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Une voix qui manque toujours : journées d’hommage à Jean Gattégno

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Thierry Ermakoff

4. Vingt ans après

Nicolas Galaud

Texte intégral

1Je n’ai jamais rencontré Jean Gattégno. Je suis entré dans le monde des bibliothèques, alors qu’il avait quitté ses fonctions de Directeur du livre et de la lecture pour celles de délégué scientifique de l’EPBF. Je n’ai donc pas de raison personnelle d’être nostalgique de cet âge d’or culturel que fut le premier septennat mitterrandien, dont je n’ai reçu les bienfaits qu’indirectement. Sur le plan professionnel en revanche, j’ai bien conscience de l’importance de cette période pour le développement des bibliothèques françaises, non seulement par l’impulsion donnée à la construction de nouveaux équipements, mais aussi parce que beaucoup des dispositifs inventés à cette époque continuent de servir de cadre à notre travail quotidien. Évoquer Jean Gattégno aujourd’hui, c’est nécessairement poser la question du rôle de l’État en matière de lecture publique. Si l’État aujourd’hui est plus un accompagnateur qu’un stratège, il continue d’occuper une place importante dans le domaine des bibliothèques aux côtés des collectivités territoriales. Cette place est-elle appelée à évoluer, notamment à l’occasion de la réforme territoriale qui s’annonce ? L’État doit-il encore se mêler de cette question ?

2Il est incontestable que les bibliothèques françaises, tous types confondus, ont connu un développement remarquable ces trente dernières années. Le retard français en la matière a été largement comblé. Notre pays peut même apparaître, sur certains points, comme relativement exemplaire. Pour ce qui est des bibliothèques des collectivités territoriales, ce développement est dû à une ambition partagée, à une volonté conjointe des élus locaux et du ministère de la Culture.

3Ce mouvement de modernisation, initié dans les années 1970, s’est considérablement amplifié à partir de 1981 sous l’effet conjugué d’un volontarisme politique affirmé de la part de l’État, de l’augmentation conséquente des moyens alloués au ministère de la Culture et d’une dynamique nouvelle engendrée par les lois de décentralisation de 1982-1983. Dans le domaine culturel à vrai dire, les compétences étaient déjà largement partagées entre l’État et les collectivités locales – les BM par exemple sont de longue date à la charge des communes – et la territorialisation de l’action culturelle déjà engagée, encadrée par de nombreux dispositifs contractuels. Lors de l’acte I de la décentralisation institutionnelle, les transferts en matière culturelle ont été, on le sait, limités. Ils ont concerné les archives départementales, déjà largement à la charge des départements, et bien évidemment les BCP.

  • 1 Guy Saez, « Le Roman de la décentralisation », L’Observatoire, la revue des politiques culturelles, (...)

4Le renforcement du rôle des collectivités territoriales en matière de culture tient moins à des dispositifs de transfert de compétences, qu’à la liberté d’action nouvelle dont elles ont disposé. Comme l’a rappelé récemment Guy Saez : « c’est moins l’effet direct de la loi que le contexte qu’elle crée qui explique l’espace de liberté que les élus locaux vont s’approprier. La décentralisation a fait de la culture un attribut nécessaire de la puissance publique locale et de la légitimité de tout aspirant ou détenteur de pouvoir politique1 ». Les bibliothèques ont largement profité de ce mouvement, devenant sur tout le territoire des équipements culturels de base, parfois le seul dans de nombreuses communes, au service de multiples politiques publiques locales.

5Plusieurs points sont à souligner ici. Tout d’abord, cet effort de modernisation s’est produit en dehors de toute obligation réglementaire. Dans le domaine de la lecture publique, comme dans d’autres secteurs culturels, les collectivités territoriales sont libres d’agir ou de ne rien faire, sans risque de sanction, sinon celle, plus ou moins hypothétique, du suffrage universel. En second lieu, l’action de l’État peut être jugée positivement, ce qui n’est pas forcément le cas dans tous les domaines de la culture, en raison notamment du caractère très incitatif des aides qu’il apporte aux communes et aux départements, par le biais du concours particulier de la Dotation générale de décentralisation (DGD). Il faut noter enfin la constance dans le temps de l’engagement de l’État, qui a manifesté régulièrement sa volonté d’agir aux côtés des collectivités territoriales en faveur du développement de la lecture, au-delà des alternances politiques. Les outils, les dispositifs et les principes qui fondent l’action de l’État dans le domaine du livre et de la lecture, dont la plupart ont été mis en place à l’époque de Jean Gattégno, à commencer par le concours particulier déjà cité, s’ils ont connu depuis des ajustements techniques, sont restés à peu près les mêmes aujourd’hui encore.

6L’environnement national et international a pourtant singulièrement changé depuis trente ans. Les politiques culturelles sont de plus en plus territorialisées, les collectivités assument une part prépondérante du financement public de la culture, l’intercommunalité progresse, même si cette progression est plus lente en matière culturelle que dans d’autres domaines, la métropolisation est un phénomène majeur qui structure fortement le secteur culturel et va s’amplifier avec les recompositions territoriales en cours. Plus largement, la révolution numérique et le poids croissant des industries culturelles dans un contexte de globalisation remettent en question certains des principes qui fondent notre modèle culturel français.

  • 2 Philippe Poirrier, « La construction historique de l’État culturel », Politiques et pratiques de la (...)

7On peut interpréter la permanence des modalités de l’action de l’État dans le domaine de la lecture publique de plusieurs manières. Certains pourraient y voir l’expression d’une incapacité de sa part à repenser ses missions, son organisation et son fonctionnement, la preuve du passage d’un ministère animé par « l’esprit de mission » et le militantisme, à une « administration de gestion », pour reprendre une expression de Philippe Poirrier2, administration davantage préoccupée par la pérennisation de ses moyens d’action et de son périmètre d’intervention qu’animée par une vision prospective et la volonté d’impulser des politiques nouvelles. Il est vrai que le contexte actuel, marqué par la crise des finances publiques et le recul de la culture dans l’ordre des priorités gouvernementales, rend toute velléité de réforme en profondeur plus compliquée, quand elle n’est pas guidée, comme la révision générale des politiques publiques (RGPP) et ses avatars, par des logiques purement comptables. Par ailleurs, l’autonomie croissante des grands établissements nationaux, le plus souvent parisiens, leur poids budgétaire de plus en plus élevé et, s’agissant du livre, la séparation organique de la Direction du livre et du CNL sont autant d’éléments qui ont limité ces dernières années les capacités d’action de l’État culturel. Enfin, le secteur de l’économie du livre, il est vrai fortement impacté par les évolutions technologiques et la mondialisation économique, semble aujourd’hui faire l’objet de davantage d’attention de la part de l’État que le secteur, non marchand mais non dénué de poids économique, des bibliothèques.

8On peut à l’inverse y trouver le signe d’une capacité de l’État à agir sur le long terme, qui manque dans bien des secteurs. La frénésie législative ou réglementaire n’est pas toujours un gage d’efficacité en politique. En matière de lecture publique, le rôle respectif de l’État et des différentes collectivités territoriales paraît relativement clair, bien plus en tout cas que dans le domaine du patrimoine, de l’éducation artistique ou du spectacle vivant, par exemple. Le principe d’une compétence partagée est assez généralement admis. La demande d’État y reste forte chez beaucoup d’élus. Il n’y aurait donc pas lieu de faire évoluer radicalement un dispositif qui donne globalement satisfaction.

  • 3 Ce texte est toujours accessible en ligne sur le site de l’ABF : < www.abf.asso.fr/2/133/200/ABF/prises-de-position-2007?p=3&p2=2 >.

9Il faut cependant évoquer ici la prise de position discordante de l’ABF, intervenue en 2007, à l’occasion du débat sur la réforme du dispositif de mise à disposition de conservateurs d’État dans les BM classées3. L’ABF, par l’intermédiaire de son bureau national, appela alors à « une décentralisation intégrale » en matière de bibliothèques. Celle-ci se caractériserait notamment par le transfert de la propriété des fonds d’État conservés dans les bibliothèques territoriales et la suppression, au nom de « l’orthodoxie administrative et budgétaire », des dispositifs dérogatoires (concours particulier et mise à disposition de conservateurs d’État), avec transfert des ressources correspondantes aux collectivités. Une loi sur les bibliothèques aurait défini la place respective des différentes collectivités (régions, départements, communes, intercommunalités). L’État n’aurait plus eu dans ce domaine qu’un rôle d’évaluation et de contrôle technique.

10Cette analyse, qui ne semble plus faire partie de la doxa actuelle de l’ABF, est rappelée ici en tant que contribution au débat et non dans un but de stigmatisation. Elle est contestable sur plusieurs points :

  • La plupart des politiques culturelles sont fondées sur des dispositifs dérogatoires : la loi sur le prix unique du livre est dérogatoire, le statut des intermittents du spectacle est dérogatoire, la protection des monuments historiques est dérogatoire, le financement du cinéma est dérogatoire, les quotas de diffusion radiophonique de chansons françaises le sont également, etc. C’est précisément à l’existence de ce type de dispositifs que l’on reconnaît le volontarisme politique. C’est parce que le concours particulier est dérogatoire, qu’il est préservé dans son périmètre budgétaire actuel et que l’État continue de disposer de moyens d’action conséquents dans ce domaine. Un éventuel transfert de cette ressource aux collectivités, outre son caractère très hypothétique par les temps qui courent, la diluerait totalement et lui ferait perdre toute efficacité.
  • Si le maillage du territoire en bibliothèques est aujourd’hui globalement satisfaisant, il n’est pas encore totalement achevé, notamment dans les territoires qui connaissent un fort dynamisme démographique, comme les zones périurbaines4. De plus, un effort très important de requalification et d’adaptation aux nouveaux usages des bâtiments construits depuis une ou deux générations (comme la bibliothèque de la Part-Dieu à Lyon, pour ne citer qu’un seul exemple) sera à prévoir dans les prochaines années. Dans ce domaine, outre la poursuite de l’accompagnement financier de l’État, une réflexion collective, basée sur la mutualisation des expériences et pilotée nationalement, serait intéressante. Même si l’État n’a plus aujourd’hui le monopole de l’expertise dans le domaine des bibliothèques, ni celle de l’ingénierie, sa parole me semble conserver son utilité sur le plan technique, tant en direction des élus que des professionnels.
  • La crise des finances publiques commence à toucher sérieusement les bibliothèques et risque de durer. Les signes d’un retournement de tendance, après des décennies d’expansion, sont sous nos yeux. D’après les dernières statistiques du ministère de la Culture, l’investissement public en faveur des BM a baissé de 42 % entre 2007 et 2012. Le nombre d’équivalents temps plein employés dans ces mêmes bibliothèques est également en recul sur la même période. Selon les derniers chiffres communiqués par la Sofia, qui portent sur l’année 2011, les achats de livres par les bibliothèques sont eux aussi en diminution. La mobilisation de tous les acteurs est indispensable pour amortir ce choc. En matière d’investissement, le principe des financements croisés, contrairement à une idée répandue, peut se révéler vertueux, s’il est mis en œuvre intelligemment, c’est-à-dire s’il s’appuie sur une analyse des territoires et de leurs besoins, en évitant le saupoudrage ou le simple guichet de distribution d’aides. Il contribue également à bonifier bien des projets et naturellement à corriger les inégalités territoriales.
  • La culture est par essence le domaine de la compétence partagée, de la coopération et du partenariat. Elle est l’affaire de tous et devrait le rester. Vouloir exclure l’État du jeu de la lecture publique serait un contresens. Vouloir par une loi, vieille revendication de l’ABF depuis sa création, fixer précisément les responsabilités des uns et des autres n’est pas forcément une bonne idée. L’absence de loi sur les bibliothèques n’a pas empêché l’essor de ces dernières décennies en matière de lecture publique. A contrario, il existe dans le domaine du tourisme plusieurs textes législatifs fixant la répartition des responsabilités entre les différents types de collectivités. C’est pourtant l’un des domaines où la clarification des compétences est la plus unanimement souhaitée. En matière de bibliothèques, le développement de la coopération interterritoriale, basée sur le volontarisme des acteurs et la liberté des initiatives locales, me semble préférable à la détermination d’un cadre rigide et uniforme.
  • 5 Note de l’auteur, mars 2016 : ce texte a été rédigé en juin 2014. Depuis, malgré les avancées légis (...)

11La réforme territoriale qui s’annonce pose à nouveau la question du rapport entre l’État et les collectivités territoriales et celle de l’articulation entre les différents niveaux de collectivités. Cette réforme, si elle voit le jour, aura nécessairement des répercussions sur les bibliothèques, même si la culture n’est pas au centre des préoccupations dans ce dossier. Il est encore trop tôt pour en mesurer précisément les conséquences, tant l’impression qui se dégage pour l’heure est celle de l’improvisation et de l’incohérence5. L’exécutif semble guidé par la devise du Marin Shadok : « Quand on ne sait pas où l’on va, il faut y aller… et le plus vite possible. » En outre, le spectacle de la réforme semble actuellement plus important que la réforme elle-même. Je me contenterai, faute de temps, d’évoquer ici quelques sources d’inquiétude et quelques motifs d’espoir.

12Les premières lois de décentralisation étaient un acte de liberté, de responsabilisation et de confiance envers les territoires et les élus qui les représentent. À l’inverse, le sentiment dominant depuis plusieurs années est plutôt celui d’une recentralisation larvée. On en voit des signes par exemple dans la réduction de l’autonomie fiscale des collectivités, singulièrement des régions, que l’on prétend pourtant renforcer aujourd’hui, dans les allers et retours concernant la clause de compétence générale, dans le discours dominant sur l’épaisseur excessive du mille-feuille, le trop grand nombre d’élus locaux, les doublons supposés ou encore sur le niveau jugé excessif des dépenses des collectivités. En trente ans, le changement de ton est saisissant. Il n’est pas exagéré de parler aujourd’hui de crise de confiance entre l’État et les collectivités territoriales.

13La réforme annoncée devrait, si l’on comprend bien, renforcer le couple intercommunalités/régions. Or, les bibliothèques sont actuellement gérées principalement à l’échelon communal et à l’échelon départemental, le seul du reste pour lequel existe une obligation légale. Leur environnement territorial, administratif et politique risque donc bien d’évoluer.

14Les bibliothèques sont fondamentalement des équipements de proximité. C’est au niveau local que les choses se jouent pour l’essentiel en ce qui les concerne. Elles ont sans doute à gagner à inscrire leur action dans des territoires élargis, ceux des bassins de vie, correspondant au « pays réel ». Mais l’intercommunalité, si elle a fait ses preuves ici et là, ne va pas toujours de soi dans le domaine culturel, notamment quand il s’agit de transférer des équipements, ou des réseaux d’équipements existants. Aujourd’hui encore, une large majorité des bibliothèques territoriales reste sous gestion municipale, surtout en zone urbaine. De plus, le passage sous statut intercommunal est rarement une source d’économie budgétaire, car il s’accompagne généralement d’une montée en qualité des services rendus. Un transfert n’a de sens en effet que s’il entraîne une amélioration des prestations offertes à la population. Or, le coût de ces services n’est pas toujours proportionnel à la population desservie. L’effort à fournir est donc potentiellement conséquent. Pourra-t-il être assumé dans la durée ? De plus, en milieu rural, c’est-à-dire sur les deux tiers du territoire national, le maintien d’un échelon départemental, à même d’accompagner et de coordonner les initiatives locales en favorisant le travail en réseau, et de veiller aux nécessaires solidarités territoriales, ne serait probablement pas inutile.

  • 6 Note de l’auteur, mars 2016 : territoires considérablement élargis pour certaines d’entre elles, la (...)

15Les attentes vis-à-vis des régions sont plus incertaines. C’est probablement à ce niveau que les initiatives prises sous l’ère Gattégno ont été le moins suivies d’effet. Les régions se sont peu investies dans la lecture publique, sans doute parce qu’elles ne gèrent pas directement des bibliothèques, parce que leurs moyens financiers sont limités, peut-être aussi parce que cet échelon, qualifié par certains d’« introuvable » dans le domaine des bibliothèques, correspond mal au cadre courant de leurs actions, même en matière de coopération. Les agences régionales pour le livre et la lecture, lorsqu’elles existent encore, sont au mieux des lieux d’échanges interprofessionnels et jouent rarement un rôle réellement opérationnel. Il n’est pas sûr que des régions redécoupées, aux territoires élargis6, correspondent mieux aux enjeux des bibliothèques.

  • 7 Note de l’auteur, mars 2016 : la loi NOTRe du 7 août 2015 a supprimé la clause de compétence généra (...)

16Des raisons d’espérer demeurent cependant. La culture devrait, comme le sport, rester une compétence partagée7. Une autre avancée positive de ces derniers mois est la reconnaissance de la diversité des territoires, notamment dans la loi MAPTAM de décembre 2013. Le droit à l’expérimentation, la nécessité de trouver des formes d’organisation différentes selon les territoires, semblent aujourd’hui admis. Cela correspond assez, je le crois, aux besoins et à la nature des bibliothèques, qui ont fait preuve ces dernières décennies d’une grande plasticité. Elles ont su dans l’ensemble s’adapter à des changements considérables de leur environnement. Elles ont quelques atouts pour s’inscrire dans les évolutions territoriales en cours et expérimenter elles aussi de nouvelles formes d’organisation : elles ne sont pas en concurrence les unes avec les autres ; pour elles, la coopération est une ardente nécessité, aucune n’étant autosuffisante. Elles ont intérêt à construire collectivement leur avenir.

17L’État pour sa part, outre le maintien de sa politique de soutien des investissements des collectivités, devrait veiller en priorité à offrir aux bibliothèques un cadre juridique, économique et technologique adapté pour leur permettre de poursuivre leurs missions dans le nouvel environnement numérique qui se construit, ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui. Il devrait aussi œuvrer à renforcer, bien plus qu’aujourd’hui, la mise en réseau des bibliothèques et la mutualisation de leurs moyens, notamment en s’appuyant davantage sur ses opérateurs nationaux, BnF et bibliothèque publique d’information (BPI), dont l’attention aux territoires est encore insuffisante.

18Ce qu’il manque aujourd’hui aux bibliothèques, c’est une vision d’ensemble portée par un discours commun. Sur ce point entre autres, un nouveau Jean Gattégno nous serait sans doute utile.

Notes

1 Guy Saez, « Le Roman de la décentralisation », L’Observatoire, la revue des politiques culturelles, hiver 2013, n° 43, p. 13.

2 Philippe Poirrier, « La construction historique de l’État culturel », Politiques et pratiques de la culture, Paris, La Documentation française, 2010, p. 14.

3 Ce texte est toujours accessible en ligne sur le site de l’ABF : < www.abf.asso.fr/2/133/200/ABF/prises-de-position-2007?p=3&p2=2 >.

4 Note de l’auteur, mars 2016 : voir, à ce sujet, le récent rapport de l’Inspection générale des bibliothèques (IGB) : L’Équipement des communes et groupements de communes en bibliothèques : lacunes et inégalités territoriales, décembre 2015.

5 Note de l’auteur, mars 2016 : ce texte a été rédigé en juin 2014. Depuis, malgré les avancées législatives, la mise en place des métropoles et le redécoupage des régions, la perplexité demeure.

6 Note de l’auteur, mars 2016 : territoires considérablement élargis pour certaines d’entre elles, la nouvelle région Aquitaine – Limousin – Poitou-Charentes dispose ainsi d’un territoire aussi étendu que le Portugal ou l’Autriche !

7 Note de l’auteur, mars 2016 : la loi NOTRe du 7 août 2015 a supprimé la clause de compétence générale, rétablie précédemment par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, pour les départements et les régions. Toutefois, leurs compétences restent très larges et ils conservent la faculté d’agir notamment dans le domaine culturel.

© Presses de l’enssib, 2016

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