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50 questions à la ville

 | 
Jean-Pierre Augustin
, 
Michel Favory

La ville n'est pas seulement économie

Fusions municipales au Canada et intercommunalités en France : comment reconstruire politiquement les agglomérations ?

François Hulbert

Texte intégral

Introduction

1Au cours des dix dernières années les agglomérations urbaines tant en France qu’au Canada ont cherché à réaménager politiquement leur territoire. La mosaïque municipale qui les constitue traditionnellement ne répond plus depuis longtemps déjà aux exigences de l’urbanisation. Il faut inventer d’autres formes de structuration du territoire urbain et périurbain (Baraize, 2001) ; il s’agit de constituer de « nouvelles villes d’agglomérations » (Collin et Léveillée, 2002), de construire ou reconstruire les espaces urbanisés (Mevellec, 2002). À la recherche de la meilleure façon de gouverner, « l’inventivité des designers institutionnels » est à l’œuvre dans ce « chantier permanent » que constitue le gouvernement des grandes villes (Estèbe, 2008).

2Les agglomérations urbaines sont faites de pièces multiples et variées que sont les communes et leurs regroupements en entités aux noms divers : syndicats et communautés en France, municipalités régionales de comtés et communautés métropolitaines au Québec, districts régionaux ou commissions de services ailleurs au Canada. Ces désignations se veulent la réponse aux mêmes problèmes de partage des ressources et de répartition plus équitable des équipements et des services. À la recherche de plus de cohérence dans le développement et l’aménagement, ces structures territoriales et institutionnelles supra-municipales sont aussi une réponse aux rapports conflictuels entre la ville-centre et les municipalités de banlieue.

3Après avoir emprunté les mêmes voies pendant de nombreuses années, au tournant des années 2000, le Canada s’est différencié de la France en procédant à d’importantes fusions municipales modifiant en profondeur le paysage politique, celui des agglomérations urbaines en particulier.

4Le concept de gouvernement régional va apparaître dès 1953 à Toronto et à partir de 1988 les conseillers métropolitains seront élus au suffrage universel direct. Considérant que cela est insuffisant pour assurer la cohérence et l’efficacité du développement de la métropole canadienne, en 1998 le Gouvernement de l’Ontario impose la fusion avec la ville-centre des cinq plus grandes villes de banlieue dont deux ont plus de 500 000 habitants (North-York et Scarborough). La ville de Toronto passe ainsi du jour au lendemain de 650 000 à 2,5 millions d’habitants. À titre de comparaison, c’est comme si la ville de Lyon passait de 450 000 à 850 000 habitants par annexion des communes adjacentes qui l’entourent dont Villeurbanne (120 000 habitants) et Vénissieux (60 000 habitants).

5À partir de la seconde moitié des années 90, le Gouvernement du Québec fait aussi la démonstration que les organismes supramunicipaux en place depuis plus de trente ans ont montré leur incapacité à mettre en œuvre une véritable politique d’agglomération. Il lance alors une ambitieuse réforme municipale de recomposition des territoires qui va réduire considérablement le nombre de municipalités. L’Ontario et les provinces de Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick s’engagent dans la même voie. C’est plusieurs communautés urbaines, comtés et municipalités régionales qui vont aussi disparaître. Au Québec en moins de dix ans on passe de 1 400 municipalités à moins de 1 100 ; en Ontario, de 1996 à 2001, leur nombre passe de 815 à 447.

La fin des banlieues en tant que municipalités

6En dehors de la région de Montréal où les fusions ne touchent qu’une petite partie des municipalités de banlieues, faisant toutefois passer la ville-centre de 1 037 000 à 1 580 000 habitants, les agglomérations urbaines voient pratiquement disparaître leur banlieue en tant que municipalité. Elles effacent leur mosaïque municipale en créant des municipalités uniques correspondant à leur agglomération. C’est le principe « une agglomération-une ville » qui prévaut maintenant par exemple à Sherbrooke, Trois-Rivières, Rimouski, Chicoutimi rebaptisée Saguenay, Saint-Hyacinthe…

7D’importantes villes de banlieue sont rayées de la carte à Montréal (Saint-Laurent, Montréal-Nord, La Salle, Verdun…), comme à Québec (Beauport, Charlesbourg, Sainte-Foy…), comptant toutes entre 60 000 et 80 000 habitants ; ce faisant, c’est tout le réseau urbain du Québec qui se trouve modifié.

8Les « nouvelles villes » résultantes vont parfois s’organiser en arrondissements comme à Montréal, Longueuil, Lévis, Sherbrooke ou Québec.

Le reclassement des villes

9À Ottawa, capitale fédérale, en 2001, la communauté régionale s’efface avec la fusion des 12 municipalités qui la composent. La « nouvelle ville » prend la 4e place au Canada après Toronto, Montréal et Calgary, alors qu’elle occupait le 12e rang précédemment. Québec passe de la 21e à la 10e place, Trois-Rivières de la 22e à la 8e. Hull prend le nom de son ancienne banlieue Gatineau et passe de la 16e à la 5e place. Il y avait 5 villes de plus de 100 000 habitants au Québec, il y en a désormais 9.

Moins de municipalités, moins d’élus

10Les recompositions territoriales ainsi réalisées entraînent le redécoupage des districts électoraux et une importante réduction du nombre d’élus municipaux. Ce nombre était déjà relativement faible avant la réforme, en comparaison avec la situation française.

11Si Paris (2,2 millions d’habitants) dispose de 163 conseillers municipaux, Toronto avec 2,5 millions n’en a que 44 et Montréal 57. Avec 450 000 et 800 000 habitants, Lyon et Marseille en ont 73 et 101. Les villes de plus de 300 000 habitants en France ont 69 élus municipaux ; dans cette catégorie Laval près de Montréal en a 21 et Calgary (plus de 800 000 habitants) seulement 14.

12À Sherbrooke les 19 élus de la ville actuelle remplacent les 60 élus que totalisaient les municipalités d’avant leur regroupement. À Ottawa on passe ainsi de 84 à 21. Au Canada les villes de même poids démographique n’ont pas nécessairement le même nombre d’élus. Entre 100 000 et 200 000 habitants les villes françaises ont obligatoirement de par la loi 55 conseillers municipaux. Au Québec des villes de taille comparable comme Sherbrooke, Trois-Rivières et Lévis en ont respectivement 19, 16 et 15.

Bordeaux-Québec : une comparaison

13Il s’agit de deux agglomérations de taille comparable, à cheval sur l’estuaire d’un grand fleuve, avec deux villes-centres de taille modeste (170 000 habitants à Québec avant fusion en 2002, 215 000 à Bordeaux), entourées de banlieues importantes. L’une et l’autre ont mis en place une communauté urbaine il y a une quarantaine d’années, plus étroite que leur agglomération réelle (la CUB et la CUQ). L’une et l’autre ont dû composer avec des villes majeures de banlieue : Sainte-Foy, Charlesbourg et Beauport pour Québec, Mérignac, Pessac et Talence pour Bordeaux. Les deux villes-centres ont eu à aménager un territoire périphérique : le Lac dans un cas, le Bourgneuf dans l’autre (voir figure).

Schéma comparatif Bordeaux-Québec

Schéma comparatif Bordeaux-Québec

14Bordeaux dispose de 61 conseillers municipaux ; Québec en avait 20 avant la réforme des fusions (elle en aurait eu 55 dans le système français). Les 10 municipalités de la rive sud du Saint-Laurent vont se regrouper en une seule, abolir les deux MRC (municipalités régionales de comtés) qui les réunissaient, créer 3 arrondissements et devenir la nouvelle ville de Lévis, qui passe ainsi de 40 000 à plus de 130 000 habitants en réduisant le nombre total d’élus municipaux de 76 à 15.

15Sur la rive nord les 13 municipalités de la CUQ qui totalisaient 109 conseillers municipaux vont disparaître en fusionnant, pour former la nouvelle ville de Québec et atteindre 500 000 habitants environ, répartis dans 8 arrondissements. Le nouveau conseil municipal est alors formé de 37 membres. Par la suite en 2004 deux anciennes villes de périphérie vont retrouver leur autonomie suite à un référendum.

16La communauté urbaine de Bordeaux regroupe 27 communes : 11 sur la Rive droite (près de 100 000 habitants) et 16 sur la Rive gauche (580 000 habitants) ; ces communes délèguent 120 conseillers à la CUB. De son côté la CUQ qui a plusieurs fois modifié son mode de fonctionnement n’a jamais eu plus de 32 délégués.

17Si Bordeaux procédait à une réforme comparable à celle qui a prévalu à Québec en fusionnant toutes les communes réunies dans la CUB (678 000 habitants) en une seule municipalité, elle réduirait considérablement le nombre de ses élus municipaux qui s’élève aujourd’hui à 885. Ce total imposant se comprend puisqu’au nombre déjà élevé des élus de chaque commune s’ajoute la multiplication des communes qui caractérise généralement les agglomérations en France. Les élus sont ainsi 774 dans la communauté urbaine de Strasbourg et 748 à Nantes.

D’une « révolution » municipale à l’autre : l’intercommunalité

18Au Canada on a procédé au cours des dix dernières années à une véritable opération de déconstruction-reconstruction géopolitique du territoire municipal. On peut bien parler d’une « révolution municipale », surtout quand on sait l’usage qui va être fait de ce même terme en France pour qualifier une opération fort différente, à savoir l’intercommunalité.

19Pour en arriver là le Québec a dû passer des fusions volontaires aux fusions obligatoires. Il y avait bien eu comme en France dans les années 70 une loi des fusions volontaires. À Québec comme à Montréal par exemple, la ville centrale s’était alors agrandie en annexant quelques municipalités de banlieue créant des territoires difformes et des enclaves. En France à la même époque quelques cas exceptionnels de fusions peuvent être cités comme à Saint-Malo ou Charleville-Mézières, mais dans les deux cas l’opération fusion volontaire s’avère un échec.

20L’expression « révolution tranquille » est inventée au Québec pour définir les changements politiques et sociaux qui vont caractériser les années 60 ; mais à cette époque cette « révolution » n’affecte guère le niveau municipal. Il a fallu attendre la fin des années 90 pour la voir se réaliser sous la pression de la loi comme on l’a vu précédemment. La formule « révolution tranquille » est alors récupérée en France pour parler de la mise en place sur l’ensemble du territoire des communautés de communes et d’agglomérations.

21C’est en effet l’intercommunalité qui est qualifiée de « révolution tranquille » par les uns (Bœuf, 2004), de « révolution silencieuse » par les autres (Mevellec, 2002 ; Dallier, 2006). Mais ne faut-il pas y voir un abus de langage, car la « révolution intercommunale » (Beaudouin et Demezec, 2005) dont on vante tant les mérites dans de nombreux écrits est fondamentalement différente.

22En fait tous les arguments invoqués pour procéder à la refonte des territoires telle qu’elle a été pratiquée au Québec et au Canada trouvent leur écho en France et pourraient conduire à une réforme comparable, justifiant le nom de révolution. Mais il n’en est rien, car il s’agit plutôt d’une consolidation du système existant qui maintient le maillage des communes et leur nombre, ajoute des structures territoriales supplémentaires en ne remettant en cause ni les anciennes structures (syndicats, cantons, départements), ni le nombre d’élus locaux, ni le cumul des mandats puisqu’il en crée même un de plus.

23S’il faut défaire les municipalités pour reconstruire les agglomérations, comme semble le montrer l’exemple canadien, la France n’est pas engagée dans cette voie.

24Au prorata de la population du Québec, la France avec ses 36 000 communes a quatre fois plus de municipalités ; en effet avec un nombre inférieur à 1 100 pour 7,4 millions d’habitants, la France n’aurait que 9 000 communes environ, ce qui la rapprocherait de ses voisins comme l’Allemagne qui a réduit le nombre de ses communes de 24 500 à 8 500 dans les années 70.

Les leçons d’une comparaison France-Canada

25Il faut d’abord souligner que pas plus en France aujourd’hui qu’au Canada hier les élus municipaux, à part ceux des grandes villes-centres, ne sont au départ favorables aux fusions de leurs territoires, c’est-à-dire à la disparition d’un grand nombre d’entre eux et surtout d’un bien plus grand nombre encore d’élus qui les représentent. Au Canada et au Québec en particulier, la bataille des fusions a souvent été rude face à l’opposition organisée des municipalités de banlieue, mais les gouvernements ont su pourtant mener à terme cette importante réforme territoriale.

26L’expérience canadienne nous montre que cette réforme ne peut aboutir que si elle est menée par les assemblées législatives et les gouvernements. Ceux-ci ont pu agir dans la mesure où les députés et les sénateurs (donc les ministres) sont totalement détachés des pouvoirs municipaux et ne détiennent aucun mandat local. Le système du cumul des mandats en France, qui réunit à l’assemblée nationale et au Sénat une majorité d’élus locaux, rend plus difficile une opération qui en réduirait considérablement le nombre.

27Autant que cette « réserve atypique d’un contingent d’élus locaux en surnombre » (Kerrouche, 2008), c’est l’inéquité de la représentation politique qui est en cause. Celle-ci est très inégalement répartie entre les différentes composantes communales d’une même agglomération. À Metz par exemple, alors que 55 conseillers représentent la ville-centre de 123 000 habitants, ils sont 645 pour représenter les 108 000 habitants des communes de banlieue de la communauté d’agglomération (Hulbert, 2001). Dans la communauté urbaine de Lyon, le rapport est de 73 à 1 092 et toutes les agglomérations urbaines sont dans cette situation.

Conclusion

28Une entreprise de recomposition politique des espaces urbains s’impose pour redistribuer plus équitablement les centaines d’élus municipaux actuellement en place dans les agglomérations multicommunales françaises. Peut-on continuer longtemps encore à déléguer au niveau supramunicipal un nombre important de conseillers municipaux, tout en continuant à les maintenir en nombre toujours aussi grand dans les communes constituantes ? Le temps n’est-il pas venu de refonder les structures territoriales des agglomérations et de concevoir des formes nouvelles de représentation politique ?

Bibliographie

Trois publications de l’auteur

Hulbert François (2008), « Construction et déconstruction géopolitiques des banlieues en France et au Canada », Études canadiennes, no 14, Vivre en banlieue : une comparaison France-Canada, Jaumain Serge et Lemarchand Nathalie (dir.), Bruxelles, P.I.E., Peter Lang, p. 109-124.

Hulbert François (2006), « Réforme municipale au Canada et au Québec : la recomposition géopolitique des agglomérations », Norois, no 199, 2006/2, p. 23-43.

Hulbert François (1994), Essai de géopolitique urbaine et régionale, la comédie urbaine de Québec, Montréal, Méridien, 2e édition, 654 p.

Références bibliographiques citées dans le texte

Baraize François (2001), L’invention politique de l’agglomération, Paris, L’Harmattan, 310 p.

Beaudouin Patrick et Demezec Philippe (2005), Le livre noir de l’intercommunalité, Les incohérences de la loi Chevènement, Paris, Assemblée nationale, 117 p.

Bœuf Jean-Luc (2004), « Territoires et nouvelles compétences, l’intercommunalité depuis 1999 : la révolution tranquille », Cahiers français, no 318, Décentralisation, État et territoire, La Documentation française, p. 35-40.

Collin Jean-Pierre et Léveillée Jacques (2002), « Les comités de transition vers les nouvelles villes d’agglomération, résultats d’une enquête », Organisations et territoires, vol. 11, no 3, p. 59-70.

Dallier Philippe (2006), La révolution silencieuse de l’intercommunalité à fiscalité propre est accomplie, Rapport d’information fait au nom de l’Observatoire de la décentralisation sur l’intercommunalité à fiscalité propre, Sénat, no 193, 36 p.

Estebe Philippe (2008), Gouverner la ville mobile, intercommunalité et démocratie locale, Paris, PUF, 76 p.

Kerrouche Éric (2008), L’intercommunalité en France, Paris, Montchrestien, Lextenso éditions, Clefs/politique, 156 p.

Hulbert François (2001), « La recomposition politique des espaces urbains en France et le cas de l’agglomération de Metz », Mosella, tome XXVI, no 3-4, p. 373-391.

Mevellec Anne (2002), « De la coopération intercommunale en milieu urbain en France, 1999-2002 : 10 ans pour construire des agglomérations ? », Organisations et territoires, vol. 11, no 3, p. 119-126.

Table des illustrations

Titre Schéma comparatif Bordeaux-Québec
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