En amont, en aval

1Le rôle d’un président d’atelier est sans doute de contrôler le respect des règles implicites ou explicites qui organisent la répartition des temps de parole entre les communicants ; sa fonction est sans doute de clarifier également les termes du débat. Je crois utile d’introduire notre réflexion commune par quelques considérations relatives à la notion de « contrôle » et à des inférences situables en amont et en aval de son usage, que cet usage soit de sens commun ou de sens savant.

2À cet égard, ce sera le politologue chercheur dans un centre de recherche spécialisé sur le terrain du pouvoir territorial qui apportera sa contribution perspectiviste à celles qui seront proposées par nos collègues qui centreront leur propos sur des contrôles juridiques et financiers, observés dans les rapports impliquant clubs et collectivités locales.

3En amont, en aval : c’est une façon principielle de dire ce en quoi consiste le contrôle : il y a des règles et il y aura des rapports induits de la présence de ces règles, des applications des interprétations, des conflits dans les applications et dans les interprétations, des demandes pour en édicter de nouvelles et des décisions qui réviseront des règles précédentes ou pour réparer ce qui ne l’avait pas été ou pas dû l’être antérieurement.

4En amont des rapports à la notion de contrôle, il y a notre vécu commun, celui de notre contexte général ou particulier. Ce contexte qui nous fait nous entendre, comme en témoignent les récits que nous donnons ici ou là, dans la vie quotidienne comme dans les débats d’un colloque tel que celui auquel nous participons aujourd’hui, sur des modes stratégistes de cadrer les acteurs sociaux et politiques. Que l’on n’ait pas à se prononcer sur le niveau supérieur de nos convictions paradigmatiques, par exemple sur les croyances philosophiques à propos de la liberté ou du déterminisme des actants en société, on postulera des degrés d’incertitude ou de conditionnement des conduites qui n’interdisent pas d’inférer des choix volontaires et / ou rationnels ; en un mot, on se glissera dans la réalité phénoménale de types dont A. Schutz nous dit être déjà là, en quelque sorte en attente de nos actualisations particulières.

5La légitimité de la pratique du contrôle s’ente quelque part dans cette forme d’univers : justifiable par de possibles pratiques normativement « vues comme » ou qualifiées explicitement d’erratiques et condamnables, en référence à des valeurs et des normes sur lesquelles une entente doit exister : par exemple, une entente sur l’intérêt général ou sur la destination des services publics et bien entendu sur les affectations des fonds publics.

6En aval de la notion de contrôle se trouve le niveau de l’organisation des conditions de son effectuation. Dans une typification méthodique on doit dissocier ce qui est de l’ordre des niveaux de ces contrôles (étatique, central, local, etc.) et ce qui est de l’ordre de sa nature (judiciaire, financier, administratif, etc.). Le politologue est incité par son expérience vécue sur son terrain disciplinaire à opérer un déplacement de questionnement par rapport au juriste, en parlant d’un contrôle de légitimité en tension avec un contrôle de légalité, deux contrôles qui trouvent leurs fondements dans la relation tensionnelle qu’il identifie entre « État de droit » et institutions publiques patrimonialisables.

7Entendons que la prévalence de la loi « générale et universelle » n’interdit pas que les institutions publiques ne soient l’objet possible de projets de contrôles gagnants pour créer « l’injustice à son profit ». La compétition politique ne vise-t-elle pas dans les représentations communes, en amont et en aval du débat d’idées, des enjeux plus sonnants et trébuchants ?

8À cet égard, les contrôles de légalité, qu’ils soient le fait du préfet ou celui de la Chambre régionale des comptes, des gestions locales de l’après-décentralisation, sont ceux qui s’imposent aux responsables publics – les mesures de décentralisation ayant certes substitué le contrôle aval aux tutelles amont mais en actualisant conservatoirement la supériorité de la règle centrale sur les règles locales. Comme le montrent les discussions actuelles à propos de l’affaire Bosman, la question se complique aujourd’hui avec la montée en puissance de l’Union Européenne, de ses Directives et des arrêts de sa Cour de Justice.

9En tout état de cause, en amont et en aval du contrôle de l’égalité, il y a un autre contrôle que l’on peut référer à un contrôle de légitimité que l’on peut dire de premier niveau. Ce contrôle de premier niveau est celui que la règle démocratique affecte à des institutions particulières : ce peut être le contrôle de l’opposition sur la majorité dans une assemblée délibérante, ce peut être celui aussi de l’électeur sur l’élu. En fait l’on sait bien que ces types de contrôle sont largement illusoires sauf contextes particuliers, la relation de pouvoir jouant tendanciellement dans le sens du détenteur du pouvoir. Par exemple du maire sur son conseil dont il a pu être maître de sa composition. Qui contrôle qui ?

10En amont de ceci, c’est la question de l’exercice effectif d’un contrôle qui doit être posée. En effet les intérêts, une multiplicité d’intérêts de nature et de niveaux différents s’expriment et s’organisent dans tout le spectre du politique : dans les actions politiques qui font ou que font faire les politiques publiques, dans les activités politiques finalisées par la compétition politique pour le pouvoir, mais aussi dans les espaces politiques, en ce lieu où société et institutions donnent forme à des valeurs, faisant ici un « État jacobin » et là un État en une forme décentralisée ; et encore dans ce qui est plus primordial encore et qui tient à la vie en société nous dit Aristote, à notre forme de vécu avec son horizon associé à la culture socio-politique du lieu et du moment.

11En un mot, en amont de ce qui advient et qui connaîtra, en aval, un éventuel futur contrôle il y a un chaînage d’intérêts, pour partie communalisés, pour partie soumis à sociation selon Max Weber. Ces intérêts qui auront pris forme d’intérêt général ou reçus cette qualification au terme d’un processus de composition qui aura vu des expresseurs de demandes (eux aussi de nature et de niveau divers) confronter leurs propositions pour dire les besoins « légitimes », ceux appelant prioritairement action réparatrice par des décisions, ceux qu’ils construisent en escomptant de la sorte correspondre, en amont et en aval, à des états congruents de l’opinion, à des attentes implicites collectives qui affectent une légitimité à ce qu’ils mettent en avant.

12On comprend la complication et les difficultés de l’exercice du contrôle sur les actes publics en général, et sur les actes de collectivités locales en l’état restauré de leurs compétences décentralisées. De fait un contrôle peut être moins celui du contrôleur institué que du payeur instituant ! Que la crise économico-sociale induise une austérité fiscale ou tout au moins une prudente circonspection du décideur public à l’égard des deniers qu’il s’efforce de se voir confier.

13En amont de ces états de droit et de fait contextuels qui délivrent des autorisations, des blâmes ou des sanctions plus drastiques, il faut bien localiser des effets de représentations, de construction de sens ou d’horizons de signification, qui ont à voir avec ce que d’aucuns peuvent renvoyer à l’idéologie ou à des référentiels de nature et de niveau variables des cultures 1 et 2 de F. Dumont ou de l’hegemon gramscien aux « référentiels globaux sectoriels » des chercheurs du CERAT promoteurs des conceptualisations « substantielles » des politiques publiques.

14Ces représentations sont en tout état de cause à relier aux modélisations qui font voir deux modèles en concurrence aujourd’hui dans notre monde, où le référentiel du « marché » semble emporter tous les piliers canoniques de nos institutions publiques que sont ou qu’étaient les monopoles publics, les services publics et en amont l’intérêt public.

15Les deux modèles d’orientation des actions publiques légitimes actualisées en amont des niveaux d’action publique nationale, régionale, locale, peuvent être schématiquement caractérisés : l’un privilégie l’ouverture à l’extérieur et la fluidité par des règles qui déréglementent ; l’autre refuse d’avaliser les vues mandevilliennes de l’individu en société et prône la cause d’un nécessaire effet correcteur, par l’autorité publique exprimant une volonté, des dérives du laissez faire en laisser-aller.

16Cette tension des deux modèles est présente dans le fonctionnement des institutions de l’Union Européenne : que l’on pense par exemple aux discussions sur les directives intéressant la communication audiovisuelle ou les télécommunications, ou que l’on pense aux solutions transitoires retenues à propos de l’exception culturelle dans les négociations de l’Uruguay Round du GATT.

17La question du contrôle, on le voit, se déplace du plan des niveau et nature aux conditions de possibilité, d’acceptabilité et de practicabilité de leur effectuation. En amont et en aval l’interrogation politologique infère un questionnement second, celui portant sur ce que peuvent faire des responsables publics : il y a des mesures qu’ils ne peuvent pas ne pas prendre et d’autres qu’ils ne peuvent même pas considérer, par exemple faute de voir dans des demandes de la denrée autre que politicienne (cf. les non-décisions selon Bachrach et Baratz, référables à un défaut de vision de la réalité socio-politique dans l’identification de la nature et du niveau des formes qui s’y localisent).

18La question du « pouvoir faire » est alors à comprendre en son double sens : pouvoir faire parce que la règle ne l’interdit pas ; pouvoir faire parce que ses projections associées à sa posture, ses projections en contexte, correspondent ou non à l’état de son milieu d’élection. À des élus perplexes peuvent correspondre des situations socio-politiques opaques en lesquelles le décideur peut tenter de se défausser des imputations de responsabilité ; ceci tout en se donnant à interpréter par ce qu’il sait ou croit l’observer, opérant – dans une « démarche stratégique », ou crue telle –, tel le « héros » de Jean Cocteau qui feint de commander à ce qui le dépasse.