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Du sans-grade au préfet

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Jean-Paul Jourdan

Introduction. Le personnel de l'administration publique, définition et sources d'étude

Texte intégral

  • 1 L'Encyclopédie du xix e siècle. Vol. 17. Paris : Lamirault, 1893.

1Il n'existe pas de définition suffisamment claire et satisfaisante du mot fonctionnaire et ce manque de précision soulève quelques difficultés. Sous ce terme, L'Encyclopédie du xix e siècle classe "toutes les personnes qui sont chargées d’assurer la marche des services publics et qui détiennent à ce titre une portion si minime soit-elle de l'autorité publique et qui émargent au budget de l'Etat, du département et de la commune"1 Cette définition est très imparfaite dans la mesure où elle inclut parmi les fonctionnaires, les députés, les sénateurs, et, jusqu'à la séparation des Eglises et de l'Etat, les ministres des cultes. Par ailleurs, et en sens inverse, elle exclut les employés de ces services publics que sont les agents des sociétés de transport (compagnies ferroviaires et de tramways), de distribution du gaz et de l'électricité dès lors que ces sociétés ne sont pas municipalisées, départementalisées ou étatisées.

  • 2 Pour Bordeaux par exemple nous recensons dans le quatrième canton en 1872, à l'hôpital Saint-André (...)

2Par commodité, nous avons cependant retenu pour notre étude la définition du fonctionnaire public telle que l'Encyclopédie du xix e siècle nous la propose en la restreignant toutefois. Il n'entrait pas dans notre perspective d'étudier le personnel politique ou religieux de l'Aquitaine. Nous avons aussi systématiquement éliminé de notre champ de recherche les employés des compagnies de transport, du gaz ou de l'électricité, fussent-elles de gestion publique, cas fort rares au demeurant dans les villes de l'Aquitaine de la Belle-Epoque. Ajoutons que l'activité de ces sociétés, plus industrielle que paperassière, les place à part parmi les services publics. On conviendra que l'objection n'est pas majeure puisque certains secteurs de l'administration sont eux-mêmes assez peu, sinon très peu, "bureaucratisés" : les eaux-et-forêts, les ponts-et-chaussées, les tabacs, les douanes etc... Prenons l'exemple de Bordeaux en 1906. Parmi les employés du service maritime des ponts-et-chaussées figurent des métiers tels que charpentier, menuisier, tonnelier, dragueur, éclusier, scaphandrier, mécanicien, chaudronnier etc... qui ignorent l'usage de la plume et qui travaillent loin des bureaux. Pour des raisons à la fois proches et différentes, nous ne nous sommes pas non plus intéressé au personnel des hôpitaux, des hospices, des asiles. Ils forment assez souvent des bataillons nombreux, au moins dans les grandes villes2. Naturellement, il va de soi qu'il ne faut pas perdre de vue l'ensemble de ces secteurs d'activité pour apprécier à sa juste valeur l'importance des services publics considérés dans leur ensemble au sein des villes du Sud-Ouest à la fin du xixe siècle et au début du xxe siècle.

3Même défini restrictivement comme nous l'avons fait, le groupe des agents de l'administration n'est pas, pour une localité donnée, des plus aisés à dénombrer. Notre source exclusive ici a été les listes nominatives de population. Il ne pouvait être question de dépouiller l'ensemble des recensements de la période 1870-1914 pour toutes les villes de l'Aquitaine. L'importance de la base documentaire et, en même temps, les lacunes dans la conservation des archives l'interdisaient. La recherche n'y aurait pas gagné grand-chose, sauf dans le domaine de l'étude de la stabilité ou du renouvellement du personnel administratif. Ce thème ne devait pas être ignoré mais il ne pouvait être abordé qu'à travers le cas d'une petite préfecture, compte tenu de la tâche à effectuer. Mont-de-Marsan (11 900 habitants en 1906), pour laquelle nous disposons d'une belle série de recensements était toute désignée. Pour les autres villes ont été dépouillées les listes nominatives de 1872 (pour Périgueux, celle de 1876) et celle de 1906. L'intérêt des listes de 1872 et de 1906 est, avec celles de 1876 et de 1911, de mentionner l'origine géographique des habitants contrairement aux recensements quinquennaux effectués entre 1881 et 1901. Nous n'avons pas pu travailler toujours sur l'un et l'autre des dénombrements pour toutes les villes, ainsi de Bayonne, de Pau et de Périgueux. L'état de la documentation plus que les possibilités de recherche en sont la cause. Pour 1906, on ne pouvait étudier Bordeaux sans sa banlieue mais le gigantisme bordelais interdisait un dépouillement complet des listes nominatives. Aussi nous sommes-nous contenté d'un sondage au dixième. L'échantillon paraît représentatif. Pour Caudéran par exemple, le sondage au dixième nous livre 11 noms de fonctionnaires tandis qu'un dépouillement exhaustif du recensement nous en fournit 108. Enfin, dans un souci d'ordre comparatif, nous avons complété cette recherche d'histoire urbaine par l'étude des recensements d'un certain nombre de chefs-lieux de canton de la Gironde, des Landes, du Lot-et-Garonne, des Basses-Pyrénées et de simples communes rurales toutes situées en Béarn. La plupart des dépouillements ont été effectués par nos soins ; quelques-uns ont été faits dans le cadre de vacations par des étudiants bordelais. En outre, nous tenons ici à remercier vivement M. J-E. Bonnichon, d'Agonac (24) et Mlle H. Bergon, archiviste municipal à Villeneuve-sur-Lot, qui nous ont communiqué les données concernant Périgueux (1876) et Villeneuve (1872 et 1906).

4Par rue, maison et ménage, les listes nominatives recensent tous les habitants de la commune avec indication de leur âge (1872, 1876) ou année de naissance (1906) ; de leur origine géographique, de leur activité, des liens de parenté internes au ménage. Les tableaux récapitulatifs de l'activité des citadins qui, lorsqu'ils ont été conservés figurent en annexe des recensements effectués entre 1851 et 1891, ne nous ont pas été d'un grand secours du fait de leur conception. Ceux de 1872 s'intéressent aux individus exerçant réellement une profession, à leur famille et leur domesticité pour établir en conséquence le nombre de personnes vivant directement ou indirectement des diverses activités. Les fonctionnaires de rang moyen ou supérieur y sont classés avec les membres des professions libérales ; les employés et commis des uns et des autres sont indistinctement regroupés ; les employés des postes et des télégraphes figurent, sans qu'il soit non plus possible de les isoler, avec les ouvriers des entreprises de transport et des chemins de fer. Sur cette base, le tableau récapitulatif de l'activité des habitants de Mont-de-Marsan n'indique que 203 fonctionnaires publics en 1872 alors qu'en dépouillant pas à pas la liste nominative nous en avons recensé 312. En sens inverse, pour Bayonne, le chiffre de 644 fonctionnaires et employés administratifs calculé à partir des données récapitulatives du recensement de 1886 sur lequel nous nous sommes penché, excède très largement celui de notre dépouillement, soit 484.

5S'agissant de procéder à une pesée des effectifs de l'administration par rapport à l'ensemble des actifs, ces tableaux ne sont pas non plus d'une véritable utilité. L'opération est en effet tributaire du niveau d’enregistrement de la population active globale. Or d’un recensement à l'autre, d'une ville à l'autre, la notion d'actif connaît de très sensibles variations. L'activité agricole peut être plus ou moins fortement enregistrée tout comme l'emploi féminin. A nouveau, l'exemple de Mont-De-Marsan suffit pour prouver le médiocre intérêt des tableaux récapitulatifs. De 5,5 % des actifs en 1872 (203 personnes), la part des agents de l'administration y serait passée à 3,1 % en 1891 (211 personnes) ! Cette décrue relative ne tient en fait qu'au gonflement de la population active (+ 86 %) qu’opère le recensement de 1891 par rapport à celui de 1872 : le nombre des actifs agricoles double entre les deux dates et en 1891 la garnison (environ 1 900 personnes) est toute entière versée dans la population active.

  • 3 Voir notre article "Recherche sur le personnel de l'administration publique à Bayonne (1886) et à (...)

6Le dépouillement des recensements eux-mêmes n'est pas sans soulever diverses questions auxquelles on ne peut répondre que par un toilettage plus ou moins arbitraire des données récoltées. Le cas le plus épineux est ici celui des instituteurs et des professeurs. Sauf exceptions rares correspondant à des mentions explicites, les listes nominatives ne permettent pas de distinguer les professeurs et les instituteurs publics de leurs collègues privés. Le statut des établissements serait un bon moyen de procéder au tri lorsque les maîtres sont recensés ensemble. Encore faudrait-il le connaître et le cas des instituteurs recensés isolément n'en serait pas pour autant réglé. Le parti a donc été pris d'écarter avec tous les professeurs d'agrément, les professeurs de langues d'origine étrangère et, chaque fois que nous avons pu les identifier, les religieux-enseignants. Ce choix, largement fondé sur le double postulat erroné d'une identification entre enseignement congréganiste et enseignement libre et entre enseignement laïque et enseignement public au début de la Troisième République conduit à sous-estimer l'importance de l'enseignement primaire public dans les villes. Par exemple, pour Bayonne en 1886, notre méthode nous conduit à ignorer 59 hommes d'Eglise, en majorité des frères des écoles chrétiennes chargés encore à cette date de l'enseignement communal. Or le tableau récapitulatif de l'activité des Bayonnais placé à la suite du recensement ne mentionne à côté de 15 maîtres spéciaux ou d'agrément que 23 professeurs et instituteurs privés. A l'inverse, il indique 198 professeurs et instituteurs publics ; notre tri ne permet d'en décompter que 1553. Pour Agen où les pensions occupent une forte place, le tri réduit à quelques unités seulement le corps des instituteurs publics !

  • 4 "Où cesse l'employé ? Question grave ! Un préfet est-il un employé ? -(Poiret timidement) C'est un (...)
  • 5 Dans la catégorie des fonctionnaires nous avons regroupé : les magistrats, les directeurs et sous- (...)

7Ajoutons à cela la question de l'imprécision des dénominations. Parmi les individus recensés comme simples garçons de bureau, commis et employés sans autre mention se glissent sans doute quelques agents administratifs. Cependant, nos dépouillements n'ont pris en compte que les personnes dont l'appartenance à l'administration nous était indiquée. Il faut souligner aussi le caractère approximatif de trop nombreuses références. Par exemple, à Pau en 1906, tel recensé "employé à la préfecture" s'avère être un chef de division. Or, un des pivots de notre étude repose sur la distinction traditionnelle entre fonctionnaires et employés. Cette distinction déjà faite par l'abbé Mallet dans L'Encyclopédie en 1755 a été consacrée au siècle suivant par Balzac dans son roman Les Employés paru en 18384. Cependant, nous avons donné au mot fonctionnaire un sens beaucoup plus large que celui admis au xixe siècle sans pour autant lui reconnaître le sens général qu'il a aujourd'hui. Parmi les fonctionnaires, nous classons l'état-major des administrations et les cadres subalternes (magistrats, receveurs, percepteurs, conservateurs...) ; les employés rassemblent les troupes administratives (commis, rédacteurs, surnuméraires...)5 L'exemple palois que nous venons d'évoquer le montre : les incertitudes du recensement introduisent un doute sur la configuration précise des deux groupes et est de nature à perturber quelque peu nos analyses. Mais, à défaut de pouvoir procéder à un travail de vérification systématique à partir de sources annexes (comme les annuaires administratifs), nous nous trouvons contraint de nous tenir aux indications fournies par les dénombrements malgré leur imperfection certaine.

8Nous avons organisé nos analyses autour de trois directions principales. En premier lieu (chapitre I), nous nous sommes interrogé sur le poids de la fonction administrative dans les villes d'un Sud-Ouest aquitain par ailleurs largement sous-industrialisé. D'une façon annexe s'est posée la question du rapport entre le rang administratif des villes et le volume relatif des employés et des fonctionnaires qu'on y recense. Chemin faisant, nous nous sommes penché sur la structure de la population administrative et son évolution entre 1872 et 1906.

9Le second axe de la recherche (chapitres II et III) a porté sur la formation de la population administrative, c'est-à-dire sur ses origines géographiques. Par-là, nous avons abordé deux questions, celle, étroite, du jeu entre un système administratif centralisé et un personnel de recrutement local et celle, plus large, des mouvements migratoires.

10L'étude des caractères démographiques et sociaux de la population administrative a constitué notre troisième piste d'analyse (chapitre IV et V). Nous avons ici évoqué les structures par âges, la féminisation, les structures familiales du groupe, sa domiciliation dans l'espace urbain. Nous nous sommes interrogé, in fine, sur le rôle que pouvait jouer l'exercice d'un emploi public dans la promotion sociale d'une génération à l'autre.

Sources : Liste des communes et cotes des recensements étudiés

11Nous avons eu recours aux listes nominatives de population tantôt conservées dans la sous-série 1F des archives communales (A.C.) tantôt dans la sous-série 6M des archives départementales (A.D.).

12Dordogne

13- Périgueux, recensement de 1876 (A.C. 1F60)

14Gironde

15- Bordeaux, 1872 (A.C. 1F71 à 1F76)
(A.C. 1F159 à 1F172)

16- Caudéran, 1906 (A.D. Gironde, 6M155)

17- Floirac, 1906 (A.D. Gironde, 6M173)

18- Le Bouscat, 1906 (A.D. Gironde, 6M23)

19- Mérignac, 1906 (A.D. Gironde, 6M32)

20- Pessac, 1906 (A.D. Gironde, 6M229)

21- Talence, 1906 (A.D. Gironde, 6M42)

22- Guîtres, 1876 (A. C. 1F non classée)
1906 (A.D. Gironde, 6M181)

23- La Réole, 1876 (A.C. 1F non classée)

24- Libourne, 1856 (A.C. 1F non classée)
1872 (A.C. 1 F non classée)
1906 (A.D. Gironde, 6M204)

25Landes

26- Dax, 1872 (A.D. Landes, 6M123)
1906, (A.C. 1F60)

27- Hagetmau, 1906 (A.C. 1F1 )

28- Mont-de-Marsan, 1831 (A.C. 1F50A)
1836 (A.C. 1F50A)
1851 (A.C. 1F50B)
1856 (A.C. 1F50B)
1872 (A.C. 1F51)
1876 (A.C. 1F51)
1881 (A.C. 1F51)
1906 (A.C. 1F53)

29- Pouillon, 1901 (A.C. 1F non classée)

30- Saint-Sever, 1872 (A.C. 1F3)

31- Villeneuve-de-Marsan, 1876 (A.C. 1F4)

32Lot-et-Garonne

33- Agen, 1872 (A.C. 1F non classée)
1906 (A.C. 1F non classée)

34- Astaffort, 1906 (A.D. Lot-et-Garonne, 6M non classée)

Beauville, 1906

idem

Bouglon, 1906

idem

Castel Moron, 1906

idem

Duras, 1906

idem

Laplume, 1906

idem

Laroque-Timbaut, 1906

idem

Lauzun, 1906

idem

Le Mas-d'Agenais, 1906

idem

Meilhan, 1906

idem

Port-Sainte-Marie, 1906

idem

Prayssas, 1906

idem

Puymirol, 1906

idem

Seyches, 1906

idem

35- Villeneuve-sur-Lot, 1872 (A.C. 1F non classée)
1906 (A.C. 1F non classée)

36Pyrénées-Atlantiques

37- Bayonne, 1886 (A.C. 1F4)
1906 (A.C. 1F8)

38- Lagor, 1876 (A.C. 1F2)

39- Laruns, 1876 (A.C. 1F1)

40- Morlaas, 1876 (A.C. 1F2)

41- Pau, 1906 (A.C. 1F2/6)

42- Thèze, 1876 (A.C. 1F1)

43Nous avons dépouillé pour 1872 (12 communes), 1876 (75 communes), 1881 (6 communes) les listes nominatives de 90 villages et bourgs des Pyrénées-Atlantiques, situés en Béarn pour l'essentiel. Ces listes sont conservées dans la série F des archives communales versées aux archives départementales à Pau :

44Pour 1872 (cote des documents : 1 Fl, sauf mention contraire) : Andrein, Aubous, Bardos, Burosse-Mendousse (1F3), Cosledaa-Lube-Boast, Cuqueron, Garos (1F4), Monségur, Ponson-Dessus, Saint-Armou, Saint-Vincent, Sarpourenx.

45Pour 1876 (cote des documents : 1F1, sauf mention contraire) : Abidos, Abos, Agnos, Angaïs, Arancou, Arbus, Arrosés, Artiguelouve, Assat, Aussevielle, Aydius, Barzun (1F2), Bassilon-Vauzé, Baudreix, Bergouey-Viellenave, Bétracq, Bilhères-d'Ossau, Boueilh-Boueilho-Lasque, Bouillon (1F2), Bruges (1F2), Buros, Came (1F2), Capbis, Carrère, Castagnède, Casteide-Cami, Castillon d'Arthez, Castillon-Lembeye, Corbères-Abère (1F2), Doumy (1F2), Escout, Eslourenties-Daban, Espoey, Gan, Gayon, Gerderest, Goes, Gomer, Gurmençon, Halsou, Jasses, Laa-Mondrans, Labatut-Figuères, Lagos, Lahourcade, Lalongue, Lanneplaa, Lantabat, (1F2), Lay-Lamidou, Leren, Lespourcy, Lucq-de-Béarn, Lussagnet, Momy, Moncaup, Montaut (1F2), Mont-Disse, Morlanne (1F2), Navailles-Angos, Orsanco, Peyrelongue-Abos, Pomps (1F2), Portet, Préchacq-Navarrenx, Précilhon, Ribarrouy, Samsons-Lion, Séméacq-Blachon, Soumoulou, Tadousse, Tarsacq, Uhart-Mixe, Urost, Vialer, Viellenave d'Arthez.

46Pour 1881 (cote des documents : 1F1, sauf mention contraire) : Castetpugon, Denguin, Lahontan (1F2), Lalonquette, Sers, Susmion.

Notes

1 L'Encyclopédie du xix e siècle. Vol. 17. Paris : Lamirault, 1893.

2 Pour Bordeaux par exemple nous recensons dans le quatrième canton en 1872, à l'hôpital Saint-André : 30 infirmières, 40 infirmiers, 9 internes, 40 sœurs de la charité et 3 prêtres aumôniers ; dans le sixième canton sont recensés en bloc à l'asile des aliénés du cours Saint-Jean : 21 infirmiers et autant d'infirmières, 18 religieux et religieuses, 13 domestiques et ouvriers, un directeur, un docteur et deux étudiants en médecine.

3 Voir notre article "Recherche sur le personnel de l'administration publique à Bayonne (1886) et à Pau (1906)", dans Revue de Pau et du Béarn, no 17, 1990, p. 181-201.

4 "Où cesse l'employé ? Question grave ! Un préfet est-il un employé ? -(Poiret timidement) C'est un fonctionnaire- (Bixiou) Ah ! Vous arrivez à ce contresens qu'un fonctionnaire ne serait pas un employé !... -(Godard) L’employé serait l'Ordre et le fonctionnaire, un Genre... -(Bixiou) Tenez, posons un axiome... où finit l'employé commence le fonctionnaire, où finit le fonctionnaire commence l'homme d'Etat". Balzac Les employés, œuvres t. VI, p. 1068.

5 Dans la catégorie des fonctionnaires nous avons regroupé : les magistrats, les directeurs et sous-directeurs, les inspecteurs et sous-inspecteurs, les conservateurs, les receveurs, les percepteurs, les ingénieurs et sous-ingénieurs, les gardes généraux, les trésoriers-payeurs et leurs fondés, les proviseurs, censeurs, principaux et les professeurs des lycées et collèges, les commissaires de police, les officiers de gendarmerie et des douanes, les préfets, sous-préfets, secrétaires-généraux, chefs de cabinet, conseillers, chefs de division des préfectures, les secrétaires en chef des mairies.

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 1994

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