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Énergies nouvelles, territoires autonomes ?

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Gilles Lepesant

Quel rôle pour les villes dans la transition énergétique suédoise ? Le cas d’une entreprise municipale de Malmö

Gilles Lepesant

Texte intégral

1Le secteur de l’énergie n’échappe pas à la fascination qu’exerce le modèle suédois sur de nombreux auteurs qui tendent à y voir l’incarnation de ce middle way entre capitalisme et planification soviétique, ce « capitalisme efficace, réglé et apprivoisé » que Jenny Andersson (2010) décrit comme un rêve profondément inscrit dans l’histoire politique de l’Europe. Il est vrai que les spécificités du modèle suédois semblent servir la transition énergétique. Aucun autre pays européen ne compte une part aussi élevée d’énergies renouvelables dans son mix énergétique (51 %). Le compromis trouvé en juin 2016 sur l’avenir de l’énergie nucléaire comme le coût modeste de la transition énergétique lui valent des avis élogieux (Cruciani, 2016). L’articulation entre la montée en puissance des énergies renouvelables et la sortie progressive du nucléaire le distinguerait avantageusement de l’Allemagne, plus radicale en la matière et confrontée à un bilan mitigé en termes d’émissions de GES (Pierre humbert, 2016).

2Quelques analyses moins flatteuses nuancent pourtant le tableau. La part massive de la biomasse forestière dans les énergies renouvelables mobilisées conduit à s’interroger sur la gestion intensive du patrimoine forestier. Conflits d’usage, atteintes à la biodiversité, doutes sur le bilan carbone : le tableau dressé par la littérature en la matière s’enrichit peu à peu (Söderberg, Eckerberg, 2013 ; Beland Lindahl, 2008). Les villes suédoises suscitent le même regard ambivalent. Les quartiers (Hammarby Sjöstad à Stockholm) et les villes (Växjö) érigées en exemples vertueux incarnent un modèle urbain vanté pour ses avancées en matière de cohésion sociale, de planification spatiale et de sobriété énergétique. Les doutes affleurent néanmoins dans une littérature soucieuse de dépasser les images convenues et de pointer les contradictions d’un modèle urbain parfois moins abouti qu’il n’y paraît au premier abord (Rutherford, 2013).

3Il reste qu’une des particularités de la transition énergétique suédoise est le rôle qu’y jouent les villes, dans un contexte où les compétences des régions sont limitées et où les fonctions essentielles des municipalités sont concédées à des entreprises municipales. À travers celles‑ci, les municipalités ont institué un modèle à la lisière du public et du privé – parfaitement illustratif du middle way – apte à la fois à satisfaire les besoins et les attentes des populations d’une part et à répondre aux exigences d’une gestion rigoureuse d’autre part. Ce modèle mérite d’autant plus d’attention que, dans la plupart des États membres, les villes se voient reconnaître ou revendiquent un rôle majeur dans la recomposition des systèmes énergétiques. Le constat vaut notamment en Italie où les municipalizzate sont appelées à consolider un marché émietté (voir plus bas), en Allemagne où la thématique de la « remunicipalisation » a succédé à une vague de privatisations, en France où le modèle des ELD (entreprises locales de distribution) inspire nombre de démarches locales et où plusieurs villes ont « remunicipalisé » la gestion de l’eau. Entre économie de marché et gestion publique, les villes européennes s’emploient à trouver des solutions médianes qui emprunteraient au meilleur des deux mondes et qui s’incarnent, entre autres, dans le modèle de l’entreprise municipale.

4Malmö ne déroge pas à la règle. Comme d’autres villes suédoises, la municipalité qui avance des objectifs climatiques particulièrement ambitieux s’appuie sur des entreprises qu’elle contrôle et à qui elle a délégué la gestion des déchets, de l’eau, du logement, de la chaleur. La valorisation des déchets est particulièrement digne d’intérêt. Le cas de Malmö éclaire en effet les avantages que présente l’entreprise municipale pour conduire cette action transversale que suppose l’économie circulaire afin d’articuler de manière cohérente la collecte sélective et la gestion des déchets, la production de chaleur et l’action comportementale. Au‑delà de son exemplarité revendiquée (la centrale d’incinération de la ville dispose des technologies les plus avancées pour réduire les émissions), l’entreprise a néanmoins mis en œuvre un modèle économique qui lui vaut une procédure d’infraction engagée par la Commission européenne. Cette dernière conteste en effet la conformité de l’entreprise aux règles du droit européen de la concurrence. Apparaissent en somme à Malmö à la fois les vertus du modèle de l’entreprise municipale et ses limites, du moins dans son aspiration à servir l’intérêt collectif et à exploiter les opportunités du marché tout en s’assurant une situation monopolistique sur son territoire.

5Sur le plan méthodologique, le cas de Malmö illustre l’intérêt d’une approche multiscalaire. Il montre en effet combien les stratégies énergétiques locales s’inscrivent dans un emboîtement de cadres règlementaires où interviennent à la fois la législation européenne, les dispositions juridiques nationales et les initiatives locales. Ce chapitre analyse ces différents aspects en explicitant les tendances à l’œuvre en matière de « remunicipalisation » en Europe et en inscrivant le cas de Malmö dans le cadre européen et national pour mieux en souligner l’intérêt et les limites.

Modalités et motivations de la remunicipalisation de l’énergie en Europe

6La littérature consacrée aux politiques d’atténuation du changement climatique se porte pour l’essentiel sur les échelons internationaux et nationaux. L’action engagée par les échelons infra-étatiques suscite néanmoins un intérêt croissant, notamment en Allemagne (Kern et al., 2005 ; Alber et Kern, 2008 ; Kern et Bulkeley, 2009) ainsi que dans les travaux consacrés à la gouvernance multiniveaux (Weibust, Meadowcroft, 2014). L’une des illustrations de la montée en puissance des politiques locales de l’énergie est la dynamique de remunicipalisation qui s’observe dans plusieurs pays au monde et qui, en Europe, fait paradoxalement suite à une vague de privatisations dans les secteurs concernés, à savoir l’eau et l’énergie.

Une tendance à la remunicipalisation qui concerne au premier chef l’Allemagne

7Les municipalités européennes ont pour la plupart une tradition d’intervention dans les politiques énergétiques. Le modèle allemand de la Stadtwerke constitue ici une référence par son ancienneté (Häussermann, 1992), un modèle fragilisé lors de la période nationale‑socialiste puis de nouveau lors de l’ouverture à la concurrence du secteur de l’énergie dans l’UE. Dans les années 1980‑1990, les municipalités allemandes ont en effet vu dans la cession de leurs actifs l’opportunité d’alléger leurs charges et de gagner en efficacité dans un contexte règlementaire nouveau proscrivant toute situation de monopole, y compris de la part des entreprises municipales. Résultat : en 2005, une centaine d’entreprises municipales allemandes avaient vu leur actionnariat modifié, le plus souvent au profit d’investisseurs privés (Berlo et Wagner, 2011 : 236).

8Un mouvement inverse s’opère depuis les années 2000. Plusieurs municipalités ont décidé de reprendre en main leur politique énergétique à travers un large éventail de procédures, qu’il s’agisse d’une réappropriation des actifs ou plus modestement d’une renégociation des contrats avec les prestataires. Le terme « remunicipalisation » renvoie en effet à une réalité très diverse, les acteurs privés demeurant impliqués dans de nombreux cas. Certains cas emblématiques ont vu le recours à une disposition du droit allemand qui donne valeur de décret municipal à tout référendum revendiquant une procédure de remunicipalisation. Forte du slogan « Unser Hamburg, unser Netz », une initiative réussit ainsi en 2011 à imposer un référendum dans la ville hanséatique en 2013 avec pour enjeu le retour dans le giron de la ville des concessions des réseaux de distribution d’électricité, de gaz et de chauffage urbain privatisés en 2002. Malgré l’hostilité de l’équipe dirigeante à cette initiative, le oui l’emporta et le gouvernement dut s’engager à racheter les concessions (Meyer, 2015). La même année qu’à Hambourg, un référendum fut imposé en 2013 à Berlin où l’initiative reçut certes le soutien de 83 % des votants mais échoua, faute d’un taux de participation suffisant.

9Avec ou sans mobilisation de la société civile, de nombreuses municipalités ont vu dans l’Energiewende une raison supplémentaire de reprendre la main sur les instruments de politique énergétique. Les différentes règlementations adoptées, et notamment les tarifs d’achat proposés, ont en effet rendu avantageuse la production d’électricité à partir de sources renouvelables. Les villes ont ainsi perçu tous les avantages de ne pas se limiter à commercialiser l’électricité ou à encourager à la sobriété. Directement ou via leurs entreprises municipales, elles investissent désormais dans des installations de production (sur le territoire ou ailleurs en Allemagne et en Europe). Elles escomptent ainsi à la fois conforter leur modèle économique, s’assurer l’assentiment des citoyens et contribuer au développement local, la thématique de la « recommunalisation » étant particulièrement prisée dans les territoires déprimés (Libbe, 2012).

10En 2012, J. Libbe dressait un constat à l’heure où la venue à échéance d’une partie importante des vingt mille contrats de concession venait à échéance. Il pointait une grande diversité dans la manière dont les villes s’employaient à reprendre tout ou partie du contrôle de la politique énergétique et estimait à une soixantaine le nombre de Stadtwerke nouvellement créées depuis 2007 et à cent cinquante le nombre de Stadtwerke ayant repris la concession de leurs réseaux (Libbe, 2012).

Le cas italien

11Cette pratique du « socialisme municipal » au nom du Daseinsversorge (« bien d’intérêt général »), d’autres pays en ont redécouvert les vertus depuis la fin des années 1990, notamment l’Italie. Dans l’Italie du xixe siècle, le secteur de l’énergie était animé par un nombre réduit de petites entreprises privées qui détenaient des monopoles à l’échelle de territoires donnés. En 1903, un nouveau cadre légal fut adopté qui a notamment conduit à la création d’entreprises municipales dont beaucoup existent encore de nos jours (municipalizzate). Circonscrites aux grandes villes, focalisées sur les ménages (et non sur l’industrie) les municipalizzate n’ont jamais dépassé 6 % de part de marché. Dans les années 1920, le régime fasciste freina leur essor au motif qu’elles incarnaient le « socialisme municipal » mais aucune politique de centralisation ou de privatisation n’étant conduite, elles poursuivirent leur développement après‑guerre.

12Après 1945, entreprises publiques, privées et municipalizzate coexistèrent. Le paysage énergétique fut bouleversé en 1962 lorsque le gouvernement italien décida la nationalisation du secteur de l’énergie et créa Enel qui absorba l’ensemble des entreprises publiques et privées (Onofri, 2005). Les municipalizzate, elles, purent poursuivre leurs activités. Certaines élargirent leur portefeuille d’activités, principalement dans le secteur de l’eau et du gaz (une filière en forte croissance dans les années 1970). D’autres obtinrent des concessions de la part d’Enel dans le secteur de l’électricité. Leur développement fut néanmoins contraint. Finalement, la part de marché d’Enel augmenta de manière spectaculaire tandis que celle des municipalizzate passa de 6 % à 4 % aujourd’hui (Onofri, 2005).

13En 1999, le décret Bersani mit en œuvre le paquet législatif européen de 1996 consacrant l’ouverture des marchés européens de l’énergie. Les municipalizzate obtinrent le droit de renouer avec les activités de distribution et de commercialisation et certaines profitèrent des cessions d’actifs imposées à Enel dans le contexte de l’ouverture du marché à la concurrence. Quelques municipalizzate (Turin, Venise, Brescia) sont la propriété à 100 % de leur municipalité, mais dans la plupart des cas des actionnaires nationaux ou internationaux ont été associés (Calabrò, 2013).

14Si les villes peuvent désormais jouer un rôle accru, elles n’ont pas pour autant la marge de manœuvre des entreprises municipales allemandes ou suédoises, par exemple. Le décret Bersani prévoit en effet que les concessions pour les services publics locaux (en l’occurrence la distribution d’énergie, sachant que les activités de production et de commercialisation sont libéralisées) ne peuvent être accordées que par le ministère de l’Industrie pour une durée de trente ans. En outre, les concessions aux entreprises locales ne concernent qu’une faible part du marché de la distribution puisque Enel détient toujours 86 % de ce marché, suivi par Electrabel/Acea (un consortium entre la municipalizzata de Rome et l’entreprise belge) avec moins de 4 % sans oublier les 136 opérateurs qui se partagent les 10 % restants (AEEG, 2012). Pour les évolutions à venir, le modèle allemand transparaît dans les appels des gouvernements italiens successifs à recomposer le marché pour remédier à cette fragmentation. Ils s’emploient en effet à encourager un processus de concentration autour des entreprises municipales des grandes villes (à l’image de RWE en Allemagne) en les enjoignant à participer à la consolidation du secteur (Di Giulio, Tullia Galanti, 2015).

15Au‑delà de l’Allemagne et de l’Italie, d’autres pays ont été le théâtre d’opérations de municipalisation, notamment dans le secteur de l’eau, qu’il s’agisse de la France (Paris, Grenoble, Cherbourg font partie des villes concernées), du Royaume‑Uni (Unison, 2011, p. 11) ou encore de la Norvège, de la Hongrie avec des motivations qui diffèrent selon les situations et selon les secteurs (Czaplak, 2015).

Le cas de la Suède

16En Suède comme dans d’autres États membres, la phase de libéralisation du secteur énergétique engagée dans les années 1990 a partiellement remis en cause le rôle des municipalités mais celles‑ci restent des actrices majeures de la transition énergétique d’autant que les villes recourent massivement aux réseaux de chaleur. L’implication des municipalités dans la production d’énergie en Suède bénéficie il est vrai d’une tradition de plus de cent cinquante ans et s’illustra dès les années 1860 par l’implication des entreprises municipales pour l’éclairage des rues par des usines à gaz (Thörnqvist, 1984). Le développement de générateurs d’électricité à la fin des années 1880 renforça encore l’appétence des municipalités pour la production d’énergie. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la forte croissance de la demande d’énergie ne pouvant être satisfaite par la seule hydroélectricité, les municipalités s’emparèrent de la technologie de la cogénération.

17Dans les années 1970, leur rôle fut non seulement reconnu mais renforcé. Ainsi fut votée en 1977 la loi sur la planification municipale de l’énergie selon laquelle les municipalités sont fortement incitées à élaborer une planification énergétique. De nos jours, les municipalités peuvent agir en tant qu’opérateurs publics, propriétaires immobiliers, employeurs et/ou propriétaires d’une entreprise énergétique. La libéralisation du marché de l’électricité dans les années 1990 a certes réduit leur rôle. Elle a provoqué la séparation de nombreuses compagnies énergétiques municipales en deux entités, l’une possédant et gérant le réseau, l’autre produisant de l’électricité et du chauffage urbain. Certaines municipalités ont privatisé une partie de ces actifs, à l’instar de Malmö qui céda à E.ON son réseau de chaleur tout en approvisionnant ce dernier par une centrale d’incinération restée, elle, dans le giron de l’entreprise municipale (Corvellec et al., 2011).

Un modèle énergétique suédois en recomposition

18En matière de transition énergétique, la Suède se distingue de la plupart des autres pays européens par la précocité de ses choix. La transition vers les énergies renouvelables a ainsi débuté dès les années 1970 avec des ambitions élevées pour un pays jouissant de conditions peu favorables (hivers rigoureux, superficie importante (3e pays européen par sa surface), densité démographique faible). Face au choc pétrolier, le pays a choisi de limiter sa dépendance aux importations d’hydrocarbures en valorisant ses propres ressources (hydraulique, biomasse) ainsi que le nucléaire (Global Chance, 2014).

19Les objectifs de la politique climat‑énergie énoncés en 2009 à l’horizon 2020 sont une réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre par rapport à 1990, un mix énergétique composé à 50 % d’énergies renouvelables, une hausse de 20 % de l’efficacité énergétique. Pour l’heure, le mix énergétique suédois repose sur les énergies fossiles (30 %) et le nucléaire (13 %), mais la part des énergies renouvelables est la plus élevée de l’UE (51 %). La production électrique est, elle, quasiment décarbonée : y contribuent l’énergie hydraulique (40,7 %), l’énergie nucléaire (42,6 %), l’énergie éolienne (6,6 %), la biomasse (7,6 %) tandis que la part des énergies fossiles est marginale (2,5 %).

20À l’égard des objectifs européens, plusieurs indicateurs attestent d’un parcours flatteur de la part de la Suède. Non contente d’être le pays le plus avancé en matière d’énergies renouvelables, elle est l’un des rares à avoir dès 2012 quasiment atteint les objectifs envisagés pour 2020. Elle ambitionne par ailleurs d’être le premier pays décarboné au monde d’ici à 2050 et ses territoires exemplaires (la ville de Växjö, le quartier Hammarby Sjöstad de Stockholm, l’île de Gotland) font l’objet d’une littérature abondante. Si l’intensité énergétique du pays reste élevée (en raison notamment des industries de l’acier et du papier), elle a été réduite entre 1995 et 2011 de 25 %. Dans le même temps, la population du pays a cru de 7 %, son PNB de 51 %.

21Le pays dispose il est vrai d’atouts naturels importants. L’hydroélectricité tient une place majeure dans l’éventail des énergies renouvelables. Sur les 151,2 TWh d’électricité produits en 2014, près de la moitié (42,4 %) provenait du secteur hydroélectrique, 7,6 % de l’éolien (Svensk Energi, 2015). En outre, le système des certificats verts en vigueur ne présente pas que des avantages. Dans ce système, les acteurs obligés (fournisseurs d’électricité́) doivent remplir un quota d’électricité́ verte (de 14,5 % en 2014) dans leur mix et détenir le nombre de certificats correspondants (un certificat équivaut à 1 MWh d’électricité́ renouvelable). Un tel système n’est pas exempt de défauts. En ne distinguant pas les technologies, il avantage les instruments les moins coûteux, n’encourage donc pas l’innovation et bénéficie finalement à l’éolien (63 % des certificats en 2013) et aux centrales à biomasse (32 %). De plus, de nombreuses installations qui existaient avant la mise en place du dispositif ont pu en bénéficier (Cruciani, 2016). Enfin, l’important surplus de certificats sur le marché (13 millions) a provoqué une baisse de leur prix (20 euros/MWh en 2014) de sorte que les incitations à l’investissement à long terme ne cessent de se réduire (Gustavsson, 2011).

Le rôle des réseaux de chaleur

22Dans les années 1950, de nombreuses municipalités suédoises constituèrent des réseaux de chaleur. Malmö (1951), Göteborg ou encore Stockholm (1953) suivirent en cela l’exemple de Karlstad où fut installé le premier réseau de chaleur en 1948 (Di Lucia, Ericsson, 2014). Dans les années 1950‑1960, la principale motivation des municipalités était de disposer de centrales de cogénération afin de répondre à la demande croissante d’électricité que les capacités en matière d’hydroélectricité ne pouvaient satisfaire. Peu à peu, les municipalités souhaitèrent renforcer la production de chaleur et l’association Svensk fjärrvärme créée en 1949 par seize municipalités contribua largement à la diffusion des savoir‑faire et des bonnes pratiques en matière de réseaux de chaleur (Di Lucia, Ericsson, 2014). Dans les années 1970, de nombreuses villes cédèrent la gestion de ces réseaux à des entreprises municipales réduisant ainsi les possibles interférences politiques sans pour autant vendre leur patrimoine au secteur privé. Le développement des réseaux de chaleur se poursuivit néanmoins, dans le contexte notamment du programme de construction ambitieux destiné à construire 1 million de logements entre 1965 et 1974 (Anderson, 2014). Ce vaste programme national d’urbanisation contribua à diffuser le modèle du réseau de chaleur dans un pays où de nombreuses villes ne sont toujours pas reliées au réseau de gaz (dont la capitale, Stockholm).

23Les premiers réseaux de chaleur étaient alimentés au charbon dans les années 1950 avant que le pétrole ne devienne largement prédominant dans les années 1960. Le choc pétrolier changea la donne. La priorité fut accordée aux ressources nationales et au nucléaire. En outre, le gouvernement finança dans les années 1970 des programmes de recherche dans le domaine de l’énergie, notamment pour promouvoir les énergies renouvelables. La biomasse forestière commença ainsi à devenir une alternative crédible aux énergies fossiles pour les réseaux de chaleur. Les premières centrales destinées spécifiquement à fonctionner à partir de la biomasse forestière furent installées à Mora en 1978, à Enköping en 1979 tandis que la première grande reconversion d’une centrale de cogénération eut lieu à Växjö en 1980 (Di Lucia, Ericsson, 2014). Si de nombreuses autres municipalités ont suivi le mouvement et affiché ainsi leur attachement à la transition énergétique, les règlementations nationales ont joué un rôle clef. La rentabilité des centrales à biomasse fut ainsi renforcée par l’introduction d’un système de certificats verts en 2003 et la taxe carbone, introduite en 1991, est demeurée modeste pour les centrales de cogénération mais a largement dégradé la compétitivité des énergies fossiles.

Le rôle de la gestion des déchets pour la chaleur en Suède

24Le rôle significatif de la réglementation nationale s’observe également pour la question des déchets qui sont, dans le cas de Malmö, valorisés pour la production de chaleur et d’électricité. À l’échelle nationale, chaque Suédois produit en moyenne 500 kg de déchets chaque année et grâce à une politique de recyclage et d’incinération ambitieuse, 4 % seulement sont mis en décharge et 2 millions de tonnes de déchets servent à produire de l’énergie (suffisante pour produire 20 % de la chaleur distribuée par les réseaux de chaleur suédois) (Eurostat, 2015). Le montant des déchets entreposés en décharge a sensiblement baissé depuis les années 1990‑2000, en raison notamment d’une taxe de 370 couronnes suédoises/tonne (environ 40 euros) introduite en 2000 sur tous les dépôts en décharge (son montant est passé à 500 couronnes suédoises – environ 54 euros – en 2015). Les produits combustibles sont en outre interdits dans les décharges depuis 2002, les matériaux organiques depuis 2005.

25Dans l’UE, le dépôt en décharge tend à diminuer. La politique européenne fondée sur la hiérarchie des déchets a contribué à renforcer la part du recyclage et de l’incinération dans les États membres. Les capacités d’incinération des villes européennes diffèrent néanmoins sensiblement d’un État à l’autre, l’Allemagne, la France, les Pays‑Bas, la Suède, l’Italie et le Royaume‑Uni rassemblant à eux seuls les trois quarts des capacités d’incinération de l’UE. Le différentiel important en la matière entre l’Europe du Nord d’une part, l’Europe du Sud et de l’Est d’autre part explique que le commerce des déchets entre les pays, bien que contestable d’un point de vue environnemental, se perpétue, la Suède figurant parmi les principaux pays importateurs.

26En 1972, les municipalités se sont vu confier la responsabilité de la collecte et du traitement des déchets ménagers mais les débats suscités par les émissions de dioxine conduisirent le gouvernement à imposer en 1985 un moratoire sur la construction d’incinérateurs. Sur la foi de solutions techniques permettant de limiter les risques en la matière, une législation particulièrement stricte fut adoptée et les émissions ont été réduites de plus de 90 %. Les émissions de GES (gaz à effet de serre) furent également réduites de 34 % entre 1990 et 2006.

27Les règles nationales ont eu un effet sensible. Le dépôt en décharge a quasiment disparu. Le recyclage et l’incinération ont progressé. Certes, la quantité de déchets résiduels et de déchets d’emballages n’est toujours pas décorrélée de la croissance économique. En revanche, le traitement des déchets ménagers tend à progresser, un nombre croissant de municipalités ayant rendu obligatoire leur collecte spécifique. La Suède est ainsi le pays d’Europe qui produit le plus d’énergie par habitant à partir de déchets.

28S’agissant des déchets ménagers, les municipalités ont la responsabilité légale et le monopole pour leur collecte et leur traitement et sont libres d’adopter un des quatre modèles suivants : gestion par la municipalité en interne, création d’une entreprise municipale éventuellement avec d’autres municipalités, partenariat avec une entreprise privée, gestion par plusieurs communes associées. Si la majorité des communes a opté pour une gestion publique des déchets, la collecte est, elle, confiée dans plus de 70 % des communes à des opérateurs privés. Parmi les entreprises municipales, d’importantes différences peuvent apparaître, toutes n’ayant pas adopté la même stratégie. Ainsi dans la seule région de la Scanie, NSR (Nordvästra Skånes Renhållnings AB) et Sysav (Sydskånes avfallsaktiebolag) sont la propriété des municipalités, disposent de leurs propres installations, traitent un large éventail de déchets, limitent au maximum les dépôts en décharge (2 % dans le cas de NSR, 4 % dans celui de Sysav). Les similitudes s’arrêtent pourtant là. Pour le reste, leurs approches divergent. L’objectif de NSR est de devenir un leader dans le traitement biologique des déchets tandis que Sysav a acquis une réputation mondiale en matière de production d’énergie à partir de déchets. 18 % des déchets sont incinérés chez NSR, 71 % chez Sysav (Corvellec, Bramryd, 2012).

La valorisation des déchets à Malmö, un enjeu économique, environnemental et politique

29La question énergétique est prégnante dans l’histoire de Malmö (318 000 habitants en 2012), la ville ayant été durant plusieurs siècles victime de son éloignement des ressources forestières situées dans le nord du pays. L’arrivée du charbon au milieu du xixe siècle changea la donne et créa les conditions d’un développement industriel. Un siècle plus tard, le choc pétrolier provoqua une nouvelle inflexion, la crise économique frappant particulièrement les principaux secteurs du tissu économique : l’industrie manufacturière et les chantiers navals (Holgersen, 2014).

Le concept de ville durable comme réponse à la désindustrialisation

30Le nom de la ville fut durablement associé à Kockums, l’entreprise de chantiers navals qui se targuait encore en 1952 et 1953 de commercialiser davantage de tonnage que toute autre entreprise au monde. La concurrence souffrait dans les années 1960, pas Kockums qui lança à cette époque de nouveaux investissements dont la construction d’une des plus grandes grues. Le choc pétrolier fut néanmoins fatal à l’entreprise. Elle dut être nationalisée en 1979 avant de fermer en 1986. Le site fut repris par le constructeur automobile Saab qui aménagea en 1989 une usine qualifiée alors d’une des plus modernes au monde, qui recruta mille quatre cents salariés avant d’annoncer en 1991 la fermeture du site. La crise économique et sociale se traduisit par un recul important sur le plan démographique.

31L’élection en 1994 à la mairie d’un architecte d’origine estonienne, Ilmar Reepalu (maire jusqu’en 2013), fournit une impulsion nouvelle à la ville. Le maire se revendiqua pour sa vision de la ville des travaux du professeur Åke E. Andersson connu pour sa théorie sur la société des 4 K (connaissance, capital, communication, culture – quatre mots qui, en suédois, commencent par la lettre k). Un redressement s’opéra, adossé à quelques projets phares et dans le contexte de décisions initiées au niveau national. L’État renforça notamment son soutien aux municipalités accueillant de nombreux réfugiés et modifia à nouveau le cadre des finances locales, cette fois‑ci au profit de communes comme Malmö. La ville bénéficia en outre de projets nationaux, tels que le pont Öresund qui relie la ville à Copenhague ou encore la création de l’université de Malmö.

32En misant sur les paradigmes de la ville créative et de la ville durable, Malmö a reçu plusieurs récompenses nationales et internationales (comme le World Habitat Award en 2010). Ses projets architecturaux novateurs, notamment celui développé dans le quartier Port‑de‑l’Ouest (figure 1), lui ont valu de renouveler radicalement son image naguère liée à son industrie des chantiers navals. La ville accueillit également une exposition internationale d’architecture en 2001 (Bo01) sur une partie du site des anciens chantiers navals (Port‑de‑l’Ouest) et la municipalité se fixa d’ambitieux objectifs en matière de développement durable. En lieu et place des chantiers navals, un écoquartier fut construit, projet qui doit encore en 2017 s’étendre à d’autres sites contigus. Réalisation emblématique de cette nouvelle ère pour la ville, la tour tournante conçue par Santiago Calatrava fut terminée en 2005 (figure 2). Sa hauteur égale celle de la grue des anciens chantiers Kockums qui fut déménagée en Corée du Sud en 2002. Dans son plan environnement de 2009, la ville se fixe pour objectif de devenir la « ville suédoise la plus respectueuse du climat ».

Figure 1

Figure 1

Vue de l’écoquartier Port-de-l’Ouest de Malmö.

© Gilles Lepesant

33Sur le plan de la politique énergétique, la crise s’est traduite par une cession du réseau de chauffage et d’une centrale thermique à un investisseur privé (E.ON) mais la valorisation des déchets constitue un des piliers de la stratégie de développement durable mise en avant par la municipalité. L’entreprise municipale Sysav peut ici s’appuyer sur une centrale de cogénération et sur un périmètre élargi à plusieurs communes périphériques, un atout en l’absence de coopération intercommunale institutionnalisée.

Figure 2

Figure 2

Tour Turning Torso à Malmö.

© Gilles Lepesant

Le modèle économique de l’entreprise municipale Sysav

34Propriété de 14 municipalités, Sysav (Sydskånes Avfallsaktiebolag – société de déchets de la Scanie du Sud) a en charge la gestion et la valorisation des déchets dans un bassin de vie de 710 000 habitants dans la région de Malmö. Chaque commune détient une part du capital qui reflète sa population (avec 45 % de la population, Malmö détient 45 % du capital). Entre grandes et petites communes, la recherche de compromis prévaut (le conseil d’administration vote rarement) et la localisation des différentes installations (centres de recyclage, par exemple) permet de satisfaire les petites municipalités, Malmö pouvant, elle, se prévaloir d’abriter l’usine principale. Ce large périmètre permet à l’entreprise municipale d’amortir plus aisément ses coûts et s’avère constituer une forme de coopération intercommunale flexible dans la mesure où, pour d’autres fonctions, Malmö s’organise avec les communes voisines selon d’autres périmètres. Ainsi, la collecte des déchets relève d’une autre entreprise, Vasyd (acronyme pour « eau du Sud »), en charge par ailleurs de la distribution d’eau. Cette entreprise couvre un périmètre qui compte 450 000 habitants et qui ne se superpose pas avec celui de Sysav. La totalité des déchets collectés (à travers trois prestataires retenus sur appel d’offres) est transférée à Sysav selon les termes d’un contrat d’une durée de cinquante ans.

35Les acteurs locaux ont consenti les efforts nécessaires pour que l’usine d’incinération soit à la fois adaptée aux besoins, exemplaire sur le plan environnemental et intégrée dans une politique plus large de sensibilisation de la société. Avec une capacité de 630 000 tonnes de déchets par an, elle est une des plus grandes d’Europe du Nord. Les deux premiers fours sont entrés en activité en 1973 et fournissent de la chaleur. Ils ont été depuis modernisés. Deux autres furent installés en 2003 et 2008 pour produire à la fois de la chaleur et de l’électricité. Les actionnaires de Sysav ayant tenu à disposer de la technologie la plus avancée en matière de réduction des émissions de poussières et de gaz, celles‑ci sont inférieures aux normes fixées par la législation. À cette exemplarité environnementale s’ajoute une action de sensibilisation qui conforte la légitimité de l’entreprise aux yeux des acteurs politiques du territoire concerné.

Figure 3

Figure 3

Usine de cogénération de Sysav.

© Gilles Lepesant

36Pour symboliser son souci de transparence, l’entreprise s’est dotée d’une usine d’incinération revêtue d’une enveloppe translucide (figure 3). Pour illustrer l’importance du recyclage, plusieurs bâtiments de la direction sont fabriqués à partir de matériaux de bâtiments anciens recyclés. Pour exprimer son utilité sociale, l’entreprise organise de nombreuses visites, au profit notamment des écoles. Elle sensibilise également les habitants, par exemple dans le contexte de la valorisation des déchets alimentaires. Depuis 2012, Vasyd et Sysav pratiquent la collecte spécifique de ces déchets, non pas pour satisfaire la réglementation nationale (encore inexistante sur ce sujet à cette date) mais dans la logique d’exemplarité développée par les acteurs locaux. Une fois traités, les déchets organiques sont vendus à une centrale fabriquant des biocarburants située à une centaine de kilomètres, le marché n’étant pas suffisant pour construire sur le site une centrale de production de biocarburant. Aucune sanction n’est prévue à l’encontre des habitants récalcitrants. Sysav traite les déchets concernés à un tarif avantageux, l’idée étant de privilégier la pédagogie (une brochure est adressée directement huit fois par an à chaque ménage de la région). Dans la stratégie de communication adaptée, un lien est directement établi entre le trognon de pomme rejeté dans le sachet fourni à cet escient aux ménages, son dépôt dans le récipient adapté et sa transformation en carburant propre pour les transports en commun.

37L’entreprise municipale s’emploie ainsi à conforter son exemplarité, sa légitimité aux yeux de la population et des acteurs locaux. Elle s’y consacre d’autant plus qu’en théorie rien n’empêche une commune de se retirer de l’actionnariat de l’entreprise (cas de figure observé dans la ville de Göteborg). Sysav incarne l’entreprise municipale active à la fois sur quatre marchés ainsi identifiés par Corvellec et Bramryd (2012) : le marché du déchet (sa ressource collectée auprès de Vasyd), le marché de la technologie (par son choix de l’option technique retenue), le marché commercial (vente des déchets non brûlés et recyclés) et le marché politique (d’où elle puise sa légitimité). Pour autant, son modèle économique demeure fragile.

Un modèle économique fragilisé ?

38La Suède aurait‑elle trop investi dans la valorisation énergétique des déchets ? En 2015, les 33 incinérateurs installés disposaient de capacités dépassant les besoins du pays. En conséquence, près de 1,5 million de tonnes de déchets furent importées cette année‑là, principalement de Norvège, d’Irlande et de Grande‑Bretagne. La centrale de Malmö est symptomatique de cette situation.

Une centrale surdimensionnée

39Avec le recul, la décision prise en 2006 d’accroître les capacités de traitement de l’usine apparaît en effet s’être fondée sur la base de prévisions de croissance erronées. Les équipements entrés en service en 2008 s’avèrent excessifs au regard des besoins locaux. Depuis, les entreprises municipales de déchets ont en effet perdu le monopole en matière de déchets industriels (2000), de déchets dangereux (2007) sans oublier que leur monopole pour d’autres types de déchets est contesté par le secteur privé. Le déclin de l’industrie manufacturière et des comportements de plus en plus vertueux contribuent également à ces surcapacités. Celles‑ci sont d’autant plus problématiques que le volume de recettes ne saurait augmenter sensiblement.

40L’électricité produite par l’usine d’incinération est vendue au prix du marché à l’instant de la transaction, un prix qui tend à baisser. Le traitement des déchets ménagers est acquitté par les communes qui en répercutent le coût à travers une taxe dont le montant est laissé à la discrétion de chaque commune (d’autant que chacune choisit librement les principes de la collecte) mais qui ne saurait augmenter exagérément. Pour la vente de chaleur, l’entreprise dispose d’un marché captif puisque 85 % du bâti dans la ville est connecté au réseau de chaleur et qu’une relation contractuelle a été nouée avec le propriétaire du réseau (E.ON) pour pouvoir alimenter ce réseau en priorité. Finalement, 60 % de la chaleur disponible dans le réseau sont fournis par Sysav, 40 % par E.ON. Le bénéfice perçu (confidentiel) est néanmoins jugé modeste par les responsables de l’entreprise, l’essentiel étant qu’E.ON s’engage sur une longue durée à injecter dans le réseau la chaleur produite par Sysav.

41Face aux surcapacités, Sysav a mis en œuvre plusieurs solutions. La première consiste à tirer profit des disparités au sein de l’UE en matière de traitement des déchets pour importer ces derniers de pays ne disposant pas de capacités suffisantes. Ainsi, sur les 531 400 tonnes de déchets traitées en 2014, près de 140 000 tonnes furent importées de Norvège et du Royaume‑Uni. En somme, le fait que plusieurs autres États membres de l’UE n’ont pas atteint les performances de la Suède en matière de recyclage, de réduction des déchets et d’incinération garantit au modèle économique de plusieurs entreprises municipales suédoises sa viabilité. Autre option adoptée, l’extension du périmètre sur lequel la centrale officie. L’entreprise démarche ainsi les collectivités locales de la région encore non intégrées, et en 2004, certaines communes ont de fait rejoint le périmètre. Troisième option : la valorisation des déchets industriels dont le marché a été ouvert à la concurrence et sur lequel Sysav oppose aux acteurs privés sa capacité technologique et son image d’acteur à la fois attaché au bien public, au territoire et à l’exemplarité environnementale. Ce marché lucratif, qui représente environ la moitié des revenus de l’entreprise, lui permet d’utiliser au mieux ses capacités d’incinération et de maintenir des prix modestes pour le traitement des déchets ménagers. Les profits éventuels doivent néanmoins être réinvestis dans un délai de trois ans ou être reversés aux communes.

42Plus généralement, la viabilité du modèle économique d’entreprises municipales comme Sysav repose sur une gestion conjointe des déchets ménagers et des déchets industriels. Disposer de toutes ces activités sous le même toit permet d’équilibrer les comptes. Sysav intervient en somme à la fois sur les marchés ouverts à la concurrence (auprès des industriels), parfois sans procédure d’appel d’offres (les communes intégrées au périmètre l’ont été de gré à gré) et sur le marché public où elle bénéficie des avantages que lui vaut la présence de collectivités locales parmi ses actionnaires (tels que la garantie bancaire fournie par celles‑ci). Exemplaire à maints égards, ce modèle pourrait toutefois être en infraction avec la législation européenne.

Un modèle contesté par le droit européen de la concurrence

43Les entreprises privées du secteur contestent la conformité du modèle économique d’entreprises comme Sysav au droit européen de la concurrence. La question posée peut être ainsi résumée : jusqu’à quel point ces entreprises municipales peuvent‑elles exercer dans le secteur concurrentiel sans que leur monopole sur les déchets ménagers ne soit remis en cause ? Les entreprises privées contestent le fait que des entreprises publiques municipales puissent à la fois disposer d’un monopole de fait pour la gestion des déchets ménagers et d’une autorisation d’intervenir sur le marché dérégulé des déchets industriels. La région de Malmö est en partie à l’origine du contentieux en la matière puisque certains acteurs privés ont manifesté leur mécontentement en 2004 lorsque cinq nouvelles municipalités décidèrent de se joindre à Sysav, confiant ainsi le traitement de leurs déchets ménagers sans appel d’offres préalable.

44En s’appuyant sur le cas Teckal (C‑107/98, Cour européenne de justice, 1998), le cas Carbotermo (C‑340/04, Cour européenne de justice, 2006) et le droit suédois de la concurrence, la Commission européenne adressa en 2010 une mise en demeure à la Suède. La Commission exigea notamment que les municipalités soumettent le traitement des déchets à des appels d’offres dans tous les cas de figure à l’exception de deux d’entre eux : lorsque les entreprises municipales tirent une part marginale de leurs revenus d’activités autre que celles liées à la municipalité propriétaire de l’entreprise en question et lorsque la municipalité exerce sur l’entreprise en question le même type de contrôle qu’elle exercerait sur un département de son administration. Ces deux conditions doivent être cumulées.

45Dans sa mise en demeure, la Commission fit référence explicitement à Sysav dans la mesure où celle‑ci déclara retirer 52 % de ses revenus du traitement des déchets ménagers et 48 % de ses opérations industrielles. Pour se conformer au droit européen, Sysav a pris des mesures d’ordre comptable. L’entreprise considère désormais que toutes ses ventes d’énergie et de matériaux relèvent de sa mission de service public effectuée au nom des municipalités actionnaires. Ce simple ajustement comptable a permis à Sysav pour l’année 2009 de faire passer la part de ses revenus tirés d’activités concurrentielles de 48 % à 16 %. En internalisant certaines tâches jusque‑là remplies par les communes actionnaires, Sysav est même parvenue à baisser cette part jusqu’à 11 % en 2010.

46Sysav a par ailleurs constitué une filiale dédiée à la gestion des déchets industriels (Sysav Industri) sans que la distinction patrimoniale soit pour autant évidente. En conséquence, les concurrents du secteur privé ont de nouveau assigné l’entreprise municipale en justice et ont à nouveau eu gain de cause, un jugement confirmé par la plus haute cour de justice du pays. Pour autant, aucune révision substantielle de la gouvernance et du modèle économique de l’entreprise n’était effective en 2017. Au‑delà du cas juridique, le contentieux illustre toute la difficulté que constitue pour les entreprises municipales le développement d’activités relevant à la fois de l’intérêt général et de la concurrence avec le secteur privé.

Encadré 1.

2005‑2008 : À la suite de plaintes émanant du secteur privé, les tribunaux suédois statuent que les municipalités de Scanie doivent utiliser les procédures de passation du marché et non déléguer à Sysav la gestion de leurs déchets. Le principe "in house" ne peut s'appliquer dans la mesure où la Suède n'a pas adopté de législation intégrant la jurisprudence établie par l'arrêt Teckal.
2010 : Avis motivé de la Commission européenne à la Suède pour garantir un accès équitable aux contrats de gestion des déchets en Suède
2012 : Sysav crée une filiale (Sysav Industri) pour satisfaire aux exigences mentionnées dans l'arrêt Teckal.
1er janvier 2013 : Une exception permanente est introduite dans la législation suédoise selon laquelle la contractualisation entre une ou plusieurs municipalités et des entreprises municipales ne doit pas nécessairement passer par un appel d'offres.
Novembre 2013 : L'organisation "Den nya välfärden" porte plainte auprès de la Commission européenne.
Juillet 2014 : Après une réponse du gouvernement suédois considérant que Sysav est désormais organisé conformément aux conditions posées par l'arrêt Teckal, la Commission met un terme à la procédure engagée.
Novembre 2014 : L'Autorité suédoise de la concurrence lance une enquête sur le marché des déchets.
Février 2015 : relance de la procédure par la Commission européenne.
Juin 2015 : L'Autorité suédoise de la concurrence estime que "plusieurs municipalités de Scanie sont en contradiction avec la loi". Selon elle, le principe "in-house" ne saurait s'appliquer dans la mesure où Sysav (entre autres) bénéficie de revenus supplémentaires substantiels ne provenant pas de municipalités. Aucune sanction n'est néanmoins prononcée dans la mesure où l'Autorité de la concurrence n'a pas compétence sur les procédures de passation des marchés.
Septembre 2015 : Le Parlement suédois adopte une loi donnant à l'Autorité de la concurrence cette compétence.

Chronologie résumée de l’affaire Sysav.

© G. Lepesant

47À long terme, des relais de croissance sont d’autant plus nécessaires pour Sysav que le prix des déchets tend à diminuer. L’entreprise pourrait étendre sa palette de services (d’ores et déjà, elle reprend gratuitement des matériaux de construction et en élabore de nouveaux, vendus dans une zone commerciale en ville), investir dans la collecte de déchets (en concurrence avec certains prestataires de Vasyd) ou encore valoriser son savoir‑faire vis‑à‑vis de partenaires étrangers.

48On perçoit ici tout l’intérêt qu’ont des entreprises municipales comme Sysav de veiller à leur légitimité politique et sociale pour protéger leur modèle. Les investissements réalisés et la politique de communication active conduite contribuent non seulement à renforcer les performances environnementales de l’entreprise mais aussi à dissuader les acteurs politiques locaux et nationaux de toute remise en cause du modèle établi. L’entreprise municipale peut être en porte‑à‑faux par rapport au droit européen de la concurrence et aux jugements des tribunaux suédois. Elle se prévaut d’être au service de l’intérêt général, de s’inscrire dans une tradition nationale qui veut que les entreprises municipales empruntent le meilleur du secteur privé et du secteur public. Elle met en exergue sa transparence, son exemplarité environnementale, sa gestion des relations sociales à l’heure où le secteur des déchets est traversé de scandales impliquant des entreprises privées peu scrupuleuses. Loin d’être une rémanence archaïque, le middle way affiche ainsi sa modernité. La légitimité que Sysav est parvenue à se forger aux yeux de la population et des élus locaux l’aide à préserver – au moins temporairement – son modèle économique au prix d’ajustements mineurs réductibles à des jeux d’écritures.

Conclusion

49Par la transformation opérée depuis la crise des chantiers navals et ses objectifs climatiques, Malmö illustre le degré de maturité atteint par la transition énergétique en Suède. S’y déploie en effet une action coordonnée en matière d’urbanisme, de transport, d’énergie, de pédagogie qui est d’autant plus cohérente que la municipalité a conservé sous son autorité les principaux leviers d’action. Les entreprises municipales permettent à celle‑ci de disposer d’entités à la fois distinctes sur le plan administratif, animées par une logique commerciale et entièrement sous contrôle des communes actionnaires. En recouvrant chacune un périmètre différent, elles apportent par ailleurs des solutions à géométrie variable aux enjeux de coopération intercommunale, notamment entre Malmö et ses communes voisines, que ne recouvre aucune structure institutionnelle.

50Ce cas illustre toutefois à quel point les initiatives prises sont redevables de cadres réglementaires décidés aux échelons national et européen. À l’échelle nationale, la taxe carbone et les taxes encourageant une modernisation de la gestion des déchets ont eu un effet sensible sur les choix opérés par les municipalités suédoises. De même, les financements alloués à Malmö et les investissements décidés (comme le pont Öresund) ont largement contribué à inverser la dynamique déclinante que connaissait la ville dans la foulée de la restructuration de son tissu industriel.

51À l’inverse, l’existence d’un système national d’aide aux énergies renouvelables fondé sur l’allocation de certificats – certes peu onéreux pour les finances publiques mais non discriminatoire – peut expliquer en partie le nombre peu élevé d’installations d’énergie renouvelable sur place. Les objectifs ambitieux de la ville en la matière devraient être atteints grâce à des investissements dans des parcs de production situés dans d’autres régions.

52Municipalité et État peuvent également se retrouver en opposition. Les aspirations de la municipalité à étendre à l’ensemble de son territoire les normes urbanistiques définies dans l’écoquartier Port‑de‑l’Ouest se sont ainsi heurtées à l’objection du gouvernement, soucieux de ne pas freiner le marché de la construction. De telles confrontations entre municipalité et État sont appelées à se multiplier dans le contexte d’une montée en puissance des politiques énergétiques locales. En témoigne le contentieux juridique clos en 2015 entre la municipalité de Växjö et l’État suédois sur l’obligation faite à toute nouvelle construction de se connecter au réseau de chaleur, contrainte que contestaient des fabricants de pompe à chaleur ainsi que l’autorité de la concurrence mais qui ont été déboutés par la justice.

53Entre l’échelon local et l’échelon européen également, la complémentarité peut prévaloir sans que les contentieux soient exclus même si, au premier abord, les priorités et les objectifs sont similaires. La politique conduite au nom de la « hiérarchie des déchets » contribue au développement des installations d’incinération et à une circulation de ces derniers des pays les moins équipés en la matière vers les autres même si la Commission européenne soutient avant tout le recyclage. Les centrales suédoises en tirent profit pour afficher une part élevée de déchets dans leur mix énergétique. En revanche, le droit de la concurrence fragilise le modèle économique de certaines entreprises municipales, Sysav s’ajoutant ici à une longue liste de contentieux opposant des municipalités européennes à la Cour de justice européenne.

54En somme, la montée en puissance des actions dans le domaine de la protection du climat de la part des municipalités ne s’accompagne pas nécessairement d’une autonomisation accrue des acteurs locaux. Certes, le rôle des acteurs locaux est déterminant et les particularités techniques des énergies renouvelables leur fournissent de nouvelles opportunités, mais appréhender la transition énergétique à un seul échelon n’a guère de sens. C’est dans l’articulation entre niveaux de gouvernance et dans l’interaction entre acteurs publics et acteurs privés que l’avenir de la transformation des systèmes énergétiques se prépare.

Table des illustrations

Titre Figure 1
Légende Vue de l’écoquartier Port-de-l’Ouest de Malmö.
Crédits © Gilles Lepesant
URL http://books.openedition.org/pressesinalco/docannexe/image/17525/img-1.jpg
Fichier image/, 6,7M
Titre Figure 2
Légende Tour Turning Torso à Malmö.
Crédits © Gilles Lepesant
URL http://books.openedition.org/pressesinalco/docannexe/image/17525/img-2.jpg
Fichier image/, 4,3M
Titre Figure 3
Légende Usine de cogénération de Sysav.
Crédits © Gilles Lepesant
URL http://books.openedition.org/pressesinalco/docannexe/image/17525/img-3.jpg
Fichier image/, 6,9M

Auteur

CNRS – Centre Marc Bloch