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Les conceptions de la propriété foncière à l'épreuve des revendications autochtones : possession, propriété et leurs avatars

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Maïa Ponsonnet
, 
Céline Travési

II. Rencontres et métissages : études de cas

Le foncier communautaire, quelles perspectives dans l’Afrique du Sud postapartheid ?

Exemple de l’ex-bantoustan du Transkei

Julien Dellier et Sylvain Guyot

Texte intégral

Introduction

1La question de la terre est aujourd’hui centrale en Afrique du Sud mais n’a jamais été la priorité politique des gouvernements successifs. Les enjeux fonciers font l’objet d’une politique dont le principe fort de justice sociale prend garde à ne pas reproduire les erreurs commises au Zimbabwe — un processus de spoliation violent et arbitraire —, et ce dans un souci de construction d’une unité nationale. Cependant, face à la modestie et à la lenteur de la réforme foncière sud-africaine, des voix de plus en plus nombreuses expriment l’insatisfaction de la communauté noire. À cet égard, l’éviction en avril 2012 de Julius Mamela, jusqu’alors leader de la ligue de jeunesse de l’African National Congress, pour ses propos faisant l’apologie du modèle zimbabwéen, témoigne du regain de tensions politiques autour des enjeux fonciers. La question de la terre est critique dans les ex-bantoustans, territoires longtemps laissés à la marge, et aujourd’hui réintégrés tant bien que mal dans la nation arc-en-ciel. Ces territoires sont entrés dans une double transition : un nouveau modèle de gouvernance territoriale, avec l’apparition de nouveaux maillages administratifs, participe à la redistribution des pouvoirs politiques au sein des communautés. S’ajoute à cela une évolution de la structuration foncière, pleinement concernée par les politiques de restitution et de redistribution. L’avenir de ces ex-bantoustans, et notamment l’implication ou la mise à l’écart des communautés citoyennes, est lié à la question de la propriété communautaire des terres. De ce contexte résulte un double questionnement. En premier lieu, quels sont les attendus et les contraintes des bouleversements territoriaux en cours en Afrique du Sud ? Et quelles sont alors les implications de ces changements dans l’accès des communautés des ex-bantoustans à de nouveaux droits fonciers ?

2Il convient dans un premier temps de replacer les enjeux fonciers, liés à la possession de la terre, et territoriaux, liés à l’exercice du pouvoir politique, dans les contextes historiques et contemporains de l’Afrique du Sud. Il s’agit alors de souligner les héritages de la période coloniale et d’apartheid, avant de saisir la pleine mesure des transformations à l’œuvre dans l’Afrique du Sud postapartheid et d’en comprendre le sens. Dans un second temps, le propos se centrera sur les conditions d’accès des communautés à la propriété foncière. Après avoir présenté l’ex-bantoustan du Transkei et les grandes lignes de la reconnaissance d’une forme communautaire de propriété des terres, les décalages entre les objectifs affichés de justice sociale et les réalités de la mise en application des politiques foncières seront évoqués à travers deux exemples issus de l’ex-bantoustan du Transkei.

1. Foncier et territoires en Afrique du Sud, entre héritages et transformations

3La thématique du foncier en Afrique du Sud est intimement liée à l’histoire contrastée de ce pays. Les différentes phases de colonisation depuis 1652, néerlandaise et huguenote d’abord, puis britannique au début du XIXe siècle, entraînant la création de l’Union Africaine (1910-1948) puis la mise en place du régime d’apartheid (1948-1994), sont autant de périodes qui ont marqué les structures foncières et territoriales de l’Afrique du Sud. On ne peut pas interpréter les réclamations liées à la terre et les conflits fonciers contemporains sans convoquer largement les héritages du passé. Les transformations territoriales récentes et la réforme foncière, depuis 1994, sont-elles à même de redresser les inégalités et les ségrégations héritées ? Si le nouvel ordre territorial sud-africain postapartheid se cherche encore, la révolution foncière est loin d’être une réalité, et se garde bien d’imiter l’échec de l’occupation des terres par les vétérans de la guerre d’indépendance du Zimbabwe voisin.

4Dans un premier temps, il s’agit de s’intéresser aux héritages territoriaux et fonciers coloniaux et d’apartheid. Puis, dans un second temps, il convient d’examiner le nouvel ordre territorial sud-africain et plus particulièrement sa composante foncière.

Les héritages coloniaux et d’apartheid

5Notre propos est centré sur les questions foncières non-urbaines, c’est pourquoi nous ne détaillerons pas les héritages ségrégatifs associés au fait urbain sud-africain, très bien décrits par la littérature et largement associés à l’extraction minière et à la mise en place d’un modèle industriel de ségrégation sociale et raciale. La conquête rurale de l’Afrique du Sud par les Blancs s’articule quant à elle autour de deux types de territoires : la mise en place d’espaces de production agricole majoritairement contrôlés par les Afrikaners (descendants des premiers colons hollandais) d’une part, et des zones de chasse finalement remplacées par des espaces naturels protégés largement dominés par les Anglophones (descendants des colons britanniques) d’autre part. Cette conquête territoriale se fait aux dépens des vastes territoires des peuples africains (Khoisan, xhosa, Zulu etc.), différemment mis en valeur en fonction des usages socio-économiques et des milieux naturels : chasse et cueillette pour les Khoisan, élevage extensif pour les xhosas, pêche pour les Thonga etc. La motivation principale des colons de se réserver les meilleures terres contraint à déplacer les populations autochtones vers des réserves de petite taille. L’essentiel du partage du territoire entre les populations blanches et africaines a lieu durant la période coloniale avant d’être acté dès 1913 par la première loi foncière sur les populations autochtones.

L’impact de la colonisation sur les structures foncières sud-africaines

6Le principe du zonage fonctionnel et la figure spatiale de la séparation sont une marque de fabrique des pratiques britanniques en la matière. Cette ingénierie territoriale implique un vaste dispositif qui comprend les Native Reserves et le domaine que se sont appropriés les colons (Crown Land). Ce dispositif, mis en place au fur et à mesure de la conquête des terres africaines, constitue l’un des moyens du contrôle colonial. Théorisé au milieu du XIXe siècle par Theophilus Shepstone (1817-1893) dans la colonie du Natal avec le location system, ce système est normalisé et étendu à l’ensemble de l’Afrique du Sud en 1913 avec le Native Land Act. Le partage très inégal des terres est créateur d’une fracture territoriale entre les Blancs et les Noirs. Aux colons revient un vaste domaine organisé en provinces et disposant d’institutions municipales, qui intègre la grande majorité de l’espace sud-africain ; aux indigènes, un archipel de réserves densément peuplées organisées en propriétés collectives et dominées par des autorités tribales largement redéfinies par les pouvoirs coloniaux (Giraut & Guyot & Houssay-Holzschuch 2005). La géographie administrative du pays est donc profondément hétérogène, et les différences de statuts juridiques et de modes d’administration correspondent à des vocations irrémédiablement opposées. D’une part, les terres de la Couronne sont vouées à une exploitation économique rationnelle représentative de la modernité. D’autre part, les réserves indigènes représentent le cadre de la reproduction des sociétés africaines « traditionnelles ». À l’image de la situation rencontrée dans les États du Pacifique et de nombreuses colonies, deux systèmes juridiques de gestion foncière coexistent dont l’un relève de l’« indirect Rule » (voir Blondet ce volume).

Acter la ségrégation foncière avec les Native Land Acts de 1913 et 1936

7La ségrégation foncière et territoriale rurale sud-africaine est inscrite dans le marbre lors des promulgations successives (1913 puis 1936) de deux lois concernant les espaces de peuplement autochtone. La première loi de 1913 (Native Land Act) attribue 7 % du territoire sud-africain aux populations africaines (carte 1) et leur interdit d’acheter ou de louer de la terre ailleurs que dans les « scheduled native areas » (Vircoulon 2003). Cette législation transforme de facto tous les indigènes vivant hors de ces zones en paysans sans terre, les expulsant vers des terres de médiocre qualité. Les Africains passent du statut de métayers à celui d’ouvriers agricoles, ce qui induit une crise sociale dans les campagnes sud-africaines (Vircoulon 2003).

8La seconde loi, en 1936 (Native Trust and Land Act), élève la proportion de territoire réservé aux populations africaines à 13 % en proposant différentes formes de consolidation foncière (carte 1). Selon Thierry Vircoulon (2003, p. 101), « un organisme public, le South African Native Trust, était créé à cet effet [pour gérer les populations africaines] et, sous son impulsion et celle de la politique de consolidation territoriale des bantoustans dans les années 1970-1980, la surface accordée aux Africains finit par atteindre au total 13,6 % du territoire sud-africain. Ces deux législations ségrégationnistes sont complétées en 1951 par le Prevention of Illegal Squatting Act qui facilite l’expulsion des Africains ne résidant pas dans les réserves ». Ces réserves sont transformées en bantoustans — ou homelands — durant l’apartheid.

Le « Grand Apartheid » ou la territorialisation de la ségrégation foncière

9La politique des bantoustans représente la pierre angulaire du régime de l’apartheid. Cette politique consiste à territorialiser la ségrégation foncière héritée des land acts.

Carte 1 : native reserves créées par les Native Land Acts de 1913 et 1936

Carte 1 : native reserves créées par les Native Land Acts de 1913 et 1936

10La mise en œuvre du grand apartheid par le régime sud-africain correspond à une tentative de catégorisation des populations en ethnies différenciées et d’autonomisation des réserves autochtones (carte 2). Ces bantoustans — terme utilisé par les opposants au régime qui signifie littéralement des pays pour les Bantous, ce qui en montre le caractère racialiste — (ou homelands) sont rarement d’un seul tenant, ont des formes archipélagiques et sont opportunément localisés à proximité des grandes villes dont ils servent de réservoirs de main-d’œuvre. Ils regroupent de très fortes densités de population sur des terres soumises à l’érosion et à la dégradation. Les bantoustans sont dirigés par des collaborateurs au régime d’apartheid, émanant souvent des franges les plus conservatrices des chefferies locales. Certains bantoustans, comme le Transkei ou le Ciskei, deviendront indépendants, indépendance reconnue uniquement par la République d’Afrique du Sud, et condamnée par la communauté internationale. Selon Vircoulon (2003, p. 106), cette politique « s’est traduite par des déplacements de « communautés à punir » au profit de « communautés à récompenser » au gré des allégeances et des résistances des chefs traditionnels au régime d’apartheid ». Certains bantoustans comme le Transkei (avec la Mkambati Nature Reserve) et le KwaZulu (avec la Kosi Bay Nature Reserve) vont même jusqu’à expulser des habitants de leurs terres pour créer des réserves naturelles, reproduisant ainsi le modèle colonial dominant en Afrique du Sud (Guyot & Dellier 2008).

Carte 2 : Provinces sud-africaines et bantoustans durant le Grand Apartheid

Carte 2 : Provinces sud-africaines et bantoustans durant le Grand Apartheid

11Avec l’abrogation de l’apartheid et des bantoustans en 1994, suite à l’élection de Nelson Mandela, l’administration du foncier dans les anciens bantoustans s’est considérablement dégradée lors du démantèlement des structures des homelands : les cadastres, les registres et les titres de propriété quand ils existaient ont disparu ; les PTO (Permission To Occupy), quand ils ont été conservés, manquent de précision et n’indiquent ni la surface ni la localisation précise des parcelles attribuées. Cette confusion favorise l’émergence de revendications foncières concurrentes sur les mêmes parcelles (Vircoulon 2003). La ségrégation foncière, le fait de séparer les terres en fonction de la race, reste en vigueur jusqu’en 1991, date de la promulgation de The Abolition of Racially Based Land Measures Act. Le jour de l’élection de Nelson Mandela le 27 avril 1994, 13 millions de personnes, soit un tiers de la population du pays, vivent encore sur 13,6 % du territoire. Les autres populations africaines sont largement urbanisées, vivant dans les townships (quartier planifié par le régime d’apartheid et réservé aux populations de couleur, en général localisé en situation périphérique des villes), espaces encore plus réduits.

Le nouvel ordre territorial sud-africain coïncide-t-il avec un nouvel ordre foncier ?

12L’avènement de la démocratie sud-africaine en 1994 coïncide avec la fin du pouvoir sans partage des Blancs. Les années de colonisation et d’apartheid laissent un héritage territorial conséquent. Tous les niveaux territoriaux (province, district, municipalité, arrondissements) sont marqués par la domination blanche et l’héritage (géo) politique des fragmentations passées : zones frontalières fermées, foncier inégalement réparti au profit des fermiers blancs, pseudo-États noirs indépendants. Les paysages et cartes sud-africaines ont donc été façonnés à l’image de la minorité dominante. Un des objectifs principaux du nouveau gouvernement élu, dominé par l’African National Congress (ANC), est de transformer en profondeur ce cadre territorial hérité pour promouvoir la déségrégation et la redistribution socio-économique au profit de la majorité noire de la population. Le nouveau pouvoir élu a pour ambition la mise en place d’un véritable nouvel ordre territorial à l’image de la nouvelle Afrique du Sud : un pays libre, démocratique et multiracial, bien intégré dans le continent Africain. Les objectifs initiaux sont ambitieux : il s’agit de rendre la terre aux Noirs (réforme foncière), d’en finir avec la ségrégation à toutes les échelles (nouveaux découpages provinciaux et municipaux), de dynamiser des espaces déprimés (zones frontalières et littorales des anciens bantoustans).

Les nouveaux découpages à l’échelon provincial et municipal

13Les transformations territoriales postapartheid ont pour objectif la création de nouveaux maillages administratifs aux échelles provinciale, régionale et locale qui tentent de réunir des territoires « blancs » et développés, et des territoires « noirs », largement sous-développés.

14La réforme territoriale à l’échelle provinciale est mise en place en 1994 (carte 3). Elle voit, par exemple, la province blanche du Natal et le bantoustan KwaZulu fusionner pour constituer une province unique, le KwaZulu-Natal. En revanche, l’immense Province du Cap se divise en trois nouvelles provinces : le Northern Cape, le Western Cape et l’Eastern Cape, en intégrant dans cette dernière les anciens bantoustans du Transkei et du Ciskei. Les redécoupages provinciaux donnent lieu à de nombreux arbitrages sur les limites, les dénominations et la question du fédéralisme.

Carte 3 : les nouvelles Provinces sud-africaines depuis 1994

Carte 3 : les nouvelles Provinces sud-africaines depuis 1994

15On assiste en 1995 à une première réforme transitoire aux niveaux régional et local, avant le découpage définitif de l’an 2000. L’organisme chargé de la réforme des entités municipales s’appelle le Demarcation Board. Il est dirigé entre 1998 et 2003 par un géographe anglophone, Mike Sutcliffe, membre de l’ANC. Cet organisme a défini de grandes municipalités, à l’échelon local, qui juxtaposent des villes blanches, des townships, et des zones rurales, blanches et noires. L’objectif officiel des réformes postapartheid est de rationaliser le système politico-administratif, en regroupant les ex-territoires blancs et non-blancs sous une même entité et en fusionnant l’urbain et le rural pour permettre à ce dernier de faire face à la pauvreté (en particulier pour les terres de l’ancien bantoustan KwaZulu et du Transkei). Le nombre des territoires de juridiction locale est donc fortement réduit ainsi que le nombre de chefs-lieux correspondants (Guyot 2006).

16Les municipalités de transition de 1995 sont remplacées en 2000 par des local municipalities, dites de catégorie B, composant aujourd’hui un pavage complet du territoire en regroupant urbain et rural, y compris les terres tribales, avec de fortes résistances des chefs traditionnels qui n’ont toujours pas de fonction clairement définie dans le nouveau paysage politique local (carte 4). Les Regional councils de 1995 sont remplacés par des districts municipalities, dites de catégorie C, qui regroupent plusieurs municipalités. Enfin, les metropolitan municipalities, dites de catégorie A, échappent à cet emboîtement et sont dotées d’un conseil unique et puissant. Les parcs naturels et les espaces de faible densité sont gérés soit par des autorités autonomes, soit par la municipalité de district.

Carte 4 : la découpe territoriale des anciens bantoustans, divisions tribales et administratives, exemple de la municipalité locale de Port St Johns (Cap-Oriental, ex-Transkei)

Carte 4 : la découpe territoriale des anciens bantoustans, divisions tribales et administratives, exemple de la municipalité locale de Port St Johns (Cap-Oriental, ex-Transkei)

17Les théories spatiales redistributrices, qui font payer les territoires les plus riches pour financer le développement des territoires les plus pauvres, sous-tendent ces nouveaux découpages provincial et municipal, et sont tout à fait adaptées aux enjeux postapartheid sud-africains. Toutefois, dans les faits, le nouveau découpage tend à renforcer les territoires déjà « gagnants » par le passé (provinces du Gauteng et du Western Cape, municipalités métropolitaines) et à constituer de nouveaux territoires dépourvus de ressources réelles et donc fortement dépendants de l’État central (provinces du Limpopo et de l’Eastern Cape, municipalités dites « rurales »). Parmi les espaces les plus défavorisés par le passé, ce sont donc surtout les townships périphériques des grandes villes qui ont le plus bénéficié des péréquations financières mises en œuvre. Ces réformes territoriales ont aussi permis l’émergence d’une classe d’élus noirs à tous les niveaux, impliquant une dynamique de formation d’une nouvelle élite politique.

18Au-delà de la redistribution des richesses, la redistribution foncière est ainsi théoriquement une pierre angulaire du nouvel ordre territorial sud-africain, mais pour quels résultats ?

Peut-on parler de nouvel ordre foncier en Afrique du Sud ?

19La question foncière est cruciale dans un pays comme l’Afrique du Sud. L’attachement à la terre, terre des ancêtres, terre des conquêtes, est partagé par tous les groupes de populations qui se sont forgé là leur propre histoire. Il s’agit de réparer l’injustice née de la spoliation coloniale, et certains Noirs sud-africains considèrent que l’Afrique du Sud ne pourra pas entrer pleinement dans l’ère postcoloniale tant que la question de la terre et des structures foncières inégalitaires ne seront pas réglées.

20Il y a en effet deux problèmes fonciers majeurs en Afrique du Sud. Le premier problème concerne l’inégale distribution des terres entre les Blancs et les Noirs, et le second concerne les terres des anciens bantoustans qui héritent d’une gestion calamiteuse dominée par les chefs traditionnels. La réforme foncière représente l’une des promesses principales de l’ANC lors de son arrivée au pouvoir en 1994. Cette réforme foncière est nécessaire pour redresser les injustices liées aux déplacements forcés et au refus de jouissance des terres, et permet également de trouver une solution à la surpopulation dans certains des anciens bantoustans (ils ont été fondus dans les découpages actuels : municipalités, districts et provinces). Elle constitue la pièce maîtresse de la stratégie de développement, d’emploi et de redistribution du gouvernement (Anseeuw 2004, p. 131.) Dès 1994, l’objectif est de redistribuer 30 % des terres en 5 ans. Il est également décidé en 1996 que la réforme foncière se fera selon les lois de l’offre et de la demande, en excluant toute forme d’expropriation arbitraire « à la zimbabwéenne » : c’est le respect du principe « willing buyer willing seller ». L’accès à la terre est possible mais doit se faire en fonction du prix du marché. Cette réforme foncière est constituée de trois programmes majeurs conduits par l’État et reconnus par la Constitution de 1996 : la restitution foncière, la réforme de la tenure foncière et la redistribution foncière (Anseeuw 2004, p. 133.).

21Le premier programme, celui de restitution foncière, est mieux connu sous le nom de « settlement of land claims ». En décembre 1998, date butoir de dépôt des réclamations, environ 80000 demandes de restitution de terres spoliées entre 1913 et 1994 ont été déposées. Si deux tiers des demandes ont été résolues, elles concernent essentiellement les zones urbaines et ne représentent finalement qu’une surface cumulée modeste. Au contraire, la lenteur du processus dans le cas des terres rurales, notamment du fait de la complexité de réclamations le plus souvent collectives, participe à la montée croissante du mécontentement au sein des populations noires rurales. Les réclamations reconnues comme légitimes ouvrent droit pour le plaignant à la restitution des terres en question et/ou à une compensation financière. Dans le cas des réclamations collectives (c’est-à-dire l’essentiel des terres rurales), le droit de propriété délivré revient à un organe de cogestion, le plus souvent sous la forme d’un Trust associant les plaignants et des institutions locales.

22Le second programme concerne la réforme de la tenure foncière et touche particulièrement les zones rurales dont la gestion relève encore le plus souvent des systèmes coutumiers. Il se heurte à la résistance des chefs traditionnels dans les anciens bantoustans qui refusent les deux modalités énoncées par l’État central, de municipalisation et de privatisation des terres.

23Le troisième programme, celui de redistribution foncière, permet aux populations sans terres d’acheter de la terre à l’aide d’une subvention publique. Avant 1999, le gouvernement a privilégié une politique foncière favorisant la création d’une agriculture de subsistance. Après 1999, ses objectifs ont évolué vers la création d’une petite agriculture commerciale. Les résultats sont globalement décevants.

24Ainsi, la politique de développement de l’État sud-africain est davantage basée sur une logique territoriale que sur une logique de redistribution foncière. Le nouvel ordre territorial sud-africain n’est pas synonyme d’un nouvel ordre foncier (Anseeuw 2004, p. 144 ; Meunier et Copans 1999, p. 491). Pour autant, il convient de souligner combien l’analyse de réclamations foncières est riche d’enseignements sur les liens entre terres et territoires en Afrique du Sud.

2. Foncier et communautés dans l’ancien bantoustan du Transkei, quel droit à la terre ?

25Bien que la question de la terre en Afrique du Sud soit protéiforme, l’accès au foncier des communautés locales concentre une grande partie des enjeux de la réforme foncière sud-africaine. Par sa complexité, tant en amont — dans la définition de ce qu’est la communauté —, qu’en aval — dans la mise en œuvre de nouveaux modes de gestion —, cet aspect de la politique foncière mise en place au lendemain de l’élection de Nelson Mandela représente un véritable défi dans une quête affichée de justice sociale.

26À cet égard, la situation de certains anciens bantoustans, dont celui du Transkei, est exemplaire. Leur accès à une indépendance de façade pendant une partie de la période de l’apartheid, puisque dépendante financièrement de l’Afrique du Sud, s’est traduite par un système d’asservissement des chefs tribaux au pouvoir en place. Ce système a vu les autorités coutumières les plus coopératives récompensées par la conservation de droits de gestion du foncier, tandis que les titres de propriété sont pour leur part transférés dans l’escarcelle des autorités du bantoustan du Transkei. Les droits de propriété et de gestion sont ainsi différenciés par l’adoption d’une doctrine régalienne, et tout ce qui n’est pas propriété privée individuelle devient de fait propriété de l’État. Les terres rurales qui relèvent alors du droit coutumier sont particulièrement concernées par cette politique. Le droit coutumier à la terre repose sur des droits collectifs à la terre, en termes de propriété et de gestion, et sur la notion de temps immémorial, en termes d’usage ou d’occupation de la terre par la communauté (sur la distinction entre propriété étatique et collective, voir Narath, ce volume). Il s’oppose à la propriété privée des colons basée sur l’acquisition monétaire du titre de propriété. Cependant, la fin de l’apartheid et l’apparition de la politique de restitution foncière viennent remettre en cause ce système et offrent la possibilité aux communautés locales de revendiquer leurs droits à la propriété foncière.

27Nous commencerons par évoquer les fondements de cette politique sur le territoire du Transkei qui est à la fois représentatif de la situation des ex-bantoustans et singulier. Puis nous développerons, à travers deux exemples de réclamation foncière, ceux de Mkambati et du Wild Coast Sun, les réalités de cette politique telle qu’elle est aujourd’hui menée en Afrique du Sud.

Le foncier comme enjeu de territoire

28L’ex-Transkei, aujourd’hui intégré pour l’essentiel à la province du Cap-Oriental, a connu un développement économique limité. À l’image des autres bantoustans, il se compose essentiellement de territoires ruraux peu mis en valeur et dans lesquels dominent des pratiques agricoles vivrières, notamment l’élevage extensif de bovins. Dès lors, la politique de restitution foncière revêt ici une importance fondamentale, et ce à double titre. Dans une perspective de développement local, il répond à une attente des populations en termes d’essor social et économique. Dans un souci de réorganisation territoriale, il doit favoriser l’insertion de cet ex-bantoustan dans l’Afrique du Sud postapartheid. Il s’agit d’interroger à la fois le cadre conceptuel de cette politique et le contexte géographique dans lequel elle s’inscrit tant le Transkei présente des contraintes structurelles fortes. Il convient dans un premier temps de préciser les enjeux de la politique de restitution foncière dans l’ex-bantoustan du Transkei. Dans un second temps, il apparaît nécessaire d’éclairer non seulement le lien que les autochtones entretiennent avec la terre et de leur conception de la propriété, mais également les contours de la reconnaissance actuelle des droits fonciers communautaires et les modes de gestion qui y sont associés.

Un territoire convoité

29L’ex-Transkei a accumulé un important retard économique au regard de l’Afrique du Sud dans son ensemble. Il doit pour partie ce retard à son isolement géographique. La topographie du Transkei, marquée par de hauts plateaux séparés par des vallées encaissées, a pendant longtemps constitué un frein du fait de l’absence de grands aménagements permettant son désenclavement. Il doit également ce retard à son isolement politique du temps de l’apartheid. Ainsi le Transkei est le premier bantoustan à être déclaré indépendant dès 1976. Bien que la dénomination et dans une certaine mesure les frontières aient changé, il est difficile de nier le lourd héritage que portent ces nouveaux territoires.

  • 1 Du nom d’Oliver Reginald Tambo (1917-1993), militant de la cause anti-apartheid et président de l’ (...)

30L’O.R. Tambo District Municipality1, qui sert de toile de fond aux deux exemples que nous développerons dans la partie suivante, comprend la quasi-intégralité de la moitié nord et près des deux tiers de la bande côtière de l’ancien bantoustan du Transkei. Au dernier recensement de 2001, il comptabilise une population de plus de 1,7 million d’habitants. Presque exclusivement rural (93,3 % de sa population réside hors des agglomérations), c’est l’un des districts les plus pauvres d’Afrique du Sud : 88 % des foyers vivent en dessous du seuil de pauvreté et 71,5 % de la population active est sans emploi. Enfin, c’est un district jeune dans lequel près d’un habitant sur deux a moins de 15 ans.

31Paradoxalement, l’un des meilleurs atouts de l’ex-Transkei, son littoral, la Wild Coast, est une conséquence de ce tableau plutôt sombre. L’absence de développement économique et d’infrastructures d’importance ont en effet contribué au maintien d’un environnement côtier préservé. Cet état de fait, renforcé de longue date par une politique d’expropriation des populations locales, notamment dans une logique de création d’enclaves de préservation des ressources naturelles, offre aujourd’hui un intéressant potentiel touristique, essentiellement centré sur le front côtier, ses plages, ses estuaires et quelques-unes des plus belles forêts littorales d’Afrique du Sud. Les projets touristiques développés mettent en avant la dimension éco-touristique du littoral de l’ex-Transkei, préservant l’image de la Wild Coast en même temps qu’ils en tirent parti. Les populations locales sont d’autant plus attentives à cette nouvelle manne que certains des sites les plus emblématiques — aires naturelles protégées, espaces côtiers — tombent sous le coup de la politique de restitution foncière. Cependant, ce potentiel touristique et environnemental aiguise dans le même temps les appétits d’acteurs économiques ou écologistes blancs. Ceux-ci, tout en poursuivant des intérêts différents, partagent une même perception du territoire, celle d’un espace naturel vierge de toute appropriation, légitimant les tentatives de conquête par la nécessité de préserver les sites les plus emblématiques. Ainsi, l’environnement préservé de la Wild Coast est l’objet d’une littérature touristique rédigée essentiellement, sinon exclusivement, par et pour des blancs (Butchart 1989 ; De Villiers & Costello 2006).

32La première question est celle de la capacité des communautés locales à s’organiser pour résister aux appétits de conquête d’acteurs exogènes, pourtant souvent bien mieux structurés. À ce titre, la mobilisation des communautés autour de la question foncière, qui se traduit par l’institutionnalisation des revendications sur le droit à la terre, apparaît comme une forme de résistance face aux tentatives passées et présentes d’appropriations exogènes. Dans un deuxième temps, le poids des retombées attendues d’un développement éco-touristique, par essence limité du fait de facteurs structurels (absence de route goudronnée desservant la majeure partie du littoral, manque de moyens financiers des communautés locales), impose une certaine circonspection quant aux perspectives offertes à l’ensemble des membres des communautés locales. Cependant, les populations locales semblent réellement adhérer à cette stratégie économique axée sur le tourisme. Le rejet d’un projet d’extraction minière dans la zone côtière de Xolobeni illustre ce consensus. Sur ce site, composé de dunes de sable rouge, des prospections récentes ont révélé la présence de minéraux lourds, dont potentiellement l’un des plus importants gisements mondiaux de liménite. Pour autant, suite à l’opposition déterminée d’une coalition hétérogène, rassemblant non seulement une majeure partie des membres des communautés locales, mais aussi des élus locaux, des ONG environnementalistes et des acteurs touristiques, la mise en œuvre du projet d’extraction a été bloquée par le gouvernement sud-africain. La convergence de vues entre les acteurs locaux s’appuie donc sur la nécessité de préserver les ressources environnementales locales. Et l’exploitation de ces dernières est jugée incompatible, du moins à grande échelle comme dans le cas du projet d’extraction minière de Xolobeni, avec le type de développement économique souhaité.

33Ainsi, la combinaison d’une situation de grande pauvreté de l’essentiel de la population locale et de potentialités de développement touristique de la zone concernée, surtout concentrées sur son littoral, place la propriété foncière comme le principal enjeu territorial à court et moyen termes.

La reconnaissance de droits fonciers communautaires

  • 2 Les Pondos sont une ethnie ayant donné leur nom au Pondoland qui correspond à l’essentiel de la pa (...)

34La question de la propriété communautaire des terres se pose plus spécifiquement dans les anciens bantoustans. En effet, dans son fonctionnement historique (période d’apartheid), le bantoustan du Transkei a privilégié une continuité, quoique dévoyée, avec les pratiques coutumières de gestion des terres. Les chefs coutumiers, sous réserve de coopération avec le régime en place, se voient libres de continuer à gérer les terres de la communauté comme ils l’entendent. Les principes de l’« indirect rule » restent par conséquent de mise sur ces territoires (voir Blondet ce volume). Dans le même temps, la propriété foncière est transférée aux autorités gouvernementales, qui dès lors disposent d’un droit d’expropriation — droit dont elles n’hésiteront pas à faire usage en fonction d’intérêts économiques ou de motifs politiques. Cette politique confiscatoire, qui dissocie titre de propriété et droits d’usage, rompt avec le système antérieur en place sous l’autorité des chefs Pondo2. La menace de la perte des droits de gestion des terres ou d’une expropriation permet au gouvernement du Transkei de s’assurer l’allégeance de la majeure partie des chefs coutumiers.

35La fin de l’apartheid offre un nouveau contexte politique et territorial. Politiquement, l’accent est mis sur le besoin de justice spatiale et plus particulièrement concernant l’accès au foncier. Sur le plan territorial, le bantoustan du Transkei, malgré l’opposition d’une minorité de sa population, est intégré dans la nouvelle province sud-africaine du Cap-Oriental. En conséquence, les terres relevant auparavant du droit coutumier tombent, par le jeu des redécoupages territoriaux, dans l’escarcelle de l’État sud-africain. Ces terres sont aujourd’hui au cœur de la politique de restitution foncière. Cependant les terres coutumières, dont la propriété et la gestion étaient historiquement considérées comme collectives, représentent un véritable défi. Il s’agit non seulement selon la loi de les redonner aux communautés spoliées, ce qui suppose de définir préalablement ce qu’est une communauté, mais l’enjeu est également de retenir un mode de gouvernance adapté à ces terres et à ces structures sociales. Les solutions adoptées reflètent en partie le souci de ménager la susceptibilité des autorités coutumières dans un contexte politique sensible. En effet, le redécoupage territorial postapartheid aboutit dans le même temps à l’émergence de nouveaux échelons électoraux, vus comme directement concurrentiels par les chefs coutumiers. Mais ces solutions se veulent également pragmatiques face à la complexité de la tâche. Ainsi, la politique de restitution foncière s’appuie, pour les anciennes terres coutumières, sur une conception communautaire de la propriété foncière, ce qui revient à reconnaître la place des communautés, tout en imposant de nouveaux modes de représentativité et de fonctionnement.

36Une communauté légitime à demander restitution foncière, pour la loi sud-africaine, correspond à l’ensemble des descendants d’un groupe de personnes spoliées de leurs droits coutumiers sur une ou plusieurs terres. Plus généralement, deux cas de figure permettent de réclamer des droits sur une terre en Afrique du Sud. Le premier est l’expropriation du lieu de résidence sans dédommagement suffisant survenue entre 1913 et 1991. Le second est la perte, toujours sans dédommagement suffisant, de droits d’usages sur des terres durant le même laps de temps. La non prise en compte de la période coloniale pré-1913, durant laquelle s’est pourtant produit l’essentiel des expropriations, s’explique par la difficulté de reconstituer des patrimoines fonciers en l’absence d’archives suffisamment documentées et fiables. Les plaintes déposées par les descendants sont alors instruites par la Regional Land Claim Commission, institution régionale de référence pour la politique de restitution foncière.

37L’identification des ayants droit nécessite, en l’absence de documents administratifs fiables sur une aussi longue période, la mise en place d’une procédure complexe. Elle consiste pour partie dans la constitution exhaustive par des personnes mandatées par la Regional Land Claim Commission d’arbres généalogiques que de nombreux recoupements viennent étayer afin d’établir des listes de bénéficiaires. Pour mesurer l’ampleur de la tâche, précisons que ces listes atteignent fréquemment plusieurs milliers de noms. Il est à noter que ce point d’achoppement, et les lenteurs administratives qu’il engendre, est à la fois un des facteurs explicatifs du retard pris par le processus de réforme foncière en Afrique du Sud, et une des causes de la montée d’un sentiment d’insatisfaction du côté des populations noires. Par ailleurs, une même terre pouvant faire l’objet de plusieurs réclamations de la part de communautés différentes, un arbitrage de la Regional Land Claim Commission peut se révéler nécessaire entre les parties, ralentissant d’autant la procédure.

38La structuration des communautés passe par l’instauration de nouvelles formes de gouvernance, s’appuyant principalement sur deux types de structures juridiques. La première, le Trust, est une structure juridique antérieure à la politique de restitution foncière. Ce terme générique de Trust regroupe un grand nombre de structures autour du principe de confiance d’un groupe envers quelques représentants afin d’exercer des droits en leur nom ou de mener à bien une mission donnée. La seconde, dénommée Communal Property Association, est nouvelle et créée spécifiquement pour répondre à la question de représentativité des membres des communautés locales, soulevée par la politique de restitution foncière. Le CPA, comme le Trust dans le cas présent, sont des conseils communautaires dont la mission première est d’être garant des intérêts de la communauté concernant les terres réclamées ou possédées. Cependant, au regard de la loi, si les membres du CPA doivent être élus par la communauté dans un souci de représentativité, ceux du Trust sont désignés par la communauté sans plus de précisions quant aux modalités de cette désignation.

39La politique de restitution foncière prévoit par ailleurs un accompagnement systématique des CPA et Trust pour la gestion des terres restituées. Ainsi les communautés ne sont pas seules propriétaires des terres. Le titre de propriété est détenu par un Land Trust, structure juridique qui regroupe, d’une part, les membres du CPA ou du Trust et, d’autre part, des émissaires d’institutions locales et gouvernementales (municipalité, services décentralisés de l’État…). Dans les faits, ces émissaires, bien que minoritaires au sein du Land Trust en nombre de voix, sont incontournables. En effet, les émissaires des institutions locales et gouvernementales peuvent bloquer, par le recours à des outils réglementaires, certains projets portés par les communautés. Par ailleurs, sans l’accord de ces émissaires, les communautés ne peuvent obtenir de financements publics.

40En étant juge et partie, les émissaires des institutions locales et gouvernementales empêchent dans les faits toute gestion autonome par les communautés des terres restituées. La reconnaissance d’une propriété foncière communautaire, telle que proposée dans la réforme foncière sud-africaine, reste limitée.

Deux exemples d’une mise en application contrastée

41L’aboutissement d’un certain nombre de réclamations foncières permet aujourd’hui de dresser un premier bilan plutôt sombre. Bien que des investissements relativement importants aient été consentis, notamment pour compenser les injustices financières passées, les signes de développement économique des communautés bénéficiaires tardent à se matérialiser. Pire, on assiste dans certains cas à la sélection de membres choisis par les autorités ou à la confiscation de ces nouvelles structures de gouvernance par une caste dominante issue des communautés. Ces détournements manifestes montrent les limites du système actuel, imposé par les autorités nationales, notamment ses difficultés à remplir sa mission de justice sociale. Ainsi, dans un contexte où l’essentiel des membres des communautés n’a eu qu’un accès limité à l’éducation, l’absence d’un accompagnement indépendant, notamment vis-à-vis des autorités locales, facilite les tentatives d’accaparement de la part des autorités locales ou la mainmise de certains membres influents des communautés sur les terres restituées.

42À partir de deux exemples pris au sein de l’O.R. Tambo District Municipality (carte 5), nous proposons de livrer quelques clés de compréhension des problématiques soulevées par cette réforme de la propriété foncière communautaire. Le premier concerne le processus de restitution d’un ensemble de terres dans la réserve naturelle provinciale de Mkambati. Le second expose le cas de l’ensemble touristique du Wild Coast Sun Resort.

De la restitution à la gestion de la réserve naturelle de Mkambati, un processus sous tension

43La réserve naturelle provinciale de Mkambati, qui s’étend sur une superficie de 7 720 hectares, est la plus emblématique des aires de conservation qui se succèdent le long du littoral de la Wild-Coast sud-africaine. Essentiellement constituée de pelouses sèches semi-naturelles, elle prend la forme d’une enclave de conservation, marquée par des limites, naturelles avec la rivière Mtentu au nord et Msikaba au sud, et anthropiques avec une clôture courant tout le long de son versant ouest. Espace protégé depuis 1977, il convient cependant de retracer les grandes lignes de son histoire pour appréhender les tensions actuellement observées.

Carte 5 : l’O.R. Tambo District Municipality et les sites de Mkambati et du Wild Coast Sun Resort

Carte 5 : l’O.R. Tambo District Municipality et les sites de Mkambati et du Wild Coast Sun Resort

44En vertu d’un accord de 1899, signé entre le chef Sigcawu et le représentant local de l’autorité coloniale, plusieurs familles de la communauté Khanyayo sont expropriées en 1920 d’une zone de 17 400 hectares sur laquelle est installée une léproserie en 1922. Très rapidement, des tensions vont apparaître autour de cet espace confisqué aux populations riveraines. La principale source de conflit est l’élevage pratiqué dans l’enceinte de la léproserie. Non stipulée dans l’accord de 1899, cette pratique est vécue comme une transgression par les éleveurs riverains qui voient leur échapper la possibilité de commercer avec la léproserie, et vient ainsi renforcer un sentiment d’amertume face à la perte de terres de parcours du bétail. En 1961, afin de lutter contre les ressentiments de la population locale, 5 400 hectares de prairies sont rendus aux communautés riveraines. L’amélioration des conditions d’acheminement des denrées alimentaires à destination de la léproserie facilite cette transaction, la production de denrées alimentaires in situ n’étant plus nécessaire au bon fonctionnement de l’établissement.

45En 1976, la léproserie ferme et le site est divisé en deux unités foncières. Tandis que la partie ouest retrouve une vocation agricole, la partie est devient un espace protégé dès l’année 1977. La gestion de cette seconde partie du site est, dans un premier temps, confiée par le gouvernement du Transkei à une société privée dont la vocation première se trouve être l’organisation de séjours de chasse pour des touristes blancs. Les limites de ce système de gestion sont rapidement révélées par des atteintes répétées à l’environnement. Dès 1982, l’impact néfaste de la gestion privée sur la faune décide le gouvernement du Transkei à reprendre en main la gestion de la réserve naturelle de Mkambati dans un souci de préservation environnementale.

46Le principe de confiscation territoriale n’a jamais été remis en cause durant la période d’apartheid, même lors de la création de l’aire protégée. Dans un premier temps fondé sur des considérations hygiénistes — la léproserie —, il s’est vu confirmé lors du changement de statut du site, d’abord en enclave de tourisme cynégétique, puis de préservation environnementale.

47Avec la fin de l’apartheid, et dans le cadre de la politique de restitution foncière, deux réclamations distinctes portant sur la réserve naturelle provinciale de Mkambati sont déposées. L’existence de deux réclamations résulte d’un conflit entre les ayants droit au sein de l’autorité coutumière Thaweni (Kepe 1998) qui regroupe sept villages. Ainsi, la première réclamation, celle de la communauté villageoise Khanyayo, se fonde sur l’expulsion de familles résidents sur la zone en 1920. La seconde, soumise par les six autres communautés villageoises qui font partie de l’autorité coutumière Thaweni, repose sur la perte des droits d’usage sur les terres confisquées lors de la création de la léproserie. Les terres en question regroupaient de vastes pâturages sur lesquels étaient disséminées quelques habitations. Les éleveurs des différents villages exploitaient ces pâturages de manière extensive en l’absence d’un parcellaire formel. Au regard du Restitution of Land Rights Act de 1994 encadrant la restitution foncière, et notamment les conditions de définition des ayants droit, les deux réclamations sont jugées légitimes par la Regional Land Claim Commission. Cette résolution apaise les tensions nées de la concurrence des deux procédures et évite de fait un éclatement de la communauté.

48En 2004, en échange d’un engagement à pérenniser le statut de la réserve naturelle provinciale de Mkambati, la résolution du processus accorde la propriété du site au Mkambati Land Trust. Ce dernier regroupe les sept communautés concernées et un ensemble d’institutions locales et gouvernementales (O.R. Tambo Disctrict Municipality, Department of Water Affairs and Forestry, Department of Economic Affairs, Environment and Tourism). Au niveau des communautés, un CPA est mis en place afin d’assurer, du moins en apparence, la représentation démocratique des membres de la communauté au sein du Mkambati Land Trust. Le CPA est constitué de quatorze membres, soit deux représentants élus pour chacun des sept villages. Les membres du CPA siègent au Mkambati Land Trust avec une double mission, défendre les intérêts de la communauté dans son ensemble et relayer les décisions prises par le Mkambati Land Trust auprès de cette même communauté.

49À la suite de cette restitution, et conformément aux bonnes pratiques de gouvernance des aires naturelles promues par l’International Union for Conservation of Nature (IUCN), la communauté se voit associée à la gestion de la réserve naturelle provinciale de Mkambati. En effet, celle-ci fait partie des terres restituées au Mkambati Land Trust par l’État Sud-Africain. À cette fin, un comité de cogestion est constitué. Il regroupe peu ou prou les membres du Mkambati Land Trust auxquels viennent s’ajouter des émissaires du Department of Land Affairs et de l’Eastern Cape Parks Board (ECPB), l’institution provinciale en charge de la gestion des aires protégées. L’objectif affiché par cette cogestion est de renforcer les liens entre la communauté et la réserve naturelle, par une intégration de la communauté dans les organes décisionnaires, et en la faisant bénéficier des retombées économiques générées par l’exploitation touristique du site, qui compte une trentaine de couchages répartis dans plusieurs pavillons.

50Dans les faits, malgré la mise en place du comité de cogestion, la confiscation territoriale du site de Mkambati à la communauté est une réalité persistante. En effet, le comité de cogestion, loin de représenter une avancée dans les relations entre les institutions, notamment l’ECPB, et la communauté, se révèle incapable de fonctionner en l’état. L’un des principaux points de désaccord au sein de ce comité de cogestion est celui de l’accès aux ressources. L’ECPB s’oppose fermement au souhait exprimé par les représentants de la communauté de pouvoir, dans une certaine mesure, accéder aux ressources de la réserve naturelle de Mkambati. Cette fin de non-recevoir s’appuie sur une vision paternaliste des capacités d’autorégulation des membres de la communauté (Cousins & Kepe 2004 ; Kepe et al. 2001). Le discours porte plus particulièrement sur la mise en péril des équilibres éco-systémiques. Il occulte dans le même temps le rôle essentiel des pratiques traditionnelles raisonnées de pâturage et d’écobuage dans le maintien de la biodiversité de ces milieux herbacés (Parr & Chown 2003). Au blocage du comité de cogestion, qui résulte de ce désaccord sur la question de l’accès aux ressources, s’ajoute l’incapacité de la communauté à porter des projets de développement, les moyens de financement étant aux mains des institutions auxquelles elle s’oppose. L’impossibilité de s’accorder sur un nouveau plan de gestion conforte la gestion mise en place par l’ECPB préalablement à la procédure de restitution. Cependant, si cette stratégie permet à court terme à l’ECPB de garder la main sur le site de Mkambati, elle représente un risque à plus long terme : la montée d’un ressentiment à l’égard de ces institutions, qui pourrait conduire à la remise en cause du statut des aires protégées par les communautés. Ce constat est d’autant plus d’actualité que les retombées économiques désirées par les communautés ne sont pas au rendez-vous, tant le déficit structurel du site est important — absence d’accès viabilisé, vétusté des hébergements touristiques proposés — et les capacités d’investissement limitées.

51Cette situation menace également l’unité de la communauté. En effet, l’ECPB développe une stratégie de délégitimation de ses représentants élus, en les accusant d’incompétence voire de corruption. L’ECPB cherche alors à les remplacer par des membres de la communauté sélectionnés et formés pour adhérer aux idées défendues par l’organisme (Dellier 2010). Il en résulte une fragilisation de la communauté, déjà déstabilisée par la transition en cours d’un régime coutumier, fondé sur la désignation des chefs par une élite, vers un régime électif. Au final la communauté devient le jouet d’un jeu de refonte territoriale qui la dépasse. Elle est ainsi considérée par les institutions locales, notamment l’ECPB, comme un élément perturbateur d’une préservation environnementale fondée sur l’exclusion. Ce sont bien ici des considérations pragmatiques et conservatrices qui prennent le pas sur un objectif initial de justice spatiale. Pour autant, ce modèle est aussi appliqué aux autres cas de réserves naturelles provinciales concernées par des réclamations foncières.

Justice sociale versus développement économique, l’exemple du Wild-Coast Sun Resort

52Le Wild-Coast Sun Resort (WCSR) a la particularité d’avoir été l’une des enclaves blanches au sein du Transkei du temps de l’apartheid. Le WCSR est un complexe touristique construit par la société Sun International entre 1979 et 1981. Il comprend un hôtel, un casino, des boutiques et un golf. Situé à la frontière provinciale avec le Kwazulu-Natal, et donc autrefois à la frontière du Transkei et de la province blanche du Natal, sa localisation témoigne d’un opportunisme territorial certain. En effet, si le WCSR était hors des territoires blancs, connus pour leur législation contraignante en matière de jeux d’argent durant l’apartheid, il était à proximité immédiatede ceux-ci. Il suffisait de traverser un pont enjambant la rivière Mtamvuna depuis le Natal pour rejoindre le WCSR, sans avoir à transiter par le bantoustan, zone pauvre et rurale redoutée par les blancs. La construction de ce complexe, sur un site de 640 hectares, entraîne l’expulsion de 103 foyers de la communauté villageoise Amadiba, sans qu’aucune compensation réelle ne soit offerte par le gouvernement du Transkei. Les populations déplacées se voient parquées sur des terres difficiles à mettre en valeur, car rocailleuses, et déconnectées des zones de pâtures traditionnelles. À cela s’ajoute la construction d’une clôture, prévenant toute intrusion des riverains sur le complexe touristique. Il s’agit autant de marquer la séparation raciale que la forte inégalité économique entre les touristes, blancs et aisés, et les riverains, noirs et pauvres.

53Trente ans plus tard, malgré l’abolition de l’apartheid, et, en principe, de ces enclaves blanches, il y a peu de changements. Le pont sur la rivière Mtamvuna est toujours l’unique voie d’accès au WCSR. De hautes clôtures séparent toujours l’enceinte des territoires de l’ancien bantoustan sur ses bordures ouest et sud. Enfin, hormis le casino, l’hôtel et le terrain de golf, l’essentiel du terrain du WCSR n’est pas exploité et sert de zone tampon entre le complexe touristique de luxe et les zones rurales pauvres environnantes.

54Deux processus, celui de la politique de restitution foncière et celui de la discrimination positive économique, coexistent sur le site du WCSR. Sur le plan foncier, une réclamation est déposée en 1996 par le Kimbili Land Trust. Celui-ci représente des familles Amadiba, une communauté villageoise de la municipalité de Mbizana, expulsées de leur terre lors de la construction du WCSR. Les négociations tripartites entre le Kimbili Land Trust, Sun International et la Regional Land Claim Commission débutent véritablement en 2003. Auparavant, un long travail de vérification a été effectué par la Commission, tant sur le bien-fondé de la réclamation que sur la liste des ayants droit. Le conflit qui se fait alors jour tourne essentiellement autour des terres non construites. Sun International, tout en reconnaissant le droit des plaignants à obtenir une compensation financière pour les préjudices subis, se retranche derrière l’accord signé avec les autorités du Transkei, et par conséquent rejette toute prétention sur la propriété des terres de la part du Kimbili Land Trust. A contrario, les revendications portées par le Kimbili Land Trust reposent sur la restitution préalable des terres avant d’entamer des négociations, d’une part, sur la gestion du complexe touristique existant, et, d’autre part, de développer des projets sur les terres aujourd’hui utilisées comme zone tampon.

55Cependant, un autre processus vient parasiter ces négociations. Il s’agit du programme national de discrimination positive économique, le Black Economic Empowerment (BEE), dont la vocation est de redistribuer les actifs économiques à la majorité afin de corriger les inégalités historiques créées par l’apartheid (Genre-Grandpierre 2004). Dans le cas d’un complexe comme le WCSR, la loi prévoit un transfert d’une partie des actifs vers les populations riveraines. À cette fin, le Mbizana Development Trust a été créé en 2004 et possède aujourd’hui 30 % des parts du WCSR. Il regroupe l’ensemble de la population de la municipalité de Mbizana. Ce Trust a pour objet de financer des projets de développement bénéficiant à la communauté en s’appuyant sur les revenus issus du casino. Cette nouvelle donne entraîne un regain de tension au sein des communautés locales. En effet, le Mbizana Development Trust regroupe un ensemble de communautés, bien au-delà de la seule communauté villageoise Amadiba, touchées par les mesures d’expropriations. De plus, cette dernière ne bénéficie pas d’une prise en compte particulière de la part du Mbizana Development Trust. Il en résulte un sentiment d’injustice dans la communauté Amadiba.

56La confrontation entre ces différents acteurs apparaît pour le moins déséquilibrée et pose la question de la place accordée à la réparation des injustices passées face aux enjeux de développement. Sun International, dans sa stratégie pour préserver son contrôle sur le site, procède à intervalles réguliers à des propositions de compensations financières dont les conditions et les montants restent très éloignés des attentes du Kimbili Land Trust. En jouant la montre, le groupe international espère obtenir gain de cause auprès d’une communauté Amadiba en situation de grande pauvreté, les poussant à accepter une compensation strictement financière et un abandon des revendications foncières. Par ailleurs, en faisant planer la menace d’un retrait du groupe en cas d’arbitrage en faveur des demandes du Kimbili Land Trust, Sun International pousse tant le Mbizana Development Trust que la Mbizana Local Municipality à prendre parti en sa faveur. En effet, les deux institutions, en réalité très proches, préfèrent miser sur la stabilité d’une situation génératrice de revenus économiques confortables plutôt que de prendre le risque d’une remise en cause de la gestion du complexe touristique. Cette dernière solution présenterait par ailleurs l’inconvénient de placer le Kimbili Land Trust au cœur du processus décisionnel, réduisant l’influence du Mbizana Development Trust. De son côté, la Regional Land Claim Commission, bien qu’ayant reconnu le bien-fondé de la réclamation, se montre extrêmement discrète pour ne pas dire absente du dossier. Ce positionnement ne peut pas être considéré comme neutre et témoigne d’un souci de préserver les acquis du BEE.

57Face à ces positionnements, les membres du Kimbili Land Trust se sentent victimes d’une double injustice. Spoliés de leur terre lors de la construction du WCSR, ils sont aujourd’hui mis au ban de la municipalité du fait des tensions nées autour de leurs revendications. Au final, le grand vainqueur de ces divisions communautaires est le groupe Sun International dirigé par le magnat Sol Kerzner qui, tout en affichant sa participation au programme économique de discrimination positive, le BEE, profite des tensions communautaires pour maintenir sa présence exclusive sur le site.

Conclusion

58Les processus observés confirment que le nouvel ordre territorial sud-africain ne coïncide pas avec un nouvel ordre foncier. Sous le vernis de politiques vertueuses affichées — cogestion des réserves naturelles en accord avec les recommandations de bonnes pratiques de l’IUCN, redistribution des dividendes économiques du Wild-Coast Sun Resort — les pratiques d’exclusion à l’égard des communautés demeurent la règle. Ainsi, même lorsqu’elles sont en possession de titres de propriété, ceux-ci se révèlent d’une valeur très limitée puisque déconnectés des droits d’usages comme le montre l’exemple de la réserve naturelle provinciale de Mkambati. De plus, les communautés constituent des « proies faciles », aisément manipulables par d’autres groupes d’acteurs bien mieux structurés, d’autant plus manipulées que les enjeux économiques et financiers sont importants. Qui plus est, ces mêmes communautés se voient fragilisées par de nouveaux modes de représentation imposés par les autorités. En l’absence d’un accompagnement par des acteurs indépendants, cette transition vers des modes de représentation censés être plus équitables, est régulièrement l’occasion d’une prise de contrôle par une élite ou par des acteurs locaux extérieurs à la communauté.

59La propriété foncière communautaire telle qu’elle est promue par la réforme foncière sud-africaine ne peut-être considérée comme une avancée pour les citoyens. À travers les fortes contraintes induites par le système actuel s’exprime toute l’ambivalence des politiques du parti au pouvoir, l’African National Congress (ANC), vis-à-vis des systèmes coutumiers. Il s’agit de réduire l’influence des chefs coutumiers tout en les ménageant, notamment en continuant de s’appuyer sur le système coutumier préexistant, pour éviter de trop fortes tensions et un rejet des nouvelles mailles territoriales instituées. La coexistence d’un système coutumier et d’un système électif moderne interroge quant à la capacité de cet assemblage territorial complexe à répondre au défi du développement d’un des territoires les plus pauvres d’Afrique du Sud.

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Notes

1 Du nom d’Oliver Reginald Tambo (1917-1993), militant de la cause anti-apartheid et président de l’African National Congress jusqu’en 1991, natif de la localité de Mbizana.

2 Les Pondos sont une ethnie ayant donné leur nom au Pondoland qui correspond à l’essentiel de la partie littoral de l’ancien bantoustan du Transkei. Ils sont apparentés au groupe ethnique des Xhosa d’un point de vue linguistique.

Table des illustrations

Titre Carte 1 : native reserves créées par les Native Land Acts de 1913 et 1936
URL http://books.openedition.org/pacific/docannexe/image/343/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 222k
Titre Carte 2 : Provinces sud-africaines et bantoustans durant le Grand Apartheid
URL http://books.openedition.org/pacific/docannexe/image/343/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 221k
Titre Carte 3 : les nouvelles Provinces sud-africaines depuis 1994
URL http://books.openedition.org/pacific/docannexe/image/343/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 191k
Titre Carte 4 : la découpe territoriale des anciens bantoustans, divisions tribales et administratives, exemple de la municipalité locale de Port St Johns (Cap-Oriental, ex-Transkei)
URL http://books.openedition.org/pacific/docannexe/image/343/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 206k
Titre Carte 5 : l’O.R. Tambo District Municipality et les sites de Mkambati et du Wild Coast Sun Resort
URL http://books.openedition.org/pacific/docannexe/image/343/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 194k

Auteurs

Maître de conférences en géographie à l’Université de Limoges et rattaché à l’UMR 6042 CNRS GEOLAB. Ses travaux portent sur la relation société/environnement et plus particulièrement sur les recompositions sociales des territoires en lien avec l’environnement et les stratégies d’instrumentalisation de l’environnement. Après avoir mobilisé cette approche sur différentes aires naturelles protégées en Afrique du Sud et en France, Julien Dellier est actuellement engagé dans des projets de recherche sur la ville comestible, les circuits de proximité et la gentrification rurale.

Maître de conférences en géographie à l’Université de Limoges et rattaché à l’UMR 6042 CNRS GEOLAB. Ses travaux en géographie politique de l’environnement portent sur les terrains sud-africains, chiliens, argentins et français. Sylvain Guyot s’intéresse actuellement à la mise en art comme nouveau processus d’instrumentalisation de la nature. Il termine actuellement la rédaction d’une thèse d’habilitation à diriger les recherches Lignes de fronts : l’art et la manière de protéger la nature. Il a également publié plusieurs articles dans des revues de recherche telles Norois, la Revue de géographie alpine, Justice spatiale, ainsi que dans des volumes collectifs.

© pacific-credo Publications, 2015

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