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Villes en projet(s)

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Jean-Paul Charrié

I. Le sens et les enjeux du projet

Villes et intégrations urbaines entre projets de développement et projet institutionnel

Maurice Goze

Texte intégral

1Façonné par le jeu itératif de la mondialisation de l'économie, des changements technologiques et du renouveau du libéralisme, le mode de développement socialement et spatialement sélectif, dont participe la métropolisation, a généralement conduit à une fragmentation de l'espace historiquement structuré des grandes agglomérations en y inscrivant des processus d'exclusion.

  • 1 Cf. Maurice Goze. "Le logement social de fait entre mondialisation économique et politiques locale (...)

2En France ce phénomène s'est aggravé, après 1983, dans deux changements politiques majeurs. D'une part, au plan macro-économique, les stratégies d'adaptation à l'Europe par la "désinflation compétitive" ont induit un bouleversement des dynamiques immobilières1 et une restructuration sociale des marchés à l'échelle des bassins d'habitat, via les effets conjugués des politiques monétaires, budgétaires et de la réforme du financement de l'économie.

  • 2 Cf. Maurice Goze. "Une décennie d'articulation marché foncier-marché immobilier dans le droit de l (...)

3D'autre part, la décentralisation de l'urbanisme, sur des communes conservant la taxe professionnelle, s'est fréquemment pervertie2 en une concurrence intra-urbaine par la volatilité des p.o.s., les détournements du d.p.u., leur logique de recrutement social, la manipulation de la t.p. et l'offre pléthorique de zones d'activités.

4Dès lors, au début des années 1990 un double défi de compétitivité et de solidarité s'est noué autour de trois enjeux d'intégration :

  • intégration des villes à l'espace abstrait de l'économie mondiale ;
  • intégration sociale dans leur espace historiquement structuré ;
  • intégration financière et fonctionnelle de leurs structures de gestion.
  • 3 Cf. M. Goze. "Métropolisation et intégration urbaine : les relectures stratégiques de la décentral (...)

5Ils ont imposé un renouveau des politiques urbaines3 qui mettent stratégiquement et institutionnellement la ville en projet selon deux voies. La première fait de la ville l'échelle de référence de politiques locales, transversales et partenariales, conduites en termes de projet prospectif ou sous le label de "politique de la ville". La seconde voie est celle de la quête institutionnelle de l'optimum dimensionnel et fonctionnel qui affirme le niveau intercommunal comme lieu d'exercice légitime des compétences motrices du développement.

I. LA VILLE COMME ÉCHELLE DE RÉFÉRENCE DES PROJETS D'INTÉGRATION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE

6Les préoccupations d'intégration recouvrent deux finalités qui s'avèrent contradictoires du fait du découplage entre développement urbain et solidarité sociale. D'un côté s'organise autour d'élus, entrepreneurs politiques, la tentative d'intégration "d'eurocités" potentielles dans le jeu de la compétition européenne et mondiale ; elle suscite des projets, dominés par la primauté de l'économique, la recherche de l'attractivité et la requalification environnementale, mais déconnectés de leur substrat social. De l'autre le souci d'une intégration socio-spatiale par le décloisonnement de la ville domine la "politique de la ville" ; malgré son label celle-ci reste, pour l'essentiel une politique sociale portée par l'État.

A. du projet urbain au projet d'agglomération : la primauté de l'intégration économique

7Dans un monde de compétition renforcée des sites urbains, les grandes villes ont cherché à consolider, de manière visible, leurs avantages comparatifs en termes de nodalité, de diversité assurantielle, de productivité globale du territoire ou d'attractivité du cadre et du mode de vie affichés.

8Elles ont multiplié, sous le label valorisant de "projets urbains", des opérations d'aménagements emblématiques ou structurants, d'échelle variée, mises en scène par des macro-architectures et des actions de communication chargées de capter les investisseurs et d'en faire l'enjeu des habitants.

9Éléments de marketing, elles ont généralement tenté de promouvoir des centres tertiaires de haut niveau, des technopôles, des transports en commun modernes, des téléports, des équipements culturels ou sportifs de prestige, conçus par des architectes de renom.

10Parallèlement à un mouvement de débudgétisation ou de privatisation de la gestion des services publics locaux, ces "projets urbains", nécessitant des maîtrises d'ouvrage originales capables de les porter dans la durée, ont reposé sur de nouvelles formes de partenariat public-privé dont la délégation à de grands ensembliers ne fut pas toujours la meilleure expression politique.

  • 4 Cf. d.a.u. Comprendre, penser, construire la ville, Ministère de l'Équipement et des Transports, 1 (...)

11La réalité de leur mise en œuvre les a souvent réduits à des opérations spectaculaires, à la faisabilité financière incertaine, contribuant peu à la continuité urbaine, parce que déconnectées de leur milieu et traitant l'espace public de manière résiduelle au lieu d'en faire la base de leur conception4.

12Composante de la polycentralité des agglomérations, leur localisation élitiste mais variée, par la requalification de friches urbaines ou l'aménagement de sites "naturels", s'est alors inscrite dans les dynamiques croisées de recomposition urbaine ou d'étalement local discontinu qui, avec le bouleversement des trajectoires résidentielles, substituent la fragmentation de l'espace à la d.e.s.e.

  • 5 Projet de ville, Projet d'agglomération, Charte d'objectifs.

13Face à ce risque, la tentative de mise en cohérence des "projets urbains ", parfois purement discursive et a posteriori, a résulté des "projets d'agglomération". Ils expriment un nouveau mode de "gouvernance locale" qui, à la fin des années quatre-vingt, marque la relance de la planification urbaine et le renouveau de son instrumentation5 autour d'une conception stratégique transposée des entreprises aux collectivités locales avec, notamment, un souci de gestion des mégalopoles.

14Le plus souvent en amont, voire en rejet, des cadres juridiques, ses outils moins normatifs, unis dans la diversité de leur démarche par la notion de "projet", ont offert un cadre de négociation à des oligarchies locales.

15Ils émergent, en effet, en réponse à un contexte où se multiplient des centres de décision privés ou publics dont les références territoriales sont à géométrie variable et les temporalités décalées ; celles-ci sont souvent dominées par le court terme de "l'économie du juste à temps", de cycles électoraux enchevêtrés ou de la pression médiatique.

16À ce titre ces instruments tentent une mise en cohérence des acteurs publics et privés par des "projets partagés" reposant sur l'énonciation mobilisatrice d'objectifs qui prennent en compte les horizons glissants du développement économique et les temps longs de la ville.

  • 6 Cf. Paul Zagame. "Planification stratégique : quelques réflexions pour une transposition à la plan (...)

17Méthodologiquement ils satisfont à un processus cognitif, politique et pédagogique ; les séquences de ce processus enchaînent, dans le meilleur des cas de façon itérative, diagnostic, hiérarchisation des objectifs, programmation de mise en œuvre, communication et évaluation6.

  • 7 Cf. Agence d'urbanisme de la COURLY. LYON 2010 - un projet d'agglomération pour une métropole euro (...)

18Avec pour référence, depuis 1988, "lyon 2010"7 les projets d'agglomérations ont ainsi cherché à réduire les marges d'incertitudes du développement à long terme des grandes villes.

19Stimulés par des études qui ont souligné les atouts et les handicaps de celles-ci dans le cadre de classements médiatiques, ils recherchent leur positionnement interne et international autour de tendances émergentes, tout en s'appuyant sur les facteurs d'identités réputés spécifiques. Ils s'inscrivent ainsi dans une logique où la métropolisation articule développement exogène mondialisé et uniformisateur et développement endogène par les synergies de la diversité. Leur aire d'étude déborde les limites administratives traditionnelles et tente de lier Aménagement du territoire et Aménagement urbain.

20Ces projets dessinent la ville selon une démarche dont nous dirons, paraphrasant Pascal, que "l'on aime mieux la chasse que la prise". Élaborés par des "élus-techniciens", assistés d'une expertise et d'un partenariat diversifiés, et qui tendent à se saisir de questions qui ne sont réglementairement pas de leur ressort, ces projets découlent d'une interaction dialectique entre logiques politique et technique.

  • 8 Cf. Jacques de Courson. Le projet de ville : un essai pratique, Syros, 1993.
  • 9 Cf. Jean-Pierre Gaudin. Les nouvelles politiques urbaines, p.u.f., 1993.

21"Velléitaires... négociés... dessinés... débattus... évalués"8, ils affichent une "image de la ville moteur putatif de son audience et de son attraction"9 et élément de marketing urbain.

  • 10 Cf. d.a.u. Le renouveau de la planification urbaine et territoriale, Ministère de l'Équipement et (...)
  • 11 Le projet d'agglomération de Bordeaux entend se présenter au minimum comme "un outil d'information (...)

22Dépourvus de cadre juridique, mais non de méthode suggérée10, ils sont généralement affranchis d'ambitions quantitatives ; ils constituent, dans leur gestation comme dans leur mise en œuvre, des supports de communication11 et un cadre de référence périodiquement actualisé qui doit rester flexible dans son pilotage ultérieur.

23Qualitatifs et fruits d'ajustements pragmatiques au cœur des tensions entre développement économique, intégrité écologique et équité sociale, ces projets satisfont, de façon inégale, les ambitions globalisantes qui s'expriment en cette fin de siècle.

24La volonté fédératrice d'orienter et de dynamiser la Société Civile ne règle pas les problèmes du déficit d'urbanité et du désenchantement civique, laissant à l'écart l'usager au plan de l'expression démocratique.

25Au centre des préoccupations d'image et d'action, l'environnement y est difficilement conçu à l'aune globalisante du développement durable, voire simplement de ses retombées sur les territoires proches. Enfin, dans bien des cas, la dimension sociale est effacée. À l'extrême, la réhabilitation de quartiers dégradés y devient d'abord un élément de l'emblématique urbaine. Elitiste, potentiellement intégrateur à l'économie internationale, le projet ne l'est donc pas souvent au plan socio-spatial.

B. du d.s.q. au droit à la ville : les voies incertaines de l'intégration sociale

26Au début des années quatre-vingt, la volonté de compenser les mutations sociales les plus négatives inscrites dans l'espace urbain par l'habitat a fait émerger le quartier comme espace pertinent d'une action administrative rénovée.

  • 12 Cf. Maurice Goze. "Aménagement du cadre de vie : le film des réformes". reru , no 4, 1986.

27À ce titre, l'État a accompagné la décentralisation de l'urbanisme par la promotion incitative d'une démarche de "projet de quartier"12 ; les principes d'un urbanisme d'objectifs entendaient ainsi l'emporter sur les procédures clés en main en s'appuyant sur la globalisation des approches, le décloisonnement des acteurs, la concertation avec "les personnes intéressées" servis par la contractualisation et la mise en place d'équipes de maîtrise d'œuvre urbaine.

28Émergeant de la critique des opérations Habitat et Vie Sociale, la politique Nationale de Développement Social des Quartiers intensifiera ces principes méthodologiques, dès 1982, dans le cadre d'opérations lourdes portées par des contrats de plan.

29Motivées par l'explosion sociale de banlieues de grands ensembles, elles articuleront requalification urbaine et politiques sociales d'insertion et de prévention selon un partenariat actif censé fonder une dynamique sociale innovatrice sur des démarches pragmatiques évolutives et concertées.

30Le d.s.q. procède alors d'une logique d'éradication de poches de pauvreté héritées de la conjonction de l'urbanisme fonctionnaliste et d'une crise du capitalisme, jugée réductible par une stratégie nationale de "changement" et de "relance en un seul pays".

31Toutefois, avec l'abandon de cette stratégie macro-économique au profit d'objectifs asservis par la "contrainte extérieure", la grande ville sera à nouveau perçue comme condition d'une croissance économique qui, retrouvée, s'avérera sélective.

32Les transformations du contexte économique et social vont soulever la double question de la banalisation du statut de ces quartiers dans le marché local de l'habitat et de leur insertion dans la ville, du fait d'une précarisation accrue de leur population soumise à des processus de relégation à travers l'impact des interventions en œuvre sur d'autres quartiers et les politiques de peuplement à l'échelon communal.

33L'évolution instrumentale va alors traduire les mutations de la perception des contextes et des objectifs des politiques socio-spatiales. D'une part, l'élargissement du d.s.q. en un Développement Social Urbain met l'accent sur la ville intercommunale comme champ, sinon de l'action, en tout cas de la réflexion qui l'inspire, avec pour objectif prioritaire la lutte contre l'exclusion.

34D'autre part, la "Politique de la Ville" prolonge et intègre le d.s.q. avec l'ambition de s'inscrire dans la durée en concernant à la fois l'urbain, l'économique et le social. Cependant la réduction de ses ambitions, finalement jugées "encyclopédiques", et la simplification de son dispositif feront du Contrat de Ville son protocole unique.

35Abordant l'ensemble de la vie quotidienne et de la citoyenneté, il entend coordonner les actions à conduire sur les différents quartiers et prévenir les risques de dysfonctionnement grâce à une vision à l'échelle de l'agglomération. Si le quartier demeure le niveau pertinent du développement social au quotidien, l'enjeu affiché est non seulement de recréer le "lien social" à l'intérieur des quartiers en difficulté, mais de réintégrer à la fois physiquement et symboliquement ces territoires dans la ville.

36Ainsi, dans une approche où l'exclusion socio-spatiale paraît indissociable de la croissance, l'émergence de la politique de la ville oriente l'intervention publique, d'un "projet social", porté par des expérimentations peu reproductibles, vers la gestion d'un processus cumulatif de marginalisation économique et sociale qui met en péril la cohésion sociale urbaine.

37Acceptée comme une totalité sociale, la ville devient le cadre d'un Développement Social Urbain où les utopies sociales font place aux priorités de la lutte contre l'exclusion. Mais, dans ce mouvement, marqué par l'explosion de banlieues qu'elle a parfois traitée, la Politique de la Ville fait aujourd'hui figure de tonneau des Danaïdes dans ses rapports avec les choix macro-économiques.

  • 13 Cf. Maurice Goze. Intercommunalité et habitat, rapport pour le Plan Urbain. i.e.r.s.o. , 1990.

38Enfin, le double enjeu d'intégration sociale et spatiale conduit à un réinvestissement urbain de l'État, via sa compétence "logement", devenue "habitat", et par le renforcement, plus affiché que réel, du rôle des préfets. Comme pour la politique de la ville, les orientations données à la programmation des aides à la pierre composent cette relecture de la décentralisation réaffirmant que les politiques urbaines sont des compétences partagées13.

  • 14 Cf. Maurice Goze. "La consécration législative de l'articulation urbanisme décentralisé-politique (...)

39Cette évolution générale a trouvé une traduction législative matérialisée par la Loi d'Orientation pour la Ville14 du 13/7/1991 qui affirme un "droit à la ville" dont la valeur est plus pédagogique que juridique. Dans un souci de cohésion sociale, fondé sur une répartition équilibrée de l'habitat, il se traduit par des principes de mixité fonctionnelle et de diversité de l'habitat en rupture avec ceux de l'urbanisme fonctionnaliste qui ont profondément marqué les agglomérations. Ces principes asservissent les outils de la maîtrise foncière et de la réhabilitation et introduisent des préoccupations à contenu social dans la planification urbaine et dans la programmation des politiques locales de l'habitat dont l'articulation est juridiquement renforcée.

40Dans cette démarche, la l.o.v. affirme la pertinence du niveau intercommunal, si possible du bassin d'habitat, comme échelle de cohérence de l'articulation urbanisme-politique locale de l'habitat ; cela se manifeste à travers le statut des Établissements Publics Fonciers et via les incitations poussant les communes à participer à des Programmes Locaux de l'Habitat intercommunaux, particulièrement dans le cas des agglomérations de plus de 200 000 habitants.

41Pensée dans un contexte de croissance et de bulles spéculatives focalisées sur les métropoles, la l.o.v., quoiqu'amendée, demeure une étape essentielle, de l'adaptation des modes de régulation publique aux évolutions du système économique dominant, du fait de son inscription à l'intersection de deux triptyques législatifs qui postulent le rôle de l'État comme garant des équilibres sociaux et territoriaux.

42Ainsi, au cœur des approches multidimensionnelles de la pauvreté qui se conjuguent en termes d'adaptation de l'intervention publique à la diversification des ménages et des territoires, elle participe à la territorialisation des politiques publiques. Primitivement nommée "antighettos", elle apporte une dimension spatiale, et à moyen terme, à la lutte engagée dans l'urgence contre l'exclusion avec la création du r.m.i. en 1988 et avec la délicate mise en œuvre d'un droit au logement pour tous par la loi du 31/5/1990 qui réalise une dualisation de la politique du logement sans remettre en cause les principes dominants d'une régulation marchande.

43Dans la mouvance des principes de solidarité territoriale, elle apporte une dimension urbanistique aux péréquations horizontales entre communes riches et pauvres, maîtrisées par l'État avec la création de la Dotation de Solidarité Urbaine par la loi du 13/5/1991, ou aux redistributions fondées localement sur un volontariat incité avec les principes de partage de la taxe professionnelle, dans les formes de coopération intercommunale relancées par l.o.a.t.r. du 6/2/1992.

II. L'INTERCOMMUNALITÉ COMME PROJET INSTITUTIONNEL DE GOUVERNEMENT URBAIN

44La conjonction des impacts territoriaux de la mondialisation de l'économie et des dérives de la décentralisation a conforté les impératifs qui plaident pour une remise en cause du morcellement et de la superposition des structures territoriales héritées de l'histoire.

45D'une part, avec pour toile de fond la dimension urbaine de la métropolisation, la loi du 6/2/1992 a tenté d'apporter une réponse moderne à cette vieille question, bien que le débat parlementaire ait infléchi jusqu'à la contradiction le projet fondateur dont l'objectif de simplification a fait place à la multiplication hiérarchisée des options entre coopération associative ou fédérative.

46D'autre part, avec pour référence l'impact de la métropolisation sur la solidarité ville-campagne, la loi du 5/2/1995 y répond par la notion de "pays" qui s'appuie elle aussi sur l'intercommunalité et la déconcentration. La Loi Pasqua, d'Orientation pour le Développement du Territoire, fait ainsi écho à la Loi Joxe, d'Orientation de l'Administration Territoriale de la République, pour tenter de réguler à la marge les différentes dimensions d'une même problématique.

47Au cœur de cette problématique la l.o.a.t.r. a tenté d'apporter une réponse institutionnelle aux enjeux modernes d'un statut d'agglomération. Elle introduit des innovations d'inspiration supracommunale avec pour support pédagogique et institutionnel une coopération intercommunale qui s'inscrit dans une logique d'intégration progressive.

A. l'enjeu territorial entre équité et efficacité

48Parce que la mondialisation de l'économie privilégie les grandes unités urbaines et, avec la construction européenne, met en concurrence les territoires en s'appuyant sur leur compétitivité, l'enjeu le plus récent de l'intercommunalité est celui de la création d'une dynamique d'aménagement propre à assurer un développement cohérent et compétitif de ces territoires, alors même que la décentralisation de l'urbanisme a réduit les régulations qui allaient en ce sens.

49L'impératif de réduction des coûts de transaction et des délais de maturation des projets, la gestion prospective et globale de défis interactifs, appellent une intercommunalité de projet qui dépasse l'agrégation de compétences sectorielles.

50Cette recherche d'efficacité par une territorialité stratégique doit cependant se concilier, au plan de l'équité, aux objectifs parfois contradictoires de la quotidienneté qui par l'égalité d'accès aux services publics, l'égalisation des conditions de vie et l'opportunité d'une mobilité résidentielle nous paraissent préciser les contours flous du "droit à la ville".

51Les enjeux d'une structure d'agglomération débordent donc aujourd'hui la vocation de production et de gestion des services publics locaux, historiquement assignée à la coopération intercommunale, et enrichie par les missions de structuration du développement urbain et de relais des grandes politiques d'État dont les conditions ont elles-mêmes évolué dans un contexte d'allocation de ressources rares en univers incertain.

52Le principal obstacle réside dans les problèmes d'équité et d'efficacité du système fiscal local. À travers la taxe professionnelle, impôt communal à fort rendement, ils résultent du découplage entre la carte des besoins et celle des ressources dont les inégalités de potentiel fiscal sont aggravées de façon dynamique par le rapport taux/assiette pesant sur la localisation des entreprises. Ce paradoxe débouche au plan de l'efficacité sur un gaspillage des deniers publics à travers l'offre pléthorique de zones d'activités vouées au captage de la t.p. qui aggrave en retour la mise en concurrence des communes conduites à consentir des avantages à des entreprises dont la volatilité s'est accrue.

53En corollaire, le rapport inégalitaire, à configurations variables, commune centre/périphérie, se complique aujourd'hui du polycentrisme des agglomérations et de leur fragmentation ; plus particulièrement la dérive sociale des banlieues, historiquement spécialisées par le fonctionnalisme dans l'hébergement des travailleurs, vers des populations précaires ou exclues de l'emploi brouille la question du niveau d'exercice de la solidarité tandis que s'aggrave aux deux extrêmes le décalage entre besoins et ressources malgré la d.s.u. et la prise en compte des logements sociaux et des différences de potentiel fiscal dans les mécanismes nationaux de péréquation.

54Entre équité et efficacité, la création d'une structure d'agglomération n'effaçant pas le maillage communal soulève la question d'un périmètre ajustable à l'urbanisation et maîtrisant les effets de bords, base d'une institution capable de contenir la dérive de ses charges de fonctionnement.

B. l'intercommunalité fédérative comme congruence territoriale administrative et économique

  • 15 Cf. Maurice Bourjol. "La réforme de l'administration territoriale : commentaire de la loi du 6 fév (...)

55Le projet institutionnel véhiculé par la l.o.a.t.r. met l'efficacité au premier plan d'un dispositif de solidarité volontaire. La réforme du 6/2/1992 repose sur une technique d'intégration des communes et de leur groupement dans des "établissements publics territoriaux fonctionnels" qui s'exprime au plan organique, matériel et financier15.

56Reposant sur une progressivité dans le degré d'intégration, cette recomposition des territoires par transformation ou création volontaires de structures, orientée par la planification pédagogique et indicative d'un schéma départemental, laisse le choix final des périmètres et des formules à des majorités qualifiées de communes.

57Toutefois, ce processus de renforcement de l'intercommunalité fédérative se fait par le recours classique à des établissements publics administratifs avec élection des responsables au second degré, regrettable au plan démocratique au regard des compétences et du pouvoir fiscal transférés.

58Afin de résoudre les problèmes contemporains des agglomérations, la loi conjugue réformes fiscale et territoriale en deux innovations essentielles. Tout d'abord, les structures nouvelles, Communautés de Villes et Communautés de Communes, reçoivent des compétences obligatoires peu nombreuses, à la différence du système qui a enlisé les communautés urbaines, et stratégiques, à la différence des districts.

59Ainsi, à côté d'une compétence à choisir dans un bloc d'options comportant les domaines aujourd'hui essentiels de l'environnement ou du logement, l'aménagement et le développement économique sont incontournables et dominent plus généralement le reste de la réforme. En effet, d'une part la liberté d'une commune d'adhérer à une communauté de communes l'oblige à opter pour un établissement contigu exerçant ces responsabilités ; d'autre part, les nouveaux mécanismes fiscaux sont ouverts aux communautés urbaines et aux anciens districts, sous réserve pour ces derniers de se doter de ces compétences déjà exercées par les premières.

60Pour les deux formules nouvelles, ce champ de compétences obligatoires s'élargit par les transferts volontaires des communes membres, et, automatiquement, via l'absorption des groupements préexistants ; au-delà de sa complexité en cas de périmètres différents cet automatisme recèle le risque d'alourdissement de l'institution, contrepartie d'une intégration accrue.

  • 16 Cf. Jean-Michel Uhaldeborde. "Gestion, péréquation, coopération : les dimensions financières de la (...)

61La seconde innovation de la réforme repose sur la délocalisation plus ou moins poussée de la taxe professionnelle même si les deux structures nouvelles se distinguent par leurs régimes fiscaux et financiers riches en incitations16.

62Les communautés de communes ont pour figure de proue l'opportunité d'une délocalisation partielle de la t.p., à leur profit exclusif, sur les zones d'activités qu'elles créent ou gèrent. Mais cette éventualité, reprise des Syndicats de Partage de la Taxe Professionnelle, n'est qu'une de leurs trois options fiscales qui alternent entre superposition classique ou spécialisation totale de la t.p. selon les principes de la communauté de ville, déjà pratiqués avec les Syndicats d'Agglomération Nouvelle.

63La spécialisation fiscale, remède à l'inefficacité économique, à l'imbrication des compétences et à l'illusion fiscale, se conjugue ainsi à l'élargissement de la circonscription fiscale avec harmonisation des taux préexistants.

64La recherche d'un double optimum fonctionnel et fiscal s'exprime donc selon trois voies : la nature des compétences obligatoires — leur couplage dynamique, et cohérent en termes de ressources, à la richesse fiscale qu'elles peuvent engendrer — le bassin d'emploi sous-jacent à cette spécialisation de la t.p.

65Toutefois, dans les faits, la question de l'étendue de la circonscription fiscale est compliquée par des phénomènes pouvant altérer la négociation du projet de coopération. Elle se pose aujourd'hui dans un contexte de mobilité croissante des activités et des hommes sur des bassins de migrations alternantes de plus en plus étalés ; la fragmentation de l'espace, par pôles ou agrégations identitaires, brouille les bases classiques de la solidarité car les interdépendances économiques ne sont plus immédiatement tangibles tandis que de plus en plus d'acteurs relèvent d'une multi-appartenance d'espaces de vie non contigus.

66La même problématique surgit autour de l'adéquation du périmètre communautaire aux espaces pertinents sur lesquels devraient se mettre en œuvre les compétences en matière de Schémas Directeurs, de c.i.d.a. ou de p.l.h.

67À défaut d'un accroissement de la solidarité dans toutes ses dimensions, le dispositif proposé, principalement avec la communauté de villes, est propre à assurer une consolidation des capacités de compétitivité externe des agglomérations en réduisant la concurrence interne entre les communes qui les affaiblit. L'exploitation des complémentarités des communes, la mutualisation des risques liés à leur spécialisation économique, face à la volatilité des entreprises, forment les autres avantages de ce "jeu à somme positive".

68Ce projet institutionnel s'avère ajustable puisque, comme dans les expériences syndicales issues de la loi du 10/1/1980, des mécanismes libres de reversement aux communes permettent, d'une part, de maintenir un minimum d'émulation propre à localiser les projets, et, d'autre part, d'ouvrir des formes de solidarité.

  • 17 Au 1/1/1994, on dénombrait 312 districts, 551 communautés de communes et 4 communautés de villes : (...)

69Réservée aux agglomérations de plus de 20 000 habitants, la Communauté de Villes a subi la concurrence des solutions alternatives résultant des amendements du projet de loi17.

70La relance effective de l'intercommunalité fédérative s'est matérialisée par la création de districts, pendant la période de discussion de la loi, et, depuis sa mise en œuvre, par la multiplication de communautés de communes dont une centaine appliquent la t.p. de zone en 1995. Prédestinée, mais sans exclusive, aux agglomérations de moins de 20 000 habitants, cette formule a même été retenue par de très grandes villes telles que Marseille, Grenoble, Clermont-Ferrand...

  • 18 Cf. Yves Jegouzo. "Les communautés de communes et les communautés de villes : révolution, innovati (...)

71Vraisemblablement la définition très affinée des compétences obligatoires, dans la configuration de la communauté de villes, a pu constituer un repoussoir aussi significatif que l'abandon de la t.p. Certes, la spécialisation communautaire de la z.a.c. y est battue en brèche par le fait que les communes membres conservent la maîtrise des p.o.s. et des permis de construire ; de plus, elle n'interdit pas à celles-ci de réaliser des opérations d'aménagement par d'autres moyens18.

  • 19 Cf. d.g.c.l. Analyse des conditions de création des communautés de communes et des communautés de (...)

72À l'opposé le statut des communautés de communes ouvre la faculté d'interpréter les labels des domaines de compétence ; or, l'enquête sur la première vague de créations19 nous révèle le caractère limité du contenu généralement retenu pour les compétences obligatoires, les compétences supplémentaires s'avérant proches de celles exercées jusqu'ici par les syndicats.

73Cela conduit à se demander si, de même que la création de districts avait parfois pour objet de contourner les mécanismes d'écrêtement, l'attrait des incitations financières n'a pas entraîné une intercommunalité d'opportunité au détriment du projet d'intégration qu'elles devaient promouvoir.

CONCLUSION

74En renforçant les logiques de marché en œuvre sur les territoires, la mondialisation et la décentralisation ont bouleversé les données de l'économie publique locale et de l'aménagement dans leur difficile conciliation de l'équité et de l'efficacité, tandis que les formes traditionnelles des régulations nationales servaient avec de plus en plus de difficultés le modèle républicain d'intégration.

75Avec l'orientation des politiques d'ajustement vers l'amélioration d'une compétitivité de l'offre, dont le pari social tarde à se vérifier, la nécessité de réduire les marges d'incertitude et de maintenir la cohésion sociale a imposé une gestion de la diversité et de la complexité.

76Cet impératif a posé le problème de l'inadaptation des modèles d'action, de la cohérence des échelles d'intervention et du rôle respectif de l'État et des collectivités locales.

77Dans un mouvement de territorialisation des politiques publiques, la ville est ainsi devenue l'échelle de référence de projets globaux qui tentent d'appréhender l'ensemble des dynamiques contradictoires qui s'y expriment.

78Ils concilient les logiques de concurrence et les interdépendances par le partenariat, et font émerger, par la concertation, des consensus acceptables pour ceux qui auront à les mettre en œuvre dans le cadre d'une gestion contractuelle et adaptative par l'évaluation.

79Ce changement, où les fonctions de l'État se redéploient dans son réinvestissement urbain apparent autour de missions d'impulsion et d'animation, manifeste deux évolutions politiques respectivement perceptibles dans le projet stratégique, le Contrat de Ville ou le projet institutionnel :

  • D'une part, le passage d'une régulation de la société à une coordination par l'État d'autorégulations professionnelles et locales20 dans laquelle s'inscrit le projet d'agglomération.
  • D'autre part, le glissement des mécanismes de solidarité du niveau central au niveau local, matérialisé dans le domaine du logement ou des finances locales par un déclin des redistributions impératives au profit d'une réduction négociée des inégalités.

Notes

1 Cf. Maurice Goze. "Le logement social de fait entre mondialisation économique et politiques locales de l'habitat" in ouvrage collectif Quartiers fragiles, Talence : Presses Universitaires de Bordeaux, 1995.

2 Cf. Maurice Goze. "Une décennie d'articulation marché foncier-marché immobilier dans le droit de l'urbanisme décentralisé" in J.J. Granelle et T. Vilmin. "L'articulation du foncier et de l'immobilier", a.d.e.f. , 1993.

3 Cf. M. Goze. "Métropolisation et intégration urbaine : les relectures stratégiques de la décentralisation", colloque L'intégration régionale des espaces, asdrlf-ceregmia, Fort-de-France, 1-2 septembre 1994, à paraître chez Économica.

4 Cf. d.a.u. Comprendre, penser, construire la ville, Ministère de l'Équipement et des Transports, 1993.

5 Projet de ville, Projet d'agglomération, Charte d'objectifs.

6 Cf. Paul Zagame. "Planification stratégique : quelques réflexions pour une transposition à la planification nationale", Revue Économique, numéro spécial hors série, 1994.

7 Cf. Agence d'urbanisme de la COURLY. LYON 2010 - un projet d'agglomération pour une métropole européenne, 1988.

8 Cf. Jacques de Courson. Le projet de ville : un essai pratique, Syros, 1993.

9 Cf. Jean-Pierre Gaudin. Les nouvelles politiques urbaines, p.u.f., 1993.

10 Cf. d.a.u. Le renouveau de la planification urbaine et territoriale, Ministère de l'Équipement et des Transports, 1993.

11 Le projet d'agglomération de Bordeaux entend se présenter au minimum comme "un outil d'information, de mobilisation, d'aide à la décision". Cf. a.u.r.b.a. Projet d'agglomération, novembre 1993.

12 Cf. Maurice Goze. "Aménagement du cadre de vie : le film des réformes". reru , no 4, 1986.

13 Cf. Maurice Goze. Intercommunalité et habitat, rapport pour le Plan Urbain. i.e.r.s.o. , 1990.

14 Cf. Maurice Goze. "La consécration législative de l'articulation urbanisme décentralisé-politique sociale de l'habitat : la l.o.v.", Annuaire des Collectivités Locales, litec-gral, 1992.

15 Cf. Maurice Bourjol. "La réforme de l'administration territoriale : commentaire de la loi du 6 février 1992", ajda, 20/4/1992.

16 Cf. Jean-Michel Uhaldeborde. "Gestion, péréquation, coopération : les dimensions financières de la loi du 6/2/1992", r.f.d.a. 9 (2), mars-avril 1993.

17 Au 1/1/1994, on dénombrait 312 districts, 551 communautés de communes et 4 communautés de villes : La Rochelle, Aubagne, Cambrai et Flers.

18 Cf. Yves Jegouzo. "Les communautés de communes et les communautés de villes : révolution, innovation ou redondances ?", r.f.d.a. 9 (1), janv.-févr. 1993.

19 Cf. d.g.c.l. Analyse des conditions de création des communautés de communes et des communautés de Ville, Ministère de l'Intérieur, 1993.

20 Cf. Christian Saint Etienne. "De l'État bureaucratique à l'État incitateur et coordinateur" in René Lenoir et Jacques Lesourne. Où va l'État : la souveraineté économique et politique en question, Le Monde éditions, 1992.

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 1996

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