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50 questions à la ville

 | 
Jean-Pierre Augustin
, 
Michel Favory

Gouvernances

Qui modèle la ville aujourd’hui ?

Étienne Parin

Texte intégral

1La première question qui me vient à l’esprit pour évoquer un tel sujet est bien sûr : mais qu’est-ce qu’une ville ? N’étant ni théoricien de la société, ni géographe, sachant par ailleurs qu’il est illusoire de vouloir définir une ville par sa seule démographie, je définirai le champ de mon propos comme un ensemble urbain possédant un minimum de capacité à se développer de manière endogène mais aussi à susciter des échanges avec un hinterland. Ceci, certains le comprendront, fait simplement référence à mon champ d’intervention professionnel, il m’est plus facile de parler… de ce que je connais !

2La seconde question concerne le débat politique actuel à propos des gouvernances territoriales, et spécifiquement les suites éventuelles à donner aux travaux de la commission Balladur. N’étant pas doué pour la divination, je bornerai mes réflexions à ce qui me semble faire sens dans la situation d’aujourd’hui.

3Or la situation d’aujourd’hui place le maire, légitimé par le suffrage universel, au cœur des décisions sur sa commune ; mais la question, puisqu’une « ville », et a fortiori une métropole, est rarement assimilable à une seule commune, est bien de savoir qui « modèle » cet ensemble de communes et comment fonctionne le système des pouvoirs territoriaux ? Car je postule, en dépit de fréquents dysfonctionnements, qu’il fonctionne ! Et l’idée directrice de mon propos sera que le maire est placé au centre de gravité d’un « triangle » constitué d’une intercommunalité, de partenaires contractuels et de partenaires socio-économiques parmi lesquels les habitants et leurs représentations diverses occupent bien sûr une place éminente.

4Une question préalable me paraît essentielle : comment apprécier le rôle de quasi-démiurge conféré fréquemment par le maire aux « grandes signatures » d’architectes-urbanistes de renom ? Cette question n’est pas nouvelle, les relations entre le Prince et l’Architecte, depuis la Renaissance, sont au cœur de l’histoire de nos villes… La dualité, fonctionnant en miroir, entre le pouvoir politique et son besoin d’expression matérialisée, exprime, me semble-t-il, l’absence d’un véritable projet politique préalable, et la difficulté des édiles à partager le pouvoir, à reconnaître tout simplement la dimension systémique de l’urbain. Pour autant, la capacité de concepteurs éclairés à « ouvrir le regard » a permis quelquefois des évolutions conceptuelles majeures, pour le meilleur… et pour le pire : le mouvement moderne et les travaux des CIAM, par exemple, largement illustrés par le Corbusier, présentent un bilan en ombre et en lumière qui marque durablement la forme des villes et l’urbanisme contemporain. L’actuel renouvellement urbain des grands ensembles sociaux ne peut ignorer, quelle que soit l’ampleur des démolitions réalisées, une réalité qui constitue une rupture historique du rôle de l’espace public dans les rapports sociaux au sein de ces quartiers…

5Commençons par un examen de ce qui s’impose au maire (ou devrait s’imposer) pour assumer son rôle central dans la modélisation de la ville. Tout d’abord avoir une bonne connaissance du territoire : c’est en général le cas et ceci bien au-delà des aspects physiques. Le maire est « en phase » avec les citoyens qui l’ont accepté, à ce titre, et souvent bien au-delà des clivages politiques, comme leur représentant. Ensuite proposer une vision claire des objectifs d’évolution de la cité : c’est beaucoup plus rare en particulier s’il s’agit de dépasser quelques principes très généraux ou des formules-valises comme le développement durable, l’emploi pour tous, la solidarité intergénérationelle, la mixité sociale, etc. Quant à avoir un véritable projet à moyen et long termes, décliné en termes opérationnels précis, c’est très rare : mais est-ce un réel problème ? Pas si sûr, précisément parce que le maire n’est pas le seul décideur même s’il demeure au centre du « triangle ». Ce qui s’impose à lui en revanche c’est d’avoir une bonne connaissance de ses partenaires locaux : c’est souvent le cas, en particulier après quelques années de mandat. Il existe, pour un maire comme pour la plupart des gens de responsabilité, une nécessité d’assumer un temps « d’apprentissage » de la fonction que les services administratifs et techniques ne sont pas là pour suppléer ! S’il ne me paraît pas sain de multiplier trop longtemps les mandats, avec les risques d’érosion d’intérêt et de motivation qui s’ensuivent, il me semble que deux ou trois mandats sont souvent nécessaires pour conduire un projet. Mais la qualité principale du maire sera toujours de ne pas s’enfermer dans le donjon de son pouvoir ou, pire, de ses certitudes : notre société et la technologie permettent d’aller chercher l’information, les exemples utiles et pertinents, d’échanger, de consulter.

6Voilà donc défini le « bon maire ». La question suivante sera de définir l’échelle pertinente de traitement de son projet, qui dépasse le plus souvent les limites administratives de sa commune. Cette question est au cœur des débats institutionnels actuels. Sans anticiper sur ce que pourrait faire une administration métropolitaine, il est possible, aujourd’hui, de construire un modus operandi par le biais de relations équilibrées et fécondes entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale. Tout d’abord, on s’efforcera de définir et d’articuler les territoires de pertinence pour chaque composante du projet. Ces territoires sont multiples : le bassin d’habitat n’est pas le bassin d’emploi ; les systèmes de déplacement, parce qu’ils doivent anticiper sur les besoins futurs, ne correspondent pas aux seuls secteurs à desservir ; les services publics, les systèmes de polarité, les équipements répondent à des exigences de fonctionnement et de mise en réseau complexes… Si les arbitrages demeurent difficiles parce que la logique globale n’a que peu à voir avec les logiques singulières, il est rare qu’un projet pertinent et clairement affiché ne puisse franchir les obstacles des « égoïsmes » communaux.

7Par ailleurs, il existe, au bénéfice d’une vision globale, des outils institutionnels relativement solides ; en effet ni la commune, ni la métropole ne sont des isolats opérationnels. Des SCOT aux PLH en passant par les PDU, PLU et autres SAGE, PPRI,… l’administration propose une panoplie étendue ( !) de documents thématiques dont la co-construction par les instances territoriales implique, sinon une vision intégrée des projets de territoire, du moins des effets, en retour, sur ces projets. On comprend bien, dès lors, que le territoire ne se modèle pas sans une approche concertée, technicienne et transversale, au sens des échelles, entre le maire et l’assemblée de ses pairs.

8Deuxième sommet du triangle : les collectivités territoriales, département et région, l’État voire l’Europe. Il n’y a pas de projet urbain, aujourd’hui moins que jamais, sans co-financements. Le principe des compétences emboîtées reste, pour le moment, une règle ! Au croisement entre le projet et ces compétences partagées, on trouve donc la politique contractuelle, et qui dit contrat dit gestion et pilotage opérationnel. Voilà la clef du problème de la gouvernance : comment passer d’une administration des compétences à la conduite d’un projet ? Si la question paraît simple, rares sont les cas où ce processus est vraiment pratiqué : le cloisonnement administratif a la vie dure et ce n’est pas le moindre mérite d’un dispositif tel que le renouvellement urbain, « imposé » par l’ANRU et ses correspondants locaux, que d’avoir conduit à une gestion collégiale des conventions opérationnelles, chaque collectivité étant représentée, et représentative d’une partie intégrée au projet.

9Certains penseront que cette dynamique conserve un caractère exceptionnel, justifié par les moyens financiers importants mobilisés à cette occasion. Mais pourquoi penser que la rigidité doive toujours l’emporter sur la souplesse ? Ce serait, là encore, ignorer la nature systémique du gouvernement des villes et justifier, en creux, le recours à la procédure, l’homme, l’image… providentiels ! Qu’il est commode, en effet, mais peu responsable dans la durée, de croire à un deus ex machina, d’une nature ou une autre, qui viendrait suppléer les rouages « normaux » des administrations.

10Enfin, si le pilotage d’un projet contractualisé est indispensable, son évaluation en temps réel autant que faire se peut ne l’est pas moins. Un référentiel d’objectifs, partagés entre les co-contractants, et associé à une batterie d’indicateurs reconnus, offriront à chacun l’opportunité de vérifier le bon déroulement du processus, ses objectifs, ses modalités de mise en œuvre, ses impacts. Lorsqu’un sculpteur modèle un visage, il cherche la juste représentation du réel, ou de son imagination. Lorsque les acteurs de la cité modèlent leur ville, ils doivent chercher la juste représentation d’une réalité souhaitée, encore faut-il, et c’est là tout le problème, qu’ils se soient entendus sur cette réalité souhaitée et qu’ils se donnent les moyens de la susciter d’abord, de la reconnaître ensuite.

11Le troisième sommet de notre triangle est plus difficile à appréhender et à mettre en mouvement : il s’agit de tous ceux qui, à défaut d’être en responsabilité directe sur l’aménagement, seront les usagers de la ville. C’est donc clairement pour eux que les décideurs travaillent, pour l’entreprise qui doit se développer, pour le jeune professionnel qui s’installe, pour la famille qui a besoin d’un logement, pour l’enfant qui veut jouer avec ses amis, pour l’adolescent qui cherche une reconnaissance sociale, pour la personne âgée qui souhaite demeurer dans le logement de son histoire familiale, etc. Pour évident que soit ce propos, dans le quotidien cela ne va pas de soi, tant s’en faut : notre fonctionnement normé nous incite à raisonner globalement, par « grande famille » de problème. Certes, on avancera l’excuse ( ?) que ces partenaires du projet sont dispersés, volatiles, peu ou mal représentés…

12On pourrait raisonner à l’inverse et se demander ce que l’on a fait pour les associer, leur permettre de s’organiser, de s’exprimer. À l’heure d’une innovation numérique tous azimuts et de l’interactivité des systèmes de communication, personne ne peut sérieusement arguer d’impossibilités matérielles. La question n’est pas pour autant d’ouvrir le champ à toutes les revendications : la somme des désirs de chacun ne fait pas un projet global cohérent, il ne s’agit pas de céder à une forme locale et généralisée de « démagogie participative » mais bien de replacer l’individu et le collectif dans leur position respective, légitime et équilibrée. Cela demande des techniques, des moyens et des compétences nouvelles : les gestionnaires de réseaux internet semblent beaucoup plus réactifs et imaginatifs que nos édiles, espérons qu’il ne faudra pas attendre que les adolescents d’aujourd’hui, totalement familiers avec ces techniques, ne deviennent eux-mêmes des élus pour intégrer ce troisième sommet du triangle des décisions !

13Plus sérieusement, se pose là également une question complexe autant qu’essentielle s’agissant de la mobilisation des opinions publiques, le terme est sans doute trop vague et devrait être précisé, mais on y revient de manière récurrente, c’est la question identitaire. Ce terme s’applique à des groupes sociaux très divers (culturels, confessionnels, ethniques,…) mais aussi aux habitants des villes, des quartiers plus exactement, en ce sens qu’ils leur reconnaissent une capacité à y faire racine. D’aucuns pensent que plus une société se banalise, plus les repères culturels se diluent, plus le besoin d’un ancrage territorial s’impose. Sans entrer dans une problématique psycho-sociale qui dépasserait les compétences de l’auteur de ces lignes, il lui est loisible d’observer que le renouvellement urbain, c’est-à-dire un changement partiel du cadre de vie de certains quartiers, induit des mécanismes très classiques de « résistance au changement » : incrédulité, puis inquiétude, puis adhésion

14Que l’on s’entende bien, la question n’est évidemment pas de manipuler l’opinion, mais de lui permettre de se refaire, librement, sans pression extérieure parasite (médias, préjugés, discriminations territoriales diverses,…) et surtout dans le strict respect des liens historiques et sociaux existants. Vaste question qui nécessite prudence, humilité et… délicatesse ! Je ne résiste pas à évoquer là, en forme de clin d’œil amical au dédicataire de cet ouvrage, le livre de Dominique Moïsi : La Géopolitique des émotions.

15Le triangle est ainsi formé avec, au centre, le maire, garant du projet intégré sur son territoire compris dans un sens large, garant aussi d’une ambition raisonnable et partagée. On est loin, très loin du temps des décisions solitaires d’une élite souveraine. Modeler la ville, c’est convoquer son histoire, ses composantes économiques et sociales, c’est suggérer des possibles, en se dégageant de toute illusion dogmatique et de tout effet de mode passagère.

16La ville n’est pas le miroir des ambitions d’un homme ou d’un groupe à qui un pouvoir a été temporairement confié, c’est bien l’expression sublimée d’une dynamique de transformation à l’œuvre. L’espace et le temps y sont les paramètres d’un projet profondément culturel au sein duquel l’universel et le singulier établiront peut-être un dialogue et une réconciliation. La ville, en ce sens, est sans doute un miroir, le miroir de l’homme et de la société dans laquelle il est intégré. La ville fait d’un homme un citoyen.

Auteur

Architecte et urbaniste, directeur du GPV des Hauts de Garonne (33)

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 2010

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