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Villes en projet(s)

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Jean-Paul Charrié

III. Démocratie et projet

Paris-Projet : technocratie d'État, démocratie locale et réveil de la citoyenneté

Guy Burgel

Texte intégral

1Ce texte court se veut une réflexion libre sur la ville en projet, à la lumière de quelques aventures urbaines parisiennes ou franciliennes, égrenées au fil des trois dernières décennies. Parole nouvelle sur des pensers anciens, jamais on n'aura autant disserté sur le projet de ville, glosé sur le dessein des concepteurs, analysé les messages des architectes, qualifiés d'urbanistes, sondé les intentions des habitants, devenus, au gré des philosophies et des pratiques professionnelles, des acteurs urbains, au même titre que les ingénieurs, les décideurs économiques, les investisseurs immobiliers ou les élus politiques. Bref, la ville est entrée en idée, au moins pour ceux qui la pensent, ou qui y pensent.

2À bien y regarder, on aurait tort d'en sourire. Après tout, la Loi d'Orientation Foncière, la lof de 1967, véritable texte fondateur de notre droit urbain contemporain, n'a pas trente ans, et on mesure le chemin parcouru. Qui oserait encore prétendre à la vérité certaine d'un Schéma Directeur d'Aménagement et d'Urbanisme (sdau), trentenaire, encadrant trois Plans d'Occupation des Sols (pos), à la rigidité décennale intangible, assortie de cos contraignants ? Quel agent de l'État, et peut-être des collectivités territoriales, ne rêverait pas encore d'Établissements Publics d'Aménagement (epa), vêtus d'intérêt général candide et de puissance régalienne souveraine ? Malgré sa date de promulgation, la Loi d'Orientation Foncière est beaucoup plus fille de l'investissement collectif et dirigiste de la communauté nationale dans le grand chantier urbain des années cinquante et soixante, qu'annonciatrice du slogan soixante-huitard de "l'imagination au pouvoir".

3Il fallut donc vite déchanter. Admettre que les sdau, comme les pas de patineurs, pouvaient être "glissants", les pos révisables, au-delà même de ce qu'avait pu imaginer le législateur le plus inventif, les cos contournables, dans des zones d'Aménagement Concerté (zac), qui se généralisaient, sans considération exclusive des équipements publics qu'elles devaient promouvoir, ni de la dérogation qu'elles constituaient par rapport au droit commun. Et les directeurs d'epa durent assez tôt concéder, que les maires, les associations d'habitants, pour ne pas parler évidemment des promoteurs et des créateurs d'emplois, avaient souvent des arguments plus convaincants que le technicien de vdr (Voirie et Réseaux Divers), l'architecte-paysager ou le démographe-sociologue de leur équipe. Bien avant les lois Defferre de 1982, qui constituent à cet égard le couronnement institutionnel d'un mouvement social profond, beaucoup plus qu'une prémonition de tendances, l'esprit de décentralisation est en marche, moins comme une déconcentration territoriale des pouvoirs, qu'en mode de rapprochement de la norme et de l'idée : moins de prescription, et plus de réflexion, moins de conduite a priori des dessins d'agglomérations, et plus de rêve et d'utopie dans leurs conceptions futures. Ce n'est pas par hasard si dans la même période, "l'image" de la cité, les "symboliques" urbaines, les "cœurs" de ville, fleurissent dans le jargon des élus et l'attente des opinions publiques, remplaçant la fierté des barres et des tours inaugurées, des zones d'activités lancées, des rocades ouvertes, des centres commerciaux mis en chantier. L'aménagement urbain se fait à visage humain.

  • 1 Voir notamment Guy Burgel. La condition industrielle à Athènes, Paris : 1970 et 1972. Croissance ur (...)
  • 2 À titre d'illustration de ces ironies de l'histoire urbaine récente, on comparera les interventions (...)

4Il n'est pas sûr d'ailleurs que ce changement soit aussi profond et surtout nouveau, qu'il y paraît, et paradoxalement qu'il ne signifie pas plutôt un retour à l'ordre normal des choses, la fermeture d'une parenthèse normative, et la reconnaissance implicite de la ville comme projet social, avant d'être proposition urbanistique. Pour avoir longtemps travaillé sur une urbanisation sans urbaniste, sinon "une architecture sans architecte" — Athènes —, je suis intimement convaincu de l'efficacité — pas de la beauté ! — d'un projet de ville intimement porté par toute une société, consensuelle de fait, même si elle reste travaillée par ses contradictions internes1. La seule différence, de taille, dans une civilisation de communication médiatique comme la nôtre, c'est le caractère explicite du projet, qui peut d'ailleurs cacher le véritable sens profond des dynamismes de la société urbaine2. Le politique et l'urbaniste apparaissent dans cette alchimie subtile plus comme les nécessaires metteurs en scène de logiques sous-jacentes, que comme les inventeurs de formes et de sens urbains.

5En fait, le projet urbain, comme exercice de démontage-remontage des mécanismes de fonctionnement et d'évolution de la ville, pose moins des questions de contenu, que des interrogations sur les jeux de contraintes et de forces qui le mettent en place. Dans cette perspective, une double orientation apparaît essentielle : les rapports, institutionnels ou réels, entre acteurs — politiques, techniciens, décideurs économiques, habitants—, les échelles spatiales d'élaboration du dessein urbain — quartier, commune, agglomération, région.

  • 3 Voir notamment Guy Burgel. La ville aujourd'hui, Paris : Hachette pluriel, 1993.

6Au-delà de l'exercice d'analyse intellectuelle, le propos se révèle une pierre de touche de deux domaines sensibles de la ville. La définition de la démocratie locale semble moins se poser en termes de caractéristiques formelles ou foncières de la démocratie elle-même, qu'en dimensions territoriales du local : quelles sont les bonnes délimitations géographiques des pouvoirs et des devoirs du citoyen ? Parallèlement, l'impuissance actuelle des savoirs et des dires sur la ville pour recomposer un corps de doctrines cohérent, ébranlé par la ruine des théories classiques et la rapidité des mutations urbaines, rend inévitable le recours à des impératifs catégoriques, pour constituer des éléments de sortie aux crises de l'espace et de la société : l'exigence civique devient-elle une urgence du projet urbain ?3

La division des pouvoirs parisiens : impuissance de la démocratie ou sauvegarde de la cité ?

  • 4 "Paris - New York, métropoles mondiales", no 20-21 de Villes en parallèle, Laboratoire de Géographi (...)

7La région Île-de-France fournit à ces réflexions quelque peu abstraites un cadre de références suffisamment vaste et varié pour qu'un choix limité d'exemples soit assez démonstratif. L'étonnement premier des visiteurs étrangers est d'y constater le morcellement administratif extrême de l'espace urbain. Et l'observateur national, point trop hexagonal, au lieu d'y voir l'illustration paroxystique des 36 000 communes françaises, s'empressera de souligner combien cette situation est unique et sans doute inégalée dans le monde. Voilà 11 millions d'urbains, gérés au quotidien et conduits dans leur avenir par 850 maires dans l'agglomération dense, près de 1 300 dans la région administrative, sans compter huit présidents de conseils généraux, un président de conseil régional, et évidemment l'État, qui ne peut se désintéresser du destin de sa capitale. Excusez du peu pour une nation qu'on dit centralisée de constitution ! À titre de comparaison, la région urbaine de New York — la Tri State Region — avec ses 20 millions d'habitants, ne compte que 780 municipalités, trois États (New York, Connecticut et New Jersey), et avec ses cinq boroughs, la City of New York regroupe encore plus du tiers des résidents de la mégapole, quand la Ville de Paris n'en abrite que moins d'un cinquième4. Ironie de l'histoire, de la géographie et de la politique : dans un État fédéral, la suburbia américaine, dispersée et morcelée, apparaît moins divisée, dans sa carte administrative, que l'agglomération française encore très concentrée dans ses espaces construits et ses emplois.

  • 5 La ville aujourd'hui, loc. cit.

8On rétorquera que cette gestion au plus près de l'habitant et du citoyen, loin d'être un signe de l'immobilité spatiale depuis le Second Empire, est au contraire un gage de respect des intérêts et des aspirations de chacun. J'ai montré ailleurs comment la courbe des attachements territoriaux déclinait rapidement avec l'éloignement du domicile pour être au plus bas à l'échelle de l'agglomération, avant de se redresser vers les échelons symboliques de l'espace, la nation, l'Europe. La commune, surtout quand elle est petite, représente une sorte de position optimale dans ce déchirement entre le local et le lointain, ce que viennent confirmer les abstentions croissantes avec la taille des municipalités aux élections municipales5.

9On a raison. Mais on voit bien par ailleurs l'inertie du projet, l'impuissance de décision, conséquences inéluctables de cette parcellisation des objectifs et du pouvoir. On ne gère pas les destinées d'une région urbaine dix fois millionnaire par l'addition des intérêts, légitimes, des égoïsmes, inavoués, des conflits de centaines de lieux et de leurs représentants. Cinq ans de lutte depuis 1989, pour accoucher d'un nouveau schéma directeur pour la région, neutre à force d'être gommé, incertain sur ses options sociales et spatiales, mais velléitaire à l'envi sur ses propositions démographiques à vingt ans, montrent bien l'aberration du système. En 1965, il avait fallu quelques mois à un pouvoir fort et unitaire pour imposer, autour de Paul Delouvrier, une charpente pour trois décennies, et au-delà. Moins talentueuse de projet, et moins démocratique d'essence ? Voire !

10Un des rares mérites de cette atomisation de l'intérêt général — et on le mesurera à sa juste hauteur en cette période de menaces mortelles sur la solidarité de la cité — est le maintien de la longévité des espaces bâtis et urbanisés. En région parisienne, comme ailleurs, chaque maire, chaque élu local se bat d'abord pour la survie de ses héritages construits et de son patrimoine économique. C'est une grande différence avec la société américaine, qui pratique l'abandon systématique des friches urbaines nées des mutations accélérées des technologies et des types de sociabilités. Rançon des mentalités collectives de l'esprit pionnier ou des modes de gestion de la vie publique locale, il y a dans cette fuite délibérée des espaces déjà travaillés de la ville un facteur aggravant des fractures internes de la société. Mais dès lors, le défi français du projet urbain n'est-il pas de concilier la nécessaire aspiration à la reconstruction de la globalité de la cité, et les avantages de ces investissements affectifs et intellectuels locaux ? Il mérite mieux que la juxtaposition des pouvoirs des lois de décentralisation.

Les villes nouvelles franciliennes : l'État contre les communes, ou les notables contre les citoyens ?

11Une des réussites les plus spectaculaires du schéma directeur de 1965 fut justement les cinq villes nouvelles inventées à 25 kilomètres de Paris. Tout y fut erreur dans la prévision : l'effondrement de la fécondité française et le retournement des mouvements migratoires parisiens y ruinèrent les projections démographiques, le rapprochement emploi-résidence se heurta à la crise économique et surtout à l'accélération historique des mobilités intra-urbaines, engendrée entre autres par la féminisation de l'activité, le laboratoire des formes sociales et architecturales ne résista, ni aux effets de modes, ni aux déchirements récents des couches moyennes. Et pourtant, les villes nouvelles vivent, mais à quel prix politique ?

12Ce fut, d'abord dans les années soixante-dix, un marché de dupes entre l'État et les collectivités locales. Le premier imposait aux secondes les périmètres d'urbanisation et le gel des prix fonciers, mais il leur assurait de l'argent abondant, son aide technique, et surtout une sujétion de son pouvoir exorbitant à un droit commun local adapté : les epa étaient théoriquement soumis aux décisions des élus des scann (Syndicats Communautaires d'Aménagement d'Agglomération Nouvelle). On connaît la suite. L'investissement central tout en manifestant une remarquable continuité sur trois décennies, s'amenuisa au fil des difficultés économiques. Et pendant dix ans, les techniciens des epa régnèrent en maîtres sur les destinées des villes nouvelles, pratiquant auprès des municipalités constituant leur ressort d'action, la tactique des Horaces contre les Curiaces : les dissocier pour les convaincre. Avec la bénédiction des scann, trop heureux de démontrer par cet abandon de la souveraineté communautaire et majoritaire, l'inanité de projet de la ville nouvelle.

13Vingt ans se sont écoulés, les epa ont passé la main du pouvoir effectif aux élus des san (Syndicats d'Agglomération Nouvelle), trop contents dans les incertitudes de la politique de la ville de sauver leur rôle de conseil et leurs emplois. La citoyenneté élective y a-t-elle pour autant trouvé sa légitimité ? Certainement pas, si l'on suit avec attention la vie locale. Les élus des villes nouvelles, issus pour la plupart des nouvelles couches urbaines, sans véritables racines idéologiques, ont assez rapidement reconstitué des comportements de notables traditionnels, sensibles aux équilibres politiciens, aux savants dosages des majorités territoriales et des alliances conjoncturelles, et soucieux des honneurs hebdomadaires de la presse locale. Les habitants — l'enquête le montre — ne sont pas loin de considérer ce pouvoir pourtant proche, comme un monstre imprécis, lui attribuant — les municipalités d'opposition les y aident parfois — tout ce qui va mal, vague substitut de l'État impuissant et du technicien incapable. Évidemment dans ces débats et cette indifférence, les véritables enjeux — fusion communale, identité des destins économiques face aux zones centrales de la capitale — passent au second plan. Les villes nouvelles parisiennes ne sont pas un échec du projet urbain, mais une faillite du projet civique.

Le bouclage de l'A 86 : l'environnement-alibi ou le désir d'intérêt général ?

14Pour ceux que ce jugement lapidaire heurterait dans son outrance, je propose l'examen rapide du dossier d'achèvement de l'autoroute circulaire de Paris, en première couronne. Toutes les capitales du monde ont depuis longtemps un contournement autoroutier, de la beltway de Washington à l'annulare romain, en passant par la tangenziale milanaise. Sauf Paris, le "boulevard périphérique" pouvant difficilement passer, eu égard à sa localisation interne, pour une infrastructure de détournement des trafics. Or on peut penser en théorie tout ce que l'on veut de la voiture et de la nécessité absolue de donner priorité aux transports collectifs dans la ville, le dessin du réseau autoroutier français, et l'existence aux portes de la capitale d'une "ville de basse densité", regroupant au moins deux millions de Franciliens, les plus mobiles et les plus enclins aux trajets de banlieue à banlieue, font du bouclage de l'A 86 une exigence absolue et immédiate. Repoussée depuis plus de vingt ans.

15Comme toujours, les difficultés techniques, juridiques et financières ont bon dos. Elles ne justifient pas qu'on ait achevé les travaux, au prix de franchissements en viaducs et en tunnels considérables, au Nord, à l'Est et au Sud de Paris, dans les zones industrielles et de couches ouvrières et moyennes, mais que l'on bute à l'Ouest, de Rueil-Malmaison à Versailles sur moins d'une dizaine de kilomètres, récalcitrants à la technique, et autant de municipalités indifférentes à l'intérêt général régional et national. Évidemment les coteaux de la Seine, les espaces boisés de Bougival et de La Celle-Saint-Cloud, le Parc de Versailles et la cité royale, méritent attention, tout aussi bien que la bourgeoisie aérée qui y réside, et les hommes politiques influents qui l'administrent. Mais n'y a-t-il pas des limites à l'abus du droit local, et à l'invocation exagérée du respect de l'environnement ? Ne sont-elles pas franchies quand ils mettent en péril le bien-être quotidien d'une large communauté, et pourquoi pas son épanouissement économique et social ?

La prolongation du "Grand Axe" de La Défense : où sont les intellectuels-citoyens ?

  • 6 Voir Guy Burgel. "Paris X-Nanterre et le Grand Axe de La Défense. Chronique d'un rendez-vous manqué (...)

16Plus récemment — août 1990 — la décision de l'État de poursuivre vers l'Ouest le grand axe de tous les pouvoirs parisiens — politiques, sociaux, économiques — au-delà de l'Arche de La Défense fournit une dernière illustration de cet échec de la démocratie6. Ce grand projet est illustratif des paradoxes du contact entre la banlieue parisienne et un grand centre d'affaires international. Situation parisienne, parce que toutes les institutions sont émiettées, en prise directe avec l'État, et sans grand souci de témoigner, au moins pour la façade, d'un front uni. Banlieusarde, parce qu'aux problèmes économiques, sociaux, immobiliers et politiques d'une vieille banlieue industrielle et ouvrière, en proie à des mutations profondes et rapides, l'Université de Paris X ajoute ses ambiguïtés d'être la dernière université de Paris-centre, par la volonté d'excellence, et la première de province, par les effectifs et surtout la polyvalence des finalités. Le tout au milieu d'un des foyers les plus prestigieux des affaires mondiales. Ce mélange détonant explique sans doute que les partenaires n'aient ni les mêmes intérêts, ni des approches identiques.

17Malgré l'intérêt explicite témoigné pour l'Université et le traitement de ses abords, l'epad (Établissement Public d'Aménagement de La Défense) a finalement considéré le campus plus comme une donnée topographique incontournable, au même titre que d'autres héritages de l'histoire locale (cimetières, usines, grands ensembles hlm, prison de Nanterre) que comme un atout fonctionnel fondamental. En fait, cette indifférence, au mieux ce transfert d'objectifs, renvoie à des histoires curieusement simultanées et autonomes, pour La Défense et Paris X-Nanterre. Entre un pôle de desserrement tertiaire devenu le plus bel outil de la compétitivité parisienne et l'Université littéraire, économique et juridique, créée pour désengorger la vieille Sorbonne, rien de commun, sinon des opportunités foncières et la proximité géographique.

18Pour des raisons différentes, mais aux résultats finalement identiques, les rapports avec la municipalité de Nanterre frisent souvent l'indifférence, voire l'incompréhension. Passons sur le vieux réflexe d'une équipe communiste face à la "Faculté rouge", repaire d'intellectuels gauchistes : même si des deux côtés on a évolué, il doit rester quelques traces dans les inconscients collectifs. Plus profondément, entre l'Université et la ville, il y a inadéquation des objectifs, des fonctionnalités et des échelles de compétence territoriale. Quand l'epad parle de centre d'affaires, d'axe monumental, de prestige international de Paris, la Municipalité, dans sa logique, répond environnement local, cadre de vie des populations défavorisées, et unité retrouvée du territoire communal. De la même façon, et à juste titre, l'équipe municipale attendait de l'Université des formations techniques courtes, pour offrir des débouchés aux enfants d'une partie de sa population, tout en confortant son désir de maintenir des activités productives rénovées et performantes. C'est évidemment sans compter avec les contraintes et les héritages d'une Université littéraire, habituée aux formations longues, et résignée à des premiers cycles peu efficaces, mais aussi recherchant nécessairement pour ses diplômés des horizons régionaux et même nationaux plus larges. Un vrai dialogue de sourds.

19Curieusement, c'est sans doute avec le Conseil Général des Hauts-de-Seine que l'ouverture était la plus large et la déception à la hauteur du malentendu. Situation symétrique, par rapport à l'Axe, de l'université, de la tour de la Préfecture et de l'Hôtel du Département ? Signification d'une collectivité départementale, aux frontières artificielles, mais à l'influence économique considérable, de La Défense au technopôle de Vélizy ? Ambition de son Président (Charles Pasqua) de conforter sa richesse financière par le prestige intellectuel ? La création en 1990 du "Club 92" réunissant le Département et ses établissements d'enseignement supérieur, avec ses deux fleurons (l'Université de Paris X et l'École Centrale de Châtenay-Malabry) consacre ces convergences. Cinq ans plus tard, le divorce paraît consommé : l'ouverture de l'"Université" privée "Léonard de Vinci", à deux pas du campus, directement financée par le conseil général, est non seulement ressentie comme une atteinte morale au principe sacré de l'enseignement public, mais comme une injustice, voire une trahison à l'union.

20Face à ces indifférences ou à ces incompréhensions extérieures, l'Université n'est pas non plus un ange effarouché, fait de candeur et de probité froissée. Quand les enjeux sont aussi importants que La Défense et le Grand Axe, l'intérêt commande de parler d'une voix forte et unie, et de ne pas confondre gestion des postes, urgence des bâtiments, et ligne stratégique générale. À condition évidemment d'en avoir une, faute de quoi, les tendances spontanées risquent de dessiner un visage mou, résultat involontaire des évolutions subies plus que décidées. Et ce fut bien le cas. Notre histoire universitaire rencontre ici notre histoire urbaine : face à des partenaires divisés dans leurs exigences, n'étions-nous pas condamnés à décevoir par nos incertitudes ?

21Au total, l'exemple du Grand Axe de La Défense peut sembler exemplaire jusqu'à la caricature, à cause de l'exagération des enjeux du défi lancé par l'idée même du projet urbain concerné. Voilà un campus de banlieue, enclavé au milieu des usines, des terrains vagues et des grands ensembles de logements sociaux, soudain rattrapé par la ville dans ce qu'elle représente de plus central, en termes économiques, architecturaux et symboliques. Toutes les collectivités territoriales s'unissent aux chercheurs — c'est le programme Université et Ville — pour démonter les logiques de ces convergences. L'État lance même un concours d'idées pour tracer le dessein — pas le dessin — de la nouvelle ville. On mesure un lustre après, combien ces adhésions enthousiastes et ces excitations intellectuelles ne constituent pas à elles seules des garanties de succès. Elles supposent aussi une certaine maturité des acteurs urbains. Pour l'Université, c'est une réflexion sur le service public de l'enseignement supérieur, ses finalités sociales et ses responsabilités nationales, qui déterminerait finalement son intégration dans la ville. Pour tous, c'est aussi une prise de conscience collective des enjeux locaux et nationaux de l'opération.

22Le projet urbain consacre certainement un réveil de l'imagination, il ne suffira pas à nous sortir de notre sommeil civique et politique.

Notes

1 Voir notamment Guy Burgel. La condition industrielle à Athènes, Paris : 1970 et 1972. Croissance urbaine et développement capitaliste. Le "miracle" athénien, Paris : CNRS, 1981. L'espace résidentiel athénien ; les orphelins de l'État, Espaces, Populations, Sociétés, I, 1986, p. 99-110.

2 À titre d'illustration de ces ironies de l'histoire urbaine récente, on comparera les interventions souvent brouillonnes des résidents des années soixante, contestant le contenu ou la gestion globale de telle opération d'urbanisme d'envergure, aux actions juridiques et aux recours contentieux soigneusement calculés, d'associations locales, pour retarder actuellement l'exécution de projets d'aménagement, ou faire casser des permis de construire : curieusement le combat de fond a ici cédé la place à des débats souvent plus formels.

3 Voir notamment Guy Burgel. La ville aujourd'hui, Paris : Hachette pluriel, 1993.

4 "Paris - New York, métropoles mondiales", no 20-21 de Villes en parallèle, Laboratoire de Géographie Urbaine, 1994.

5 La ville aujourd'hui, loc. cit.

6 Voir Guy Burgel. "Paris X-Nanterre et le Grand Axe de La Défense. Chronique d'un rendez-vous manqué", Annales de la Recherche Urbaine, no 62-63, 1994, p. 178-186 ; et sous la direction de Guy Burgel, "Paris X-Nanterre-La Défense : le défi", Document no 2, Villes en parallèle, Laboratoire de Géographie Urbaine, Nanterre, 1994.

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 1996

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