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Bordeaux, ville paradoxale

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Jean Dumas

Deuxième Partie. Paradoxe géographique : l'espace se joue du temps

Chapitre 4. La métropole ingouvernable

Texte intégral

« Jamais, sans doute, n'ont été réunies les conditions d'une ville optimale, d'une ville qui serait ressemblante dans toutes ses parties. La pensée de la ville est la recherche des voies qui vont en direction de telles conditions, vers cette ressemblance. Elle ne peut que rencontrer en chemin les voies qui s'en éloignent et qui sont devenues, hélas, les plus nombreuses. »
J.-C. Bailly, La ville à l'œuvre, Jacques Bertoin, 1992.

1Devenant Communauté Urbaine par l'obligation née d'une loi de décembre 1966 appliquée en 1968, l'agglomération bordelaise va se fondre dans une structure d'administration, la réalité spatiale s'inscrivant dans un assemblage territorial de 27 communes.

2Au terme d'une consultation initiale, puis d'une enquête publique plus formalisée, il est donc apparu possible de régler, dans le moment, le rapprochement de la réalité spatiale de l'expansion urbaine et de la gestion des services publics indispensables à l'organisation de la vie locale dépassant désormais le cadre territorial de la commune. Une expérience naissait, critiquée dans le débat parlementaire autant que dans les consultations locales ; elle prenait corps, lançant Bordeaux, en même temps que Lille, Lyon et Strasbourg, dans un nouveau mode de gestion de la ville.

  • 1 Les districts sont créés par l'ordonnance 59.30 du 5 janvier 1959.
  • 2 Les communautés urbaines sont établies par la loi du 31 décembre 1966, le conseil communautaire bor (...)

3La période, il faut toujours y revenir, est au volontarisme d'État, celui qui, dépassant les circonstances de voisinage, impose les vastes mouvements. Ainsi, après que les négociations pour faire naître volontairement un district urbain1 aient échoué quelques années plus tôt, une décision centrale issue d'un débat parlementaire impose à l'agglomération bordelaise la structure permettant la mise en œuvre de l'intercommunalité2 fondée sur l'association étroite des principales communes de banlieue aux destinées socio-spatiales de la ville-centre. Les bases retenues sont celles de l'enquête technique de 1966, laquelle s'appuie sur les résultats du recensement de 1962 : les 27 communes associées comptaient alors 484 434 habitants, 57 % se trouvant à Bordeaux.

  • 3 Perspective expérimentée de manière presque paroxystique tant les distensions y sont fortes par Fra (...)

4Initialement, les choses paraissent donc claires. On est en présence d'une agglomération urbaine très classique, aux rapports de centralité évidents, marquée par la soumission quantitative et qualitative des communes périphériques. Or, la période qui va de la fin des années 1960 aux débuts des années 1990 est caractérisée par une mutation économique, cycle structural majeur du « prologue » de cette partie, qui marque l'espace urbain. Alors va se poser pleinement le problème du desserrement des liens entre un espace d'agglomération mouvant et une structure administrative intangible, une fois le volontarisme de l'État fixé dans une loi qui ne prévoit pas expressément de procédure de mise à jour spatiale. Comment se produit alors l’écartèlement des liens logiques initiaux ? Dans cette perspective, il ne s'agit pas d'une quelconque évaluation du système politique local, mais d'un essai de mise en évidence des relations entre un espace et un territoire de compétence, celui-ci renvoyant à une connaissance plus profonde de la diversité des modes d'organisation des hommes. Point de réel déterminisme en cette matière, plutôt des interactions rigoureuses entre le rythme de la reproduction d'un système communautaire issu des élections municipales tous les six ans et celui à la fois saccadé et continuel de la dynamique d'agglomération3. La décision politique, saccadée et contrainte dans un cadre fixe s'efforce de suivre l'espace mutant, l'orientant, l'organisant sans réellement en contraindre l'expansion, mais trouvant son expression dans la manière de le rencontrer.

Dilatations spatiales

  • 4 Sur cette question immense des mises au point synthétiques : Pierre Laborde, Les espaces urbains da (...)

5Sans verser dans un vitalisme désordonné, on peut considérer l'impact spatial croissant des grandes agglomérations comme la marque directe de leur croissance. Durant deux siècles, cet élargissement passe par ce que le géographe appelle la « constitution de banlieues » qui établit de véritables fronts pionniers s'avançant vers un environnement rural encore très homogène dans ses activités et son habitat. Les choses changent il y a une vingtaine d'années ; à l'extension brutale, succède une dilatation insidieuse mais concernant beaucoup plus largement l'espace périphérique de la grande ville. À la croissance bien cernée qui se fait par l'annexion, succède celle qui se dilue par une anastomose insidieuse, rendant infiniment plus délicate l'appréciation de cette base spatiale de l'urbanisation qu'est l'agglomération des hommes et de leurs activités4.

6Décrit dans ses mécanismes, ce fait, que d'aucuns appellent la péri-urbanisation, est beaucoup moins bien cerné dans ses effets territoriaux très concrets. On a souligné, en effet, quel avait été le rôle de la diffusion de l'usage de l'automobile et de l'amélioration conjointe des infrastructures, quelle incidence sur la dévolution de la propriété foncière avaient eu l'élévation du niveau de vie et sa traduction dans l'édification de maisons individuelles et quelles avaient été les incidences sur la localisation des activités de l'évolution des modes d'organisation tendant à distendre au sein des établissements les anciennes liaisons entre machines, stocks et contrôles, mais tout ceci, objet de monographies détaillées, ne constitue qu'une introduction à la mise en place, aussi précise que possible, des effets conjugués mais diversifiés de tous ces facteurs du desserrement de la ville.

  • 5 Sauf réformes de structures qui ne sont qu'exceptionnelles une fois fixés les périmètres initiaux : (...)

7La question est d'une toute particulière importance pour toutes les agglomérations dotées de structures de coopération intercommunale puisqu'il s'agit, en essayant de la résoudre, de mettre en évidence les relations entre un territoire organisé selon des limites strictes et intangibles5 et un espace, généralement englobant et en évolution constante mais saccadée. Des effets plus ou moins marqués de l'inclusion du périmètre administratif au sein de la réalité socio-spatiale de l'agglomération découlent des décalages importants entre les décisions publiques et leurs modalités plus ou moins circonscrits et donc, aux applications parfois surprenantes : que l'on songe, en particulier, à l'appréciation des conséquences d'équipements lourds tels que le franchissement des fleuves et rivières ou, encore, du « bouclage » d'une rocade séparant désormais le « cœur » d'une agglomération d'une zone externe sinon périphérique.

  • 6 Françoise Rollan, La zone d'influence métropolisée de Bordeaux, Bordeaux, Maison des Sciences de l' (...)

8Abordée sur plusieurs angles, la recherche a été conclue pour Bordeaux dans une très originale publication qui est fondée sur les apports du traitement systématique de données communales6. La méthode utilisée autorise la construction d'une série de cartes dont le principal mérite est de mettre en évidence comment le département de la Gironde est marqué par le phénomène d'agglomération suscité par la présence bordelaise. La combinaison des données démographiques issues des recensements de la population avec quelques indicateurs significatifs de l'activité de la construction exprime les tendances du développement de l'occupation humaine dans l'espace, accroissements communaux et déplacements s'articulant pour constituer les principales continuités.

9Dépassant le cadre de la traduction cartographiée de subtils calculs de correspondance mathématique, le concept de dilatation spatiale rend compte d'un état départemental fortement marqué par l'urbanisation, bien au-delà de ce que les découpages de convention ou de convenance (les zones d'emploi en particulier, où les bassins d'emploi propres à la mise en œuvre socio-administrative des politiques de formation et de l'emploi) permettent de fixer, trop dépendants qu'ils sont des centres administratifs. Ainsi, peut être proposée une carte très significative de la Gironde comme support à l'organisation de la ville et de ses périphéries (fig. 8).

10L'influence bordelaise principale s'inscrit dans une diagonale o.s.o.-e.n.e. qui coupe le département, isolant deux ensembles très ruraux, eux-mêmes coupés par le fleuve, le Nord-Médoc et la Double Girondine d'une part, la Lande bazadaise et l'Entre-deux-Mers d'autre part. Ainsi se développe, renforcée de recensement en recensement (F. Rollan l'établit fortement) un continuum spatial organisé à partir de l'agglomération centrale et « agrafé » dans ses extensions par Arcachon-La Teste et Libourne-Coutras qui se présentent, de ce point de vue, non comme des villes-relais mais comme les sites majeurs qui, ancrés dans de denses relations de proximité, fixent les sens de l'organisation spatiale.

Figure 8 - Bordeaux en Gironde

  • 7 Car c'est la faiblesse majeure des analyses statistiques de correspondance que de susciter la relat (...)

11Par contre, et cela traduit la plus forte résistance de l'espace agricole autant que la réelle modestie des relations socio-économiques, on observe que l'axe garonnais ne constitue qu'une amorce de développement spatial, Langon et La Réole n'ayant pas la puissance de fixation des deux agrafes spatiales principales. En dépassant les frontières girondines et en élargissant le champ de l'observation, on donne plus de signification à la dilatation de l'agglomération : les axes majeurs qui la fondent confirment le flou des relations régionales de la métropole. Le développement le long de la N89 de Libourne vers Périgueux, celui qui se structure par l'A10 vers Paris et l'A63 vers l'Espagne se trouvent complétés dans des ensembles communaux plus peuplés7 par l'A62 vers Toulouse. Pour l’incontestable carrefour historique on peut se demander si les étirements spatiaux actuels n'obéissent pas à des attractions extérieures plus qu'à la fonction de place centrale provoquant et fixant ses liaisons.

  • 8 Et non plein Ouest en direction de Lacanau comme le suggéraient les aménageurs utopistes du milieu (...)

12Ce schéma régional n'est pas une nouveauté, les recherches rétrospectives, dès lors qu'elles s'appuient sur des données fiables, le confirment. Ainsi, dès 1975, les travaux de F. Rollan le montrent bien, les grandes directions de l'expansion sont indiquées. Et vingt années après, on peut en souligner les renforcements plus que les inflexions : Bordeaux appuie de plus en plus fortement son agglomération sur un tropisme résidentiel qui la pousse vers le Bassin d'Arcachon8 et sur le renforcement différentiel de zones d'emploi appuyées finalement sur les « vieilles » liaisons ferroviaires, certes complétées par les voies rapides routières vers Libourne et Coutras d'une part, Langon et La Réole de l'autre. Où l'on retrouve ces traces de l'histoire, indications fournies par le xixe siècle fixant les principales infrastructures, adaptations qui se moulent dans un espace bien structuré même par des fonctions qui ont pu disparaître : les relations à la France industrielle du Nord via Paris se sont bien atténuées de même que le rôle de « Porte océane » pour l'arrière-pays garonnais, et cependant demeurent les liaisons avec leurs enchaînements spatiaux.

Arithmétique communautaire

  • 9 Soit, les communes de Bègles, Talence, Pessac, Mérignac, Eysines, Le Bouscat, Bruges, Blanquefort, (...)

13Au cœur de l'agglomération des flux de travail, des logements et des assemblages statistiques, la Communauté Urbaine constitue le noyau dense des activités en même temps que l'institution d'intercommunalité qui organise la partie la plus complexe de l'urbanisation. Cette partie centrale évolue donc en même temps que se dilate l'espace occupé, et, sans préjuger de capacités particulières d'organisation sur les parties plus lointaines de l'agglomération, on observe des modifications sensibles des rapports entre l'hyper-centre que constitue la ville de Bordeaux et ses périphéries immédiates. Allant plus loin, on distinguera, sur le mode parisien, une première couronne regroupant des communes en position de mitoyenneté avec Bordeaux9 du reste de la c.u.b., banlieues plus éloignées en position de liaison avec les développements péri-urbains plus lointains.

14La question d'arithmétique intercommunale porte très brutalement sur le poids de Bordeaux, tel qu'il peut être exprimé par ces données démographiques et sociales qui fixent la référence tant politique, qu'administrative, que fiscale. Sans glisser dans une sorte de vitalisme spatial, elle pose tout de même le problème des rapports entre des masses, elle permet d'établir ces rythmes d'évolution qui ouvrent sur les transformations de l'espace urbain tel qu'il se construit par l'accueil des hommes et de leurs activités, s'imposant largement aux souhaits des politiques et des administrateurs organisés à partir du cadre communal.

15Première évidence, aveuglante, dans le déclin du poids de la ville-centre au cœur de son agglomération. Quand les études préliminaires conduisant à la définition du périmètre de la Communauté urbaine sont réalisées, on dispose du recensement de la population de 1962 qui donne à Bordeaux une part de 57 % des habitants que la loi va conduire à la coopération. En 1990, ce poids n'est plus que de 33,7 % et la population bordelaise est passée d'un maximum de près de 277 000 personnes en 1954 aux 210 000 actuels, avec cependant une légère reprise ces dernières années. Ce phénomène, d’aucuns l'appellent bien brutalement le « dépérissement des centres urbains », est caractéristique de toutes les grandes agglomérations fortement polarisées, il exprime, en première approche, les nouvelles relations au travail induites de la généralisation de l'usage de l'automobile.

16Avec plus de modération, la localisation des emplois confirme cette tendance puisqu'en 1968 Bordeaux concentrait pratiquement les deux tiers des capacités communautaires de travail mais à peine plus de la moitié en 1990. Autant dire que, comparée à l'habitat, la fonction globale de centralité économique demeure nette avec cependant, une tendance à l'affaiblissement qui bénéficie au premier chef à la première couronne. Celle-ci qui rassemblait 40 % des habitants en 1968 en regroupe 45,6 % en 1990 ce qui représente un gain relatif de 31 % (à comparer à la baisse de 20,4 % de la population de Bordeaux-commune) ; en ce qui concerne les emplois on passe de 25,6 % à 35 % durant cette même période soit un gain de 70 % alors que la ville-centre enregistre une diminution de 2,4 %. Ainsi 100 000 emplois sont-ils désormais localisés dans cette première périphérie dont l'essor participe désormais du phénomène métropolitain : sous réserve d'inventaire plus précis, la centralité urbaine changerait rapidement de caractère en concernant non plus la ville éponyme, mais une zone beaucoup plus ample. Si les gares du xixe siècle, implantées dans Bordeaux, ont joué un rôle clef durant quelques dizaines d'années, aujourd'hui l'aéroport tiendrait le même rôle agrégateur… mais à partir d'une commune « périphérique » administrativement, mais tendant à devenir « centrale » économiquement.

Arithmétique spatiale

a) La population communale

RP 68

%

RP 90

%

Bordeaux
Première Couronne
Reste C.U.Bx

264 184
217 077
59 081

489 %
402 %
109 %

210 336
284 730
129 222

33,7 %
45.6 %
20,7%

Rive droite

57 833

10,7 %

96 007

15,4 %

Total C.U.Bx

540 342

100 %

624 288

100 %

b) La localisation des emplois

RP 68

%

RP 90

%

Bordeaux
Première Couronne
Reste C.U.Bx

153 776
60 000
20 664

65,6 %
25,6 %
8.8 %

150 069
102 104
39 305

51,5 %
35.0 %
13,5 %

Rive droite

14 784

6,3 %

26 633

9,1 %

Total C.U.Bx

234 440

100 %

291 478

100 %

17L'au-delà dans la Communauté Urbaine, seconde couronne plus que grande périphérie (celle-ci correspondrait à la « rurbanisation » au-delà des 27 communes de la C.U.B.) connaît un rythme de développement bien différent. La fonction résidentielle s’y accroît très fortement, la population y fait plus que doubler de 1968 à 1990, tandis que le rythme de développement de l'emploi y est sensiblement moins important : au-delà du noyau actif de l'agglomération ces quinze communes groupent 20 % des habitants et 13,5 % des emplois ce qui marque leur position, périphérie en expansion lâche pour le moment, en réserve de structuration dès lors que la polarisation des activités continuera à s'affaiblir. Il est clair en effet que, si le centre actuel tend à éclater en plusieurs noyaux de développement, on observe déjà cette scissiparité pour Mérignac et le grand Ouest de l'agglomération, la distribution des activités s'étalera beaucoup plus largement, au-delà même des 27 communes actuelles.

18Ouvertures sur l'avenir, mais maintien de rigidités géographiques solidement acquises : agglomération tranchée dissymétriquement par son fleuve, Bordeaux demeure résolument une ville de la rive gauche, tandis que la « Rive Droite » demeure une modeste annexe participant seulement de la diffusion d'ensemble de la population. Son poids passe de 10,7 % à 15,4 % de la population, mais la part des emplois n'y est que de 9 %, contre 6 % en 1968. Résultats bien modestes au regard des ambitieuses politiques de développement, ou, à l'inverse, rigidité extrême des contraintes car, malgré les techniques, le plateau d'Entre-deux-Mers et sa rupture brusque sur le fleuve continuent à modeler rigoureusement l'espace de l'agglomération, même si les grandes routes, mais sur un autre rythme et d'autres densités, prolongent la dilatation vers Libourne et Saint-André-de-Cubzac.

Fixer et cartographier : ambitions institutionnelles

  • 10 Avec le « Plan Marquet », l'entre-deux-guerres avait connu la réalisation d'un ensemble important d (...)

19En dépit des lois Cornudet de 1919 et Prothin de 1942 établissant la volonté du législateur de voir prendre en compte « l'embellissement et l'extension » des villes, et malgré des tentatives d'application limitées par le manque à peu près complet de moyens concrets de réalisation, Bordeaux, à l'instar des autres grandes villes françaises, n'entre dans l'ère de l'aménagement qu'avec la Reconstruction qui légitime progressivement le dirigisme de la puissance publique en matière d'affectation des sols10.

20Ce n'est que lentement que l'on passe de l'intervention sur les équipements et sur l'habitat à une réflexion plus globale, se proposant de fixer des rapports spatiaux et donc de rapprocher les dynamiques d'agglomération, des activités et des hommes, des structures de représentation et de gestion de l'espace administré. En même temps qu'un programme fixant des choix, la cartographie qui en est l'expression technique constitue aussi une symbolique de la réalité espérée, sinon toujours, explicitement voulue : l'ère du zonage fait entrer la subtile diversité urbaine dans des délimitations qui fondent les classements communaux. Et, dans l'enthousiasme planificateur, le pas est aisément franchi de la spécialisation observée à la vocation attribuée par le jeu des figurations graphiques.

  • 11 Y compris Caudéran, absorbée par Bordeaux quelques années plus tard.

21Le but est toujours le même : il s'agit de concilier dans l'apparence la rigidité acquise du découpage communal avec les déterminations des affectations des sols, ce qui conduit à neutraliser le caractère artificiel des limites administratives par la surimposition d'autres séparations spatiales fondées sur la reconnaissance des faits économiques et sociaux. En la matière, au tout début des années soixante, le Programme de modernisation et d'équipement de l'agglomération bordelaise constitue une étape dans la découverte de la planification urbaine. Définissant la programmation des infrastructures nouvelles pour une période de douze années (1963-1974), il définit une continuité territoriale englobant Bordeaux et vingt communes de banlieues11. Mais l'approche spatiale demeure fort grossière car l'agglomération ainsi définie se trouve divisée en cinq grands secteurs pour les besoins de la prévision financière. La cartographie qui appuie la démonstration est essentiellement discontinue, elle représente les tracés futurs, les réseaux et, bien sûr, les limites communales ; la continuité agglomérée n'apparaît pas dans cette tentative de conciliation entre la reconnaissance de l'intercommunalité et la localisation d'infrastructures diverses de terrains (le tracé de la future rocade en particulier).

  • 12 Bruno Rémond, Les O.R.E.A.M. et l'aménagement du territoire (1966-76), Paris, La Documentation Fran (...)
  • 13 Micheline Cassou-Mounat, La vie humaine sur le littoral des Landes de Gascogne, Thèse de l'Universi (...)

22Mais en 1965, Bordeaux se voit consacrée « métropole d'équilibre » par le Schéma d'armature urbaine de la France ; parmi les mesures d'accompagnement de ce projet général de limitation de l'attraction parisienne figure la mise en place des Organismes d'Études d'Aménagement des Aires métropolitaines (o.r.e.a.m.)12. Celui qui nous intéresse plus particulièrement se donne progressivement pour mission de mettre en œuvre deux grandes politiques spatiales définies par l'État de manière concomitante, la réalisation du Schéma directeur d'Aménagement et d'Urbanisation (s.d.a.u.) prévue dans la grande loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967 et la mise en œuvre du développement touristique de la côte atlantique organisé, à partir de 1967 également, par la Mission interministérielle d'Aménagement de la Côte aquitaine (m.i.a.c.a.)13.

23Un premier niveau de congruence spatio-économique se met en place par le rapprochement institutionnel d'organismes aménageurs qui contribuent à saisir l'espace en dynamiques aussi optimistes que logiques. Les documents qui fixent la hiérarchie des actions à entreprendre dans le s.d.a.u. établissent la validité d'une agglomération bordelaise contrainte en même temps qu'étendue à 96 communes s'étendant sur 1 692 km2. Approuvé finalement en Conseil des Ministres le 10 janvier 1973 ce document majeur est fondé sur trois cartes, un état actuel de l'agglomération (début des années 1970), deux images projetées en 1985 et 2000. Deux thèmes majeurs en ressortent, une centralité renforcée pour la commune centre, en particulier grâce au rôle de l'opération Mériadeck, un fort accrochage océanique grâce à l'essor de l'avant-port du Verdon et aux aménagements touristiques conçus comme aidant l'agglomération à entrer pleinement dans un développement « post-industriel » appuyé sur l'épanouissement de la « société des loisirs ».

24Après cinq années de consultations, de travaux multiples, de rédactions successives, l'accord politico-administratif s'établit sur l'articulation parfaitement souhaitée entre une agglomération fortement polarisée et trouvant les clefs de sa croissance économique dans une poussée vers un ouest océanique où se trouvent réserves foncières et réserves de bien-vivre. Chaudement colorés, les documents graphiques produits par la m.i.a.c.a. et par l'o.r.e.a.m., fixent esthétiquement ces convergences dans l'habile mélange des verts exprimant l'espace disponible, les ocres et les mauves des espaces occupés et occupables, le tout souligné par les filets rouges ou noirs des systèmes de communication. On le sent, le vitalisme n'est pas loin qui fonde l'organisation spatiale sur une nécessaire complémentarité entre un cœur historique activement maîtrisé et des périphéries harmonieusement spécialisées, s'élargissant à l'ensemble de l'Aquitaine pour le bien de tous.

« Ville accueillante et fraternelle à tous les Aquitains, symbole à la fois de leur culture et de leur volonté dynamique de vivre avec leur temps, Bordeaux doit exalter la volonté régionale de respecter l'environnement et de garantir la permanence d'un décor épanouissant et naturel ».
Jacques Chaban-Delmas, Présentation des options du s.d.a.u., Urbanisme, no 139, 1973.

25Ajoutant à l'illusion dynamique de la convergence rationnelle, la loi du 31 décembre 1966 institue à Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg une nouvelle structure, la communauté urbaine. Ses fortes responsabilités techniques, établies sur le transfert obligatoire de la plupart des compétences techniques communales, en font un outil majeur de l'organisation des relations entre la ville-centre et ses périphéries. Au terme de multiples débats où s'exprime la diversité des appréhensions et des attentes, c'est le 4 décembre 1967 que se trouvent mises en place les institutions qui désormais lient étroitement entre elles 27 communes associées obligatoirement dans un périmètre communautaire dominé, au regard du recensement, par Bordeaux qui regroupe, nous l'avons vu, 57 % de la population.

  • 14 Et beaucoup mieux que Lille, Roubaix, Tourcoing qui constitue une communauté urbaine multipolaire d (...)

26Durant une dizaine d'années, le jeu rigide des apprentissages administratifs enserrés dans les procédures de planification spatiale et de programmation tend à reposer sur l'heureuse convergence entre l'organisation territoriale rationnelle et la dynamique du développement de l'espace urbanisé. Au même titre que Lyon et que Strasbourg14, Bordeaux exprime fortement la synthèse entre le modèle européen de la grande ville constituée par l'explosion économique du xixe siècle et le volontarisme d'une France qui se développe et se modernise sous l'égide de l'État. La réforme administrative paraît s'appuyer sur un espace dont la polarisation, acquise de longue date, éclaire la hiérarchie des pouvoirs fixés dans des listes bien arrêtées (27 communes de la c.u.b., 96 du s.d.a.u.) et dans des cartographies qui traduisent la rigueur des programmations techniques.

27Ainsi se constitue un espace gigogne de complémentarités. Son cœur est la cité-éponyme, Bordeaux qui symbolise la durée, les traditions et les reconnaissances. Gérant les proximités, les besoins concrets d'équipements vient la Communauté Urbaine, rigide certes, mais dont on estime en ses débuts qu'elle sera susceptible d'extension au gré des solidarités banlieusardes. Tourné vers l'avenir, l'ouverture sur le troisième millénaire, le s.d.a.u. ouvre le champ des vastes perspectives aménageant les rapports entre l'urbanisation et les espaces « naturels » dans une perspective de large ouverture océane en accord avec la m.i.a.c.a. L'Aquitaine enfin, rarement représentée, car Bordeaux n'y est pas central, mais toujours citée en référence constitue la clef de voûte et la justification des emboîtements : il n'est d'organisation bordelaise sans solidarités élargies, le s.d.a.u. s'intitule fièrement « Bordeaux ville océane, métropole régionale ».

28Tout s'articule dans l'optimisme de l'interventionnisme public. La complémentarité est d'évidence dès lors qu'elle est fixée sur la prise en compte des structures héritées du passées (on parle même de « vocations ») et qu'elle est sous-tendue par l'homologie des évolutions attendues.

Rigidités et décalages

  • 15 D'où les réflexions de la d.a.t.a.r. en terme de « scénario de l'inacceptable ».

29L'architecture du système métropolisé est donc une création de la fin des années soixante, donc de l'optimisme des années majeures de la croissance du pays. En ces années fastes où le premier souci majeur est de répartir au mieux les fruits d'une croissance soutenue15, le mode de concevoir l'avenir est fondé sur la fluidité épanouie de l'espace organisé. Par là, on entendra l'idée que la société s'enrichit en nombre et en qualité, que l'action publique s'inscrit dans ce mouvement en l'infléchissant, en étant réductrice d'effets spatiaux désordonnés, en quelque sorte en mettant de l'urbanité dans l'espace national. De ce point de vue, le travail sur le s.d.a.u. est exemplaire puisqu'il est justifié par la volonté d'équilibrer Paris en ordonnant l'expansion d'une agglomération dont le problème des prévisionnistes est d'évaluer si, vers 2000-2010, elle atteindra le chiffre mythique et redouté du million d'habitants ou si elle se satisfera d'une « hypothèse basse » de 910 000 habitants !

  • 16 Tout en maintenant de solides préventions à l'égard du secteur tertiaire dont on continue à se dema (...)

30Mais les choses en allèrent très différemment, les vingt années qui s'écoulèrent furent celles de l'étalement extrême dans l'espace, de la dilatation démesurée, mais dans une grande médiocrité des accroissements quantitatifs. Dès la publication des premiers résultats du recensement en 1975, apparaît un ralentissement démographique évident dans tout le pays, fruit à la fois de la baisse de la natalité et de la chute des soldes migratoires. Les premiers effets du grand dérèglement économique viennent là-dessus pour troubler les appréciations sur l'expansion et rendre de plus en plus dubitatif sur le maintien de la multiplication des activités industrielles16. Le passage des grandes directions volontaristes aux réalités des programmations à financer se fait difficilement, si bien que le s.d.a.u., aux orientations définies en 1973, n'est finalement approuvé que par un décret de mai 1980, au cœur de la crise, en décalage profond.

31Parallèlement, l'expérience de la vie en communauté urbaine a été riche de la découverte d'énormes contraintes techniques dans l'organisation d'un espace d'agglomération fort étendu au regard des ressources fiscales collectables. Les réponses apportées, contraignantes mais efficaces, lient les vingt sept communes en une solidarité de l'assainissement et de la circulation dont les cadres sont tels qu'en quelques années elle rigidifie la Communauté en écartant ses possibilités d'ouverture à d'autres communes tant le coût d'entrée s'élève rapidement. De manière corrélative, les enchevêtrements technico-financiers sont tels qu'ils empêchent toute éventuelle sortie, liant la ville-centre à sa périphérie alors même que décline sa puissance propre. En effet, cette expérience communautaire contraignante se poursuit alors que la ville-centre perd à la fois une partie de son poids démographique et son leadership politique : l'évolution démographique est renforcée par la modification des forces politiques urbaines qui s'exprime par une nette poussée de la gauche aux élections municipales de 1977 : en 1968, lors de la consultation électorale consacrant l'établissement des communautés urbaines celle-ci administrait 9 municipalités et 20 % de la population, en 1977 elle en détient 19 sur 27, soit 53 % de la population.

  • 17 Sur cette crise voir Patrick et Philippe Chastenet, Chaban, Paris, Seuil, 1991.

32Au-delà des personnes en cause, le conflit spatial est bien là, incarné par l’opposition de M. Sainte-Marie à J. Chaban-Delmas. La ville-centre, victime des effets sociaux de l'intense mouvement d'urbanisation, est assiégée par sa banlieue organisée et regroupée. Après quelques semaines de crise locale et d'empoignades passionnées, la loi Foyer de juillet 1977 donne la possibilité aux communes-centre des communautés urbaines de se retirer dès lors qu'elles jugent leurs intérêts compromis par une coalition périphérique17. Désormais, un « contrat communautaire » présidera aux rapports communaux, accordant la présidence à Michel Sainte-Marie d'abord, Jacques Chaban-Delmas la retrouvant en 1983, puis la conservant dans une négociation d’une grande délicatesse en 1989 grâce à l'affaiblissement de la présence socialiste que compense la continuité du déplacement démographique. On a pu considérer la loi Foyer comme une « loi de circonstance » élaborée et votée dans la hâte afin d'éviter la défaite à un grand notable politique ; avec plus de recul, elle apparaît comme l'expression de la grande difficulté à organiser l'intercommunalité en système évolutif d'agglomération. Au sens strict, la dilatation péri-urbaine vaut déplacement de l'expansion démographique cependant que les bases fiscales n'évoluent que beaucoup plus lentement et que demeure, économique, culturel et symbolique tout à la fois, l'effet d'appel et d'animation de la ville-centre. Ce dérèglement est particulièrement marqué pour Bordeaux où l'espace est peu contraint et permet l'étalement le plus extrême.

33Si l'extension spatiale rompt la congruence entre centralité territoriale et polarisation socio-économique, les modifications générales des activités se chargent de rompre les dynamismes spatiaux voulus par les travaux de la m.i.a.c.a. et de l'o.r.e.a.m. La poussée atlantique ne se produit pas car Lacanau et Carcans ne deviennent pas des cités annexes de l'agglomération, leur décollage en tant que stations balnéaires étant trop limité, et la poussée le long de l'estuaire est arrêtée par l'échec de l'avant-port du Verdon en tant que site industriel significatif après la première crise pétrolière. L'extension, nous l'avons vu, est ancrée sur les sites plus « classiques », le Bassin d'Arcachon d'une part, Libourne et la vallée de la Garonne de l'autre. Dès la fin des années soixante-dix, l'éclatement s'est produit, la métropole est retenue dans ses terres girondines, elle a perdu des ambitions d'expansion et d'annexion sur les vastes espaces de l'ouest, ses institutions deviennent essentiellement gestionnaires plus qu'aménageuses d'un espace fluide qui, décidément, ne se moule guère dans les maillages cartographiés de l'administration.

34L'évolution des dernières années, où s'accroît la divergence des structures territoriales et des tensions socio-spatiales, est marquée par un emboîtement d'aires métropolisantes aux organisations non concordantes. Il y a le territoire administratif de l'Aquitaine qui a une capitale soupçonnée, laquelle cherche d'ailleurs des appuis économiques (toujours la tradition !) vers les terres de Poitou-Charentes. Puis, plus concret, il y a un espace flou, celui de la dilatation urbaine qui est assise sur les transports autant que sur les modalités de l'accession à la propriété pavillonnaire. Le troisième niveau, et l'emboîtement approximatif se poursuit, est constitué de l'aire du s.d.a.u. toujours définie par un ensemble de prescriptions frappées d'obsolescence et, donc, marquées du non-respect systématique. Enfin, il y a la communauté urbaine, système ossifié dans l'exercice de compétences de gestion plus que d'animation, efficace dans le quotidien mais suspecté et sans lien organique avec les autres niveaux. Or, d'évidence, la métropole participe de tous ces champs d'organisation, tient de chaque structure, mais échappe à toute réalité construite.

  • 18 Ce qui est illustré de manière éclatante par l'enquête menée par Sud-Ouest auprès des maires de la (...)

35La réponse au sentiment d'incertitude largement développé en de nombreuses instances est caractéristique du début des années 1990. La première, formulée par la Chambre de Commerce et d'Industrie de Bordeaux, revient à confondre ce qui est de l'ordre des causes de ce qui appartient à celui des conséquences : en prônant un Bordeaux agrandi à 400 000 habitants elle suppose une communauté urbaine apaisée par un retour à une polarité incontestée et un effet d'affichage de type « européen » capable de simplifier les obscurités d'emboîtement… tout en sous-estimant les nuances comparatives des systèmes administratifs des grandes villes européennes ! Mais cela suppose un accord sur une procédure de fusion dont on vient de montrer que, précisément, elle est logiquement étrangère au système métropolisé bordelais18.

36Après avoir constaté l'impossibilité de moderniser rapidement le s.d.a.u., la décision prise en bureau de la c.u.b. de lancer un « Projet d'agglomération » représente une seconde approche, infiniment plus subtile, des délicates questions rencontrées. En mobilisant six groupes de travail contrôlés par un comité directeur émanation des élus, en s'appuyant sur des recherches techniques abondantes, le « projet » s'efforce de mettre en œuvre une pédagogie de la conviction, avant qu'elle ne puisse déboucher sur l'action. L'objectif est bien de montrer aux 27 équipes municipales qu'elles s'inscrivent dans un espace où les éléments de cohérence l'emportent au bénéfice d'un plus grand nombre de communes. Il faut, en même temps, traiter des grandes périphéries de la c.u.b. et, ainsi, retrouver le s.d.a.u. en rénovant ses prescriptions, le tout se faisant sous le regard attentif des services de l'État, au cœur des négociations avec la Région soucieuse d'éviter les contraintes de choix trop spatialisés.

  • 19 Sur la méthode d'élaboration voir : Christian Maudet, « Le vocabulaire de l'ambition, projet d'aggl (...)

37Dans sa procédure d'alliance subtile entre le pouvoir politique et la compétence d'expertise, il y a dans le projet d'agglomération une évidente tentative (et tentation) de la réconciliation. Acte pédagogique fondé sur la circulation de nombreuses études, il informe, il instruit, afin de préparer les conditions d'une prise de décision éclairée, c'est-à-dire raisonnablement informée. Le but est d'obtenir des 27 communes associées dans la communauté qu'elles conçoivent une vision prospective de l'ensemble aggloméré ce qui implique, en situation intermédiaire, un élargissement aux autres communes du s.d.a.u.19. Pour ce faire, on prend appui successivement sur un tableau général, mais analytique des grandes fonctions bordelaises, puis on passe à la reconnaissance des opérations d'aménagement déjà lancées, ou probables, ou hypothétiques, susceptibles de s'inscrire dans l'espace aggloméré.

38Concilier le pouvoir du territoire organisé avec un espace construit sur la continuité des fonctions économiques, articuler un savoir globalisé sur le système urbain avec des compétences éclatées en projets et financements spécialisés, tel est l'essai caractéristique que Bordeaux, au même titre que Paris ou Lyon s'efforce de mener à bien. On sait bien, d'une certaine façon, qu'il ne peut être satisfait que très partiellement, on peut le voir comme un passage obligé du projet d'agglomération au projet urbain. Le premier est fondé sur la négociation sur de grands outils techniques et s'appuie sur un fonctionnalisme technicien. Le second, qui suppose le premier, considère un accord sur les finalités fondé sur le débat et sur l'éducation, mais à quel prix, selon quels tâtonnements négociés ? Travail d'autant plus ambitieux et délicat que l'agglomération métropolisée n'est plus emboîtement de plans superposables mais qu'elle tend à se déchirer dans l'espace, écartèlement aux effets multiples et parfois contradictoires.

Notes

1 Les districts sont créés par l'ordonnance 59.30 du 5 janvier 1959.

2 Les communautés urbaines sont établies par la loi du 31 décembre 1966, le conseil communautaire bordelais est installé le 4 décembre 1967, il élit son président, Jacques Chaban Delmas, et douze vice-présidents, 6 bordelais, 6 banlieusards.

3 Perspective expérimentée de manière presque paroxystique tant les distensions y sont fortes par François Hulbert, La comédie urbaine de Québec, essai de géopolitique urbaine et régionale, Montréal, Éditions du Méridien, 1989, 176 p.

4 Sur cette question immense des mises au point synthétiques : Pierre Laborde, Les espaces urbains dans le monde, Nathan, 1989, 236 p. Jean Pelletier et Charles Delfante, Villes et urbanisme dans le monde, Masson, 1989, 200 p.

5 Sauf réformes de structures qui ne sont qu'exceptionnelles une fois fixés les périmètres initiaux : voir l'ultime « fossilisation » des communautés urbaines par la loi Chevènement du 12 juillet 1999.

6 Françoise Rollan, La zone d'influence métropolisée de Bordeaux, Bordeaux, Maison des Sciences de l'Homme d'Aquitaine, 1992.

7 Car c'est la faiblesse majeure des analyses statistiques de correspondance que de susciter la relation en omettant la hiérarchisation des faits considérés.

8 Et non plein Ouest en direction de Lacanau comme le suggéraient les aménageurs utopistes du milieu des années soixante dans le schéma de l'oream car les indications naturelles, fondant l'inégale hospitalité des sites, ont prévalu.

9 Soit, les communes de Bègles, Talence, Pessac, Mérignac, Eysines, Le Bouscat, Bruges, Blanquefort, Lormont, Cenon et Floirac.

10 Avec le « Plan Marquet », l'entre-deux-guerres avait connu la réalisation d'un ensemble important de bâtiments publics, mais nulle action sur la réalisation de logements, ni sur la modification des rapports entre la ville et ses banlieues (voir chap. 3).

11 Y compris Caudéran, absorbée par Bordeaux quelques années plus tard.

12 Bruno Rémond, Les O.R.E.A.M. et l'aménagement du territoire (1966-76), Paris, La Documentation Française, 1977.

13 Micheline Cassou-Mounat, La vie humaine sur le littoral des Landes de Gascogne, Thèse de l'Université de Bordeaux, Paris, Champion, 1977, 2 vol.

14 Et beaucoup mieux que Lille, Roubaix, Tourcoing qui constitue une communauté urbaine multipolaire dont la spécificité dans le réseau urbain français est toujours soulignée.

15 D'où les réflexions de la d.a.t.a.r. en terme de « scénario de l'inacceptable ».

16 Tout en maintenant de solides préventions à l'égard du secteur tertiaire dont on continue à se demander s'il n'atteint pas, en Aquitaine particulièrement, des niveaux malsains de quasi-parasitisme.

17 Sur cette crise voir Patrick et Philippe Chastenet, Chaban, Paris, Seuil, 1991.

18 Ce qui est illustré de manière éclatante par l'enquête menée par Sud-Ouest auprès des maires de la c.u.b. Publiée le 21 juillet 1992 elle s'inscrit en contrepoint (mais est-ce fortuit ?) des premiers résultats de l'élaboration du « projet d'agglomération ».

19 Sur la méthode d'élaboration voir : Christian Maudet, « Le vocabulaire de l'ambition, projet d'agglomération, projet urbain », Bulletin C.P.A.U., no 26, juillet 91, p. 34-36. Laetitia Moreau, « Le projet d'agglomération bordelais : approche méthodologique », rapport de stage i. e. p., 1992, multigr.

Table des illustrations

Légende Figure 8 - Bordeaux en Gironde
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