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50 questions à la ville

 | 
Jean-Pierre Augustin
, 
Michel Favory

Mobilités et organisations

La longue route : de l’Équipement au Développement durable

Jean Marieu

Texte intégral

1Plantu m’a sauvé ! Suivant les directives de nos tuteurs, qui ne sont autres que les règles de la composition française qui m’ont été enseignées en 6e par le professeur Abadie, j’ai composé un développement, évidemment en trois parties, puis posé la conclusion, mûre depuis un an. Je butais sur l’introduction quand j’ai pu bénéficier in extremis, dans le premier numéro du Monde magazine, des lumières de Plantu : sous le titre L’Écologie, enjeu politique, il a croqué une tour, bureau ou HLM, mise à mal par un pic-vert. Tout est dit… en 1978. Faut-il en rajouter ? Est-il bien nécessaire d’encombrer le lecteur, et Jean Dumas au premier chef, des quelque 9 600 signes dont je dispose encore ?

Dessin de Plantu pour la couverture du Monde. Dossiers et documents, L’écologie, enjeu politique, mars 1978.

  • 1 Cette dernière appellation date du dernier remaniement ministériel du 23 juin 2009 (Gouvernement «  (...)

2C’est une longue histoire que celle de la création des infrastructures modernes de notre pays, commencée de manière systématique sous Louis XV. En nous en tenant simplement au dernier après-guerre, et pour en arriver aujourd’hui au ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de la mer1, le ministère de l’« Équipement » – donnons-lui pour l’instant cette appellation générique – aura dû suivre une route longue et sinueuse.

3Ce vieux ministère a de la mémoire, la cultive et tient à jour son éphéméride (Un siècle et plus… d’aménagement urbain : 1894-2008, Centre de documentation de l’urbanisme). Celui-ci, sous forme condensée, nous sert de guide pour tenter, très sommairement, de donner sens aux grandes inflexions des missions assumées pendant ce long demi-siècle partagé entre les trente glorieuses (1944-1974) et les « Trente Piteuses » (1975-20…).

4Cet historique, cependant, comme son nom l’indique, est conçu à partir du point de vue particulier des politiques urbaines, ornées de diverticules et d’incursions dans des administrations connexes telles que les transports ou l’environnement, mais néanmoins peu disert sur les politiques d’aménagement du territoire au sens plein.

Un siècle et plus… d’aménagement urbain (1894-2008) : condensé de la période 1944-2009 (CDU)

Date de création

Dénomination

Nom des principaux ministres

Repères

1944

Ministère de la reconstruction et de l’urbanisme (MRU)

Raoul Dautry (1944-45)

Reconstruction des villes sinistrées

1948

Eugène Claudius Petit (1948-1952)

1953

Ministère de la reconstruction et du logement

Pierre Courant (1953)

1958

Ministère de la construction

Pierre Sudreau

1961

Paul Delouvrier
Délégué général du District de la région de paris

1962

Ministère de la construction

Jacques Maziol
(avril 1962/janvier 1966)

1963

Création de la Direction de l’aménagement foncier et de l’urbanisme (DAFU)

1966

Fusion des ministères de la Construction et des Travaux publics et des transports en un Ministère de l’Équipement et du logement

Edgar Pisani
(janvier 1966/avril 1967)

Création des communautés urbaines

1967

F.X. Ortoli
(avril 1967/mai 1968)

Loi d’orientation foncière (31-12-67)

1968

Albin Chalandon
(juillet 1968/juin 1972)

1971

Création du Ministère de l’Environnement (Ministre : R. Poujade)

1972

Ministère de l’aménagement du territoire, de l’Équipement, du logement et du tourisme

Olivier Guichard
(juillet 1972/mai 1974)

1974

Ministère de l’Équipement

Robert Galley
(mai 1974/août 1976)

1976

Jean-Pierre Fourcade
(août 1976/mars 1977)

1978

Ministère de l’environnement et du cadre de vie

Michel d’Ornano
(avril 1978/mai 1981)

La DAFU devient Direction de l’urbanisme et des paysages (DUP)

1981

Ministère de l’urbanisme et du logement

Roger Quilliot
(juin 1981/mars 1983)

1982

1e loi de décentralisation

1983

Paul Quilès
(octobre 1983/juillet 1984)

Novembre : Mission banlieues 89

1984

Ministère de l’urbanisme et du logement et des transports

Paul Quilès
(juillet 1984/mars 1986)

Direction de l’architecture et de l’urbanisme (DAU = DUP + Direction de l’Architecture)

1986

Ministère de l’Équipement, du logement, de l’aménagement du territoire et des transports

Pierre Méhaignerie
(mars 1986/mai 1988)

1989

Ministère de l’Équipement, du logement, des transports et de la mer

Michel Delebarre
(février 1989/mai 1991)

1990

Création du ministère de la ville

1991

Ministère de l’Équipement, du logement, du transport et de l’espace

Paul Quilès
(mai 1991/avril 1992)

1992

Ministère de l’Équipement, du logement et des transports

Jean-Louis Bianco
(avril 1992/mars 1993)

Premiers grands projets urbains

1993

Ministère de l’Équipement, des transports et du tourisme

Bernard Bosson
(mars 1993/mai 1995)

1 320 quartiers en contrat de ville

1995

Ministère de l’aménagement du territoire, de l’Équipement et des transports

Bernard Pons
(mai 1995/juin 1997)

L’architecture bascule dans les compétences du ministère de la culture

1996

« ZFU et ZUS »

1997

Ministère de l’Équipement, des transports et du logement

Jean-Claude Gayssot
(juin 1997/mai 2002)

1998

Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction (DGUHC)

1999

LOADT
(Voynet)
Loi sur la coopération intercommunale (Chevènement)

2000

Loi SRU

2002

Ministère de l’Équipement, des transports et du logement, du tourisme et de la mer

Gilles de Robien
(mai 2002/mars 2004)

2003

Loi Urbanisme et habitat Création de l’ANRU

2004

Ministère de l’Équipement, des transports, de l’aménagement du territoire, du tourisme et de la mer

Gilles de Robien
(mars 2004/juin 2005)

-Logement et ville sont confiés à Marc Daubresse, ministre délégué
- Loi Raffarin sur les libertés et responsabilités locales

2005

Ministère des transports, de l’Équipement, du tourisme et de la mer

Dominique Perben
(juin 2005/mai 2007)

Le Logement est confié à Jean-Louis Borloo, ministre délégué (outre l’emploi et la cohésion sociale)

2006

La DATAR devient la DIACT

2007

Ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durables

Jean-Louis Borloo
(juin 2007/mars 2008)

Droit au logement opposable
Grenelle de l’environnement

2008

Ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT)

Jean-Louis Borloo
(mars 2008/juin 2009)

2009

Ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et la mer

Jean-Louis Borloo
(juin 2009/…)

Loi
Grenelle 1
Débat parlementaire Loi Grenelle 2

L’équipement du pays, une perspective gaullienne

522 ministères, d’appellation différente, jalonnent la période, ce qui témoigne d’abord de l’inconstance des gouvernements de la république. Cependant le « Ministère de l’équipement » stricto sensu n’a lui-même été créé qu’en 1966 sous le gouvernement Pompidou, pour Edgar Pisani. Cet esprit libre de sensibilité social-démocrate, fervent de l’intervention foncière publique (Pisani, 1977), était un grand commis rallié au général de Gaulle. Ce ministère rassemble alors deux courants jusqu’alors séparés, celui du ministère de la Construction d’une part, celui des Travaux publics et des Transports d’autre part.

6La signification de cette fusion est multiple. Tout d’abord, elle marque la fin de la reconstruction, dans laquelle se sont illustrés de grands noms comme Eugène Claudius-Petit, mécène de Le Corbusier. Cette phase du renouveau français s’est alors fondée simplement sur un « ministère de la Reconstruction », subtilement décalé en 1958 en « ministère de la Construction » : la croissance, l’exode rural, puis les rapatriements prennent le relais d’une époque achevée.

7D’autre part, elle engage avec le maximum de puissance, mais avec quelque retard, le « pompidolisme », la plus flambante période de croissance et de modernisation de la France d’après-guerre. Comme instrument principal de cette mutation, tout le pouvoir technique, frôlant le politique, est alors confié au « corps des ponts », qui procède à la marginalisation des architectes et autres urbanistes en chef qui tenaient assez fermement le « MRU ». Un dispositif à large spectre, hiérarchisé, endoctriné, maillant finement le territoire et tenant en tutelle les collectivités locales, se met en place ou se confirme.

8Cet âge d’or gaullien se prolonge jusqu’en 1974, à l’arrivée de Valéry Giscard d’Estaing. Ce ministère est alors un « ministère d’état », non pas au sens du rang hiérarchique du ministre, mais selon l’esprit qui l’anime : il n’y a pas d’autre lieu en France que la France. Il est colbertiste plus que jacobin. Il entend assumer des missions « quasi régaliennes », ainsi que l’on qualifiera plus récemment les nouvelles responsabilités de l’état sur les risques naturels ou technologiques, pour prendre un exemple. C’est aussi un ministère qui, visant l’efficacité, trouve son salut dans les politiques sectorielles – notamment d’infrastructures routières –, se met au service du fonctionnalisme, et répugne aux approches complexes. Il se place néanmoins dans une perspective de planification technocratique. La loi d’orientation foncière du 31 décembre 1967, préparée sous Pisani et conclue sous Ortoli, illustre cet état d’esprit.

9Entre 1966 et 2007, le terme d’« équipement » aura figuré 13 fois sur 19 dans le titre des ministères et semble marquer l’axe permanent de l’action d’aménagement de l’État, bien que la litanie des missions additives produise une inflation des titres ministériels. La plupart du temps, ces modifications éphémères n’ont d’autre objet que de répondre à des contingences politiques conjoncturelles, et le corps des ponts tient bien la ligne doctrinale de la « rationalité des choix budgétaires ».

10En déduire une continuité totale serait toutefois trompeur. Au moins deux faits nouveaux illustrent de nouvelles perspectives politiques et annoncent une périodisation structurelle. Un premier coup d’éclat est dû au gouvernement Barre, qui place Michel d’Ornano à la tête d’un nouveau « ministère de l’environnement et du cadre de vie » et crée la Direction de l’aménagement foncier et de l’urbanisme. D’où le Plantu ci-dessus. Cette tentative de l’« environnement » de gober l’« équipement » fera long feu, mais cette inversion des approches laissera une trace durable, avant de resurgir très récemment. Un instant tenté par l’impérialisme, le ministère de l’environnement, dominé par le corps des IGREF – qui ne saurait être placé à l’égal du corps des ponts – sera rapidement ramené à une mission de police, dont il fera d’ailleurs un usage croissant et progressivement prégnant.

11D’une tout autre importance, les décentralisations bouleversent de l’intérieur les attributions de l’« équipement » et les comportements de ses agents.

L’inconfort de la décentralisation

12Quel que soit le haut niveau de sens de l’État des cadres et agents de l’Équipement, nul doute que la première décentralisation les ait plongés dans un profond désarroi. Au-delà d’une réelle perte de « pouvoir brut », c’est bien la nécessité de reconquérir un « pouvoir net » par des comportements et des attitudes nouveaux qui crée le malaise : il faut admettre l’incompétence de ses interlocuteurs et néanmoins les écouter, il faut négocier pas à pas, et co-élaborer les décisions, il faut se déprendre d’une conception trop figée de l’intérêt général.

13Le contrôle de légalité a mis plus de quinze ans à entrer en vigueur – y est-il vraiment parvenu ? – dans les domaines concernés tels que la planification territoriale, le droit des sols, la politique du logement, la protection de la nature, encore que, dans ce dernier cas, il puisse s’appuyer sur un droit positif et le prétexte des directives européennes. Constatant la prudence des préfets à opposer le frein de la loi à l’appétit des nouveaux pouvoirs locaux, bien des cadres ont succombé à la tentation du repli : après moi le déluge. On en a entendu plus d’un prêcher une prédiction autoréalisatrice : le grand bazar du territoire, l’abandon de l’esprit des lois. Et sans l’ombre d’un doute, cela a marché, l’état pitoyable de notre territoire en témoigne.

14La poursuite de l’équipement stratégique du pays a-t-elle néanmoins pu représenter une consolation ? Probablement, mais pas suffisamment pour empêcher la fuite des cerveaux vers les principales collectivités territoriales, et notamment les EPCI. Toute une génération d’ingénieurs et de cadres s’y sont taillés des positions enviables dans des collectivités assez riches, assez efficaces, où la décision est plus directe et plus immédiate, quoique infiniment complexe. Ils se retrouvent en position dominante par rapport à leurs anciens collègues restés dans le giron de l’État, de plus en plus désarmés. Mais pour positiver, plutôt que de fuite des cerveaux, parlons plutôt d’essaimage.

15La vague de décentralisation de Raffarin 2005, loin d’être aussi anodine qu’on l’a prétendu, a basculé 30 000 agents vers les départements. Ainsi, de quelque 150 000 personnes en 1966, le ministère de l’Équipement s’est retrouvé ramené à 40 000 agents en 2005, avant la réforme Borloo : cette cure d’amaigrissement forcée, enrobée de consolations sur les nouvelles missions stratégiques, n’est sûrement pas pour rien dans le vaste regroupement accompli en 2007.

Un nouveau ministère militant et stratège : de l’action à la régulation

16Il ne peut être question ici de se lancer dans une analyse approfondie du MEEDDM, de la nouvelle structure complexe des services extérieurs, et encore moins dans une glose sur le Développement durable, arme idéologique de ce nouveau dispositif. D’autant que ce Ministère est labile, non consolidé. On pointera seulement quelques questions – la plupart du temps sans réponses immédiates – que nous inspire ce « ministère de la parole », qui a acquis une récente notoriété sous Jean-Louis Borloo, et qui intègre donc aujourd’hui, en tout ou partie, quatre anciennes administrations : l’équipement, les eaux et forêts, l’environnement et enfin l’industrie et les mines. La moindre des questions n’est d’ailleurs pas la construction de l’équilibre des pouvoirs entre les trois corps techniques des ponts, du génie rural et des mines, les plus puissants de la République après avoir été les plus puissants de la Royauté et de l’Empire : à bien des égards, la politique réelle de ce ministère en dépendra très directement.

17La seconde question est de l’ordre du management de l’État : jusqu’alors, le ministère de l’Environnement exerçait principalement, dans une position extérieure, les missions d’évaluation, de contrôle et de police par rapport aux ministères de l’action qu’étaient l’Équipement, le logement, les transports, mais plus encore des collectivités locales, sans parler de l’action privée. L’autocontrôle désormais de fait, à l’intérieur du même ministère, aura-t-il la même efficacité ?

18La dernière question est de loin pour nous la plus cruciale : tout cet appareil peut-il engrener sur les territoires ? Aujourd’hui, l’essentiel de l’investissement territorial repose entre les mains des collectivités locales, et pour l’essentiel l’activité de ce nouveau Ministère va basculer de l’intervention vers la régulation. Or, autant ce ministère a fait la preuve de sa capacité d’action, autant son pouvoir de régulation territoriale reste à prouver ; d’autant qu’il glisse vers une tutelle préfectorale renforcée, dont on mesure quotidiennement à quel point la qualité de l’aménagement territorial lui est étrangère, ou simplement lui échappe.

19Enfin, de ces trois corps réunis, on attend un bon usage des doctrines du développement durable : une adhésion au noyau dur, qui est l’économie des ressources – et en particulier des biens publics – et une maîtrise de la chimie de synthèse, qui est à strictement parler contre-nature. Mais que leur rationalité nous préserve des dérives millénaristes, des sectarismes, autant que des dispositifs bureaucratiques kafkaïens qui s’esquissent aujourd’hui, tels que les « bilans carbone ».

Bibliographie

Trois publications de l’auteur

Marieu Jean, Rouland Peggy, 2009, « Tramway et modèles de villes » in Patrice Godier, Claude Sorbets, Guy Tapie (dir.), Bordeaux métropole, un futur sans rupture, Marseille, Parenthèses, 283 p., p. 50-65.

Marieu Jean, 2006, « Gouvernance en périphérie des agglomérations, Bordeaux, Toulouse, Hambourg et Warwickshire », p. 297-304, in Michel Bonnet et Patrick Aubertel (dir.), La ville aux limites de la mobilité, Paris, PUF, 316 p.

Marieu Jean, Robin Elisabeth, Morin Céline, 2006, Gouvernance des facteurs, gouvernance des effets de la mobilité en périphérie des agglomérations, Bordeaux, Toulouse, Hambourg, Warwickshire, Rapport du programme PUCA – Mobilité, Bordeaux, Université Michel de Montaigne-Bordeaux 3, équipe ADES/TEMPOS, 262 p.

Bibliographie sommaire

Thoenig Jean-Claude, (1973), L’ère des technocrates : le cas des Ponts et Chaussées, Paris, Les éditions d’organisation.

Écrement Bernard, (2002), Urbanisme, Habitat, Déplacement : l’expérience de la France, 1950-2000, Paris, Centre de documentation de l’urbanisme.

Pour mémoire, revue du comité d’histoire du MEEDAT, 6 numéros parus.

Un siècle et plus… d’aménagement urbain : 1894-2010, Paris, Centre de documentation de l’urbanisme. En ligne sur le site du ministère de l’écologie, de l’énergie, du Développement durable et de la Mer. Mise à jour permanente. Disponible sur : http://www.cdu.urbanisme.equipement.gouv.fr/rubrique.php3?id_rubrique=43.

Notes

1 Cette dernière appellation date du dernier remaniement ministériel du 23 juin 2009 (Gouvernement « Fillon 4 ») ; on ne peut jurer que ce titre perdure jusqu’à la publication de cet ouvrage. On notera que le site de ce ministère répond indifféremment aux deux mots-clefs d’écologie et de développement durable.

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 2010

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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