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Lieux culturels et contextes de villes

 | 
Jean-Pierre Augustin
, 
Daniel Latouche

2. Territoires d'expériences et pistes d'analyses

Aménager en temps de crise : principes d'une planification négociée et adaptative

Florence Paulhiac

Texte intégral

1La planification urbaine est à la recherche de nouvelles voies dans l'ensemble des pays industrialisés. La multiplication rapide et la diversité des documents de programmation (des projets de ville aux projets d'agglomération en France par exemple) ne semblent pas marquer un renouveau de la planification mais plutôt des exercices et des pratiques de façades ou des actes de communication masquant une planification dans l'impasse. À la lecture des ces documents, le doute s'installe effectivement quant à une éventuelle nouveauté des outils proposés ou encore une stratégie de développement claire et différenciée des modèles du passé. Cette profusion traduit certainement une recherche pour programmer encore et programmer différemment. Mais les contenus et les suites données aux documents eux-mêmes montrent généralement une difficulté à analyser et à penser dans sa complexité le territoire urbain ainsi qu'une quasi-incapacité à le gérer, c'est-à-dire à projeter un parti de développement réaliste et cohérent, notamment à long terme. Les décideurs et les gestionnaires publics sont confrontés à une crise grave des outils de programmation de l'action publique et plus particulièrement des modalités de planification en matière d'aménagement et de développement urbain.

2Deux types de difficultés se présentent aux élus locaux et à l'ensemble des pouvoirs publics. Les décideurs se heurtent essentiellement à l'appréhension et la compréhension d'un environnement économique, social, urbain discontinu et mouvant. La ville fonctionne désormais selon des systèmes très ouverts, à géométrie variable dont les temporalités et les périmètres se superposent. Les transformations y sont rapides et obéissent à des logiques d'ampleur non maîtrisables directement (mutations technologiques, concurrence économique, échanges de biens, de services, etc. à l'échelle mondiale). De plus, le développement urbain est sous-tendu par des problématiques de reconstruction de la ville sur elle-même (reconversion de friches, baisse de la vacance, création d'emplois, etc.), dans un contexte des finances publiques critique pour les pouvoirs publics. Le territoire urbain, ses dynamiques et ses multiples dimensions font des diagnostics et de l'acte d'aménagement des exercices très fins et difficiles à mener. Les gestionnaires locaux connaissent alors une difficulté à concilier des visées à long terme avec une gestion à court terme, avec cependant une préférence marquée pour le deuxième type de gestion plus rassurant et plus facile à mener. Les temporalités de la ville, complexes et polymorphes, font appel à diverses échelles aux enjeux différents : le temps du politique (celui du mandat électoral municipal et de l'enjeu de la réélection), le temps de l'aménagement et de la transformation du territoire urbain (20 ans, 50 ans pour transformer un quartier), le temps du citoyen et de la population (une génération pour "s'installer" et voir ses enfants devenir adultes), les microtemps ensuite (ceux des spéculations en tout genre, ceux des marchés, du quotidien, des déplacements, etc.). Connaissance et gestion de la ville sont donc complexes à réaliser. C'est là le problème majeur auquel sont confrontées les villes actuellement aussi bien en Europe qu'en Amérique du Nord.

3Le second symptôme corollaire concerne la mise en œuvre d'outils de gestion et de programmation non opérationnels. Les documents de planification et les règlements de zonages sont inaptes à réguler l'implantation de l'ensemble des équipements collectifs ou le développement de grands projets ainsi qu'à répondre à l'ensemble des besoins des usagers. En effet, même avec des planifications récentes, nombre d'opérations d'aménagement nécessitent des révisions ponctuelles des règlements locaux d'urbanisme et entraînent une multiplication des dérogations à la règle. Les logiques réelles de développement des territoires urbains ne sont pas prises en compte. De plus, dans certaines villes, se mettent en place des structures de consultation publique pour l'élaboration des ces documents ou l'approbation de projets qui restent le plus souvent des modalités de programmation inefficaces. Sous couvert de renouveau des pratiques d'élaboration des politiques publiques se développent des processus dont le dysfonctionnement majeur est le peu de suivi réel des avis recueillis ou encore le manque de débat public pour les objets aux enjeux les plus forts. Ces consultations sont alors des tribunes où s'expriment plus facilement les intérêts particuliers ou lobbyistes voire politiques que l'intérêt général ou un projet commun partagé par la société civile. Il arrive parfois qu'il se développe par contrecoup des mouvements démocratiques ou civiques spontanés pour pallier ces déficits flagrants. Mais ces mouvements restent rares.

4Si la programmation d'ampleur et le projet urbain sont désormais complexes et insécurisants pour les professionnels et les pouvoirs publics, ils n'en demeurent pas moins les moyens privilégiés de gérer le territoire urbain. Nous sommes entrés effectivement dans l'ère du doute mais ce type de crise a été récurrent au xxe siècle. L'histoire de la programmation et des outils de l'urbanisme et de l'aménagement est ainsi jalonnée depuis un siècle. La planification est passée à plusieurs reprises par des phases de remise en cause devant alors faire la preuve de sa pertinence ou s'adapter et se transformer. Aujourd'hui, une transition doit certainement s'opérer vers de nouveaux modèles et référents ainsi que vers de nouveaux outils opérationnels. Le concept de planification loin de s'affaiblir perdure et se formalise d'ailleurs avec succès dans certaines régions, à travers des formules nouvelles et parfois originales. Plus que jamais la planification apparaît comme le moyen essentiel et privilégié de connaître, gérer et développer la ville. Nous proposons, dans cette perspective de transition, les principes d'un nouvel urbanisme et l'architecture de la programmation telle que nous la concevons aujourd'hui.

5Ce thème primordial de la planification est l'objet de notre étude intitulée Principes d'une planification négociée et adaptative (inrs-Urbanisation, Montréal / Institut d'aménagement et d'urbanisme, Bordeaux III, 1996). Cette recherche a été menée à Montréal sur les bases d'un analyse de la planification conduite par La Ville et le Service de l'Urbanisme (Division de la planification et du développement des programmes) entre 1988 et 1992. Le Plan d'Urbanisme de Montréal est le premier du genre pour le territoire de la ville. Il est constitué d'orientations de programmation par arrondissement (neuf au total) et de Plans Particuliers d'Urbanisme pour certains secteurs demandant un traitement spécifique. Dès le départ, la planification a été associée à la participation des citoyens et à la consultation publique. Ces concepts ou ces conceptions de la vie civique et politique ont une place prépondérante dans le système municipal montréalais.

6La participation est effectivement un thème majeur de la programmation à Montréal. En termes de culture politique et civique, la participation de la population est beaucoup plus enracinée au Québec qu'elle ne l'est en Europe ou en France par exemple. Elle est apparue dans le processus décisionnel au cours des années 1970 au Canada et 1980 au Québec. Ces nouvelles pratiques font suite à la remise en cause des institutions gouvernementales, de leurs modalités d'expertise, de décision et de leur vision élitiste et autoritaire du pouvoir. À la suite de multiples mouvements contestataires et d'oppositions citoyens / sphères gouvernementales assez violents et durs, le système décisionnel local s'ouvre donc. L'urbanisme et l'aménagement du cadre de vie sont particulièrement visés par ces mouvements et ces nouveaux processus.

7Les valeurs sous-tendant les projets d'ampleur sont alors celles de l'urbanisme moderne (Urban Renewal), fonctionnaliste et peu esthétique. Les citoyens s'opposent à ce type de transformations radicales du tissu urbain ne prenant pas en compte les besoins des populations locales ni les notions de qualité et de cadre de vie. La société civile se constitue alors en groupes et fait entendre sa ou ses voix. Ces "Mouvements Urbains Sociaux" (Hamel, 1991) souhaitent des modalités de décisions publiques plus équitables et démocratiques. Les thèmes de l'action et des revendications sont ceux de la justice sociale, de la solidarité et de l'équité des conditions matérielles de vie. La société civile n'a plus confiance dans l'État et souhaite prendre directement les décisions la concernant. Les institutions des différents paliers de gouvernements ne peuvent répondre favorablement à l'ensemble des exigences économiques et sociales des citoyens. Au début des années 1980, l'État-providence est en crise et l'impasse financière dans laquelle il se trouve oblige les gouvernements nord-américains à revoir leurs modalités de travail et notamment de planification. À cette époque, la planification technocratique et autoritaire n'est plus apte à contrer les effets pervers du modèle capitaliste en crise, d'une part et ne répond plus aux besoins des usagers, d'autre part. Ainsi les pouvoirs publics intègrent-ils, à des degrés variables, les pratiques de consultation et de participation aux processus de décision publique. Dans ces pratiques, sont privilégiés les acteurs sociaux, privés, organisés en groupes de pression, associations, comités de citoyens, etc. Montréal est un exemple intéressant de ce contexte et de ces réformes — bien que ces dernières aient été tardivement engagées. La période 1986-1994 présente une restructuration importante du pouvoir municipal autour de nouveaux pôles et de nouveaux acteurs. Ces changements correspondent à l'arrivée au pouvoir du RCM (Rassemblement des Citoyennes et Citoyens de Montréal) et à la mise en œuvre d'une Politique-Cadre spécifique sur la consultation publique en 1988. La société civile devient alors un interlocuteur important au sein de structures plus ou moins décentralisées (Comités Conseils d'Arrondissement, Bureaux d'Accès Montréal, Commissions Municipales de consultation, Bureau de Consultation de Montréal). Les consultations se multiplient et les questions abordées au cours de ces exercices de discussions et d'échanges entre élus et citoyens couvrent principalement les thèmes de l'urbanisme et de l'aménagement. Les réformes sont d'ampleur et ouvrent une période sans précédent. Pourtant ces nouvelles modalités de travail de l'administration municipale et des pouvoirs publics n'offriront pas les conditions optimales d'une participation et d'une planification véritablement alternatives et novatrices. À la fois l'équipe municipale a délaissé les idéaux révolutionnaires des groupes de pression qui l'avaient portée au pouvoir et elle n'a pas poussé les mécanismes et les processus à leur maximum. De plus, elle n'a pas su (ou pas voulu) échapper à certains dysfonctionnements technocratiques et bureaucratiques. Les plus importants viennent du manque réel d'ouverture du processus décisionnel aux citoyens. Le dispositif mis en place tentait de répondre théoriquement à deux enjeux et à deux logiques : une logique externe et une logique interne aux institutions. La logique externe, descendante, visait à garantir le droit à l'information des citoyens ainsi que la possibilité de s'exprimer sur les projets susceptibles d'affecter leurs conditions de vie. La logique interne, ascendante, consistait quant à elle à éclairer les choix politiques et à favoriser une meilleure prise de décision pour les responsables. Ces instruments devaient permettre le lien et la relation entre trois pôles : élus, services techniques et municipaux et citoyens. Mais ces dispositifs ont concouru de façon très inégale à la participation des citoyens. Les structures sont restées finalement largement centralisées. Elles ont favorisé le développement d'un clientélisme de la part des élus et une accaparation par les groupes de pression aux détriments des citoyens "isolés". De plus, les exercices de participation ont rarement donné lieu à un véritable suivi de la part des dirigeants. Il n'y a pas eu de lien consultation-programmation et ce fut un choix délibéré de la municipalité. Les pouvoirs publics ont fait de la participation et de la consultation des pratiques assez décevantes malgré l'ampleur des réformes et la diversité des structures. Le principe de planification, lui aussi associé à la participation en 1988, a connu exactement les mêmes travers. L'enjeu était pourtant fort de doter la Ville d'un outil de gestion pertinent pour son territoire et d'élaborer un document de référence global pour le développement de ce cœur de métropole. Au vu de ces dysfonctionnements et par souci de se démarquer du rcm, la nouvelle équipe municipale de 1994 a simplifié ces structures. Cependant, de telles pratiques doivent trouver des voies efficaces et pertinentes d'association des citoyens et usagers si les pouvoirs publics souhaitent qu'elles perdurent et qu'elles fonctionnent réellement.

8Le Vieux-Montréal fait justement l'objet de tentatives de planifier et d'aménager différemment. Dans le cadre de l'élaboration d'un Plan Particulier d'Urbanisme (ppu) sur ce secteur — berceau de la ville, quartier patrimonial et touristique majeur de Montréal —, nous nous sommes attachés à travailler sur les notions de société civile, de réseaux et d'acteurs dans une perspective d'association et de partenariat à l'élaboration et à la réalisation de ce plan. L'objectif était de trouver les voies et les moyens d'un développement urbain et social équilibré. Par la suite, nous avons souhaité élargir notre champ d'étude et traiter des modalités de planification urbaine et de programmation dans les pays industrialisés afin de réaliser un outil général d'aide à la décision.

9Notre étude s'inscrit donc dans un mouvement général de renouveau du savoir-faire en matière de planification urbaine et territoriale. Ce thème n'est pas propre au Québec loin de là. En France, des expériences nouvelles de participation et de programmation se multiplient. Les pouvoirs publics tentent de trouver notamment les voies et les moyens d'un négociation durable et stratégique. Notre recherche révèle donc un double défi. D'une part, celui de nourrir la réflexion des gestionnaires qui ont, au quotidien, à intervenir sur le territoire urbain et, d'autre part, celui d'apporter à la réflexion universitaire un maillon de la chaîne du questionnement sur la ville et le renouvellement du projet urbain.

10Ainsi, nous avons mené une analyse des modalités de la consultation publique et de la concertation à Montréal (analyse diachronique) puis une analyse des modes de programmation de l'action publique en aménagement urbain (analyse prospective). Sur les bases d'une évaluation de la politique de participation des citoyens aux décisions publiques en aménagement et en urbanisme (1970-1996) et du processus de planification (1998-1996), une première analyse, historique et conceptuelle présente effectivement les fonctionnements et les dysfonctionnements des mécanismes et des modalités de programmation à l'œuvre depuis 20 ans à Montréal. Les critères de l'évaluation ont été les suivants : contexte et mise en œuvre de la politique de participation (remise en cause du rôle de l'État et rapports de force avec la société civile), structures et mécanismes de participation (signification, fonctionnement, évolution), évaluation des liens consultation publique / décisions publiques et programmation / logiques de développement. Sur les bases de ces résultats et des tendances observées dans différents pays industrialisés, nous avons ensuite mené une réflexion théorique sur ce que devrait être aujourd'hui l'acte de programmation et posons les bases de nouvelles modalités de la décision et de l'action publique en urbanisme. Enfin, nous avons proposé des orientations d'analyse et de planification urbaines pour le secteur du Vieux-Montréal.

11L'étude du cas montréalais a présenté un double intérêt. D'une part, Montréal est une métropole au territoire urbain très diversifié socialement et structurellement. D'autre part, le système politique et décisionnel local a mené des expériences intéressantes en termes de programmation permettant d'alimenter cette recherche sur les enjeux et les modalités d'une transition vers un nouveau modèle de planification. Cependant, l'ampleur et l'actualité du sujet amenaient si ce n'est une étude purement comparative du moins l'étude de certains cas et de certaines planifications européennes ou nord américaines. Nous pensons notamment ici au cas de Bologne (Cervellati, 1981).

12Cette étude où se croisent et se complètent réflexion scientifique et observations pratiques est une recherche appliquée et un outil d'aide à la décision en urbanisme. Voyons quels sont les principaux résultats.

Nouvelle approche des territoires urbains : vers une nouvelle culture urbaine

13Il est intéressant de reprendre ici les propos d'Edgar Morin à propos de la planification. La planification doit être sous-tendue par "une pensée apte à saisir la multidimensionnalité des réalités, à reconnaître le jeu des rétroactions et des interactions, à affronter les complexités plutôt que de céder au manichéisme idéologique" (Dufay, 1993). C'est là, en effet, l'enjeu et la difficulté majeure pour les décideurs et les professionnels. Ainsi le premier résultat — le plus important finalement puisqu'il sous-tend l'ensemble de la démonstration par la suite — concerne la nouvelle configuration et la nouvelle approche de l'Espace-Ville en un système complexe commandant une analyse et un diagnostic très fins. Nous avons tenté de décoder le fonctionnement, la construction et les structures des territoires urbains afin de saisir les enjeux et les possibilités de cette transition.

14L'espace urbain est à reconsidérer en laissant de côté désormais les conceptions traditionnelles, fonctionnalistes et aréolaires, des zonages et des outils classiques de travail et de modélisation de l'espace. La ville est devenue un système ouvert et ses transformations sont liées à des contraintes de deux ordres. Deux échelles et deux logiques constructives président effectivement à son développement. Une première logique, globale (régionale, nationale et / ou internationale), liée à la métropolisation, à l'ouverture des territoires et à la mondialisation des échanges entraîne un développement de la ville tourné vers l'extérieur, un exodéveloppement. À cette logique s'ajoute une seconde qualifiée de locale. Cette logique (d'agglomération, de quartier) obéit aux principes de réurbanisation, de reconversion de l'existant et commande l'endodéveloppement de la ville. Cette dynamique sous-tend l'implantation de l'ensemble des équipements collectifs selon trois stratégies particulières. Les activités et les équipements se localisent sur des espaces vacants et dans des locaux disponibles au cœur des territoires urbains. Cette première stratégie dite d'opportunité est donc une stratégie de récupération et de réinvestissement qui joue avant tout avec les atmosphères, les caractéristiques et le potentiel de l'existant. Ensuite se réalise la stratégie de reconversion à proprement parler, à savoir la revitalisation du lieu et l'ancrage des activités sur le site et son environnement. C'est ici l'insertion de l'équipement dans le tissu urbain qui est en jeu. Enfin, ces réalisations se font de façon progressive et séquentielle pour permettre justement une insertion et un développement viable, durable et cohérent. Les phénomènes de métropolisation et de développement des territoires infra-municipaux mettent en branle des jeux de concurrences, de réseaux et d'échanges entre des territoires multiples, continus ou non. La superposition de ces deux logiques crée une dynamique "glocale" de transformation des villes (Laperrière, 1996).

15Cette lecture permet d'appréhender et de définir les territoires urbains et plus précisément les nouveaux critères du projet urbain. Les territoires de la ville ne sont plus des espaces clos et délimités, plus ou moins artificiellement, considérés indépendamment des autres zones urbaines existantes, proches ou non. Chaque territoire est à considérer comme un territoire ouvert, support de multiples réseaux et perméable à d'autres espaces à géométrie variable. Ces réseaux supportent des échanges, des flux divers à des échelles de proximité variables. La Network City présente ainsi des réseaux tant matériels et physiques que virtuels. Les échanges concernent des biens, des personnes, des services, des informations, etc. Le rôle des nouvelles technologies et les perspectives de décentralisation et de délocalisation viendront confirmer ces tendances et ces nouvelles mises en réseaux des activités urbaines. De même, les relations sociales, les notions de qualité et de cadre de vie sont analysées et perçues différemment. Cette lecture remet en cause les notions classiques de centralité et de proximité spatiales ainsi que celles de fonctions zonées. Désormais le développement urbain s'appuie sur la mixité et l'intégration des fonctions bien plus que sur la ségrégation et la banalisation de celles-ci. Elle soulève aussi l'importance des effets induits des réalisations et des pratiques sur le développement local. Il existe une relation forte au tissu et à l'environnement urbains existants. Cette conception va donc à l'encontre des pratiques fonctionnalistes de modélisation et de conception de l'espace urbain. En matière de programmation, tout projet urbain doit s'inscrire dans une logique dépassant son propre territoire de réalisation et doit prendre en compte un contexte et un environnement plus vastes aux impératifs différents, souvent non maîtrisables directement. C'est certainement l'exercice le plus difficile et le plus insécurisant à réaliser. La stratégie est alors de travailler en priorité sur le local, mieux connu et plus facilement maîtrisable. Le développement des territoires infra-métropolitains et la logique locale sont les supports de l'exodéveloppement des villes, le point d'ancrage et le référent des forces de développement de l'ensemble du territoire de la ville.

16Ces éléments de lecture et ces nouveaux éclairages permettent à leur tour de révéler des aspects traditionnellement occultés de la ville et des notions porteuses pour l'analyse et la programmation. Les nouvelles géométries de ces territoires complexifient certes l'appréhension et le diagnostic, la gestion de l'information et l'analyse du milieu. Cependant, les critères et les valeurs sur lesquels elles s'appuient désormais sont véritablement signifiants. L'une des dimensions essentielles concerne la typologie des usagers et des acteurs à associer au processus de programmation à des fins de connaissance du milieu, de construction du projet de développement et de partenariat.

17Nous postulons qu'il convient, dans un premier temps, de dépasser les classifications traditionnelles et les réseaux de la société civile tels qu'ils sont associés habituellement aux processus de consultation publique. Ils ne nous semblent pas toujours porteurs de sens et risquent de masquer des besoins particuliers et des acteurs potentiels de l'aménagement urbain. Il faut revenir à la nature, à la configuration et aux fonctionnements des territoires urbains pour saisir qui sont les acteurs à associer. Nous avons distingué, sur les bases d'une conception réticulaire de l'espace, cinq catégories d'acteurs pertinents : les usagers, les intervenants, les citoyens, les décideurs et les experts.

18La notion clé nous semble être celle d'usagers. La ville est le support de réseaux dont les habitants sont les usagers, usagers internes (résidents, travailleurs, commerçants...) auxquels s'ajoutent des usagers externes (travailleurs, touristes...). Cette nouvelle catégorie révèle à la fois des pratiques et des usages vernaculaires, des besoins et des attentes, des fonctionnements et des déplacements dans cet espace. Nous obtenons donc une vision sociale, spatiale et dynamique du territoire. Cette analyse prend en compte les échelles variables des territoires et les mises en réseaux et en concurrence des espaces. De plus, elle permet de construire les notions de cadre et de qualité de vie. Elle met en lumière ensuite les producteurs des réseaux ou intervenants (entreprises de télécommunications, concessionnaires de transports, etc.) qui supportent et interviennent sur ces réseaux. Ce sont donc des développeurs potentiels du territoire, les leviers de certaines actions et les partenaires de projets à venir. Nous souhaitons ajouter, tout en la distinguant de celle d'usagers, la notion de citoyen. Ce terme est entendu ici au sens le plus large, pour les questions dites d'intérêt général ou les projets d'envergure. Il sera alors de la responsabilité des citoyens de la ville de s'exprimer sur les choix les plus pertinents pour le développement et l'aménagement de leur ville. Ils devront cependant être sollicités, informés et entendus dans des espaces d'expression connus et accessibles. La société civile et civique s'exprime dès lors qu'elle a à sa disposition des lieux et des moyens pour le faire. Viennent ensuite les décideurs (les pouvoirs publics) pour lesquels il s'agit de distinguer et d'identifier les institutions et les centres décisionnels concernés par le projet de développement et de mettre en place une procédure de concertation et des modalités de partenariat (public / public et public / privé) efficaces. Ce type d'association inter-institutionnelle existe déjà et soulève des questions d'horizontalité des méthodes de travail des pouvoirs publics et des administrations. Les partenariats mixtes sont désormais incontournables dans une conjoncture difficile des finances publiques et du fait de la nature même de certains projets. Enfin pour permettre un processus de programmation pertinent et efficace, le rôle des experts est primordial (rôle d'information, d'analyse et d'avis). Ils travaillent sur la réalité des territoires, leur fonctionnement, leur dynamique et doivent transmettre ce savoir en direction de publics diversifiés, les décideurs d'une part et l'ensemble des acteurs d'autre part. Leur mission fait appel à des compétences techniques d'analyse, de rédaction et de vulgarisation. Nous privilégions dans cette optique la constitution d'équipes mixtes et pluridisciplinaires. De plus, ces experts sont susceptibles de devenir les maîtres d'œuvre de certains projets lors de la réalisation des programmes de développement. Tous ces acteurs de la ville ne sont pas parfaitement connus et explicites. Il convient d'être attentif au fonctionnement des territoires pour saisir les enjeux des dynamiques et des réseaux qui les parcourent et identifier les partenaires de la programmation. L'analyse urbaine devient un exercice délicat mais primordial supposant des outils nouveaux.

19Pour être pertinente, cette expertise fait appel à de multiples données à spatialiser et à mettre en perspective. La collecte et le traitement de ces données pourraient être réalisés au sein d'observatoires et par le biais notamment d'outils informatiques et géomatiques. Il ne s'agit plus de réaliser et de reproduire des courbes démographiques et des profils socio-économiques. Ces informations sont à dynamiser par des analyses prenant appui sur les nouvelles notions et problématiques urbaines. Ce type de travail prospectif et comparatif est à la base des diagnostics, des critères de choix pour l'action et son évaluation et à la base des discussions avec les acteurs de cette planification. L'observatoire en tant que tel pourrait être un lieu d'échanges et de travail entre professionnels des questions urbaines. Il faudrait pouvoir y rassembler culture et technique, savoir et pouvoir. Nous pensons que l'association d'universitaires et de professionnels de l'urbanisme (publics et privés) telle qu'elle se pratique déjà sur certains projets est pertinente. Dans un deuxième temps, l'enjeu fort de ce travail est celui de la diffusion de cette information. La participation pour être efficace doit être équitable dans le dialogue et dans l'échange. C'est là toute la question de la culture commune ou partagée de l'ensemble des acteurs et de l'appropriation d'un langage souvent technique. Cette culture à construire est un gage de réalisme et de succès pour la consultation publique.

20Ces premiers résultats nous permettent de soulever l'enjeu du projet urbain tel qu'il doit être conçu aujourd'hui et d'avancer l'hypothèse suivante. Le projet urbain et la programmation doivent permettre l'inscription de la ville dans des logiques constructives, locales et globales, et la maîtrise de ces dynamiques ou plus exactement de cette glocalité. La stratégie est alors de travailler en priorité sur le local, mieux connu et plus facilement maîtrisable. En effet, le réagencement des espaces globaux doit être géré (planifié) en association avec la mise en valeur et le positionnement (concertés) des espaces locaux. Ces principes seront satisfaits par le croisement de deux modes spécifiques de programmation permettant à la fois des projections à long terme, la définition d'un projet de développement réaliste et un mode de réalisation flexible.

Planification négociée et adaptative : principes et implications

21La nécessité et l'enjeu de la planification sont toujours aussi forts en urbanisme. La complexité de l'environnement commande une méthodologie de programmation claire et des outils opérationnels solides. La planification reste l'acte fondamental et fondateur de l'aménagement. Elle permet tout d'abord une réflexion sur l'espace et la ville, en termes analytiques et prospectifs. Elle permet ensuite une conceptualisation et une rationalisation de l'action publique. Elle facilite donc la connaissance et la gestion du territoire urbain. Cet exercice permet d'identifier les enjeux, de concentrer les efforts, de canaliser les énergies et de rendre prioritaires certaines actions. C'est un outil de mise en cohérence et de coordination des actions publiques et privées. De plus, les développeurs ne s'engageront que s'ils savent ce qui est prévu pour l'avenir d'un territoire. C'est là une donnée immuable. La planification est donc utile aux différents marchés qui fondent une partie du développement urbain et présente les garanties d'un développement suivi et cohérent. Elle doit permettre ainsi de gérer l'accroissement de la population, les besoins en services et en équipements, le développement économique et une croissance spatialement sélectifs, les conditions de la qualité de vie des citoyens et d'un développement durable.

22La planification négociée et adaptative est un mode de planification renouvelé qui veut donner à l'action de solides bases de référence méthodologiques et opérationnelles. Elle suppose cependant un volonté politique claire de la mener à terme, d'en accepter pleinement les principes et notamment d'accepter une participation et une concertation élargies. Ce modus operandi est le vecteur d'une conception rénovée de l'urbanisme et de ces pratiques. La planification négociée et adaptative associe deux modes de programmation parfois opposés dans la pratique. Il s'agit de concilier dans un même acte de programmation, d'élaboration et de réalisation de l'action d'aménagement, de planification et de participation. Nous avons vu qu'elles n'avaient pas toujours donné des résultats probants. De plus, elles sont antinomiques par définition. Cependant nous voyons ici la clé du renouveau de la programmation.

23La participation obéit à des règles fixées a priori, à une procédure claire et affichée, au sein de structures spécifiques et connues. En amont de la décision, elle permet d'envisager les options de développement souhaitables et une démarche d'intervention évolutive, souple et réajustable. Le but du développement n'est pas fixé a priori. La programmation qui découle ainsi de la participation se fait donc sur le mode déductif. Le sens de développement du territoire est déduit des avis et des opinions, de l'évaluation des impacts et des ressources du milieu et peut être réorienté régulièrement. Le parti de développement n'est que la conséquence de ces réévaluations successives et non d'un objectif ou d'un but à atteindre prédéfini. À cette flexibilité de but et cette rigidité des moyens s'oppose la planification. Celle-ci se fait en effet sur un mode inductif. Le but et les fins du développement sont définis a priori et par un exercice de rétroaction et de construction, l'on décide des étapes à franchir et de leur contenu en vu de l'objectif à atteindre. C'est donc l'inverse : une rigidité des fins et une flexibilité des moyens. Nous postulons que la conciliation de ces deux modes de programmation va permettre effectivement d'ancrer les actions publiques et privées sur un cadre local, par le biais d'une meilleure connaissance du milieu (nouvelles modalités de diagnostic, nouveaux critères d'appréhension des territoires), de stratégies d'intervention adaptées au milieu (participation des citoyens et des usagers aux choix préférables) et de nouveaux partenariats (implication d'acteurs ressources privés et publics). De plus, cette programmation va permette la mise en œuvre d'un cadre d'action à long terme tout en conservant une souplesse et une capacité d'adaptation aux territoires concernés et aux réorientations éventuelles.

24Pour parvenir à cette conciliation et à cette complémentarité, nous mettons en avant la stratégie du Work in Progress.

25Dans cette perspective, le triptyque court, moyen et long termes est toujours le moyen intellectuel et opérationnel de fixer les points de repère indispensables à la formulation d'une démarche de développement stratégique. Cet échéancier doit prendre en compte toutes les contraintes du territoire urbain décrites précédemment. Les trois temps de la programmation vont alors présenter : l'objectif de développement (une vision du territoire à promouvoir à long terme), les orientations stratégiques (les axes d'intervention à moyen terme) et les programmes d'actions (les projets à réaliser à court terme). Le Work in Progress permet de saisir les variations conjoncturelles et de réaliser les programmes de façon séquentielle, progressive et adaptée. Cette stratégie est sous-tendue par une participation et un partenariat continus et réguliers de l'ensemble des acteurs du développement urbain, de l'élaboration à la réalisation et à l'évaluation des programmes.

26À long terme, le cadre général de la programmation est donc un projet de développement ou concept intégrateur. Il s'agit d'un énoncé d'intentions, d'une ligne directrice pour le développement à mener sur un territoire. C'est ce que doit devenir ce territoire dans les 15 à 20 ans à venir. Ce doit être une idée force et mobilisatrice pour constituer le projet commun, l'intérêt général des citoyens et des acteurs du développement, sur lequel on obtiendra un accord absolu et irrévocable de ces derniers. Cet objectif à atteindre, cadre de référence des actions futures, se définira sur la base de divers critères propres au territoire concerné, à partir d'un état des lieux (micro et macro-analyses des réseaux et des échelles constitutifs du site), d'une "photo" du territoire (fonctionnements, dynamiques et structures), enrichis des commentaires des usagers, des acteurs et des citoyens concernés (définitions des besoins et des attentes, des contraintes et des ressources). La définition de l'avenir se fait sur les bases d'une connaissance approfondie du milieu et d'un consensus plein et entier de la population. Ce premier cadre définit le reste de l'exercice de programmation et la nature des projets qui seront mis en œuvre. Ainsi à moyen terme, les stratégies d'interventions se déduisent de ce projet de développement.

27À partir de cet objectif de développement et de l'identification des mécanismes du territoire, il faut effectivement définir des axes d'intervention pour les 8 à 10 ans à venir. Ce sont les secteurs et les thèmes de l'action prioritaires et les plus en accord avec le projet. Ils se déduisent des ressources et des contraintes du territoire, des enjeux de développement et des priorités définis à partir de l'état des lieux. Le choix de ces thèmes sera complété par la définition de critères aptes à révéler les projets à privilégier à court terme. Des programmes d'actions seront alors définis pour des cycles de trois ans environ, dans les secteurs et les thèmes précédents. Ils seront sélectionnées en fonction de leurs effets directs ou induits les plus en accord avec les projets globaux de développement et les stratégies privilégiées. Seront alors prévus les échéanciers, les partenariats et les maîtrises d'œuvre. Une évaluation et une observation des impacts et des résultats de ces programmes seront menées afin de prévoir des réajustements et la poursuite des actions engagées. La question du monitoring est essentielle dans l'architecture de cette nouvelle planification. Un système pertinent de suivi évaluation doit être mis en place pour permettre à l'ensemble des acteurs ressources impliqués de réagir aux transformations du territoire et aux avancées du développement pour le mener à terme de façon cohérente.

28Dans la perspective d'une stratégie de programmation axée sur la flexibilité et l'adaptabilité, les impératifs et les exigences de la concertation sont de plusieurs ordres. Il s'agit de prendre les décisions les plus appropriées (définir la pertinence et la faisabilité du projet), de susciter des partenariats efficaces et de permettre un mode de programmation évolutif et souple. La participation permet de connaître le milieu à planifier, d'identifier les ressources, les besoins et de créer des synergies et des solidarités durables. En temps de crise des finances publiques, il s'agit aussi de rationaliser les interventions et les dépenses en trouvant de nouveaux leviers d'actions et en suscitant des partenariats publics/privés. La vacance reste notamment un des problèmes majeurs des grandes villes dont le centre se dépeuple. Les pouvoirs publics n'ont plus les moyens financiers de mener des opérations d'ampleur du type démolition-construction ou rachat-réhabilitation. Enfin, des exigences de transparence et de démocratisation se font toujours sentir au sein de la population. Il ne s'agit pas cependant de prôner l'autogestion mais d'instaurer une dynamique locale permettant une prise de décision efficace et des réalisations durables. Cette concertation sera aussi à géométrie variable et sélective, dirigée par les pouvoirs publics. Le mode déductif doit véritablement fonctionner. Pour le projet de développement, nous envisageons une participation large et ouverte de l'ensemble des usagers et des citoyens concernés, au cœur d'un forum populaire. Le recueil d'informations, l'appropriation du projet et son adaptation au territoire rendent nécessaire ce type de rencontres et d'échanges parfois délicat à mener. Ensuite, les experts et les pouvoirs publics pourront opérer les choix des stratégies d'interventions. À la fin de cette seconde étape une validation pourra se faire auprès de la population le cas échéant. Enfin, chaque axe stratégique sera travaillé avec les acteurs ressources concernés, au sein de tables ou d'ateliers de travail dirigés par les pouvoirs publics. Cette étape de concertation définira les programmes et les financements ainsi que les maîtrises d'œuvre. Les modalités, les structures et le fonctionnement des espaces de concertation doivent être parfaitement connus, lisibles et accessibles pour tous afin de garantir l'équité de la participation.

29Ce type de planification est relativement exigeant dans sa réalisation et impose de fortes contraintes notamment en terme de gestion du temps.

30Un risque latent est celui de renouer avec les pratiques antérieures et de substituer la participation à la décision. Le second risque est la dilution et la perte des énergies sous prétexte de concertation et de recherche du consensus. Pour éviter ces impasses, il faut une volonté politique claire d'aller au terme de cette planification et d'obtenir un résultat. De plus, il ne s'agit pas de trouver un consensus absolu mais de définir un projet commun. Il faut donc faire des choix et prendre des risques. Il revient en dernier lieu aux pouvoirs publics de prendre une décision et ce parfois de manière inéquitable pour certains afin de permettre un développement équilibré pour l'ensemble du territoire. Ce travail de programmation est long et la question de son coût se pose. Il est pourtant difficile d'évaluer le coût financier ou budgétaire de cette planification. Certains diront que les projets privés jouent avec le temps et ne peuvent s'inscrire dans un tel processus de planification. Nous postulons cependant qu'il faut changer de perspective et fixer des règles du jeu claires soumettant les impératifs privés et marchands aux impératifs du développement durable et de cette nouvelle programmation. Elle permet une réelle flexibilité, une adaptation au territoire, à la conjoncture et à ses variations. Les programmes réalisés par tranche permettent une insertion progressive dans le tissu, un étalement des coûts et l'appropriation par les usagers.

31Cette analyse propose aux acteurs du développement urbain les moyens de contrôler les transformations actuelles des territoires. Les incertitudes concernant la pratique urbanistique, voire l'obsolescence de certains modèles, commandent effectivement une révision des méthodes programmatiques et des outils opérationnels. La programmation doit s'appuyer désormais sur cette nouvelle conception et cette nouvelle lecture de la ville ainsi que sur un urbanisme de proximité ou plus exactement un urbanisme culturel. Les référents et les vecteurs de la planification se diversifient tout en s'enracinant à des cultures locales. Cette approche territoriale et sociale met l'accent sur l'importance d'une planification souple et évolutive dans un cadre programmatique à long terme. Ces caractères seront satisfaits par la mise en place d'un concertation durable et d'outils de monitoring efficaces. La décision d'aménagement s'inscrit ainsi dans une ligne directrice et des règles explicites tout en assurant aux pouvoirs publics de rester maître d'ouvrage de la planification.

32Les principes exposés sont des orientations méthodologiques et une analyse synthétique du thème du renouveau de la planification. Ils supposent un changement et une adaptation des mentalités et des modalités de travail des pouvoirs publics. La culture locale doit être apte à intégrer ces réorientations des pratiques publiques. Des expériences réussies nous permettent de penser que ces principes sont réalistes et essentiels à la gestion des villes aujourd'hui.

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© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 1998

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