les modes d’accès à la terre et des différents types de droits détenus par les personnes9. Pour ce faire, il est possible, par exemple, de retracer la biographie d’une parcelle pour montrer la superposition des usages et des statuts. Cette perspective permet en outre de mettre l’accent sur la mise en œuvre et la réception des politiques publiques tout en maintenant l’attention sur l’économie morale villageoise10.

5Dans le cas du delta, retracer la biographie des terres en conflit permet de comprendre comment les revendications foncières reflètent une lecture politique de l’histoire locale. Si l’on omet l’impact des politiques agraires de la période socialiste sur la gestion et le contrôle de ces terres, il est impossible de comprendre la position des métayers. De même, les propriétaires d’origine ne se seraient jamais rassemblés sous cette bannière si les villageois n’avaient pas eu vent, par la radio et les branches locales du NLD, des déclarations en 2012 du président U Thein Sein indiquant vouloir retourner à leurs propriétaires d’origine les terres confisquées par le gouvernement militaire qui étaient encore vacantes. La complexité et le nombre croissant des conflits fonciers concernant le retour de terres confisquées au Myanmar viennent de la difficulté à mettre en œuvre de façon uniforme une promesse politique. La complexité des situations est aussi liée à l’usage stratégique des flous juridiques par les acteurs en présence, à l’empilement de politiques agraires et aux rapports de pouvoirs clientélistes. Dès lors, il faut replacer cette étude de cas dans le contexte historique du delta avant de pouvoir décrire précisément la situation conflictuelle dans le village de KyunZoke.

  • 11 Adas, 1974a.
  • 12 Hwa, 1965 ; Boutry et al., 2017.
  • 13 Furnivall, 1948 ; 1957 ; Huard, 2014.
  • 14 Scott, 1972 ; 1977.
  • 15 Charney, 2009.
  • 16 Adas, 1974b.

6L’armature gouvernementale pour réguler le foncier dans le delta de l’Ayeyarwady est le fruit d’un outillage administratif hérité de la colonisation britannique – à partir de 1852 pour la Basse‑Birmanie – qui a été transformé pour construire une agriculture planifiée et socialiste après le coup d’État du général Ne Win en 1962. Après avoir annexé la Basse‑Birmanie, les Britanniques transformèrent le delta en grenier à riz11, via, entre autres, la mise en place de systèmes d’appropriation foncière et de taxation12, à travers un maillage administratif dont les chefs de village étaient les principaux acteurs13. La mise en place d’une agriculture commerciale par le gouvernement colonial affecta l’économie morale paysanne et les relations de patronage entre les paysans et les élites locales14 tout en créant ce qui devint une question majeure dans la lutte pour l’indépendance, le landlordism15. Ce dernier renvoie à la dynamique d’accumulation progressive des terres par les prêteurs à gage, notamment les Chettyar venus d’Inde qui se constituèrent ainsi, volontairement ou non, de larges propriétés16. Après l’invasion japonaise (1942‑1945) et le retour de l’administration anglaise (1945‑1948), la lutte contre le landlordism fut au cœur de la formulation politique de l’Indépendance.

  • 17 Renforcé par le Land Nationalisation Act de 1948 et le Nationalisation Act de 1953.
  • 18 Adas, 1974b.

7La constitution de 1947 fit du gouvernement le propriétaire de toute terre, déléguant aux agriculteurs de simples droits d’usage17. À partir de 1962, le Conseil révolutionnaire du gouvernement socialo‑militariste de Ne Win planifia l’économie agricole par une politique de quotas faisant des petits agriculteurs les métayers de l’État censés cultiver les terres arables de façon continue18. Cette politique est le fruit du Tenancy Act and Rules de 1964 et des Procedures Conferring the Rights to Cultivate Land voté la même année. Ces règlements indiquent donc que la terre doit être cultivée pour l’État par des petits agriculteurs qui se voient conférer un droit d’usage délégué qu’il est interdit de transférer. Légalement, les terres ne pouvaient donc pas être vendues, louées, hypothéquées ou mises en gage jusqu’en 2012. Un comité d’attribution des terres à l’échelle du village‑tract (ywa ’ô’ sou´) disposait alors du droit d’allouer les parcelles qualifiées à tort ou à raison de vacantes ou de mal cultivées par exemple. Par ailleurs, le maillage de l’agriculture nationale a été organisé par une politique de quotas, ou procurement, mise en œuvre de 1974 à 2003, ainsi qu’à travers une imposition des semences à cultiver. Cette politique, gérée localement par un réseau de coopératives et de comités administratifs, eut un impact significatif sur la production du riz dans le delta.

  • 19 La Voie birmane vers le socialisme est le nom du document cadre qui présente la ligne idéologique (...)
  • 20 Le gouvernement a permis aux investisseurs privés et aux agriculteurs de mettre en valeur les terr (...)
  • 21 Oberndorf, 2012.
  • 22 Woods, 2011.
  • 23 Cheesman, Skidmore & Wilson, 2013 ; Steinberg, 2015 ; Egreteau & Robinne, 2016.

8Les révoltes de 1988 entérinèrent l’échec de la Voie birmane vers le socialisme19 et l’entrée dans la période militariste SLORC‑SPDC fut marquée par une privatisation progressive et contrainte de l’agriculture20. Les années quatre‑vingt‑dix témoignent de l’abandon progressif de la politique de quotas au profit, notamment dans le delta, de la confiscation de terres et de leur allocation à des compagnies proches des pouvoirs nationaux et régionaux (cfinfra). À ce titre, une directive de 1991, appelée Vacant, Fallow and Virgin Land Instructions, visait à promouvoir l’investissement privé dans la production agricole par l’allocation de terres disponibles, instructions qui seront développées plus avant avec la seconde loi foncière de 2012 (Vacant, Fallow, Virgin Lands Management Law) qui oriente les conditions d’allocation des terres ainsi qualifiées21. Le délaissement progressif de l’économie agraire par l’État marque un dernier tournant, celui vers un capitalisme militaro‑financier22 axé sur l’allocation de larges parcelles pour l’agro‑industrie dans un contexte plus large de transition démocratique à partir de 201123.

  • 24 Oberndorf, 2012.
  • 25 Mark, 2016.
  • 26 Boutry et al., 2017.
  • 27 Republic of the Union of Myanmar, 2013.

9Les personnes en conflit à KyunZoke ont fait l’expérience directe de la politique des quotas sur le riz, des confiscations de terre et de leur réallocation. En 2012, la Farmland Law, qui amorce la distribution de nouveaux titres de propriété24, rajoute une couche au pluralisme juridique censé réguler le domaine foncier25 et fait remonter à la surface de nombreux conflits larvés. Cela dans un contexte de transition politique au sein d’un pays à l’économie dite « agraire » où l’ampleur des confiscations de terres par les gouvernements successifs commence à être traitée. La Commission d’investigation parlementaire sur le foncier (Parliamentary Land Investigation Commission – PLIC) indique que deux à trois millions d’acres concernés sont potentiellement sujets à être retournés ; environ 70 % des terres transférées à des compagnies privées sous l’ancien gouvernement étaient toujours en friche en 2011. Plusieurs commissions d’investigation parlementaire se sont succédé depuis 2012 pour enquêter sur les cas de confiscation, sans avoir les moyens nécessaires pour résoudre les conflits qui se sont multipliés à mesure que la transition devenait tangible26. Ces comités ont notamment pour but de formuler des recommandations sur les mécanismes de réallocation des terres à leur propriétaire d’origine27. C’est donc dans ce contexte que des conflits fonciers larvés ont réémergé dans le delta de l’Ayeyarwady ; conflits qui rendent actuelle l’histoire mouvementée de cette région et qui donnent à voir diverses stratégies pour accéder aux terres et revendiquer la légitimité de droits de propriété.

Le retour des terres à KyunZoke : une affaire de justice, de manœuvre politique et d’agenda personnel

Retracer le fil du conflit

  • 28 Le terme de foyer renvoie à la notion de household qui permet de considérer les unités familiales (...)
  • 29 Interview du 11 juillet 2016 (Daw San Mye est un pseudonyme).

10Le conflit foncier à KyunZoke pose plusieurs questions : qui a droit à quoi ? Pourquoi ? Et quels étaient les moyens pour les gens d’accéder à la terre ? Dans ce village, il y a environ 320 foyers28, dont 240 d’agriculteurs et 80 de travailleurs journaliers. À la fin des années quatre‑vingt et au début des années quatre‑vingt‑dix, de nombreuses personnes ont dû « abandonner » leurs terres car elles ne pouvaient plus s’acquitter des quotas exigés par le gouvernement du township. Par exemple, Daw San Mye, une villageoise de KyunZoke, a été forcée de travailler comme manœuvre pour la construction d’un canal, car elle ne pouvait pas remplir son quota : elle devait fournir 35 paniers de riz par acre, alors que ses terres, inondables, ne lui en fournissaient au mieux que 4029. Sa situation reflète celle de nombreuses autres personnes qui ont ainsi perdu leurs terres du fait de la politique des quotas reposant sur l’idéologie socialiste selon laquelle les agriculteurs sont les métayers de l’État. Officiellement, les parcelles qui devenaient ainsi vacantes devaient être allouées par un comité dirigé par le chef du village à des personnes sans terre, lesquelles devenaient à leur tour métayers de l’État. Dans la pratique, beaucoup de parcelles n’ont pas été allouées à des villageois, mais au contraire laissées en friche créant un ensemble de terres vacantes.

11Le cas qui nous intéresse représente 166 acres30 dont la majeure partie est composée de terres « abandonnées » à cause du régime des quotas. Le reste a été directement confisqué par le gouvernement dans le but d’allouer ces terres à une compagnie privée. En 1994, la Winn Company fut la première entreprise à cultiver ces parcelles. L’arrangement avec les autorités était le suivant : le gouvernement allouait des terres « vacantes » que la compagnie s’engageait à cultiver tout en achetant ses intrants (fertilisants, pesticides) à une autre compagnie semi‑privée via un système de crédit. La Winn Company, n’ayant pu rembourser ses crédits, fit rapidement banqueroute. En 1998, c’est au tour de la Greenhouse Trading Company de prendre le relais. Cette compagnie aurait eu accès à ces terres, car, selon les villageois, elle était soutenue par un certain Thura Shwe Mann, figure majeure de la transition politique du pays entre 2011 et 201631, alors commandant de la division sud‑est du pays depuis 1997. La Greenhouse est une compagnie qui commercialise des fertilisants et des pesticides dans tout le pays, ayant des terres dans de nombreuses régions qu’elle cultive officiellement comme sites de démonstration. En l’occurrence, l’accord était le suivant : la compagnie rachète la dette de la Winn Company pour accéder aux terres qu’elle doit cultiver pendant au moins cinq années, tout en fournissant des quotas de riz au gouvernement, et se voit ainsi garantir une licence lui permettant d’exporter ses produits. En outre, la Greenhouse devait aussi se fournir en intrants auprès d’Ayar Shwe Wah, une compagnie dirigée par Aung Thet Mann, fils de Thura Shwe Mann32. La privatisation de l’agriculture passait donc par l’attribution de terres vacantes à cultiver avec en ligne de mire l’octroi de licences commerciales par le gouvernement à des compagnies qui lui étaient liées33.

  • 34 Interview du 13 juillet 2016.
  • 35 « MMK » est l’abréviation utilisée en référence à la monnaie du Myanmar, le kyat (un dollar améric (...)

12Sur le terrain, la Greenhouse Company a engagé un villageois de KyunZoke comme intermédiaire pour recruter des agriculteurs locaux voulant devenir métayers pour la compagnie. Aujourd’hui manager de la branche locale de l’entreprise, cette personne se remémore deux types d’arrangements avec les métayers34 : soit l’entreprise fournissait des intrants (fertilisants, graines et 20 000 MMK35 par acre) et le métayer devait alors s’acquitter d’une contribution de dix paniers de riz après la récolte, soit la compagnie ne fournissait pas d’intrants et dans ce cas le métayer devait fournir cinq paniers. C’est donc un système de quotas, opéré non pas via le gouvernement, mais par une entreprise privée, qui fut institué. Ce système était avantageux pour les métayers capables de cultiver de larges parcelles, car, n’ayant pas de droit d’usage légal des parcelles, ils ne pouvaient pas avoir accès au système de prêts agricoles. Les métayers n’étaient pas ceux à qui les terres avaient été confisquées auparavant, bien que certains aient fait face à d’autres confiscations concernant notamment la construction d’un système d’irrigation qui ne fut jamais achevée (cf. infra). Choisis en amont par un intermédiaire villageois (le manager de l’entreprise), ils ont eu accès aux terres par le biais de relations personnelles privilégiées et certains ont cultivé les mêmes parcelles pendant près de dix‑sept ans de façon continue. Les 166 acres en jeu dans ce conflit ont donc été cultivées de façon plus ou moins continue par vingt‑deux métayers dont douze vivent à KyunZoke. En d’autres termes, les terres abandonnées sous la contrainte par certains agriculteurs du fait du système des quotas ont été déclarées légalement comme vacantes pour être ensuite allouées à des compagnies qui ont employé d’autres locaux pour les cultiver pendant plus de vingt ans. À partir de 2012, la Greenhouse a suspendu ses contrats avec les métayers, les laissant cultiver sans rien demander des terres dont la valeur augmente régulièrement depuis lors.

  • 36 Pseudonyme choisi pour préserver l’anonymat de cette personne.
  • 37 Jackson nous a fait lire ces lettres et nous a permis de les photographier.
  • 38 L’acronyme de référence pour parler de l’administration foncière était le SLRD (Settlement and Lan (...)
  • 39 Huard, 2014.

13En 2013, les villageois ont commencé à entendre parler de la volonté du gouvernement de rendre les terres vacantes aux propriétaires d’origine. À KyunZoke, un groupe de propriétaires d’origine s’est constitué progressivement sous la houlette de community leaders – en quelque sorte des porte‑paroles des revendications collectives disposant d’une certaine autorité localement sans qu’il soit évident de comprendre les raisons de leur influence – et notamment d’un certain Jackson36. La tension s’est alors cristallisée autour de deux groupes : ceux qui ont vu leurs terres confisquées et ceux qui sont devenus métayers sur ces terres. Le groupe se déclarant comme les propriétaires d’origine a commencé à s’organiser pour faire valoir ses revendications. Jackson et quelques autres personnes ont notamment envoyé une série de plaintes écrites37 à différentes personnalités et diverses institutions, à commencer par la lettre du 7 novembre 2013 adressée à la fois aux Départements fonciers du township et du district38, au Département de l’Administration générale (GAD) du township et du district, au Comité de développement du township et du village – tous deux rattachés au GAD – et enfin aux ya’ mi´ ya’ pha´ ou « anciens » du village, garants traditionnels des affaires villageoises39. En substance, elles déclarent que les vingt‑quatre propriétaires originaux des 166 acres à KyunZoke concédées par le gouvernement à la Greenhouse en 1997 s’opposent à l’allocation de ces terres aux personnes qui les cultivent (métayers).

14Ces lettres furent écrites dans un contexte où :

  1. une procédure de réallocation des terres se déroule depuis le 16 septembre suite au rassemblement de 198 métayers de divers villages voisins pour intenter une action contre la Greenhouse auprès du gouvernement régional afin de faire valoir leur droit à cultiver les parcelles ;
  2. U Htet Lin40, alors représentant élu à la Chambre des nationalités au Parlement et membre du NLD, demande expressément de donner aux « agriculteurs locaux qui les cultivent »41 les 1950 acres détenues par la Greenhouse dans neuf villages (incluant KyunZoke).
  • 42 Lettres de novembre 2013 du rapport préparé par le TLMC de Maubin. Le groupe d’enquête a étudié la (...)

15En d’autres termes, la réallocation des droits fonciers par le gouvernement a débuté dans l’idée d’allouer les terres aux métayers. Durant les derniers mois de 2013, cette procédure de réallocation, sur laquelle se greffe la commission d’investigation parlementaire, va s’étendre à d’autres cas, liés à deux ministères et sept entreprises, pour lesquels un groupe d’enquête est commissionné42. Les lettres administratives, compilées dans un rapport du Comité d’administration foncière du township (TLMC), deviennent progressivement évasives sur les destinataires légitimes des réallocations. Par exemple, le 23 août 2013, le gouvernement de la division de l’Ayeyarwady décide d’allouer les terres « aux agriculteurs qui les cultivent actuellement et aux agriculteurs sans terre, après une enquête minutieuse [par un groupe d’enquête commissionné] » alors que le TLMC, en charge de la mise en œuvre des enquêtes et des décisions, décide le 28 novembre « [d’]allouer les parcelles aux agriculteurs dont les terres ont été concédées à deux ministères et sept entreprises ». Autrement dit, en août, les terres devraient revenir aux métayers, mais en novembre, elles devraient revenir aux propriétaires d’origine. En intégrant des cas très différents et en s’alignant progressivement sur la ligne ouverte par U Thein Sein – la terre aux propriétaires d’origine – la procédure de réallocation reflète les tensions entre les revendications des métayers et celles, croissantes, des propriétaires d’origine.

  • 43 Pierce et Huard, 2016.
  • 44 Boutry et al., 2017 ; Huard, 2014.

16Le conflit à KyunZoke entre métayers et propriétaires d’origine est lié à d’autres disputes en cours dans le township de Maubin, impliquant notamment la Greenhouse et un projet d’irrigation inachevé43. À cette époque, le chef du village était l’un des métayers, ce qui conférait du poids à leur revendication, notamment au sein du VLMC composé de cinq personnes : le chef du village‑tract, le secrétaire du village‑tract, le ya’ mi´ ya’ pha´, tous les trois métayers, ainsi que l’agent du cadastre et le représentant des agriculteurs, un certain Jackson. Le contrôle des terres est donc lié au contrôle des institutions gouvernementales, notamment au niveau villageois44. Après avoir été notifié par le TLMC de la décision du gouvernement d’allouer les terres aux métayers, le VLMC fut convié le 10 novembre par le TLMC à une réunion pour clarifier cette décision. Il est possible que lors de cette rencontre Jackson ait défendu la situation des propriétaires d’origine. Ce qui est sûr, c’est que lorsque le groupe d’enquête commissionné par le gouvernement de la division de l’Ayeyarwady est venu à KyunZoke le 18 novembre, les deux camps ont voulu faire valoir leur droit à la terre aux différents responsables du gouvernement du township composant ce groupe. Durant l’interview des leaders des « propriétaires d’origine » en juillet 2016, ces derniers affirment que lors de cette rencontre le groupe d’enquête a proposé de diviser les terres en portions équivalentes entre les deux camps pour trouver une issue au conflit. Ce que les métayers auraient refusé catégoriquement.

17À ce moment du conflit, nous avons donc deux camps distincts avec des revendications opposées quant à l’avenir des 166 acres. Il y a d’un côté les douze métayers de KyunZoke qui jouent la carte de l’adéquation à la loi : l’État est propriétaire des terres et les agriculteurs détiennent un droit d’usage de ces terres s’ils les cultivent de façon continue. Il ne peut donc y avoir de propriétaire d’origine en dehors du gouvernement parce que les terres ont été abandonnées en raison du régime des quotas ou bien alors directement confisquées par le gouvernement. De plus, les métayers insistent sur le fait que :

  1. ils ont cultivé de façon continue les terres pendant près de vingt ans ;
  2. ils ont rempli diligemment leurs quotas vis‑à‑vis des compagnies qui ont obtenu ces terres en concession, ils ont donc été en adéquation avec la politique des quotas (officiellement arrêtée en 2003) ;
  3. ils ont amélioré le rendement des terres.

18La reconnaissance de leur droit sur ces terres leur paraît dès lors légitime.

19De l’autre côté, il y a le camp regroupant vingt‑quatre personnes qui, accompagnées par le NLD, se sont progressivement structurées sous la bannière des propriétaires d’origine. Ces derniers jouent la carte de la transition politique vers la démocratie. Les récépissés des taxes qu’ils ont payées avant de se faire prendre les parcelles – indiquant leur numéro de cadastre – sont la preuve de leur statut de propriétaires dépossédés. Les confiscations et le régime des quotas sont décriés comme des pratiques injustes commises par un gouvernement militaire corrompu dédaignant les agriculteurs. De plus, ce camp aurait bien voulu, « de bonne foi », partager les terres avec les métayers si ces derniers n’avaient pas refusé. La reconnaissance de leur droit sur ces terres leur paraît dès lors légitime.

  • 45 De nombreuses informations sont disponibles dans deux bases de données qui font état des études et (...)
  • 46 La décision du VLMC fait explicitement référence à la Farmland law de 2012.
  • 47 Les modalités d’élection des chefs de village ont été modifiées par chaque régime politique depuis (...)

20Cependant, comme on l’a vu plus haut, l’administration tend à être en faveur des métayers. Les choses sont restées calmes pendant les premiers mois de 2014. En avril 2014, une nouvelle lettre est envoyée à U Htet Lin (parlementaire NLD à la Chambre des nationalités), lui expliquant la situation en détail afin que ce dernier change d’avis et agisse en faveur d’un retour des terres aux propriétaires d’origine plutôt qu’aux métayers. Les choses s’accélèrent rapidement en mai quand les métayers sèment du riz dans les parcelles disputées. Le camp des propriétaires annonce alors officiellement à plusieurs agences du gouvernement du township de Maubin son intention d’organiser une plough protest, en d’autres termes, une destruction de ce que les métayers ont planté. Le 29 mai, comme l’introduction de ce chapitre l’a décrit, environ deux cents personnes se sont donc rassemblées aux couleurs du NLD pour protester publiquement et ouvertement, à l’instar des nombreux autres cas de manifestations à l’œuvre dans le pays au sujet des terres confisquées45. La police est donc intervenue en arrêtant des manifestants puis en indiquant aux représentants de chaque camp réunis dans les bureaux du Département de l’Administration générale du district que la décision reviendra au VLMC, composé majoritairement de métayers. Le 8 juin 2014, le VLMC donne sa décision et refuse la demande des propriétaires d’origine, car, en accord avec la loi46, le droit d’usage des terres revient à ceux qui les cultivent, et en l’occurrence ce sont les métayers qui les cultivent. Depuis lors, les métayers demandent au fonctionnaire du cadastre responsable de cette zone de se faire délivrer des certificats d’utilisation de terre. Les propriétaires d’origine, eux, ont saisi l’occasion de l’élection d’un nouveau chef de village en février 201647, remportée par une personnalité influente dans le camp des propriétaires d’origine, pour inverser le rapport de force. Ils ont aussi tenté d’activer des réseaux de soutien au travers du NLD depuis son arrivée au pouvoir en mars 2016, mais sans succès.

  • 48 Mullen, 2017.

21Ainsi, pour comprendre cette affaire, il a fallu rendre compte à la fois des enchevêtrements entre les politiques agraires successives, mais aussi du régime légal qui régule l’accès aux terres, lequel est resté figé par l’autoritarisme de l’État qui a bloqué toute contestation depuis les années soixante. Depuis le début de 2010, les possibilités, même mineures48, de contester les tentatives pour changer les lois foncières et les promesses politiques de transition ont fait ressurgir la question de la légitimité de l’accès à la terre. En l’occurrence à KyunZoke, la trajectoire du conflit et la temporalité de constitution de groupes opposés montrent qu’il s’agit, au‑delà du contexte national, d’une bataille politique aiguë à l’intérieur du village. À cette échelle, les contradictions potentielles entre les politiques agraires, la définition du droit et les relations d’alliances sont les armes de cette bataille. Elles sont visibles dans les lettres, dans l’affiliation aux partis politiques, dans les silences de la Greenhouse, dans la protestation ouverte, dans l’élection du chef de village, dans l’interprétation des lois, dans le contrôle du VLMC, etc. Faire valoir des droits fonciers est donc, en partie, de l’ordre de la manœuvre dans un contexte de redéfinition des affiliations et des capacités d’opposition. C’est ce que nous allons voir en suivant Jackson d’un peu plus près.

Quand Jackson change son fusil d’épaule

  • 49 Interview avec Jackson du 12 juillet 2016.

22Dans le village de KyunZoke, nous avons vu que Jackson était très présent dans l’organisation des revendications des propriétaires d’origine concernant les 166 acres sur lesquelles opérait la compagnie Greenhouse. Il est l’auteur d’une grande partie des lettres destinées aux autorités et aux parlementaires pour faire valoir la position des propriétaires d’origine. Il a aussi été l’un des principaux organisateurs de la manifestation de mai 2014 après avoir facilité les relations entre le NLD et les propriétaires d’origine à KyunZoke49. Lorsque nous sommes arrivés en juillet 2016 pour faire cette étude, Jackson était l’un des leaders du village visiblement impliqué. Cependant, il n’a pas toujours été aussi actif.

  • 50 Lettre de réponse de la Greenhouse au chef de village d’Alann Gyi, datée du 7 juin 2013.

23En effet, il s’est engagé pour les propriétaires d’origine car il a perdu des terres comme métayer dans une affaire similaire à celle des 166 acres. En 2002, la Greenhouse s’est vue allouer 89 acres situées dans le village voisin d’Alann Gyi, du village‑tract de KyunZoke. L’actuel chef du village d’Alann Gyi y a perdu quelques acres. Après quelques années, Jackson a récupéré les anciennes terres de ce dernier en devenant métayer pour la Greenhouse. Il a ainsi eu accès a 29 acres50 par l’intermédiaire du manager de cette entreprise. La relation entre Jackson et le chef d’Alann Gyi s’est alors dégradée quand ce dernier comprit la situation. En 2013, le chef d’Alann Gyi s’est rapproché du syndicat des agriculteurs qui commençait à opérer dans le delta depuis quelques années en informant les personnes sur le droit foncier. En mai 2013, ce chef de village, devenu président du syndicat d’agriculteurs de son village, a envoyé deux lettres. L’une au Comité d’administration foncière du township et l’autre directement à la Greenhouse pour demander la réallocation des 89 acres à leurs « propriétaires d’origine ». Un mois plus tard, le 7 juin 2013, la société a répondu en expliquant que lors de la réunion annuelle des directeurs de l’entreprise, la compagnie a décidé que le VLMC d’Alann Gyi allouerait les 89 acres, « où des agriculteurs cultivent sur la terre d'autres personnes », à des agriculteurs sans terre lors de la saison 2013‑2014. Ainsi, la Greenhouse abandonne ces terres et autorise, à l’instar du gouvernement, leur réallocation à des personnes sans terre.

  • 51 Lettre du 30 mai 2015 faisant référence à la décision du Comité d’administration foncière du towns (...)

24Cependant, les métayers ont d’abord refusé de partir des terres jusqu’à la fin de 2013, alors même qu’une loterie organisée à Alann Gyi par le VLMC avait permis d’allouer les 89 acres. Vraisemblablement, Jackson aurait passé un accord avec la Greenhouse : il aurait accepté de laisser les 29 acres en échange de la promesse que l’entreprise lui allouerait 20 acres ailleurs. Mais la société n’aurait pas respecté cet engagement. Depuis lors, les métayers essaient de récupérer ces terres par voie légale en contestant la décision de la Greenhouse devant le Comité d’administration foncière du township51. Ce qui est intéressant au premier chef concernant Jackson, c’est qu’au moment même où il perd ses terres comme métayer, il devient très actif pour récupérer d’autres terres en tant que propriétaire d’origine.

25En juin 2013, il apprend qu’il va perdre son accès aux 29 acres situées dans le village‑tract d’Alann Gyi. En septembre de la même année, une enquête est ouverte à l’initiative d’un parlementaire du NLD pour enquêter sur l’ensemble des terres allouées à la Greenhouse. En novembre 2013, Jackson se place en tête de file pour contester les terres allouées aux métayers à KyunZoke. En d’autres termes, il change son fusil d’épaule et essaie par différents moyens d’avoir des terres et d’influencer la façon dont le foncier est régulé localement dans un contexte où les conditions d’accès aux ressources se transforment. En plus d’écrire des lettres, d’utiliser ses réseaux pour connaître ou anticiper les décisions du gouvernement, il s’est allié au NLD, a organisé la manifestation de mai 2014 et est devenu le représentant villageois de la Banque du Myanmar pour le développement et l’agriculture (ce qui fait de lui l’intermédiaire obligé des villageois pour l’obtention de prêts agricoles). Il reste le représentant des agriculteurs au sein du VLMC et s’est finalement présenté pour l’élection de chef de village (où il a fini second derrière un autre membre du groupe des propriétaires d’origine).

26Pour ce qui est de ses terres, Jackson a opté pour une stratégie qui consiste à influencer les différentes autorités en présence (VLMC, TLMC, manager de la Greenhouse, parlementaires, etc.), à se présenter officiellement dans un camp – la défense des propriétaires d’origine à KyunZoke – tout en restant actif dans l’autre – les demandes de restitutions de terres aux métayers à Alann Gyi. En d’autres termes, et dans ce contexte précis, les acteurs principaux du conflit jouent du pluralisme institutionnel et juridique – fruit de l’histoire moderne du Myanmar – pour contrôler l’accès aux ressources. Contexte où les chercheurs sont impliqués, car les acteurs principaux du conflit sont des interlocuteurs obligés dans un temps, celui de l’enquête et de ses après, où les chercheurs peuvent potentiellement influencer l’issue du conflit.

Conclusion

27L’accès à la terre est donc central dans l’arène politique locale de cette région du delta de l’Ayeyarwady. L’étude d’un conflit lié à la question du retour des terres aux propriétaires d’origine permet de mieux comprendre une partie de la question foncière au Myanmar. À travers le conflit entre métayers et propriétaires d’origine à KyunZoke, nous avons pu retracer l’histoire des politiques agraires, l’impact de leur mise en œuvre localement et les contradictions entre ce que la loi dit et les rapports clientélistes pour l’accès aux ressources. Faire le bilan d’un pluralisme juridique et institutionnel permet d’ancrer les trajectoires individuelles et collectives dans un espace particulier. Par exemple, les transformations actuelles de la gouvernance foncière dans cette région se cristallisent dans les façons dont des personnes comme Jackson s’efforcent de gagner un poids politique local, de verrouiller les institutions villageoises de gouvernance foncière, et d’activer leurs réseaux au sein de partis politiques et de l’administration. En d’autres termes, les relations de clientèles et la pluralité des autorités chargées de la gouvernance foncière structurent en partie l’accès aux ressources dans un contexte où la légitimité des droits tend à se redéfinir. La question foncière est souvent celle d’un rapport de force et de légitimité, à l’instar des arguments et des actes des deux groupes en présence : les métayers et les propriétaires d’origine.

  • 52 Boutry et al., 2017 ; Huard, 2016 ; Pierce & Huard, 2016.

28À défaut de donner les grandes tendances sur les questions foncières dans les différentes régions du Myanmar, il nous a semblé plus judicieux de rendre aussi vivants que possible les dilemmes et les rapports de force auxquels font face les personnes vivant dans un endroit particulier. La prochaine étape consisterait alors à déconstruire ce que veut dire être agriculteur, métayer et sans terre à KyunZoke par exemple. Cela signifierait aussi étudier dans le détail les rapports de dépendance entre les villageois, la constitution des familles, les modes de transmission de l’héritage, l’impact des migrations saisonnières ou encore celui de l’exode urbain. Ces questions, qui commencent à être documentées52, forment la partie immergée de la question foncière au Myanmar.

Notes

1 Je remercie vivement Alexandra de Mersan de m’avoir invité à présenter ce travail lors de la journée organisée le 23 février 2017 à l’Inalco pour débattre de l’actualité du Myanmar dans la recherche française. Merci également à Aurore Candier pour rendre cette contribution accessible à un large public dans cet ouvrage. Ce chapitre est le fruit d’un travail ponctuel avec le LCG (Land Core Group) en juillet 2016 et d’une collaboration avec le GRET (Groupe de Recherche et d’Échanges Technologiques). Qu’ils en soient ici chaleureusement remerciés. Merci, enfin, à Martin Michalon et à Léa Vollet pour leurs commentaires sur ce texte.

2 L’acronyme VLMC – Village Land Management Committee – est préféré à une traduction française par souci de conformité avec le corpus de textes portant sur la question foncière au Myanmar.

3 Nous utilisons des guillemets pour cette première occurrence pour bien marquer le caractère ambigu d’une telle appellation. Les prochaines occurrences seront dépourvues de guillemets mais l’ambiguïté de ce nom reste entière.

4 Transnational Institute, 2013.

5 Woods, 2015.

6 Kiik, 2016.

7 De nombreux autres conflits ont lieu dans ce township, cf. l’article du Myanmar Times du 18 août 2013 : https://www.mmtimes.com/national-news/7895-police-avoid-more-violence-in-maubin.html

8 Le Meur, Lund, 2001 ; Chauveau, Le Pape & de Sardan, 2001 ; Le Meur, 2002 ; Hall, 2013.

9 Colin, 2008 ; Lavigne‑Delville, 2010.

10 Huard, 2016.

11 Adas, 1974a.

12 Hwa, 1965 ; Boutry et al., 2017.

13 Furnivall, 1948 ; 1957 ; Huard, 2014.

14 Scott, 1972 ; 1977.

15 Charney, 2009.

16 Adas, 1974b.

17 Renforcé par le Land Nationalisation Act de 1948 et le Nationalisation Act de 1953.

18 Adas, 1974b.

19 La Voie birmane vers le socialisme est le nom du document cadre qui présente la ligne idéologique du gouvernement militaro‑socialiste ayant pris le pouvoir après le coup d’État du général Ne Win en 1962. Silverstein 1964, p. 716‑722.

20 Le gouvernement a permis aux investisseurs privés et aux agriculteurs de mettre en valeur les terres en jachère et les friches cultivables. En 1991, pour mettre en œuvre cette politique, il a créé le Central Committee for the Management of Cultivated Land, Fallow Land, and Waste Land, présidé par le ministère de l’Agriculture.

Kurosaki, Okamoto, Kurita & Fujita, 2004 ; Thawnghmung, 2004 ; Fujita & Okamoto, 2006.

21 Oberndorf, 2012.

22 Woods, 2011.

23 Cheesman, Skidmore & Wilson, 2013 ; Steinberg, 2015 ; Egreteau & Robinne, 2016.

24 Oberndorf, 2012.

25 Mark, 2016.

26 Boutry et al., 2017.

27 Republic of the Union of Myanmar, 2013.

28 Le terme de foyer renvoie à la notion de household qui permet de considérer les unités familiales indépendantes économiquement. De plus, le foyer permet d’insister sur la commensalité en tant que critère discriminant fondamental pour comprendre comment les familles se forment et se recomposent. À titre indicatif, un nombre de 320 foyers revient à environ 1200 personnes.

29 Interview du 11 juillet 2016 (Daw San Mye est un pseudonyme).

30 L’acre équivaut à environ 0.4 hectares et donc 166 acres reviennent à 67 hectares.

31 Notamment comme président de la chambre basse du Parlement (Pyithu Hluttaw), du 31 janvier 2011 au 29 janvier 2016. Ancien général de l’armée, il était considéré comme la troisième personne la plus influente du SPDC. Destitué de ses fonctions au sein de l’USDP en avril 2016, il est revenu sur la scène politique comme président de la Commission for the Assessment of Legal Affairs and Special Issues au sein du gouvernement NLD.

32 http://www.altsean.org/Research/SPDC%20Whos%20Who/SPDC/ShweMannhtm.htm

33 Woods, 2011.

34 Interview du 13 juillet 2016.

35 « MMK » est l’abréviation utilisée en référence à la monnaie du Myanmar, le kyat (un dollar américain équivalait à environ 1000 MMK dans ces années).

36 Pseudonyme choisi pour préserver l’anonymat de cette personne.

37 Jackson nous a fait lire ces lettres et nous a permis de les photographier.

38 L’acronyme de référence pour parler de l’administration foncière était le SLRD (Settlement and Land Record Department) désormais appelé DALMS (Department of Agricultural Land Management and Statistic) depuis 2015.

39 Huard, 2014.

40 Lettre du 30 juillet 2013 d’U Htet Lin, extraite du rapport préparé par le TLMC de Maubin pour la Commission d’investigation parlementaire en charge du dossier.

41 La traduction des lettres a été effectuée par l’auteur avec l’aide précieuse du chercheur L. Gum Ja Htung.

42 Lettres de novembre 2013 du rapport préparé par le TLMC de Maubin. Le groupe d’enquête a étudié la situation de la Greenhouse le 18 novembre 2013.

43 Pierce et Huard, 2016.

44 Boutry et al., 2017 ; Huard, 2014.

45 De nombreuses informations sont disponibles dans deux bases de données qui font état des études et de l’actualité de la question des confiscations au Myanmar (http://www.burmalibrary.org/index.php ; http://mylaff.org).

46 La décision du VLMC fait explicitement référence à la Farmland law de 2012.

47 Les modalités d’élection des chefs de village ont été modifiées par chaque régime politique depuis la création de cette institution durant la colonisation britannique (1852-1948). La formule actuelle est la suivante : chaque « tête de foyer » doit élire un représentant suivant une division du village en groupe de dix foyers. Les « têtes de dix foyers » (shè ’eing `gaung) ont alors chacun une voix pour élire un chef de village.

48 Mullen, 2017.

49 Interview avec Jackson du 12 juillet 2016.

50 Lettre de réponse de la Greenhouse au chef de village d’Alann Gyi, datée du 7 juin 2013.

51 Lettre du 30 mai 2015 faisant référence à la décision du Comité d’administration foncière du township du 25 février 2015.

52 Boutry et al., 2017 ; Huard, 2016 ; Pierce & Huard, 2016.

Auteur

Chercheur indépendant associé au CASE, CNRS, et Responsable du Programme Recherche Foncier Myanmar pour le GRET

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