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50 questions à la ville

 | 
Jean-Pierre Augustin
, 
Michel Favory

Mobilités et organisations

La ville et sa gestion de l’eau

La force des logiques techniques dans la construction de l’intercommunalité

Sandrine Vaucelle

Texte intégral

1Dans la richesse de sa polysémie, l’eau urbaine se présente en ressource, indispensable à de nombreux usages, tout autant qu’en contrainte, obligeant à se protéger de ses excès – abondance ou rareté. Les réseaux techniques urbains (RTU), notamment conduites d’eau et collecteurs d’assainissement, rendent possible l’urbanisation selon les prescriptions du Code de l’urbanisme et des normes sanitaires en vigueur. Posés dans chaque rue, ils permettent la fabrication concrète de la ville. Ce processus peut être ainsi observé à l’échelle fine de la rue et de la parcelle, de part et d’autre du branchement qui permet d’un point de vue technique la connexion du bâtiment au service d’eau potable et qui correspond à l’interface entre réseau public et réseau privé. L’observation peut également être conduite à un autre niveau, celui du territoire de gestion de ces services en réseaux, au niveau du maillage communal, puisque le maire est directement responsable de ce service public local depuis la loi municipale de 1884. Pourtant la gestion des services publics d’alimentation en eau potable (AEP), de collecte et de traitement des eaux usées, mais aussi de lutte contre les inondations, s’effectue désormais dans le cadre élargi, si ce n’est des agglomérations, tout du moins des groupements communaux. Des solidarités entre communes ont été mises en place pour la gestion de ces services urbains, ensuite consolidées par la création d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

2Considérant la ville comme le produit d’une organisation sociale et privilégiant ici une approche par le temps long, nous souhaitons montrer la force des logiques techniques à l’œuvre dans la construction des intercommunalités d’agglomération. Les services en réseaux contribuent à la fabrication de la ville, nous faisons l’hypothèse qu’ils y participent non seulement de manière technique (les extensions de réseau construisent directement le tissu urbain et permettent à la ville de s’étendre), mais également sur le plan politico-administratif, par les dispositifs de gestion que l’existence même de ces RTU impose de mettre en place. Nous proposons de focaliser notre attention sur deux moments de l’histoire de l’agglomération bordelaise, pour analyser la naissance de deux EPCI ayant compétence dans l’alimentation en eau potable : le SIABADE en 1947-1949 et la CUB en 1966-1968, pour analyser les forces à l’œuvre dans la mise en place des structures intercommunales de l’agglomération.

La naissance du SIABADE : le rôle des liens techniques et marchands dans la construction intercommunale

3À la fin de la Seconde Guerre mondiale, les questions d’équipements urbains, et notamment celles des réseaux techniques, se posent avec une acuité particulière. Les services d’eau éprouvent des difficultés croissantes à satisfaire les besoins de leurs abonnés, notamment la régie municipale bordelaise pour desservir plus de 280 000 habitants. La régie doit accroître les volumes d’eau qu’elle achète en gros depuis 1921 au Service des eaux de banlieue. Ces ventes d’eau et les conventions signées à cet effet préfigurent les nouvelles solidarités d’agglomération : permises par une interconnexion des réseaux, elles précèdent une syndicalisation plus généralisée de 12 communes de la rive gauche.

4La nouvelle génération des élus municipaux de 1947, dont Jacques Chaban-Delmas, jeune maire de Bordeaux, souhaite adapter les modes de gestion urbaine à la nouvelle configuration de l’agglomération. Ils commencent à parler du « Grand Bordeaux » et à envisager une réelle gestion intercommunale. Une vision minimaliste domine : les tenants d’une intercommunalité de gestion, d’une intercommunalité choisie, envisagent une solution qui laisse tout leur pouvoir aux maires. Il s’agit de mettre en commun les réflexions pour une cohérence d’ensemble de l’agglomération ou de mutualiser la gestion de certains services techniques. Cette première vision, limitée à l’urbanisme et aux réseaux techniques l’emporte dans l’immédiat après-guerre : l’urgence dictant sa loi, il faut mutualiser les moyens pour faire face aux besoins. C’est dans cet esprit qu’est mis en place le Syndicat intercommunal de l’agglomération bordelaise pour l’adduction et la distribution de l’eau (SIABADE) : celui-ci réunit en 1949 la régie des eaux de Bordeaux et des communes de la rive gauche de la Garonne ayant délégué la gestion de leur service à la Société lyonnaise des eaux et de l’éclairage (SLEE).

5Le 21 juin 1949, le préfet approuve une convention qui donne naissance au SIABADE, dont le siège est fixé à Bordeaux, pour une durée de 35 ans. Le syndicat obtient la compétence AEP des cinq communes qui le fondent (Bordeaux, Bruges, Blanquefort, Pessac et Villenave-d’Ornon) et accueille les futures adhérentes (Caudéran, Le Bouscat et Mérignac dans les mois qui suivent). Représentées dans le comité du SIABADE, ces huit communes confient alors, selon un cahier des charges établies par le syndicat, l’exploitation du service à la Lyonnaise des eaux. Dans la convention signée avec le SIABADE le 8 octobre 1949, la SLEE apporte son propre patrimoine dans la constitution du syndicat (article 2 : « la SLEE remet au SIABADE, à titre définitif, en vue de leur intégration dans le patrimoine syndical, des biens meubles et immeubles qui lui appartenaient en propre et qui étaient affectés par elle au Service des Eaux de la Banlieue dont elle était concessionnaire »). La Lyonnaise des eaux est ainsi dépossédée définitivement, mais elle est dédommagée par l’intermédiaire d’une redevance sur les ventes d’eau. Cette somme est répartie, au prorata des apports de chacun, entre la SLEE (25 %), Bordeaux (65 %) et les autres communes (10 %). Il est prévu que la SLEE soit dédommagée jusqu’en 1980, même en cas de dissolution du syndicat ou quelle que soit la cause de la rupture du contrat avec l’entreprise. En matière de personnel, les agents municipaux (notamment de la régie des eaux de Bordeaux) sont transférés au syndicat, lequel les met à la disposition de la SLEE pour participer à l’exploitation du service. La Lyonnaise des eaux rembourse au syndicat, chaque mois, les traitements de ces personnels. Progressivement, la part du personnel municipal diminue au profit des employés de la Lyonnaise des eaux, bénéficiant d’un contrat de travail de droit privé (200 salariés en 1962).

6D’un point de vue technique, le SIABADE va permettre l’intégration de deux réseaux d’histoire et de physionomie bien différentes : le réseau issu de la régie de Bordeaux, plus maillé, présente des canalisations de diamètre plus important que celui des communes de banlieues. Ces deux réseaux n’ont pas les mêmes approvisionnements et sont structurés sur des étages différents (cote + 40 pour la commune de Bordeaux et cotes + 60 et + 72 pour le réseau de banlieue). L’équipement des communes de banlieues est rapide : 45 % de la longueur totale en 1950, 62 % dix ans plus tard.

7D’un point de vue spatial, le SIABADE se met en place progressivement et connaît une discontinuité territoriale dans sa partie sud. En 1950, Le Haillan, Le Taillan, Eysines et Saint-Médard-en-Jalles intègrent le SIABADE ; Bègles en 1953 et Gradignan en 1956 portent à quatorze le nombre de communes membres du syndicat, qui approvisionne alors en eau 403 700 habitants (dont 64 % à Bordeaux, recensement de 1954). Véritable enclave à l’intérieur du SIABADE, la régie des eaux de Talence est pourtant traversée sur 2,3 km par une conduite d’eau du SIABADE (Ø 300 et 400 mm). Cette canalisation permet d’ailleurs au SIABADE de fournir des volumes d’eau importants à la régie de Talence (entre 800 000 et 1,2 million de mètres cubes annuels). Cette vente d’eau en gros prépare une autre intégration à venir : la disparition de l’enclave talençaise est ainsi réalisée par l’homogénéisation des réseaux techniques et des systèmes de gestion, lors de la création de la Communauté urbaine de Bordeaux en 1968.

8Pourtant, il convient à présent de relativiser cette force des logiques techniques, dont le rôle n’est pas toujours facilitateur lors du regroupement de communes en EPCI. La logique technique, qui a prévalu comme élément fédérateur lors de la création du SIABADE, peut également servir d’argument inverse, lors de la création de la CUB pour maintenir les syndicats existants sur la rive droite.

La naissance de la CUB : les résistances techniques et politiques à la construction intercommunale

9La loi no 66-1069 du 31 décembre 1966 fixe le régime juridique général de la communauté urbaine, et, dans son article 3, crée quatre communautés dans les agglomérations de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg. Dans ces quatre métropoles d’équilibre, le législateur procède par voie d’autorité en raison des problèmes de gestion administrative dus notamment au morcellement communal, renforcés par les configurations politiques locales. Visant une intégration plus poussée, l’article 4 de la loi de 1966 précises les douze compétences d’équipement urbain à transférer : l’eau et l’assainissement font partie des compétences communautaires de plein droit. De ce fait, le texte prévoit la dissolution des syndicats antérieurs couvrant le même périmètre.

10Avant la mise en œuvre de cette loi, les services d’eau de l’agglomération bordelaise sont de deux types : neuf services municipaux et trois syndicats, SIABADE sur la rive gauche, SIAEP de Carbon-Blanc et SIAEP de Latresne sur la rive droite. La création de la CUB au 1er janvier 1968 induit un transfert de compétence AEP des neuf communes à la CUB et la dissolution du SIABADE. La situation sur la rive droite est plus complexe : les deux syndicats, antérieurs à la création de la CUB, sont maintenus.

11Dès l’origine, la CUB n’exerce directement sa compétence AEP que pour 22 communes et cinq communes de la rive droite font exception à la règle d’une compétence obligatoire AEP. Pour cet EPCI, le choix n’est pas laissé aux communes membres : une CU n’est pas un syndicat à la carte. Les raisons de cette dérogation au principe général fixé par la loi sont historiques. Le poids des réseaux est lourd, il génère une inertie à la fois technique et politique et imprime durablement sa marque sur l’espace urbain. La topographie de la rive droite (coteau et plateau) et la structuration des réseaux rendent complexe leur éventuelle réorganisation technique. Politiquement, les conditions n’ont jamais été réunies pour mettre en œuvre un souhait pourtant exprimé dans le contrat du 22 décembre 1969 signé entre la CUB et la SLEE pour le service de l’eau et de l’assainissement :

L’un des premiers buts poursuivis par la Communauté est d’améliorer le fonctionnement des services à elle confiés et d’uniformiser les régimes divers concernant une même compétence, il a été décidé, d’une part, de modifier et compléter les contrats existants par les dispositions suivantes, destinées à obtenir la gestion la plus efficace des services complémentaires de l’eau et de l’assainissement et, d’autre part, d’étendre le périmètre d’action de la SLEE. Sous réserve de l’accord du syndicat de Latresne, le périmètre sera étendu à la commune de Bouliac. Sous réserve de l’accord du Syndicat de Carbon-Blanc, dont la SLEE est le fermier, le service de l’eau dans les communes restantes de la Communauté, à savoir : Ambarès, Artigues, Bassens et Carbon-Blanc, sera également ultérieurement détaché du Syndicat et transféré au service de la Communauté. Un avenant au présent contrat précisera les conditions de transfert.

12Cette situation s’est figée, révélant l’impuissance de la CUB à faire disparaître ces deux syndicats de la rive droite, ce qui n’est pas sans incidence : 40 ans plus tard, la gestion de ce service public de l’eau s’effectue toujours dans un cadre morcelé.

13Pour ce qui est des quatre communes de la CUB appartenant au SIAEP de Carbon-Blanc, créé en 1935, le principe veut que ce soit la CUB qui les représente au sein du Conseil syndical. Ainsi, en 1968, ce syndicat est devenu de fait un syndicat mixte (puisque ses membres sont des communes et un EPCI) et, en droit, en mai 2001, lors d’une mise à jour du dossier géré par la Direction des relations avec les collectivités territoriales (DRCT) de la Préfecture de la Gironde, ce qui permet de restreindre le risque d’annulation des actes pris par le syndicat.

14Enfin, quand il est créé en 1951, le SIAEP de Latresne est un simple syndicat d’études pour trois communes (Latresne, Bouliac et Carignan). Il se transforme en 1955 en syndicat de travaux et s’agrandit en 1956 avec l’entrée de la commune de Cénac. À partir de 1968, la CUB siège dans le conseil syndical au titre de Bouliac, ce qui en fait également un syndicat mixte. D’un point de vue administratif, quand il acquiert la compétence assainissement, ce SIAEP devient syndicat intercommunal d’eau et d’assainissement (SIEA) et change de statut : de syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU), il devient à vocation multiple (SIVOM), pour les trois communes hors CUB, l’assainissement de la commune de Bouliac étant géré par les services communautaires. En effet, contrairement à la complexité de la situation de la compétence AEP, la CUB exerce bien sa compétence assainissement sur les 27 communes de son territoire.

Conclusion

15Œuvre s’il en est collective, la création d’un syndicat intercommunal nécessite la conjonction de différents facteurs. Si les réseaux politiques sont indispensables, les liens techniques et marchands s’avèrent incontournables : implantée sur la rive gauche depuis 1906 au service de communes de banlieue, l’entreprise SLEE vend de l’eau en gros à la régie de Bordeaux à partir de 1921 et, en 1949, elle remet son patrimoine au syndicat dont elle devient prestataire. Ainsi, délégation de service public et intercommunalité sont-elles intrinsèquement liées dans la formation de l’agglomération bordelaise.

16La syndicalisation des communes s’effectue en priorité sur des dossiers techniques, où les économies d’échelle escomptées sont importantes. Le passage à une gestion intercommunale des réseaux d’eau et d’assainissement s’effectue sans grande tension dans l’agglomération bordelaise.

17En revanche, les enjeux politiques sont autrement plus complexes lors de la création de la CUB, qui montre son impuissance à exercer directement sa compétence AEP sur l’ensemble de son territoire et à simplifier la carte des services d’eau de l’agglomération, fortement marquée par l’histoire.

18Si l’intercommunalité est à la fois nécessaire et contrainte, elle est aussi chroniquement insuffisante. Déterminer le bon périmètre de gestion est une question récurrente : dans un contexte de développement urbain, les territoires fonctionnels ne correspondent qu’un temps aux territoires institutionnels. Les questions posées à chaque commune-centre qui souhaite coopérer avec des communes voisines sur les problématiques fortes d’une agglomération en constitution se confirment avec la métropolisation et l’étalement urbain, notamment en matière de transports publics urbains. Il en ressort la nécessité de dépasser la simple gestion de dossiers techniques pour construire un pouvoir d’agglomération renforcé.

Bibliographie

Trois publications de l’auteur

Hellier Emmanuelle, Carré Catherine, Dupont Nadia, Laurent François, Vaucelle Sandrine, 2009, La France, la ressource en eau. Usages, gestions et enjeux territoriaux, Paris, Armand Colin, U géographie, 320 p.

Vaucelle Sandrine, 2005, La gestion de l’eau facturée à Bordeaux et en Gironde. Production, consommation et épuration d’un bien disputé, Thèse de géographie, Université de Bordeaux 3, 497 p.

Vaucelle Sandrine, 1999, « Bordeaux, de la lutte contre les inondations à la dépollution des eaux pluviales », Sud-Ouest européen, mars, no 4, p. 61-76.

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 2010

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