1Il est une évidence : l’État n’est pas l’organisateur des colonies de vacances et, sauf exception, il ne l’a jamais été. S’interroger sur le lien entre ce secteur et les politiques éducatives renvoie donc à quelques questions que je n’aurais pas ni le temps ni la compétence de traiter ici de manière exhaustive. Peu d’ouvrages ou de travaux se sont penchés sur cette question, même s’il en est suffisamment pour que je puisse ici donner quelques pistes.

2En premier lieu, je tiens à remercier les organisateurs de ce programme « éducation populaire » de me permettre de m’interroger devant vous sur le sujet des transformations des colonies et centres de vacances au fil du temps. Pour ce qui concerne le sous-directeur de l’éducation populaire auprès du directeur de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative [DJEPVA] que je suis, cette question peut être appréhendée dans l’affirmation que les « colos » sont toujours au cœur des politiques éducatives, mais que l’intervention de l’État relève du contrôle et du soutien. Premièrement, la fonction de contrôle est liée au cadre régalien de l’action de l’État. Deuxièmement, la mission de soutien a évolué à l’aune des priorités de l’action publique.

3Une telle présentation aurait le mérite de la simplicité. Mais elle ne résiste pas à l’étude historique. En effet, l’action de l’État a évolué au fil du temps (un temps court tout de même) entre une indifférence obligée, une codification nécessaire, un accompagnement volontariste, une mise sous tutelle, un soutien fort et un appui moins visible.

4Laura Lee Downs, dans l’Histoire des colonies de vacances1, indique clairement que l’organisation des loisirs et la protection sociale des enfants sont des espaces d’action parapolitiques à mi-chemin entre le public et le privé. Si l’on se réfère à l’évolution des colonies de placement familial et celle des colonies collectives, on identifie bien des espaces fragmentés, relativement politisés.

5En France, comme l’indique Michel Ménard dans son rapport d’information parlementaire2, l’État a, au début du xx^e siècle, un positionnement qui refuse de s’inscrire dans le mouvement d’embrigadement de la jeunesse que l’on connaît dans les pays fascistes ou communistes. L’administration de l’État laisse libre cours aux initiatives privées (le plus souvent associatives) ou locales tout en construisant un régime juridique de protection des enfants. Cette action de protection est légitime. Elle est ancienne. En 1874, l’État excluait les enfants de moins de 12 ans des ateliers et usines (pas encore des corvées agricoles car ce n’est qu’en 1939 qu’une circulaire a édicté des sanctions contre les abus des paysans nourriciers). En 1881, il a institué l’obligation scolaire.

6Pour ce qui est des colonies de vacances, l’intervention de l’État a été reconnue légitime en 1924 par une déclaration de la Société des Nations. Ainsi, en 1938, une réglementation est mise en place qui repose sur trois principes : le mineur envoyé en colonie est placé sous la protection de l’État ; les accueils et les équipes d’animation sont soumis à une obligation de déclaration préalable ; les activités proposées doivent avoir un objectif éducatif et être conduites par un personnel qualifié. On voit bien ici que l’organisation des colonies de vacances est au centre de plusieurs politiques publiques : la santé, la protection des mineurs, l’éducation. Comme l’indique Roselyne Van Eecke dans son ouvrage récent Comprendre et appliquer la réglementation des ACM3, les premiers textes visaient à faire des colonies de vacances des espaces ou enfants sains.

Les colos sans l’État

7Les premières colonies de vacances, qui étaient des placements familiaux, sont organisées par des œuvres qui en assuraient un autocontrôle (des surveillants assuraient des contrôles par tournées). Il en a été de même pour les colonies collectives mises en place par des collectivités qui avaient leurs instituteurs surveillants ou des conseillers municipaux délégués à l’inspection (Suresnes, 1923).

8Le passage, dans les années 1930, de la primauté du placement familial à celle des colos collectives n’a cependant pas modifié le public visé principalement : les enfants des classes laborieuses urbaines, qui souffraient de carences en matière de santé et dont les parents ne pouvaient s’occuper quand l’école était fermée (pas ou peu de congés payés).

9La formation des cadres s’est auto-organisée : cours de formation dans les séminaires dès 1903, instauration de la pédagogie active chez les laïques et création des centres d'entraînement aux méthodes d'éducation active [Ceméa] dans les années 1930, formation des chefs à l’extrême droite (colos des Croix de feu).

10Ces systèmes que l’on peut qualifier de concurrents ou complémentaires sont fondés sur plusieurs ambitions (sans ordre !) : une volonté sanitaire (le bon air, la nourriture) ; la glorification de la paysannerie et de ses valeurs (on retrouvera ce point sous le régime de Vichy) ; la mise en œuvre de pédagogies actives et centrées sur les jeux ; la création d’une conscience de classe ; l’évolution (ou la non-évolution) de la place des femmes ; la préparation de la classe ouvrière à rester à sa place ou à s’émanciper.

Une codification nécessaire

11Le développement des colonies de placement vacances et des dérives constatées (corvées agricoles, etc.) a amené l’État à réglementer ce champ. Avant même le décret-loi du 17 juin 1938 dont on a parlé plus tôt et qui place sous la protection de l’autorité publique tout enfant de 3 à 14 ans envoyé en colonie de vacances, des textes ont donné un cadre à ce secteur. On citera :

• une instruction du ministère du Travail du 15 juin 1935 concernant les allocations de chômage qui permet aux municipalités de retenir l’allocation supplémentaire pour les enfants à charge pendant la période des vacances pour défrayer une partie des frais de colonie. Dans ce cas, il peut même être fait pression sur les familles en retenant l’allocation alors même que l’enfant ne va pas en colo !

• une instruction du 18 mai 1937 qui définit les lieux d’implantation des colos ou, la même année, l’instauration d’un avis favorable de l’inspecteur départemental d’hygiène sur ces locaux.

12D’autres textes viendront, au fil du temps, parachever ce cadre réglementaire. Il s’agira surtout du cadre d’hygiène qui sera transféré par le décret-loi du 17 juin 1938 du ministère de la Justice au sous-secrétariat d’État chargé de l’organisation des loisirs (rattaché au ministère de la Santé).

Un accompagnement volontariste

13La formation des cadres, dont la dénomination passe du « surveillant » au « moniteur », ne sera réglementée que plus tard (circulaire du 29 mars 1938, puis arrêtés de 1954). En revanche, des personnels de l’enseignement public, encouragés par leur ministre Jean Zay, s’engagent dans cette forme d’éducation.

14La période du Front populaire sera, pour les colos, celle de la construction d’un lien très fort entre le ministère de l’Éducation nationale et l’éducation populaire laïque. Les centres d’entraînement aux méthodes d’éducation active [Ceméa] sont créés en 1937. Le premier stage, durant les vacances de Pâques, reçoit un soutien financier du ministère de la Santé. La sphère laïque structure des filières de formation. Elle n’est pas la seule : le champ catholique se structure aussi avec l’Union française des centres de vacances [UFCV]. Il est à noter que les références au scoutisme ne sont, des deux côtés, jamais très loin.

Figure 1. Jean Zay, à la gare Montparnasse, entouré d’enfants partant en colonies de vacances aux Sables-d’Olonne, juillet 1937, Associated Press (Paris)

15Il est intéressant de mentionner que, malgré un cadre réglementaire peu contraignant en matière de taux d’encadrement (50 enfants par adulte), les éducateurs qui se mobilisent dans ces réseaux vont valoriser un modèle de colos reposant sur de petites équipes (1 moniteur pour 15 à 20 enfants).

Une mise sous tutelle

16La période du gouvernement de Vichy sera celle d’une mise sous tutelle des organisations de jeunesse, quand elles ne seront pas dissoutes.

17L’État français va structurer une administration de la jeunesse, mais cette parenthèse rapproche notre pays des modèles des dictatures avec, en particulier, une logique d’encadrement de la jeunesse (chantiers de jeunesse par exemple), mais aussi la création d’un réseau d’établissements de formation de cadres qui sera, à la Libération, utilisé pour relancer une politique d’éducation populaire (centres de ressources, d’expertise et de performance sportives [CREGS et CREPS], centre de Marly-le-Roi), mais aussi des corps d’agents publics sur lesquels va s’appuyer la structuration de l’action de l’État : les inspecteurs des mouvements de Jeunesse et les inspecteurs des Sports.

Un soutien fort

18À la Libération, la période de reconstruction et les problèmes de carence alimentaire et de pénurie de logements rendent le soutien aux colos nécessaire car elles sont perçues comme une solution à la crise sanitaire que connaît la population enfantine. On parle même d’une « rééducation alimentaire ». Ainsi, la branche famille fixe en 1947 des recommandations dans les domaines alimentaires, d’hygiène, d’encadrement et des critères sociaux pour son intervention. L’État finance au titre de cette priorité nationale jusqu’à 50 % des frais de fonctionnement.

19Cependant, avec l’arrivée de la fin des restrictions en 1949, l’aide de l’État passe de 50 à 10 % des frais de fonctionnement en 1956. Le soutien public n’est pas supprimé, il est transféré vers les caisses d’allocations familiales et les municipalités. En outre, un nouvel acteur émerge, du fait des lois sociales de la Libération : les comités d’entreprises. Les colos passent alors d’un objet socio-éducatif à destination des classes les plus pauvres à un phénomène massifié qui répond aux besoins des classes populaires, mais aussi des classes moyennes.

Un appui toujours présent même s’il est moins visible

20La montée en charge des colos a été accompagnée de la sophistication de leur réglementation. Il ne s'agit pas d’une spécificité française. À titre d’exemple, les Summer Camps américains sont aussi très fortement réglementés par les États qui peuvent obliger, outre le cadre réglementaire, la prise de « licences », les formations universitaires des encadrants.

21En France, le suivi des colonies de vacances est confié aux services de la Jeunesse et des Sports, services académiques créés par décret du 27 novembre 1946, et plus précisément aux corps des inspecteurs de la Jeunesse et des Sports. Leur rôle est « sanctuarisé » par le décret du 29 janvier 1960 qui est le socle des dispositions actuelles du code de l’action sociale et des familles.

22Le réseau des établissements et les instructeurs nationaux sont mobilisés pour l’accueil des formations des cadres. Cette organisation et ce soutien reposent sur la reconnaissance de l’animation volontaire. Les diplômes de directeur et de moniteur ne sont pas des diplômes professionnels, même s’ils sont longtemps intégrés à la formation des instituteurs.

23Depuis les années 1990, on assiste à un double phénomène : le nombre d’enfants et d’adolescents qui partent en colos diminue, mais le cadre réglementaire évolue toujours. Ce phénomène n’est, à mon sens, ni paradoxal ni contradictoire.

24En premier lieu, la réglementation évolue car elle s’adapte à plusieurs facteurs :

• l’émergence de nouveaux types d’accueils : les accueils sans hébergement, la reconnaissance de la spécificité scoute ;

• l’évolution des attentes de la population : accidents médiatisés, contrôle d’honorabilité, attentes en matière de sécurité, complexité des activités ;

• les attentes des intervenants (mise en cause de l’annexe 2, la création du contrat d’engagement éducatif [CEE]).

25En second lieu, le cadre sécurisé n’est, à mon sens, aucunement responsable de la baisse du nombre d’enfants qui partent en colo (passé de 1,3 million à 800 000 en 25 ans). Il s’agit davantage de la convergence de phénomènes profonds qui traversent la société française : l’évolution des loisirs et des vacances des familles ; la rupture du lien naturel entre enseignants et colos ; les difficultés sociales des classes moyennes ; les difficultés économiques des collectivités.

26Ces éléments ont amené le repositionnement de financeurs (comité d’entreprise, branche famille) vers des loisirs plus variés (accueils sans hébergement, aide aux vacances familiales). Cependant, l’État reste très attaché à un cadre éducatif porté principalement par les acteurs de l’éducation populaire. Depuis plusieurs années, dans un contexte budgétaire contraint, une campagne de promotion des colos est organisée en lien avec les principaux organisateurs.

27Depuis le rattachement de la Direction de la jeunesse, de l’éducation populaire et de la vie associative [DJEPVA] au ministre de l’Éducation nationale, un travail de fond est mené, en lien avec la Jeunesse au plein air [JPA], pour revaloriser l’image des colos dans le champ scolaire. Il ne s’agit pas de dévoyer les colos en réduisant les exigences réglementaires, mais plutôt d’accompagner l’évolution d’un secteur durablement utile au pays et à sa population.