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50 questions à la ville

 | 
Jean-Pierre Augustin
, 
Michel Favory

Gouvernances

Un pas de côté pour sortir du sentier de dépendance ?

Démocratiser (enfin) la Ville

Pierre Sadran

Texte intégral

  • 1 Jean Dumas et Pierre Sadran, « Le processus de réforme communale en France », in RFAP, numéro spéci (...)
  • 2 On pense évidemment aux préconisations du rapport Balladur – pourtant martialement intitulé Il est (...)

1Il est plus facile de creuser son sillon que de sortir des sentiers battus. Cette plate évidence, qui pourrait sortir de la bouche de Joseph Prudhomme ou de celle de Bouvard et Pécuchet, prend, dans le langage savant de l’analyse des politiques publiques, le nom de dépendance au sentier, ou, mieux, de path dependence. Nous en avions, avec Jean Dumas, mis en évidence les effets sur le processus de la réforme communale en France avant que la politique de décentralisation ne vienne sensiblement changer la donne1. Or, trente ans plus tard, et quelle qu’ait pu être la résonance de celle-ci, on peut encore voir combien pèse ce que d’autres appellent l’habitus quand on mesure la difficulté récurrente à produire des avancées significatives sur un enjeu aussi saillant que celui de la démocratisation des gouvernements métropolitains2.

  • 3 . Parce qu’elle ne sollicite aucunement le consentement du citoyen au moment du vote. Bien entendu, (...)

2Du point de vue analytique, la cause est pourtant, depuis longtemps, entendue. Il s’agit simplement de « mettre de la démocratie là où il y a du pouvoir », pour reprendre une heureuse formule de Pierre Hurmic, de réajuster le dispositif institutionnel à la réalité des flux de la décision et des enjeux, et de réconcilier les territoires de l’action avec ceux de la représentation. Autrement dit, d’assujettir à l’élection au suffrage universel direct les instances dirigeantes de la ville, qui se trouvent aujourd’hui à l’abri d’une élection indirecte qui tient plus de la cooptation entre élites gouvernantes que de la démocratie3.

  • 4 Pour exemple : le budget par habitant d’une Communauté urbaine est aujourd’hui, en moyenne, quatre (...)
  • 5 Pierre Sadran, « Démocratiser les structures intercommunales ? », Regards sur l’actualité no 314, o (...)

3Il en va de la légitimité – ni plus ni moins – du gouvernement local en France. Les instances de l’agglomération lèvent de la fiscalité et gèrent de très gros budgets ; elles prennent désormais l’essentiel des décisions structurantes4. Or le citoyen est tenu en lisière de ce système d’action décisif qu’est aujourd’hui la Ville. Et on ne peut s’en tenir à ce simple constat de carence : le choix par défaut de l’intercommunalité accentue lourdement les distorsions de représentation qui affectent déjà la démocratie locale5.

4Or les réponses à ce problème simple et bien identifié tardent à venir et sont étroitement conditionnées, bridées, par un soi-disant réalisme qui n’est en fait que conformisme, attitude paresseuse préservant le statu quo et les positions acquises au prix de demi-mesures qui donnent le pas au corporatisme des élus sur les intérêts de l’action publique et sur le respect des droits du citoyen.

  • 6 Pierre Mauroy, Refonder l’action publique locale, Rapport au Premier ministre, La Documentation fra (...)

5Dans la foulée du rapport Balladur, le projet de réforme territoriale ne s’émancipe pas de la dépendance au sentier en prévoyant une élection des instances intercommunales au suffrage universel direct empruntant la technique étriquée du fléchage sur les listes de candidats aux municipales de ceux des conseillers qui auraient vocation à siéger dans les conseils communautaires et métropolitains. Cette solution, officiellement préconisée dès le rapport Mauroy en 20006, est assez représentative de la frilosité du réformateur. Celui-ci se rassure à bon compte en invoquant le précédent du système PLM (Paris-Lyon-Marseille) qui, dit-on, ferait consensus. Or ce consensus est ambigu car il se fonde sur une fausse analogie. Le système PLM a été conçu pour déconcentrer l’administration municipale dans ces trois grandes villes, et fonctionne dans une logique descendante, top-down. Le transposer en omettant de prendre en compte qu’il s’agit de trouver un mécanisme approprié à la mise en place de la logique inverse, ascendante (bottom-up), c’est oublier que comparaison n’est pas raison. Et surtout, c’est condamner la réforme à rester, comme c’est trop souvent le cas dans notre pays, au milieu du gué. La faiblesse du dispositif est évidente dès lors qu’il se fonde aussi sur les deux postulats (largement inspirés par le lobbying des associations de maires) qui étaient susceptibles de rallier l’accord d’une majorité de parties prenantes au processus de décision : a) la concomitance des élections municipales et des élections intercommunales ; b) le maintien de la commune comme circonscription électorale. Ainsi le suffrage universel direct n’est-il accepté qu’à condition de ménager très largement le statu quo et les équilibres territoriaux établis de longue date. Mais ce faisant, on maintient, au moment crucial de l’élection, la confusion entre les enjeux municipaux et les enjeux métropolitains. L’électeur ayant à choisir une liste sur laquelle figureront deux catégories de futurs conseillers risque fort de reproduire les réflexes acquis de longue date, et donc d’appréhender les enjeux métropolitains au prisme des enjeux municipaux. Tout le portera à produire (et reproduire) un vote d’appartenance donnant la priorité à ceux-ci sur ceux-là. La cible aura encore été manquée, car s’agissant de démocratiser la ville, il faut à la fois favoriser l’émergence d’une conscience métropolitaine, donner au citoyen la capacité de se prononcer sur les grandes orientations du développement de l’agglomération, et organiser l’imputabilité démocratique des décisions prises par les instances de l’intercommunalité. Toutes choses qui ne peuvent se réaliser que par le biais d’une élection directe spécifiquement dédiée à l’espace public métropolitain.

6On pourrait – et c’est ce que le gouvernement a choisi de faire – objecter que puisqu’il est décidément impossible politiquement d’ignorer l’attachement des Français et de leurs élus au fait communal, on ne saurait, sans tomber dans l’irréalisme pur et simple, aller au-delà du fléchage de type PLM.

  • 7 Conseil de développement durable de l’agglomération bordelaise, La Nécessité d’une ambition, Propos (...)

7Or le Conseil de développement durable de la CUB a eu récemment l’occasion de démontrer qu’il était parfaitement possible de faire la preuve d’une audace raisonnée en préconisant un dispositif respectant l’incontournable fait communal tout en proposant une avancée décisive dans la démocratisation de la ville7.

8Considérant qu’il faut organiser un débat politique sur les perspectives de l’agglomération, sanctionné par une élection spécifiquement dédiée aux enjeux métropolitains, il a simplement imaginé un système reposant sur la dissociation de l’élection municipale d’une part et une élection métropolitaine directe d’autre part.

  • 8 Le Groupe de travail, s’étant divisé à parts égales sur l’ordre des préférences, a choisi de les pr (...)

9À partir de là deux solutions sont envisageables, la seconde, plus radicale, ayant à mon sens de réels avantages sur la première8.

  • 9 Risque que l’on peut limiter en faisant voter simultanément à ces deux élections distinctes. Mais l (...)

10La première solution passe par l’institution d’une double élection pour le conseil communautaire (ou métropolitain). Un pourcentage du conseil métropolitain serait élu au suffrage universel direct dans le cadre de la circonscription de l’agglomération entière. Le reste des sièges serait pourvu selon les règles actuelles via les conseils municipaux (auxquels serait cependant imposé le respect de la parité). Le problème de la clé de répartition entre les sièges pourvus au scrutin direct et au scrutin indirect est assez délicat. Si l’élection au scrutin direct devait porter sur plus de 50 % des sièges du conseil métropolitain, les communes, surtout les plus petites, perdraient beaucoup de poids et d’influence. Si en revanche le vote direct déterminait moins de la moitié des sièges, le vote métropolitain serait exposé, du fait d’un poids trop faible, au risque d’une forte abstention9. Il faut donc opter pour un partage égal des sièges à pourvoir par les deux modes de scrutin. Resterait cependant le problème de savoir quelle majorité sortirait de ce système électoral dédoublé. Le risque que cette majorité ne soit pas nette, conduisant ainsi à un choix de l’exécutif métropolitain qui n’aurait pas été arbitré par l’électorat mais serait issu de négociations d’appareil, n’est pas à négliger : peu satisfaisant du point de vue démocratique, il pourrait créer un problème de leadership portant un grave préjudice à l’action publique au sein de l’agglomération.

  • 10 Pour certaines précisions dans lesquelles nous n’entrons pas ici, se reporter au rapport précité.

11Aussi paraît-il préférable de préconiser la mise en place d’un système présidentiel métropolitain. Dans ce système, fondé sur la séparation et l’équilibre des pouvoirs exécutifs et délibérant, il y aurait d’un côté une élection directe, par tous les électeurs de l’agglomération, d’un exécutif de quinze membres, tirant sa légitimité du suffrage universel direct et élu sur un programme concernant l’agglomération. De l’autre côté, l’assemblée délibérante, chargée de voter le budget et de décider de la répartition des moyens serait élue selon les modalités actuelles, via les conseils municipaux (avec obligation de mise en œuvre de la parité)10.

12L’avantage d’une élection dédiée – partagée avec la première solution –, est ici majoré par une plus claire distinction des enjeux respectifs des deux élections. Celle-ci ouvre en particulier la possibilité pour l’électeur de produire un « choix rationnel », c’est-à-dire de choisir éventuellement des options et des équipes différentes pour sa commune et pour l’agglomération. L’équilibre des pouvoirs est respecté : face à un exécutif doté d’une forte légitimité démocratique, des maires également forts de leur propre légitimité, aussi respectable, chaque commune pouvant, dans ce schéma, disposer, comme aujourd’hui, d’un siège au conseil métropolitain.

  • 11 Il conviendrait pour cela que l’intercommunalité soit juridiquement érigée en collectivité territor (...)

13Naturellement le risque existe d’un conflit, et donc d’un éventuel blocage de l’institution en cas de désaccord ente l’exécutif et le conseil. En vertu de la séparation des pouvoirs exécutif et délibératif, celui-ci ne pourrait destituer celui-là, qui ne pourrait pas davantage dissoudre l’assemblée. C’est pourquoi il faut prévoir la possibilité pour l’exécutif de demander une seconde délibération en cas de refus initial du conseil sur certaines délibérations importantes, dont le budget. En cas de refus réitéré, l’exécutif métropolitain aurait la possibilité de démissionner afin de faire trancher le conflit par l’électorat de l’agglomération, ou encore de soumettre au référendum local de l’article 72-1 de la Constitution, le projet de délibération faisant l’objet du conflit11. On peut d’ailleurs imaginer, en contrepartie, la possibilité, pour une majorité qualifiée du conseil, de soumettre à la même procédure un projet de décision relevant de l’exécutif métropolitain.

14Il serait souhaitable que soit mise en débat cette proposition qui sort assurément des sentiers battus et réexamine à nouveaux frais la question de la démocratisation du gouvernement de la ville. Elle n’a, si l’on veut bien la considérer à la lumière de l’objectif recherché depuis des années, et non à celle des positions à préserver, rien de révolutionnaire ni d’impraticable. Il suffit parfois de faire un pas de côté pour se soustraire à la dépendance au sentier.

Bibliographie

Trois publications de l’auteur

Sadran Pierre, « La démocratie locale : quels enseignements ? », Cahiers Français no 356, La Documentation française, été 2010.

Sadran Pierre, « Mélange des eaux dans l’estuaire de la Gironde : délibération et politique en pays médoquin », in Liber amicorum Christian Coulon. Altérité et identité, itinéraires croisés, Bruxelles, Bruylant, 2010.

Sadran Pierre, « Faire de la politique locale autrement ? La question de la démocratie participative » in Christian Bidégarary, Stéphane Cadiou, Christine Pina (dir.), L’Élu local aujourd’hui, Grenoble, Presses Universitaire de Grenoble, 2009.

Notes

1 Jean Dumas et Pierre Sadran, « Le processus de réforme communale en France », in RFAP, numéro spécial, Le processus de réforme locale dans les pays industrialisés, Pierre Sadran (dir.), janvier-mars 1981. Le volontarisme rationalisateur du Gaullisme des débuts de la Ve République avait finalement dû céder devant les effets de système du Pouvoir périphérique.

2 On pense évidemment aux préconisations du rapport Balladur – pourtant martialement intitulé Il est temps de décider –, et plus encore au dispositif retenu par le projet de réforme territoriale en cours de discussion (en juin 2010), lui aussi inspiré par la rhétorique de la rupture chère au président de la République.

3 . Parce qu’elle ne sollicite aucunement le consentement du citoyen au moment du vote. Bien entendu, en termes d’efficacité technique, ce modèle a plusieurs avantages, et les EPCI peuvent à juste titre se prévaloir de belles réalisations. Mais cet avatar du despotisme (parfois) éclairé qu’est le gouvernement des technotables (pour parler comme Jean-Pierre Gaudin) ne répond pas aux exigences élémentaires de la démocratie.

4 Pour exemple : le budget par habitant d’une Communauté urbaine est aujourd’hui, en moyenne, quatre fois supérieur à celui d’une Région, le double de celui du Département, et l’équivalent du total de celui des communes membres.

5 Pierre Sadran, « Démocratiser les structures intercommunales ? », Regards sur l’actualité no 314, octobre 2005, La Documentation française.

6 Pierre Mauroy, Refonder l’action publique locale, Rapport au Premier ministre, La Documentation française, 2001.

7 Conseil de développement durable de l’agglomération bordelaise, La Nécessité d’une ambition, Propositions du Groupe de travail « mode de scrutin et intercommunalité », avril 2009, rapporteur Pierre Sadran. En ligne sur le site de la Communauté urbaine de Bordeaux, consulté en juin 2010, disponible sur : http://www.lacub.com/.../propositions_mode_scrutin_iinterco_0309.pdf

8 Le Groupe de travail, s’étant divisé à parts égales sur l’ordre des préférences, a choisi de les présenter sans les hiérarchiser.

9 Risque que l’on peut limiter en faisant voter simultanément à ces deux élections distinctes. Mais la simultanéité a elle-même quelques inconvénients du point de vue de la prise de conscience métropolitaine. Elle risque de pousser au vote d’appartenance, identique pour chaque scrutin, au mépris d’une évaluation des enjeux distincts à chaque élection.

10 Pour certaines précisions dans lesquelles nous n’entrons pas ici, se reporter au rapport précité.

11 Il conviendrait pour cela que l’intercommunalité soit juridiquement érigée en collectivité territoriale et quitte donc le statut d’EPCI. Article 72-1, alinéa 2 de la Constitution : « Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d’acte relevant de la compétence d’une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis par voie de référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité ».

Auteur

Professeur des Universités à Sciences Po Bordeaux, directeur honoraire de l’Institut d’études Politiques de Bordeaux (Sciences Po Bordeaux) et directeur de l’école doctorale de Sciences Politiques

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 2010

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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