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Évaluer la bibliothèque par les mesures d’impacts

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Cécile Touitou

Partie II - Méthodes et outils

Évaluer et inspirer les territoires de demain

Marie-Christine Jacquinet

Texte intégral

  • 1 La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

1De 2013 à 2015, les politiques d’action publique du département des Yvelines ont été profondément modifiées. Renouvellement de l’assemblée départementale, application de la loi NOTRe1, difficultés budgétaires, expression des besoins et urgences de la part des communes : une conjonction de facteurs a ainsi conduit les directions à revoir les composantes de leur démarche d’évaluation et à considérer désormais les territoires comme l’expression de la performance départementale.

2La bibliothèque départementale, encadrée par un schéma de développement de la lecture arrivé à terme, a œuvré pendant cette période à analyser son leadership, ses processus de réalisation, l’impact de ses actions incluant la qualité de son organisation. Jusqu’alors, la politique de lecture publique était mesurée au regard de critères et d’indicateurs issus de son expertise métier : analyse des pratiques des bibliothèques (emprunts, inscrits, acquisitions, actions), de l’offre de service mise en perspective avec des moyennes nationales ou des normes de référence (heures d’ouverture, surfaces), des actions déployées (formations, actions culturelles).

3Mais dans le nouveau contexte, la question posée était : quels sont, pour les territoires, les enjeux de développement de la lecture publique ? La performance de la politique de lecture s’est donc adossée à une démarche de développement territorial (diagnostic, objectifs, actions), prenant en compte les diversités identifiées et garantissant une cohésion harmonieuse, tout en exigeant l’introduction de nouvelles compétences dans l’organisation interne.

Du diagnostic de la lecture à une logique de territoire

4Le contrat territoire lecture (CTL), signé en 2013 entre le département des Yvelines et l’État, a rapidement rendu incontournable la réalisation d’un diagnostic de la lecture publique. Des axes stratégiques ont donc été élaborés et proposés 6 mois après le début du contrat : 6 mois perçus comme une belle opportunité pour laisser reposer une partie des activités quotidiennes, pour réfléchir en équipes et groupes de travail à « quels sont les impacts des actions de la bibliothèque départementale ? », à « comment faisons-nous, comment pourrions-nous faire, comment devrions-nous faire ? ». En clair, bénéficier d’une représentation actualisée des périmètres de l’intervention départementale pour la lecture.

5Le cabinet conseil qui fut choisi pour accompagner cette phase déterminante s’est emparé d’une méthodologie éprouvée en la matière, associant les acteurs adéquats, collectant les données et les informations utiles. Entre autres, l’objectif était de dresser une carte précise de l’environnement de l’étude, et de recueillir toutes les informations relatives au territoire départemental (organisation territoriale, activités économiques et culturelles, composition sociodémographique, offre et demande en termes de formation, d’insertion, etc.). Hormis les contraintes de calendrier, puisque le diagnostic s’effectuait pour une bonne partie en été, plusieurs écueils furent rencontrés faisant affleurer à ce stade des pistes (largement exploitées par la suite), principalement au moment de l’état des lieux des besoins et des acteurs.

Mener un diagnostic de l’impact : premiers défrichages

Une mobilisation de sources documentaires hétérogènes

  • 2 Les BM sont invitées par les BDP à saisir leur rapport d'activité annuel sur SCRIB, outil proposé (...)

6Le recueil des données ne fut pas une tâche compliquée, tout service en étant producteur aujourd’hui, parfois même frénétiquement. La bibliothèque départementale collecte les bilans d’activité annuels de toutes les bibliothèques, et coordonne une campagne SCRIB2 qui rythme une bonne partie de ses activités. Les rapports publiés et les statistiques de toutes sortes produites par les directions du département, par les organismes ou les structures institutionnelles, privées ont été facilement identifiés et rassemblés. Mais comment croiser ces éléments pour une analyse pertinente ? Globalement, ils étaient le fruit d’outils hétérogènes, de référentiels propres, y compris au sein du département : par exemple, une même opération menée sur un territoire par la bibliothèque et la direction de l’action sociale bénéficiait de deux rapports d’évaluation, chacun prenant en compte un niveau d’impact territorial non concerté (souvent lié à une vision de politique sectorielle).

Une appréciation des réseaux d’acteurs juste amorcée

7La rencontre avec des opérateurs institutionnels, de terrain, des élus, des représentants de structures fut menée soit de façon bilatérale, soit sous forme de réunions territoriales, calées sur le découpage des territoires d’action sociale. Dans les réunions étaient conviés des bibliothécaires, mais aussi des acteurs culturels, sociaux et éducatifs. Si ces temps d’échanges ont permis d’impulser une dynamique transversale sur laquelle appuyer les nouvelles voies d’un développement de la lecture, ils ont mis en exergue l’impossibilité de représenter les relations actives entre les partenaires. Les réunions n’étaient pas suffisantes et aucun procédé sur le long terme n’était en place pour décoder les motivations des acteurs, leurs représentations des territoires, pour comprendre les divergences d’objectifs ou les conflits d’intérêts : bref, aucune possibilité d’analyse des logiques de partenariats.

8Le diagnostic a certes contribué à des constats quant aux missions de la bibliothèque départementale. Mais, conséquemment, il a mis en évidence la nécessité de réviser les outils de mesure d’impact des actions liées à la lecture, d’inscrire les données des territoires comme matériau premier de toute analyse et d’envisager les objectifs du service dans une logique de développement territorial.

La construction d’une stratégie de développement territorial : trois étapes

9Si le diagnostic a été réalisé en quelques mois, il a fallu quatre fois plus de temps pour réfléchir, discuter, s’inspirer, tester et poser brique après brique le territoire comme point d’entrée des actions de la bibliothèque, puis ensuite redéfinir la politique de lecture publique à l’échelon départemental. Les indicateurs pertinents comme les performances clefs (internes et externes) ont été au cœur de chacune des étapes : une façon de s’assurer que les effets des actions sont mesurables, que les critères de réussite sont réalistes. Ainsi, la nouvelle stratégie de développement de la lecture publique mise en place depuis le 1er janvier 2016 s’est-elle fabriquée selon une progression en trois étapes, équivalentes à trois concepts décisifs.

Étape 1 : comprendre les territoires d’action départementale

10Le mot « territoire » est une notion assez polysémique, presque magique, mais néanmoins significative des mutations institutionnelles et structurelles. Partant des capacités de ce terme à refondre l’action publique, et dans le prolongement de la réorganisation du département des Yvelines, le soutien aux bibliothèques est désormais décliné par territoires d’action départementale (TAD). Six territoires, six configurations différentes, six identités et six dynamiques pour exploiter leurs spécificités (spécificités naturelles, financières, humaines). Impossible dès lors d’aborder les bibliothèques avec la même offre de formation, le même soutien aux actions culturelles, la même offre de ressources. Comment concevoir un même programme d’actions sur un territoire rural dont 63 % des communes ont moins de 1 000 habitants, et dont 51 % offrent une bibliothèque, face à un territoire urbain de 339 715 habitants dont les 19 communes disposent toutes d’une bibliothèque ayant toutes intégré l’un des trois EPCI ? Chaque TAD inclut son système de référence, ses valeurs et ses enjeux, et oblige la bibliothèque à des actions différenciées, adaptées à la situation locale telle qu’elle est déterminée par le territoire lui-même.

Étape 2 : définir des actions globales liées à une politique de développement territorial

11Concevoir ses actions par le prisme du territoire pourrait s’avérer cloisonnant. Pour autant, si l’objectif de la politique de lecture publique est bien d’agir selon des spécificités, il est aussi de recomposer chaque territoire grâce à des actions plus globales, en modifier sa nature et son évolution pour le bénéfice des habitants. Les réseaux plurisectoriels sont alors des forces indispensables pour articuler ces dynamiques imbriquées. Par exemple, l’un des axes affichés du CTL fut un travail de longue haleine pour sensibiliser parents, médecins, bibliothécaires, libraires, professionnels de l’enfance à l’importance du livre pour le développement du langage. De ce fait, les indicateurs d’évaluation se sont dessinés en lien avec les autres politiques culturelle et sociale. À partir d’un questionnaire adressé à tous les partenaires, quel que soit le secteur lié, des outils d’analyse communs ont émergé : certains permettent de visualiser les caractéristiques des relations (juridiques, techniques, politiques, etc.), d’autres d’en apprécier la qualité (habitudes de travail, pérennité, concurrence, etc.), d’autres encore de mettre un indice de réalisation. Les politiques sectorielles s’articulent de cette manière à une politique de développement territorial partagée.

Étape 3 : construire des projets de territoire

  • 3 Matrice permettant de réprésenter les forces et faiblesses, menaces et opportunités d’un projet SW (...)

12La spécificité du territoire et les jeux d’acteurs impliqués ont contribué à redimensionner les projets de lecture publique. Entre l’ensemble des partenaires possibles sur un même territoire et les bibliothèques, il s’est avéré pertinent de développer la lecture publique en prenant appui sur tous les acteurs culturels. Ainsi, les activités de la bibliothèque départementale ont-elles été revisitées et modulées en projets de territoire. Ces projets passés par le filtre de la matrice SWOT3 sont déclinés en objectifs tactiques et opérationnels, chaque objectif est lui-même décliné en programme d’actions, incluant les résultats attendus et les moyens à engager. Les activités de la bibliothèque s’exercent dorénavant à partir des projets de chaque TAD, tous secteurs culturels confondus.

Encadré. Trois fiches diagnostic

Les projets sont tous documentés de la même façon :

- une fiche territoire récapitulative des atouts et des faiblesses, des acteurs et des partenariats potentiels, des intentions en cours, des perspectives ;

- des fiches partenaires qui donnent à voir les capacités de l’environnement partenarial ;

- des fiches actions en faveur de tous les projets et reprenant le contexte, les objectifs, la description, les partenaires et les indicateurs de suivi.

13Ces nouveaux outils forment la feuille de route des bibliothécaires, le « kit pratique » des rendez-vous avec les élus, les professionnels du terrain, et sont constamment mis à jour. Ils sont complétés par le rapport annuel destiné au ministère de la Culture et de la Communication. Utile pour représenter visuellement le taux d’équipement en bibliothèque (grâce aux cinq niveaux, selon la typologie en vigueur), ce rapport ne constitue en rien un outil de pilotage de politique publique, mais complète la boîte à outils des projets. Comment dès lors organiser la maintenance de ces instruments, leur ajustement voire leur évolution ? Comment gouverner le flux des mises à jour, réguler le suivi des avancées et garantir l’harmonisation des pratiques sur chacun des territoires ?

Le pilotage au cœur d’interactions prospectives

14Une cellule Pilotage Évaluation a été créée en 2016 sur la base d’une organisation opérationnelle simplifiée de deux personnes : un conservateur et un analyste programmeur. Les compétences du second sont clairement fléchées sur de la maîtrise de gestion de bases de données complexes, de transcription et d’ordonnancement des informations pour une analyse ultérieure, de conversion des calculs en cartes, schémas et autres représentations graphiques. Les compétences du premier recouvrent une expertise métier : il est question quotidiennement de concevoir et d’analyser, de coordonner, interpréter, comparer, mais aussi d’accompagner toute réalisation d’évaluation, en lien avec les autres directions du département, avec les autres instances régionales, nationales.

15La feuille de route de cette cellule s’intègre absolument dans les phases avant et après projet :

  • elle intervient dans la phase de diagnostic et fournit les analyses de manière à définir les besoins, échafauder un pronostic stratégique et détecter les moyens disponibles ;
  • elle intervient dans la phase d’évaluation et applique les critères de réussite, met à jour les effets territoriaux et aide à calculer les impacts sociétaux.

16Dans cette perspective, elle opère au milieu d’interactions internes et externes, signes de la vitalité constructive et créative de l’ensemble des acteurs, dans une dimension prospective et exploratrice.

Une répartition des rôles : les acteurs internes et externes

Interactions internes

17Le tandem Pilotage Évaluation est au cœur d’un faisceau de circulations d’informations entrantes et sortantes. S’il fallait dessiner les synergies en présence, un atome et les électrons gravitant autour seraient parfaits. Un aperçu panoramique de quelques acteurs au cœur du processus :

  • les chefs de projets : référents sur les territoires, transmettent les informations clefs, complètent des tableaux de bord et utilisent tout document produit par la cellule ;
  • les experts ingénierie : utilisent les diagnostics pour bâtir programmes et plans (de formations, par exemple), et contribuent à la saisie des données au fil des opérations d’accompagnement ;
  • les autres directions : ont accès aux référentiels, aux supports constitués et apportent leurs propres données sur un espace de travail mutualisé dynamique ;
  • les élus départementaux : sont destinataires des visuels et représentations graphiques de tout état des lieux chiffré.

18Au regard de la répartition des rôles dans l’organisation interne, un travail important de référentiel commun a débuté, et est toujours en cours.

Se mettre d’accord sur les vocabulaires employés, sur les critères justes, sur les types de résultats atteignables et sur les impacts attendus pour une politique de lecture publique, c’est à coup sûr, en background, identifier des valeurs et les mettre en adéquation avec les autres politiques sectorielles.

Interactions externes

19Dès les premières réunions partenariales dans le cadre du CTL en 2013, force a été de constater la méconnaissance des territoires chez les bibliothécaires communaux et intercommunaux. La cellule Pilotage Évaluation est apparue très vite comme un service support pour toutes les bibliothèques yvelinoises, ainsi que pour les acteurs culturels. Chaque établissement effectue généralement un diagnostic de sa zone de rayonnement, avec ses propres outils, ses moyens, dans une vision le plus souvent micro. Désormais, tous bénéficient des fiches diagnostic réalisées par le service, des fiches partenaires susceptibles d’être associées à des projets, tout en coopérant pour la collecte des données utiles : bref, la cellule agit comme un bureau d’ingénierie, en capacité de tracer des hypothèses de développement pour demain.

20Des entreprises engagées dans des opérations de restructuration d’équipements ou d’aménagement d’infrastructures sont preneuses de résultats ordonnés et de cartes représentatives des forces en présence. La SNCF s’est servie d’une carte d’implantation et de circulation entre bibliothèques dans les zones rurales du département pour examiner la possibilité de convertir d’anciennes gares en espaces publics intégrant un service de prêt de livres. La Poste a utilisé les mêmes ressources dans le cadre de l’intégration de bureaux de poste dans les petites communes : la présence d’une bibliothèque, le déplacement des habitants pour emprunter, pour rendre les documents, la configuration sociale des emprunteurs… autant d’éléments infirmant ou confirmant une possible localisation d’un service postal en bibliothèque.

  • 4 Le soft power (puissance douce en français) est un concept issu des relations internationales. Il (...)

21Cette démarche d’évaluation appliquée aux politiques de développement de la lecture dans les Yvelines est toujours en mode « fabrication », connaît des périodes d’expérimentation, et n’en est pas à ses derniers ajustements. La ligne de force qui la domine s’articule autour de deux aspirations : celle de redonner du sens et de la valeur à une politique publique de plus en plus considérée comme un soft power4, et pour cela, la confronter à des politiques plus larges, en stimulant toutes les coopérations accessibles ; et celle de mobiliser les indicateurs appropriés à une vision prospective, pour servir au mieux les métamorphoses territoriales en chantier.

Notes

1 La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

2 Les BM sont invitées par les BDP à saisir leur rapport d'activité annuel sur SCRIB, outil proposé par le SLL.

3 Matrice permettant de réprésenter les forces et faiblesses, menaces et opportunités d’un projet SWOT ; en anglais pour Strengths (forces), Weaknesses (faiblesses), Opportunities (opportunités), Threats (menaces).

4 Le soft power (puissance douce en français) est un concept issu des relations internationales. Il s’oppose à la force et la coercition, et désigne toute tentative d’influer sur les comportements à force d’influence et de persuasion.

© Presses de l’enssib, 2016

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