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Identifier et catégoriser les langues minoritaires en Europe

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Joan Busquets
, 
Sébastien Platon
, 
Alain Viaut

L'exemple germanique entre héritage et européanisation notionnelle

Les notions de langue régionale ou minoritaire aux Pays-Bas : l’importance de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires1

Notions used for Regional or Minority Languages in the Netherlands: the Importance of the European Charter

Auke van der  Goot

Résumé

Bien avant l’introduction de la Charte, les Pays-Bas pratiquaient déjà une catégorisation législative de leurs langues, qui distinguait le néerlandais, le frison et les « streetkaalen », idiomes régionaux. À l’échelle nationale, ces notions sont-elles suffisantes pour répondre aux enjeux que soulève la Charte ? Chacune de ces catégories sont confrontées aux diverses problématiques mises en avant par le Conseil de l’Europe. Il en résulte une nouvelle catégorisation des langues régionales ou minoritaires des Pays-Bas : langue officielle moins répandue (le frison), langues régionales (telles que le bas-saxon et le limbourgeois) et langues non territoriales (comme le yiddish et le romani). Cette nouvelle catégorisation a permis une valorisation du statut du frison, jusque-là connu comme seconde langue nationale. Certains idiomes qualifiés de « streetkaalen » ont gagné un certain prestige en étant reconnus langues régionales ; d’autres, désormais identifiés comme dialectes de langues minoritaires, bénéficient d’une protection relative, définie selon la catégorie de la langue dont ils sont une variante. Certains idiomes faisant l’objet d’un attachement particulier, en revanche, sont ignorés et ne bénéficient pas de protection juridique, car ils ont été identifiés comme dialectes du néerlandais.

Texte intégral

  • 1 L’auteur était en fonction au ministère de l’Intérieur des Pays-Bas au moment de la rédaction de c (...)

1Le principal objet de cette contribution est l’analyse des notions utilisées pour rendre compte des langues régionales ou minoritaires aux Pays-Bas. Appliquée au champ juridique, cette analyse amène à la question suivante : dans quelle catégorie juridique les langues régionales ou minoritaires sont-elles classées ? Quelles en sont les conséquences ? Et quelle est la signification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires à ce propos ? C’est pourquoi deux questions sont examinées de plus près dans cet article : comment la position du néerlandais et d’autres langues est fixée par la législation et la réglementation néerlandaises et dans quelle mesure la mise en place de la Charte y a été de quelque influence. Enfin, nous aborderons la manière dont la responsabilité des autorités nationales et régionales en matière d’utilisation du frison d’une part, et des langues régionales d’autre part, est fixée ou bien fonctionne en pratique.

Distinction entre la langue frisonne et les langues régionales dans la loi scolaire

2Bien avant la mise en place de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires en 1992, la législation néerlandaise faisait la différence entre, d’une part, la langue néerlandaise et frisonne et, d’autre part, les langues régionales. Cette distinction est importante en particulier dans la loi scolaire néerlandaise. Dans les autres lois, la notion de « langue régionale » ne joue aucun rôle.

La langue frisonne dans les autres lois néerlandaises

  • 2 http://www.rechtspraak.nl/Organisatie/Rechtbanken/Noord-Nederland/OverDeRechtbank/Geschiedenis-Fri (...)

3La notion de « langue frisonne » n’est pas employée uniquement dans la loi scolaire. Ainsi, aux Pays-Bas, le néerlandais est la langue administrative. En outre, l’utilisation de la langue frisonne est également autorisée dans la communication administrative, territorialement limitée principalement à la province de la Frise. Dans les relations de droit, c’est en principe le néerlandais qui est utilisé, mais dans les tribunaux de la province de la Frise, la langue frisonne peut également être utilisée, oralement et par écrit. Récemment, le tribunal de Leeuwarden a mis des informations en langue frisonne sur son site Internet2.

Limitation territoriale non absolue dans la loi sur l’usage de la langue frisonne

4Dans la loi néerlandaise, les dispositions concernant l’usage de la langue frisonne sont en général limitées territorialement à la province de la Frise. Deux exceptions sont toutefois à noter.

5Ainsi, lors de l’acceptation de leur mandat, les parlementaires au niveau national et les conseillers locaux et régionaux doivent prêter serment ou prononcer leur déclaration solennelle en langue frisonne. Partout aux Pays-Bas, il est possible de prêter serment ou de prononcer sa déclaration solennelle en langue frisonne. Cette possibilité vaut également pour les parlementaires. Depuis les années quatre-vingt-dix, différents députés et sénateurs frisons ont prêté serment ou prononcé leur déclaration solennelle en frison. Tout cela était en principe déjà possible depuis un certain temps car la disposition de la loi concernant le serment ou la déclaration solennelle en frison, qui avait été introduite dans la loi néerlandaise en 1956 n’était pas limitée territorialement. Dès le début, cette possibilité de prêter serment ou de prononcer la déclaration solennelle en langue frisonne a été utilisée fréquemment dans les états provinciaux de la Frise. C’est également le cas pour les conseils municipaux frisons. Mais il a fallu attendre plusieurs décennies avant que la prestation de serment en langue frisonne soit également mise en pratique en dehors de la province de la Frise.

6Un deuxième élargissement en matière d’usage de la langue frisonne dans les publications officielles a eu lieu après 2000. C’est ainsi que depuis 2002, dans le Journal Officiel néerlandais, les accords entre l’État et la province de la Frise concernant la langue frisonne, sont publiés dans les deux langues : en néerlandais et en frison. Ici aussi la loi sur l’usage du frison dans la communication administrative, qui date de 1995, offre la possibilité d’utiliser la langue frisonne en dehors de la province de la Frise.

Les notions de « langue régionale » et de « langue minoritaire »

La notion de « streektaal »

7Comme il a été noté ci-avant, la notion de « streektaal » figure uniquement dans la loi scolaire néerlandaise. L’utilisation de la notion de « langue régionale » ou « streektaal » a évolué de manière intéressante. Ainsi, en 1937, en vertu de la loi, la « streektaal » fut autorisée pour la première fois comme matière à option dans l’enseignement primaire. Bien que cette disposition fût intégrée dans la loi en visant la matière le frison, la loi ne faisait initialement pas explicitement mention de la notion de « langue frisonne ». Le frison était en fait considéré comme l’une des nombreuses langues régionales que comptent les Pays-Bas.

8« Streektaal » est une notion ambiguë mais, dans les années qui suivirent, ce terme a posé problème, aussi bien en raison de l’évolution au niveau national qu’à cause de l’évolution au niveau paneuropéen. La notion de « streektaal » est en effet un terme ambigu comme le montre le Groot Woordenboek Nederlands-Frans de Van Dale (1985). Van Dale donne, pour traduction principale du mot « streektaal », celle de « dialecte », et donne ensuite comme alternatives : langage du pays, parler régional ou patois. C’est un argument de taille pour mettre sur le même plan la notion néerlandaise de « streektaal » avec la notion française de « langue régionale », ou si l’on veut, de « patois ». Ce n’est qu’à la mise en place de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, en 1992, que les Pays-Bas se sont vus confrontés au problème de faire correspondre la notion de « streektaal » avec la notion de « langue régionale » de la Charte, comme nous le verrons encore ci-après.

La distinction entre langue frisonne et « streektaal »

9Il y a quelques décennies, la langue frisonne avait déjà réussi à échapper à l’étiquette « streektaal ». Dès 1955, la loi scolaire distingue « langue frisonne » et « streektaal ». Désormais, le frison peut être enseigné comme matière et peut également être utilisé comme langue véhiculaire de l’éducation publique dans les premières classes. Cette mention explicite de la notion de « langue frisonne » dans la loi néerlandaise est la conséquence directe des événements de Kneppelfreed en 1951, une émeute causée par la non-autorisation de l’usage de la langue frisonne dans la salle d’audience. Cet incident a nécessité l’introduction de la notion de « langue frisonne » au-delà de la loi scolaire. Dans d’autres lois, la notion de « langue frisonne » s’est répandue, tout d’abord dans une loi de 1956 sur l’usage de la langue frisonne devant et dans les tribunaux, et dans les actes notariaux et publics.

10Désormais dans la loi scolaire, une distinction était faite entre « streektaal / langue régionale » et « langue frisonne ». Mais la notion de « langue minoritaire » ou de « langue co-officielle » désignant le frison n’était toutefois pas encore usuelle, ni dans la législation, ni dans la langue parlée. L’idée généralement admise était : le frison est une langue, au même titre que le néerlandais. Pour cette raison, la langue frisonne mérite d’être mentionnée séparément dans la loi. Les autres variantes linguistiques régionales – au niveau législatif comme dans la langue parlée – relèvent de la notion de « langue régionale », où, comme il a été dit précédemment, pour les langues régionales, la loi se limite au domaine de l’éducation.

La seconde langue nationale

11Dans les années soixante-dix, une nouvelle notion fit son apparition Désormais, la langue frisonne fut désignée par une partie de la population et par les parlementaires comme « tweede rijkstaal » (deuxième langue nationale). Cette notion devint à la mode après que le cabinet avait accepté, en 1970, que l’État ait sa propre responsabilité en matière de protection et de développement de l’utilisation de la langue frisonne. Cette reconnaissance d’une propre responsabilité de l’État a entre autres abouti au subventionnement du groupe de théâtre professionnel de langue frisonne Tryater et à l’amélioration de la position du frison dans la loi scolaire.

12Pour souligner la responsabilité de l’État, la notion de « deuxième langue nationale » est utilisée fréquemment jusqu’à ce jour par les politiques et par la presse régionale. Même des députés – en particulier ceux originaires de la Frise – emploient souvent cette notion dans des débats et documents parlementaires. Mais les ministres et secrétaires d’État n’utilisent que rarement, voire jamais, ce terme si bien que la notion « le frison comme deuxième langue nationale » n’a jamais fait l’objet d’une loi. En 1996, les Pays-Bas ont toutefois signalé dans une déclaration, consignée dans l’instrument d’acceptation de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, déposée auprès du Secrétaire général du Conseil de l’Europe, que le frison devait être considéré comme langue officielle moins répandue sur une partie de son territoire conformément à l’article 3, paragraphe 1, de cette convention. En fait, par conséquent, comme langue co-officielle sur une partie de son territoire.

Distinction entre « streektaal », « langue régionale » et « langue minoritaire »

13La mise en place de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires a nécessité une nouvelle réflexion sur les notions de « langue minoritaire », « langue régionale » et « streektaal ». Initialement, on en avait moins conscience aux Pays-Bas. Ainsi la traduction initiale en néerlandais du titre de la Charte était Europees Handvest voor streektalen of talen van minderheden (Charte européenne des « streektalen » ou des langues minoritaires). Mais lors du parcours parlementaire aboutissant à la ratification de la Charte, il s’avéra rapidement que la notion de « streektaal » était un choix moins heureux. La notion néerlandaise de « streektaal » signifie en effet aussi bien « langue régionale » que « dialecte régional ». Et, voilà que suite à la Charte, il y avait brusquement un problème pratique, car l’article 1 de la Charte exclut explicitement les dialectes de la (des) langue(s) officielle(s) de l’État.

  • 3 Recueil des conventions et des accords 1998, 20, sous C.

14Lorsque la proposition de loi pour la ratification de la convention a été examinée par le Parlement, divers représentants ont signalé ce problème. C’est pourquoi le Gouvernement s’est engagé à ce que le titre de la Charte soit modifié. Celui-ci serait désormais traduit par Charte européenne pour les langues régionales ou minoritaires3. « Streektaal » n’était plus considérée comme une traduction adéquate de la notion de « langue régionale » de la Charte.

15Les « streektalen » du nord-est des Pays-Bas (comme les dialectes parlés dans les provinces de Groningue, Drenthe, Twente et dans la région de Stellingwerf) ont été reconnus grâce à la Charte comme langue régionale sous l’appellation commune bas-saxon. Les dialectes parlés dans la province du Limbourg ont également obtenu le statut de langue régionale. Les autres « streektalen » des Pays-Bas ne relèvent pas de la notion de « langue régionale » de la Charte, parce qu’il s’agit là plutôt de variantes régionales ou de dialectes du néerlandais. Elles ne sont donc pas placées sous la protection de la Charte. En 2001, la province de Zélande a encore essayé d’obtenir la reconnaissance de son dialecte comme langue régionale aux termes de la Charte. Mais cette demande a été rejetée.

16Suite à la ratification de la Charte, les Pays-Bas comptent depuis trois catégories de langues relevant de la protection de la Charte :

  • Langue officielle moins répandue : le frison.
  • Langues régionales : le bas-saxon et le limbourgeois.
  • Langues non-territoriales : le yiddish et le romani.

17Toutes ces langues relèvent de la protection de la partie II de la Charte. Seule la langue frisonne dans la province de la Frise relève de la partie III de la Charte.

Les Frisons comme minorité nationale

18La ratification par les Pays-Bas – en 2005 – d’une autre convention du Conseil de l’Europe, à savoir la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, n’a pas incité à modifier les notions de « streektaal », « langue régionale », « langue minoritaire » et « langue officielle moins répandue ». Le Parlement estimait qu’aux Pays-Bas, cette convention s’appliquait uniquement aux frisons en tant que minorité nationale.

Conclusion concernant les notions

19Globalement, la conclusion peut être que la mise en place de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires et de la Convention-cadre aux Pays-Bas a permis de préciser les cadres conceptuels employés jusqu’ici. D’une part, les notions de « streektaal », « langue régionale » et « langue minoritaire » ont été redéfinies. D’autre part, les Frisons furent désormais considérés comme une minorité nationale aux termes de la Convention-cadre. C’est pourquoi, en langue parlée, on utilise parfois la notion de « langue minoritaire » désignant le frison. La langue frisonne fut en outre désormais considérée comme « langue officielle moins répandue » aux termes de la Charte. C’est-à-dire, la langue co-officielle dans la province de la Frise.

20Pour la loi néerlandaise, cette précision n’a pas encore eu d’incidence. Le législateur a continué à se servir des notions de « langue néerlandaise », « langue frisonne » et « streektaal ». Une précision ultérieure n’est pas jugée nécessaire parce que dans l’éducation, aucune distinction n’est faite entre d’une part, la position des langues régionales et d’autre part, celle des « streektalen ».

Répartition des responsabilités concernant la langue frisonne entre l’État et la province de la Frise

21Il y a peu de temps encore, il était évident que seul l’État disposait d’un pouvoir réglementaire quant à la langue frisonne. Cette responsabilité apparaissait explicitement dans la loi scolaire de 1955 et celle de 1956 sur l’usage de la langue frisonne devant et dans les tribunaux, et dans les actes notariaux et publics.

22En 1970, l’État a reconnu qu’il avait en outre une responsabilité propre pour le maintien et le développement de la langue et de la culture frisonne. D’une part, cette reconnaissance a abouti au soutien financier par exemple du théâtre professionnel frison. D’autre part, elle a permis un meilleur ancrage de la langue frisonne dans la loi. Initialement, cette modification se limitait à un renforcement législatif de la position de la langue frisonne dans l’éducation, non seulement dans le primaire, mais aussi dans le secondaire. Dès 1995, le frison fut autorisé officiellement comme langue de l’administration publique. À partir de 1997, les actes de l’état civil dans la province de la Frise, étaient bilingues. Depuis 2002, les associations et fondations frisonnes sont autorisées à inscrire leurs statuts en langue frisonne sur le registre de la Chambre de Commerce.

23L’État n’a d’ailleurs pas de responsabilité exclusive pour la langue et la culture frisonne, mais sur le plan de la réglementation, la province peut en règle générale fixer uniquement les règles complémentaires. La province de la Frise a toutefois déclaré en 1984 qu’en tant qu’autorité, elle a la responsabilité primaire pour le frison et que l’État possède une responsabilité complémentaire. Déjà en 1969, la province de la Frise avait demandé que le pouvoir réglementaire en matière d’orthographe de la langue frisonne incombe à la province. Cette revendication fut maintenue dans l’affaire portée devant le tribunal opposant les auteurs littéraires frisons et la province de la Frise. En 1985, la province de la Frise a revendiqué le fait qu’elle était habilitée à réglementer en matière d’usage de la langue frisonne dans l’administration publique. La province de la Frise n’a pu soutenir cette revendication. La plus haute juridiction administrative, le Conseil d’État, a statué qu’il ne s’agissait pas ici d’une compétence autonome de la province et que le législateur est tenu de formuler au préalable une base légale avant que la province et les communes frisonnes ne puissent fixer des règlements complémentaires à ce sujet. En l’absence d’une telle assise, il fallait partir du principe qu’aux Pays-Bas le néerlandais est la seule langue administrative. Cette assise légale pour le frison a été créée, comme indiqué ci-dessus, en 1995.

  • 4 http://www.coe.int/t/dg4/education/minlang/Report/EvaluationReports/NetherlandsECRML4_FR.pdf

24Comme l’État et la province de la Frise sont tous deux responsables de la politique en matière de la langue et de la culture frisonne, depuis 1989, différents accords bilatéraux entre l’État et la province ont été mis en place en matière de la langue et de la culture frisonne (1989, 1993, 2001, 2005 en 2009). En Frise, le besoin de continuer à étendre la propre responsabilité des autorités provinciales en matière de langue frisonne se fait ressentir. C’est pourquoi on insiste sur la poursuite de la décentralisation de la politique de l’État. En 2008, une commission nationale de la décentralisation a proposé d’explorer plus en détail les possibilités d’une éventuelle décentralisation de la politique en matière de langue frisonne. En 2009, le ministre de l’Intérieur avait constitué un comité directeur chargé de présenter des propositions pour une décentralisation et une coordination des compétences en rapport avec le frison. Sur la base du rapport final de ce comité, la législation devait être amendée pour conférer à la province de Fryslân le pouvoir de formuler, de sa propre initiative, les objectifs essentiels concernant le frison (Rapport du Comité d’experts de la Charte aux Pays-Bas 2012 : § 984).

Responsabilité de l’État en matière de langues régionales

25Ce n’est que depuis la mise en place de la Charte européenne que la politique des langues régionales est passée à un niveau supérieur. À la demande des provinces et des communes concernées, le Gouvernement a consenti en 1996 et 1997 à ce que le bas-saxon et le limbourgeois soient considérés comme des langues régionales aux termes de la Charte. Ainsi, d’une part, la position spécifique de ces langues est reconnue ainsi que la disposition des autorités provinciales et locales à ajuster leur politique au niveau des exigences de la Charte. L’État n’a pas pris d’autres engagements concernant la politique, excepté bien évidemment les rapports périodiques destinés au Conseil de l’Europe sur la politique menée par les autorités décentralisées. La reconnaissance reposait sur le principe que les autorités décentralisées concernées soient prêtes à fournir les efforts requis en matière de politique afin de se conformer aux exigences de la Charte. Ensuite, les autorités provinciales et quelques communes se sont engagées expressément pour améliorer la position du bas-saxon et du limbourgeois, en particulier dans leur propre politique culturelle. Au sujet de cette intensification de la politique – également en termes de financement – un rapport est adressé tous les trois ans au Conseil de l’Europe dans le cadre des exigences de convention qui sont en vigueur en vertu de la Charte. Dans ce sens, la Charte a donc eu un effet positif sur le statut de ces langues régionales et sur la politique des provinces et des communes concernées.

Bibliographie

Références bibliographiques

Rapport du Comité d’experts de la Charte aux Pays-Bas, 22/03/2012, http://www.coe.int/t/dg4/education/minlang/Report/EvaluationReports/NetherlandsECRML4_FR.pdf

Van Dale groot woordenboek Nederlands-Frans, Utrecht/Antwerpen, Van Dale Lexicografie, 1985.

Notes

1 L’auteur était en fonction au ministère de l’Intérieur des Pays-Bas au moment de la rédaction de cette contribution. Ce texte est toutefois rédigé à titre personnel.

2 http://www.rechtspraak.nl/Organisatie/Rechtbanken/Noord-Nederland/OverDeRechtbank/Geschiedenis-Friesland/Pages/Historie-van-de-rechtspraakrechtbank-leeuwarden.aspx (consulté le 07/04/2014).

3 Recueil des conventions et des accords 1998, 20, sous C.

4 http://www.coe.int/t/dg4/education/minlang/Report/EvaluationReports/NetherlandsECRML4_FR.pdf

Auteur

Juriste, ministère de l’Intérieur des Pays-Bas.

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 2014

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