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50 questions à la ville

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Jean-Pierre Augustin
, 
Michel Favory

Gouvernances

Échelles des gouvernances urbaines

Claude Sorbets

Texte intégral

1La question des modalités de la coordination des acteurs des stratégies urbaines, dans la durée et à l’occasion de projets particuliers développés dans les sites de villes, est heuristique pour expliciter les problématiques dans lesquelles se développent des expérimentations actualisant la gouvernance territoriale métropolitaine. Le site bordelais est réputé pour la stabilité politique qu’il a connue avec la présence multidécennale de J. Chaban-Delmas à la mairie de Bordeaux, mais aussi pour l’épuisement progressif de ce leadership d’agglomération dont la Communauté urbaine a cristallisé d’abord les potentiels d’action puis d’inertie.

2Le contexte renouvelé, institutionnel comme sociétal, associé à la décentralisation et à la modification des vécus urbains, donc de prise en charge des problèmes publics et des conditions d’y apporter des réponses, est un facteur incitatif fort pour provoquer ce que l’on peut référer à une « résilience communautaire », ce dont procède la refondation d’une CUB adaptée à la mission de gestionnaire d’équipements « communautaires ». La tension originaire « communes/communauté urbaine » demeure une ligne de force de l’intervention organisatrice de la puissance publique recomposée ; mais l’évolution de la posture de l’acteur étatique, désormais en retrait ou en surplomb, comme l’hégémonique présence de l’impératif participatif, en modifient les conditions d’expression et les effets produits sur les stratégies et les projets urbains localisés.

L’échelle métropolitaine et la gouvernance territoriale

3L’« échelle métropolitaine » désigne, en premier lieu, un niveau d’appréhension d’une formation urbaine. Elle incite à une interrogation sur les formes mais aussi sur les processus urbains : sur la forme « métropole », c’est-à-dire, ici, celle de l’agglomération instituée et organisée par la communauté urbaine, et celle de la région urbaine, amenant à ajouter les périphéries communales limitrophes du périmètre communautaire. La notion d’« échelle métropolitaine », d’autre part, profile, pour nous, une réflexion sur les processus par lesquels des acteurs se coordonnent, les acteurs étant aussi bien des institutions que des organisations publiques ou privées.

4La notion de « gouvernance territoriale » signifie d’abord une activité organisationnelle ; celle-ci est, en son mode d’effectuation, conditionnée par le système de leadership qui en oriente le cours. À Bordeaux, on est passé, en soixante ans, du système chabaniste consensualiste et peu décisionnaire, au leadership juppéiste, référé à une démarche volontaire, décisionnelle et de projet (urbain). La mise en cohérence « ville-centre – Communauté urbaine » est un problème récurrent. Il a été, on le sait, lors de la dernière campagne municipale, l’enjeu mis en avant aussi bien par A. Juppé que par A. Rousset, le président socialiste du Conseil régional.

5De façon schématique, la métropolisation se ramène à deux mouvements corrélés : celui d’extension de l’habitat et plus largement d’étalement urbain sur des zones toujours plus élargies, et celui d’attractivité des populations vers le centre urbain qui polarise les migrations aussi bien alternantes que durables. Si on essaie de donner une réponse pragmatique à la question de la gouvernance non pas à l’échelle de l’agglomération, ce qu’est supposé devoir organiser la Communauté urbaine, mais à l’échelle de la métropolisation, on est confronté à une absence de lieu et d’instance définis pour ce type de fonctionnalité.

6La fonction de gouvernance, entendue comme la coordination d’acteurs hétérogènes – par les valeurs, les statuts, les intérêts, les niveaux de situation, les logiques d’action, les degrés d’information qu’ils actualisent – amène à distinguer une pluralité d’opérateurs de gouvernance : le territoire, les autorités, les projets dont ils sont les supports.

7Le territoire est pour partie un possible inducteur de gouvernance. On a de la sorte espéré du territoire commun une voie de dépassement des situations de fragmentations bien connues induites des administrations sectorielles verticales, ceci, en même temps qu’un arrangement à partir du terrain d’action entre acteurs institutionnels et organisationnels situés à des niveaux différenciés. La vérification de cette attente de coordination n’a pas été vaine : de nouvelles façons de faire et un apprentissage collectif de l’action concertée sont observables. Les questions du pilotage et des initiatives des actions, en général, trouvent des solutions pragmatiques.

8Le problème résiduel et récurrent est associé non pas aux financements croisés, qui certes rendent difficiles les localisations des responsabilités, mais aux chevauchements, plus ou moins aléatoires, des territoires particuliers de compétence des acteurs. Les reformatages et les reconfigurations du « millefeuille » de l’acteur public aboutissent à la fois à de nouvelles fragmentations et à la génération d’interstitialités affectant la cohérence de l’action publique territoriale.

9À cet égard, le préfet régional est une instance incitant à la réflexion collective sur les restructurations des acteurs publics. Par exemple, relativement aux dimensions pertinentes des découpages des communautés de communes à l’échelle d’un département voire de la région dans son ensemble. « Sa » question est bien celle de la mise en cohérence territoriale avec la dynamique de métropolisation, ou encore celle de l’échelle à reconnaître à un équipement localisé, ce qui est le cas du « grand contournement » de l’agglomération bordelaise, que la solution finalement choisie ou acceptée dans les sites de sa localisation soit viaire ou ferroviaire.

10En tout état de cause, les « grands équipements » sont à la fois rapportés à des stratégies d’agglomération, du fait de leurs effets polarisants, et constituent des trames communes d’organisation d’horizon de référence pour les acteurs locaux. Par exemple, le réseau tramway, à l’échelle de l’agglomération, joue sur ces deux plans. De même, l’autoroute toujours en débat vers Pau opère pour l’ensemble du Sud-est de la région Aquitaine.

La « logique communale » est toujours surprésente mais la dimension d’appartenance communautaire, de périphérique tend à devenir centrale.

11La dimension « intercommunale » de la CUB qui a marqué et marque toujours le vécu communautaire bordelais met en tension les modalités de prise en compte des intérêts locaux. Dans les termes de la topique wébérienne « sociation – communalisation », on pourrait dire que l’un des pôles du champ d’action d’agglomération est organisateur des arrangements entre les intérêts communaux, et que l’autre pôle du champ d’action, met en référentiel central « l’intérêt communautaire » ; en cette polarité, la visée des équipements et du développement est formée « par le haut », alors que dans la précédente, formée « par le bas », c’est une agrégation d’éléments individués qui est mise en œuvre.

12Dans la pratique, la dynamique de projet combine les deux orientations. Ainsi, à Bordeaux, comme dans nombre de grandes villes françaises, on a eu historiquement depuis la Libération une prévalence d’une logique de redéveloppement économique ayant pour base le Comité d’expansion, site support de composition et d’application du projet modernisateur, l’équipement de ZI dans les communes périphériques pour premier objectif, et pour leader-symbole de la modernisation, le maire de Bordeaux – premier président de la CUB.

13Actuellement, la logique est d’abord affichée « urbaine », la dimension économique devant être de l’ordre de l’effet induit : soit par l’attractivité générée (tourisme, image d’une agglomération dynamique etc.), soit par l’étayage des effets d’attraction de la ville, en l’espèce l’arrivée de « néo bordelais » dans la ville-centre. La logique esthétisante vient de la sorte en complément d’une logique de restauration patrimoniale et modernisatrice associant développement des accès à des réseaux techniques reformatés, et démultiplication des aménités écologistes que sont les combinaisons de possibles consommation d’usage de jardins, parcs, lieux marqués par l’eau ou par le loisir urbain naturalisé.

L’évolution des horizons d’attente des acteurs de la puissance publique localisée est associée à des recadrages des représentations stratégiques de l’action publique.

14On peut en effet observer une prise de conscience générale de l’exigence de réfléchir et de se projeter dans des problématiques d’un monde ouvert, complexe et multiniveaux. Désormais, l’État n’est plus seulement un niveau auquel « on fait appel » pour solliciter des avantages différentiels, et l’Europe, un site de possible contournement ou évitement d’un face-à-face « centre – périphérie ». La « bonne » façon de voir et de faire, dans un monde devenu décentralisé et globalisé, est sans doute l’implication proactive dans des dispositifs processuels d’action. La mise en correspondance et en cohérence des tempos d’action et des formats des projets définis devient de la sorte une condition et un standard d’une ingénierie territoriale et d’une technologie du montage de dossiers « éligibles », « innovateurs » et dénotant « excellence » et « compétitivité ».

15La réponse à la question des influences transniveaux institutionnels tient moins dès lors à des interventions institutionnelles d’autorité qu’à des ajustements réciproques d’acteurs poussant chacun au partage de problématiques de situation. Ces appels à partager des façons de voir sont conditionnés par les nouveaux contextes politico-administratifs (décentralisation, européanisation) qui amènent de nouvelles façons de faire (d’une négociation toujours plus ou moins dominée par les appareils d’État à des configurations de jeux plus aléatoirement équilibrées dans les fonctionnements et les productions) et par les montages financiers opérés ou requis.

16L’effet européen peut être, on le sait, médié par les services étatiques et mobiliser dans les compositions des projets – de type FEDER ou FSE – des opérateurs experts de l’État local comme des institutions territoriales. Un exemple intéressant est constitué par le GIP « Pays et Quartiers d’Aquitaine », un dispositif jugé localement, nationalement et au niveau européen, exemplaire.

« Faire avec le privé », non plus dissociativement mais associativement ?

17Longtemps, pour les services communautaires, la présence des intérêts particuliers dans les actions d’aménagement urbain était rapportée à un mal nécessaire : les intérêts électoraux des maires poussant à la satisfaction d’intérêts « communaux » désignant des intérêts particuliers localisés. Il s’agissait donc, dans une telle façon de voir, de résister à ce qui apparaissait ainsi comme une forme de détournement de finalité de l’action publique communautaire, ou de n’accepter que de « bons » ou « les meilleurs » compromis entre excellence technique et dessein électoraliste vus comme termes de la contradiction fondamentale des logiques d’action en présence. De là, les réserves de l’administration communautaire vis-à-vis de concessionnaires de services publics ou de dispositifs, tels que les sociétés d’économie mixte, associant public et privé dans ce qui apparaissait être des « démembrements » de la puissance publique.

18Le grand changement tient sans doute à une modification générale dans la société française de l’expression de la société civile, dont témoigne l’actuelle vogue de la façon « girondine » de considérer les intérêts particuliers, de leur identité comme de leur légitimité. Corrélativement, les évolutions posturales des administrations publiques sont à replacer dans une montée des capacités d’expertise opérationnelles réunies dans les services qui facilite les reconnaissances réciproques entre « partenaires », les partages de diagnostics et sans doute les dialogues compétitifs pour la mise en place d’actions coopératives.

19En un mot, il semble que ce qui préside à ces montages partenariaux qui incluent pour partie des décideurs nécessaires et des destinataires directs ou indirects des actions projetées, c’est un pragmatisme au coup par coup, sans lignes directrices claires si ce ne sont celles des possibilités financières ou des butoirs et contraintes de diverse nature, géographique, politique ou réglementaire.

20On note aujourd’hui, sur la ville de Bordeaux, de telles modalités de mobilisation partenariale et de sensibilisation des populations, sur les zones de récupération urbaine prioritaire, là où le changement de populations localisées est en cours (Bastide) ou profilé : à Bacalan, avec le nouveau pont, la Base sous-marine, le port de plaisance, de nouveaux habitats ; à Belcier, quartier populaire résiduel du centre-ville destiné à devenir, avec la future gare LGV, « le » centre directionnel de la métropole régionale et un lieu haut de gamme de résidence.

« La participation à tous les niveaux » est devenue un référentiel de la gouvernance publique territoriale.

21On pourrait dire que les responsables publics, en premier lieu les élus locaux majoritaires dans les communes ou dans la CUB, se légitiment ou tentent de le faire, en affichant l’exemplarité démocratique de leur « participationnisme » actif. Dans le métier politique local, la concertation est devenue une composante nécessaire du savoir faire communicationnel. Le choix des « instruments » politiques est une dimension stratégique, de plus en plus stratégique dans un contexte de gouvernance multiniveaux et de politiques publiques processuelles.

22À Bordeaux, la plupart des dispositifs participatifs ont émergé à partir de la décennie 1990. L’arrivée au pouvoir municipal et communautaire d’Alain Juppé en 1995 marques l’avènement d’un nouveau régime de gouvernance de la ville, référé à un « projet urbain » fondé sur une vision stratégique commune de l’agglomération. La logique de projet implique une mobilisation sociale élargie, une association des acteurs locaux aux décisions qui les concernent, dépassant ainsi une vision purement technicienne de l’urbanisme. La stratégie urbaine n’apparaît plus pouvoir être fixée par la seule association de l’intention politique et de la connaissance experte, mais doit être discutée, négociée au cours d’un processus participatif élargi.

23L’ensemble des communes de l’agglomération ont progressivement mis en place des procédures diverses de « concertation » qui donnent lieu à des stratégies de publicisation et de communication tout aussi variées. La campagne des élections municipales de 2008 a bien montré que la détermination d’une bonne échelle de concertation, à la fois visible, efficace et légitime, était un enjeu de taille dans la lutte pour le mandat politique.

24Ainsi les deux principales équipes en lice pour la mandature de la ville-centre, réunies autour d’Alain Juppé et d’Alain Rousset, ont fait des pratiques participatives une dimension clef de leur argumentaire, véritable vitrine de leurs conceptions respectives de la démocratie et de la gouvernance urbaine.

Bibliographie

Trois publications de l’auteur

Sorbets Claude, « Mener la belle ville : formations territoriales et pragmatiques décisionnelles – À propos des régimes de territorialité », Colloque Université La Rochelle : Ambiances et esthétiques urbaines, 2009 (en cours de publication).

Sorbets Claude, Godier Patrice, Tapie Guy (dir.), Bordeaux métropole – Un futur sans rupture, Marseille, Parenthèses, 2009.

Sorbets Claude, en collaboration avec Monneraud Lise, « Gouvernance – Bordeaux » dans Bourdin Alain, Prost Robert (dir.), Projets et stratégies urbaines. Regards comparatifs, Marseille, Parenthèses, 2009.

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 2010

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