Changements institutionnels : l’avant-projet de loi relatif à l’organisation, au développement et à la démocratisation des activités physiques et sportives

1Une conférence des ministres chargés des sports de l’Union Européenne se tiendra les 31 mai et 1er juin 1999 en Allemagne.

2Cette rencontre intervient au moment où l’opinion publique et le mouvement sportif expriment leurs inquiétudes sur certaines évolutions du sport et leurs attentes d’intervention des pouvoirs publics sur ces questions.

3L’arrivée massive et non maîtrisée d’intérêts privés dans certains sports de haut niveau liée à la médiatisation accrue des grandes compétitions est principalement à l’origine des dérives qui mettent en cause le sens même du sport, son éthique, sa fonction sociale et éducative.

4L’ampleur et la gravité de phénomènes comme le dopage, le commerce des jeunes sportifs mineurs, la corruption, l’achat de plusieurs clubs professionnels par un même groupe privé, le développement des politiques de détection et de formation des jeunes, les projets d’organisation de compétitions hors de toute structure et règlements fédéraux, interpellent à la fois le mouvement sportif, l’État et les gouvernements.

5Pour lutter contre de telles dérives, si l’action responsable du mouvement sportif est essentielle, l’implication des États est devenue indispensable.

6Chacun reconnaît aujourd’hui que l’attitude déterminée de la France et l’adoption au Parlement français à l’unanimité de la nouvelle loi sur la protection de la santé des sportifs ont créé une dynamique dans la mobilisation des États. L’action des pouvoirs publics français dans plusieurs affaires de dopage l’an dernier est pour une part à l’origine de la conférence mondiale sur le dopage qui s’est tenue à Lausanne du 2 au 4 février dernier à l’initiative du Comité International Olympique.

7Les prises de position commune des ministres des Sports de l’Union Européenne que la France avait souhaitée ont notamment abouti au soutien de la création d’une Agence internationale de lutte contre le dopage, indépendante et transparente dont la mise en place fait actuellement l’objet d’une concertation entre le mouvement sportif international et les organisations intergouvemementales.

8Un autre domaine nécessite également une action concertée de l’Union Européenne ; il s’agit du sport professionnel. Jusqu’à une période très récente, la logique qui a prévalu au sein de l’Union Européenne était d’assimiler ce secteur à une activité économique soumise aux règles de la concurrence et de considérer les clubs professionnels comme des entreprises commerciales.

9Dans bien des cas, cette vision encourage la recherche de la lucrativité et s’avère incompatible avec la préservation de l’éthique sportive. S’il est incontestable que l’Union Européenne n’est pas à l’origine d’une tentative de déréglementation des structures sportives actuelles, l’absence de prise en compte des autres fonctions du sport dans l’espace communautaire peut contribuer à cette déréglementation.

10La France ainsi que de nombreux partenaires de l’Union Européenne s’inquiètent de cette situation et se prononcent pour une reconnaissance de la spécificité des activités sportives comme des activités culturelles dans les règles communautaires. Une spécificité qui tient à la nature et à la finalité du sport, à la place originale de cette activité humaine comme élément constitutif d’une culture, d’une identité d’un engagement individuel et collectif, d’une solidarité et d’une citoyenneté actives.

11C’est dans cet esprit que le ministère de la Jeunesse et des Sports a récemment sollicité l’Université de Bourgogne et son laboratoire de droit du sport dirigé par Monsieur Gérald Simon pour étudier le financement public du sport professionnel en Europe et en analyser les finalités. Cette étude qui doit encore être complétée a été réalisée en Allemagne, en Espagne, en Italie et au Royaume-Uni.

12Si, dans l’ensemble des pays étudiés, il est manifeste que le soutien public privilégie le sport amateur sans exclusive, les interventions en faveur du sport professionnel visent à garantir et à maintenir l’intérêt général du sport. Cet objectif détermine les formes du soutien public au sport professionnel. Elles reposent, d’une part, sur la fixation d’un cadre législatif et réglementaire propre à garantir la viabilité économique nécessaire à l’équilibre des compétitions et l’affectation de ressources publiques qui procurent au sport professionnel les moyens de son existence.

13Un point commun aux différents pays résulte du passage obligé des clubs du statut associatif à celui de société anonyme. Toutefois, des règles dérogatoires au droit commun des sociétés existent afin de permettre aux clubs de disposer des ressources financières suffisantes réduisant le risque de liquidation financière en cours de compétition.

14La possibilité de distribuer des bénéfices est également une règle de droit commun des sociétés anonymes. Contrairement au droit français actuel, le droit italien, espagnol et anglais autorise une telle distribution. Si le droit anglais ne prévoit aucune limite légale, l’Italie impose que 10 % des bénéfices servent à financer la formation des jeunes sportifs. L’Espagne exige de mettre en réserve une grande partie des bénéfices.

15Le principe de libre cession d’actions est affirmé dans certains pays comme le Royaume-Uni, l’Espagne ou l’Italie. Toutefois, d’importantes limites atténuent la portée de ce principe. Dans tous les pays, le propriétaire d’un club ne peut en aucune manière acquérir la propriété d’un autre club.

16L’impossibilité que deux clubs professionnels soient détenus par la même société empêche que l’un soit ainsi uniquement utilisé comme filiale de l’autre.

17Si 16 clubs du Royaume-Uni ont intégré le marché boursier, un seul en Italie, le Lazio de Rome a usé de cette possibilité. En Espagne, si le projet de loi se prépare à lever l’interdiction de la cotation boursière, elle sera toutefois étroitement encadrée.

18Des mesures fiscales et sociales spécifiques ont également été prises.

19En Allemagne, la fiscalité sportive relève de la compétence étatique. Elle prévoit jusqu’à l’exonération totale en présence d’un résultat fiscal inférieur à 60 000 DM dans le souci de maintenir l’équilibre financier des clubs notamment ceux en situation relativement précaire.

20En Italie, un projet de décret supprime certaines taxes sur les revenus des clubs. Ainsi, les billetteries, les abonnements ne seront plus soumis à l’impôt.

21Sur le plan social, c’est en Italie que le régime est le plus favorable puisque les joueurs professionnels possèdent le statut d’artiste donc un taux très faible de cotisation, ce qui permet aux clubs de proposer des salaires très élevés.

22Le respect de ces réglementations spécifiques n’est garanti par un contrôle des autorités publiques qu’en Espagne par le Consejo Superior Desporte alors qu’en Italie, c’est le Comité Olympique National Italien (CONI).

23Le sport professionnel bien qu’activité privée de nature économique et commerciale n’empêche pas que les autorités publiques apportent un soutien financier direct, notamment par l’adaptation du régime des loteries au profit du sport professionnel, mais également par la prise en charge des équipements nécessaires à l’exercice du sport professionnel, et aussi par la couverture des déficits des clubs professionnels.

24Si ces fonds ne transitent pas par le budget de l’État, des loteries sont établies par la loi et la répartition des revenus collectés résulte d’une disposition législative ou réglementaire. Par exemple, en Espagne, un récent décret royal prévoit une nouvelle répartition des gains de la loterie dont une part est désormais affectée à la dette des clubs, la rénovation ou le confort des stades et le reste au bénéfice des clubs.

25La pratique du sport à un niveau professionnel nécessite un niveau élevé d’équipement. Les enceintes où se déroule la compétition doivent avoir une capacité suffisante pour être en mesure d’accueillir un public nombreux dans des conditions de confort et de sécurité satisfaisants.

26En Europe, la situation la plus fréquente est celle où les installations sportives appartiennent à la collectivité locale qui les accueille. C’est soit la location, soit la mise à disposition des équipements sous forme de conventions d’utilisation qui régissent les questions financières. La gratuité est pratiquée sans être généralisée notamment en Espagne et en Italie. Les conditions de location peuvent être quelquefois assouplies voire oubliées dans des circonstances économiques plus difficiles.

27Des événements exceptionnels comme la Coupe du Monde de Football sont pour les clubs professionnels des villes d’accueil, le moyen de bénéficier de financements exceptionnels leur permettant de développer des politiques d’accueil du public bien supérieures à celles préexistant.

28Les déficits des clubs professionnels sont aussi quelquefois pris en charge. Ainsi, en Espagne, la loterie espagnole a été réorganisée en 1991 dans le but de financer le plan d’assainissement des clubs professionnels.

29La participation des collectivités publiques au capital des sociétés sportives existe en Espagne comme dans notre pays. Pour certains clubs plus modestes ne disposant pas de ressources suffisantes pour atteindre le capital social défini par la loi, leurs collectivités locales ont pris des participations jusqu’à des hauteurs pouvant atteindre parfois 50 % du capital.

30Même, s’il est variable d’un pays d’Europe à l’autre, le soutien public existe donc et contribue à encadrer l’exercice de l’activité en s’efforçant de conjuguer le sport et le professionnalisme. C’est pour toutes ces raisons comme le titrait dernièrement un grand journal du soir que Marie-George Buffet veut ouvrir la voie à l’exception sportive en Europe.

31C’est cette voie qui reste à conquérir même si les déclarations anticoncurrentielles des ministres des Sports se sont multipliées, relayées pour la première fois par le Conseil de Vienne en décembre 1998.

32Sous la pression de cette évolution, la commission de Bruxelles a pris acte de la nécessité d’examiner les domaines de l’activité sportive qui pourraient être exemptés de l’application stricte des règles de concurrence admettant que les règles définies dans les articles 85 et 86 du traité de l’Union Européenne se révèlent dans bien des cas incompatibles avec l’éthique sportive. Aujourd’hui au sein de la commission européenne, une distinction demeure entre le spectacle sportif et l’activité économique d’un côté, et le simple exercice physique aux vertus proclamées d’ordre éducatif, social et de santé de l’autre. La politique de Marie-George Buffet s’inscrit dans une toute autre démarche et vise à maintenir une cohérence entre sport pour tous et sport de haut niveau, sport amateur et sport professionnel.

33L’arrêt Bosman a bouleversé le paysage du sport professionnel et a surtout bénéficié aux clubs les plus riches d’Europe et aux joueurs les plus cotés sur le marché. La suppression de toute règle sur les transferts des sportifs professionnels à l’intérieur de l’espace économique européen a totalement déstabilisé un cadre sportif au profit d’une logique exclusivement économique. Aujourd’hui, 30 % des recettes des clubs de football professionnel proviennent du produit des transferts. Les travaux préparatoires à la réunion des ministres européens indiquent qu’il est exclu de revenir en arrière dans ce domaine et envisagent même d’élargir cette règle concurrentielle pour les transferts en provenance de pays hors d’Europe. Ainsi, le “marché des sportifs professionnels”, principalement dans le football, le basket, le rugby serait mondialisé. Il faut dans un tel contexte imaginer les conséquences désastreuses pour les pays les plus pauvres qui seraient pillés de tout leur potentiel et à l’inverse imaginer le coup dur qui serait porté aux politiques de formation des jeunes.

34Si le retour sur l’arrêt Bosman semble en effet impossible, un équilibre entre la tradition d’accueil et la culture sportive des pays peut être recherché. Le retour à ces règles limitant le nombre de joueurs étrangers dans un club ne serait que la transposition au sport de la règle des quotas en vigueur dans le domaine culturel.

35Rappelons que cette règle s’est appliquée dès lors qu’il est apparu que la loi du marché ne pourrait s’appliquer à ce qui touche à l’esprit et au corps.

36Déjà, l’Allemagne, bientôt l’Italie et l’Espagne et la Grande Bretagne ont pris ou se préparent à prendre des mesures nationales d’encadrement des transferts.

37C’est pourquoi la recherche d’une réponse cohérente européenne dans le domaine de la formation, de la protection des mineurs, des transferts sera à l’ordre du jour de la prochaine réunion des ministres européens des Sports.

38En matière d’organisation sportive, la spécificité sportive est aujourd’hui admise à condition qu’elle se fonde dans les règles de la concurrence. Ainsi, la Commission Européenne ne s’opposerait pas à ce qu’un groupe réunissant les clubs les plus riches d’Europe, des sociétés audiovisuelles, des investisseurs privés organisent une compétition en dehors des instances sportives dès lors que le classement s’établisse en fonction des résultats sportifs et non économiques. De la même manière à propos de la multipropriété de clubs que l’Union Européenne de Football Association (UEFA) interdit, la Commission Européenne estime excessive cette restriction et invite les instances sportives à imaginer des dispositifs plus souples permettant d’atteindre le même objectif.

39Si la demande politique de plus en plus pressante d’une exception sportive à l’application des règles de concurrence n’est pas ignorée, sa prise en compte reste, on le voit bien, très largement marginale.

40C’est pourquoi, la France soutiendra des mesures pour adapter aux spécificités du sport l’application des articles 85 et 86 du traité portant sur la concurrence :

• l’organisation des compétitions nationales et internationales par les associations sportives et le mouvement fédéral ;
• l’instauration de règles sur la formation des jeunes, la protection des sportifs mineurs et les transferts des sportifs professionnels ;
• la gestion centralisée des droits de télévision pour une fédération sportive et la redistribution solidaire de ces droits ;
• l’impossibilité pour un même propriétaire de posséder plusieurs clubs d’une même discipline ;
• l’accès aux événements sportifs majeurs télévisés ;
• la gestion de la billetterie des grands événements en liaison avec les impératifs de sécurité ;
• la possibilité pour les collectivités locales qui souhaitent participer au financement de missions d’intérêt général d’associations sportives ayant un secteur professionnel.

41Pour la France, l’avant-projet de loi sur le sport reprend ces points qui pour la plupart devront être soumis à l’avis de la commission européenne. C’est pourquoi, une approche nouvelle du sport à l’échelon européen est aujourd’hui nécessaire.

42À propos du statut des filiales des groupements sportifs, elles pourront adopter soit, le statut d’économie mixte locale prévu par la loi n° 85-597 du 7 juillet 1985 soit, le statut suivant :

• entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée dont le capital est entièrement détenu par l’association sportive ;
• société anonyme à objet sportif fondée selon le régime des sociétés commerciales en application de la loi n° 66-937 du 24 janvier 1966 et dont les bénéfices sont affectés à la constitution de réserves ;
• société sportive professionnelle fondée, elle aussi, selon le régime des sociétés commerciales dont le capital social aura un montant fixé par le ministre chargé des Sports.

43Cette société sportive professionnelle sera autorisée à distribuer des dividendes mais n’aura pas accès à la cotation boursière.

44À propos de la formation, lorsqu’un sportif aura bénéficié de l’enseignement d’un centre de formation d’un groupement sportif pendant une durée au moins égale à un an, il ne pourra conclure un premier contrat d’engagement sportif avec un autre organisme que la filiale de ce groupement. La durée minimale de ce contrat sera fixée par la fédération et ne pourra excéder 3 ans. Les relations entre l’association sportive “mère” et “sa fille”, la filiale, feront l’objet d’une convention approuvée par les instances statutaires des deux personnes morales. Seule l’association sportive aura capacité à engager des membres d’un groupement sportif à des compétitions et grâce à l’affiliation du groupement à la fédération.

45Le passage du statut associatif au statut de filiale se fera quand cette association emploiera des sportifs dont le montant annuel des rémunérations excédera 5 MF ou lorsqu’elle organisera des manifestations sportives dont les recettes totales excéderont 7,5 MF.

46Cette mesure reprend le dispositif existant dans la loi du 16 juillet 1984 qui prévoyait le passage en société quand le montant des rémunérations et le montant des recettes totales étaient respectivement de 2,5 MF.

47La loi n° 94 979 du 8 août 94 et son décret d’application n° 96-71 du 24 janvier 1996 encadrent le régime des subventions des collectivités locales aux clubs professionnels et prévoient leur extinction au 31 décembre 1999.

48Si les clubs de Division 1 en football sont peu dépendants des subventions publiques, il n’en est pas de même des autres divisions et surtout des autres disciplines sportives.

49S’il faut souligner l’assainissement provoqué par cette mesure grâce aux contrôles de légalité réalisés par les Préfets, et les mesures préventives prises par les ligues professionnelles grâce à leur direction nationale de contrôle de gestion, pour certains clubs la survie passe par le maintien des subventions publiques.

50Le projet de loi sur le sport reviendra donc sur cette extinction comme l’a souhaité l’Association des Maires de France en proposant leur plafonnement et leur encadrement à des fins d’intérêt général.

51Les intermédiaires dont le nombre s’est considérablement développé après l’arrêt Bosman feront l’objet d’une nouvelle réglementation :

• une procédure d’autorisation d’exercer attestant de leur mandat auprès des sportifs qu’ils représentent sera prévue ;
• le montant de leur rémunération sera limité et pris en charge par le sportif et non plus par le club ;
• les fédérations veilleront au respect des intérêts des sportifs et à la bonne application des contrats ;
• cette fonction sera interdite aux personnes ayant fait l’objet de condamnation en application du code pénal et de la santé publique.

52Des ressources nouvelles issues de recettes provenant des contrats de retransmissions télévisées ou plus largement de la commercialisation des droits du spectacle sportif et alimentant soit un fonds nouveau ou l’actuel Fonds National du Développement pour le Sport (FNDS) seront créés et redistribuées au bénéfice du sport pour tous.

53Cette mesure qui procurera des moyens financiers supplémentaires, vise à solidariser le mouvement sportif et à préserver l’unité entre le sport professionnel et le sport de masse.

54Chacun peut le constater, l’arrivée massive d’intérêts financiers et commerciaux, notamment dans les sports les plus populaires et les plus médiatisés, est devenue une réalité.

55Le projet de loi sur le sport vise à donner le cadre juridique qui autorisera les avancées que le nouvel environnement économique nécessite tout en renforçant la vie sportive associative participative, seule garante du sens et des valeurs du sport.