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Identifier et catégoriser les langues minoritaires en Europe

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Joan Busquets
, 
Sébastien Platon
, 
Alain Viaut

Les catégories issues des institutions européennes

L’Union européenne, menace ou levier pour la valorisation des langues régionales et minoritaires ?

The European Union, a Threat or a Resource for the Enhancement of Regional or Minority Languages?

Francette Fines et Héloïse Gicquel

Résumé

Le multilinguisme de l’Union européenne est relatif. La langue officielle de chaque État membre est reconnue officielle et langue de travail au sein des institutions européennes, ce qui ne laisse aucune place aux langues en situation minoritaire. L’adhésion à l’Union européenne a souvent été perçue comme une menace pour la survie des langues régionales ou minoritaires. En revanche, si l’unité reste un objectif constant, celle-ci n’est pas pour autant incompatible avec un respect de la diversité en présence. Parmi les actions notamment financières ou politiques démontrant une volonté de valoriser les langues régionales ou minoritaires, le Parlement européen a récemment accordé un statut de « langue additionnelle » aux langues basque, catalane et galicienne, langues co-officielles en Espagne. Loin de constituer une menace, la construction européenne semble avoir déclenché un nouveau rapport aux langues régionales ou minoritaires, amené à évoluer de manière à contribuer à leur promotion et à leur valorisation.

Texte intégral

  • 1 Antoine de Saint-Exupéry, Citadelle, chapitre 89.

Unifier c’est nouer mieux les diversités particulières, non les effacer pour un ordre vain1.

1Si la pluralité linguistique au sein de l’Union européenne et de ses États membres peut apparaître comme l’expression d’un carrefour des cultures, ne donne-t-elle pas aussi l’image d’une nouvelle tour de Babel ? Aujourd’hui parmi les quelque cinq cents millions de citoyens de l’Union européenne des vingt-sept, environ quarante-six millions parlent une langue régionale ou minoritaire, soit 9,5 % de la population. On dénombre une soixantaine de langues régionales et minoritaires dans cet espace, et environ cent quarante communautés linguistiques. Certaines de ces langues présentent, en outre, la caractéristique d’être transfrontalières ou bien mobiles. Signalons cependant d’ores et déjà que l’Union européenne ne propose pas de définition officielle de ces langues régionales ou minoritaires, ou de ces « langues moins répandues » selon la terminologie également en usage dans l’Union.

  • 2 Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, Strasbourg, Conseil de l’Europe, 5. XI. (...)
  • 3 JOCE C 287 du 9 octobre 1981, p. 106.
  • 4 Même si des divisions ont pu apparaître par la suite (V. infra).
  • 5 Le Parlement européen a démontré, dès le début des années quatre-vingt, dans une série de résoluti (...)

2Contrairement au Conseil de l’Europe, qui a été un précurseur en rédigeant, en 1992, la « Charte européenne des langues régionales et minoritaires2 », texte définissant des principes innovants en matière linguistique, la Communauté puis l’Union européenne ont été plus pusillanimes dans leur engagement en faveur de ces langues. Et pourtant, il convient de relever que le Parlement européen, véritable pionnier en la matière, avait souhaité, dans sa « résolution Arfé3 » de 1981, élaborer une Charte communautaire des langues et des cultures régionales ou minoritaires et des droits des minorités ethniques. Même si cette « résolution Arfé » n’a pas abouti, le Parlement européen est resté un défenseur4 des langues régionales et minoritaires5.

3Il est vrai que le droit communautaire originaire fournissait un « maigre arsenal » (Puissonchet 2004) pour aborder la question de la diversité des langues au sein de l’espace public européen. Cette quasi-ignorance s’explique par le fait que la Communauté, dont la vocation principale est de réaliser l’intégration économique des États membres par le Marché intérieur, a été longtemps dépourvue de compétence en matière de langue et de culture. Dans ce contexte, la fragmentation linguistique a pu être perçue comme « constitutive de barrières entre les peuples, d’entrave au bon fonctionnement d’institutions communes, d’obstacle à l’élaboration et l’application d’un même droit » (Fenet 2001). L’intégration communautaire, et plus précisément la réalisation du marché intérieur, ne laisse aucune place significative aux langues régionales ou minoritaires, lesquelles risquent d’être fortement marginalisées. Par conséquent, la Communauté européenne s’est longtemps présentée pour les minorités linguistiques davantage comme une menace que comme un allié, comme l’a souligné B. De Witte (De Witte 1992 : 278).

4Ce n’est que tardivement, avec le traité de Maastricht, que la diversité linguistique de l’Union sera consacrée. Si cette mention apparaît d’abord au sein de dispositions touchant à des domaines connexes tels que l’éducation et la culture, cette reconnaissance n’est encore que partielle : d’une part, ces articles ne renvoient pas à une protection explicite des langues régionales ou minoritaires, et, d’autre part, les politiques linguistiques continuent à relever du champ de compétence de chaque État membre. Or l’Union européenne peine à dépasser les réticences nationales dans ce domaine. En effet, « alors que les États sont affaiblis dans leur fonction d’identification nationale et que la pensée et la culture vont vers une standardisation » (Duparc Portier et Masson RTDH 2007), chacun d’entre eux cherche à utiliser au maximum sa politique linguistique comme une forteresse ; ils se révèlent ainsi attachés à la préservation de leur identité nationale dont la langue est un élément constitutif.

5Dans ce contexte, il est permis de se demander si la gouvernance linguistique dans l’Union européenne est à même de surmonter le nationalisme linguistique des États membres. Il conviendra aussi de s’interroger pour savoir si l’Union européenne est en mesure aujourd’hui, et ce malgré des moyens juridiques encore lacunaires mis à sa disposition, de rénover son approche de la protection de la diversité linguistique. En tout cas, l’Union européenne doit continuer à dessiner la voie lui permettant de concrétiser sa volonté de construire une « unité dans la diversité », alors même que pèsent sur elles les contraintes relatives au fonctionnement efficace d’un système politico-administratif supranational sophistiqué (Hanf, Malacek et Muir 2010).

6La réflexion autour des langues régionales et minoritaires au sein de l’Union européenne continue donc à soulever de façon cruciale la question essentielle de la préservation d’un patrimoine linguistique et culturel. Cette interrogation porte d’abord sur les types d’usages linguistiques qui peuvent être distingués au sein des institutions de l’Union européenne (I). Elle concerne aussi les impacts de la politique linguistique européenne en faveur des langues régionales et minoritaires dans l’espace public européen (II).

Les usages linguistiques au sein de l’espace institutionnel de l’Union européenne

7L’Union européenne reste largement enfermée dans un « multilinguisme d’État » dans son fonctionnement interne et dans ses relations externes, et par ce manque de connaissance, voire au mépris, des langues régionales et minoritaires (1). Cependant, les revendications des minorités linguistiques, confrontées à la crainte de perdre leur identité culturelle se sont multipliées depuis les derniers élargissements (2). Mais paradoxalement, on constate que les langues officielles deviennent elles-mêmes minoritaires au sein de l’Union européenne (3).

La reconnaissance de principe d’un multilinguisme égalitaire

8La parité affichée entre les langues officielles (a) joue aussi dans les relations avec le citoyen européen (b).

Une égalité affichée entre les langues officielles

9Le régime linguistique européen repose, depuis l’origine de la construction communautaire, sur le principe d’égal traitement des langues nationales.

10Ce multilinguisme résultait d’abord de l’article final du traité de Rome, aujourd’hui article 55 § 1 TUE, qui cite les quatre langues de rédaction originelle du traité (allemand, français, italien, néerlandais), qui sont les langues qui font foi, auxquelles se sont rajoutées dix-neuf langues, au fil des élargissements successifs.

  • 6 Aux termes de cet article 217 du traité de Rome, « le régime linguistique des institutions de la C (...)
  • 7 Règlement no 1 du 15 avril 1958, JOCE L 17 du 6 octobre 1958, pp. 385-386. Le Règlement no 1 a été (...)

11Il importe aussi de se reporter à l’ancien article du traité CEE6, aujourd’hui 342 TFUE, sur la base duquel a été adopté, par le Conseil de la Communauté économique européenne, le tout premier règlement, en date du 15 avril 19587, qui porte précisément « fixation du régime linguistique de la CEE », et énumère les langues officielles des institutions. Les deux derniers élargissements ont fait doubler le nombre des langues officielles de l’Union européenne, qui en compte aujourd’hui vingt-trois. Cette situation marque la singularité profonde de l’Union par rapport aux autres organisations internationales, dans lesquelles ce nombre est très limité (six pour l’ONU, deux pour le Conseil de l’Europe).

12Le nombre de langues officielles est limité à une seule langue par État, ce qui écarte d’emblée les langues régionales et minoritaires. Signalons que si le gaélique est langue officielle en Irlande, cet État a d’abord présenté l’anglais comme sa langue officielle au moment de son adhésion à la Communauté européenne ; mais depuis le 1er janvier 2007, il a opté pour le gaélique. Au final, à l’exception du luxembourgeois, l’ensemble des langues nationales ou officielles sur l’ensemble du territoire des États membres ont le statut de langues officielles de l’Union.

13La mise en œuvre du multilinguisme, fixé par le règlement précité de 1958, impose que l’ensemble des textes de portée générale soient rédigés dans toutes les langues officielles (art. 4). Il en est de même pour la publication du Journal officiel (art. 5). Bien évidemment, les textes des traités doivent être disponibles dans les langues officielles de chacun des États membres. Ceci impose une pratique quotidienne de traduction et d’interprétation, qui s’accroît de façon exponentielle au fur et à mesure des élargissements.

La parité des langues officielles dans les relations avec le citoyen européen

14Le multilinguisme de l’Union européenne permet à chaque citoyen européen d’avoir accès à la législation européenne dans sa langue nationale. Le traité d’Amsterdam, entré en vigueur en 1999, ajoute le principe selon lequel « tout citoyen de l’Union peut écrire à une institution ou organe […] dans l’une des langues […] et recevoir une réponse rédigée dans la même langue » (art. 24, alinéa 4 TFUE, ex-art. 21, alinéa 3 TCE). Ceci est confirmé par l’article 41, § 4, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui l’érige donc en droit fondamental, en prévoyant que « toute personne peut s’adresser aux institutions de l’Union dans une des langues des traités et doit recevoir une réponse dans la même langue. »

15Ces éléments, qui se rattachent à la transparence, garantissent l’accès des citoyens aux institutions et actes de l’Union européenne. Ils constituent également une condition essentielle de la citoyenneté européenne, et à ce titre une contribution essentielle à la démocratie européenne.

L’admission exceptionnelle des langues régionales et minoritaires comme « langues co-officielles » de l’Union européenne

16Certaines atténuations au principe de la reconnaissance des langues nationales comme uniques langues officielles de l’Union européenne méritent d’être relevées, avec la consécration de certaines langues régionales comme « langues co-officielles » de l’Union européenne (a). Cette avancée pose très logiquement la question d’une future extension à d’autres langues régionales et minoritaires (b).

La reconnaissance de « langues additionnelles » au sein des institutions européennes

  • 8 Voir le mémorandum rédigé par le Gouvernement espagnol, en date du 13 décembre 2004, dans lequel c (...)
  • 9 Le Conseil, dans ses conclusions du 13 juin 2005, a prévu « l’emploi officiel » dans les instituti (...)
  • 10 Arrangement administratif entre le Conseil de l’Union européenne et le Royaume d’Espagne, JOUE C 4 (...)
  • 11 Arrangement administratif entre la Commission et le Royaume d’Espagne, JOUE C 73 du 25 mars 2006, (...)
  • 12 Texte voté par le Bureau du Parlement européen, le 3 juillet 2006.

17À l’automne 2005, l’État espagnol8 avait marqué sa volonté de permettre aux citoyens espagnols de s’adresser aux institutions européennes dans les trois langues régionales (galicien, basque et catalan) qui, au côté du castillan, ont rang constitutionnel en Espagne. Il s’agissait aussi d’atténuer le fait qu’une langue tel le catalan, pourtant parlé par environ dix millions de locuteurs, ait un rang inférieur à celui d’autres langues, tel le maltais pratiqué seulement par 350 000 locuteurs, ou encore le hongrois ou le tchèque, (ayant respectivement un peu plus de dix millions de locuteurs), mais possédant le statut de langues officielles de l’Union européenne. L’acceptation rapide de cette initiative espagnole, par le Conseil de l’Union européenne9, a pris la forme d’arrangements administratifs signés par l’État espagnol avec le Conseil10, mais aussi la Commission11. L’accueil fut un peu plus difficile au Parlement européen, en raison de l’hostilité affichée de certains députés envers ce qui leur paraissait annoncer la « destruction de l’état central » ; le Bureau du Parlement européen s’est finalement prononcé en juillet 200612, en donnant un statut de « langues additionnelles » au basque, au catalan et au galicien.

18Les deux arrangements administratifs signés, entre l’État espagnol et le Conseil de l’Union européenne d’une part, et la Commission européenne d’autre part, ainsi que la décision du Parlement européen reconnaissent aux citoyens espagnols le droit de s’adresser à ces institutions dans une langue autre que le castillan, langue devant être reconnue par la Constitution ou la loi nationale. De plus, le Gouvernement espagnol peut traduire et publier dans ces langues additionnelles les actes législatifs adoptés dans le cadre de la procédure de codécision. En contrepartie, les coûts de la traduction sont pris en charge intégralement par l’État espagnol. Il est aussi possible pour un représentant de l’Espagne de faire une intervention orale dans ces langues au Conseil.

19Une autre évolution intéressante résulte de ce que, depuis le traité de Lisbonne, quelques langues, et principalement le basque, le catalan et le galicien en Espagne, devraient bénéficier du deuxième paragraphe, récemment inséré à l’article 55 § 2 TUE, qui dispose que « le présent traité peut aussi être traduit dans toute autre langue déterminée par les États membres parmi celles qui, en vertu de l’ordre constitutionnel de ces États membres, jouissent du statut de langue officielle sur tout ou partie de leur territoire. »

Une brèche ouverte pour les autres langues minoritaires ?

20Ces différents textes sont innovants puisqu’ils donnent un statut à des langues qui ne sont pas des langues d’État. Ils ouvrent aussi une « boîte de Pandore », ce qui, « par effet de contamination pourrait réveiller certains « démons régionalistes » (Kauff-Gazin 2006). Cette dynamique linguistique n’est-elle pas en effet susceptible d’être étendue à d’autres langues régionales et minoritaires ?

21Constatons d’abord, que le deuxième paragraphe de l’article 55 UE, relatif aux langues de traduction du traité (cf. supra), devrait principalement bénéficier aux quelques langues d’Espagne, qui sont les rares à posséder un véritable statut constitutionnel.

  • 13 Arrangement administratif de juillet 2008, entre le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne (...)
  • 14 La loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve(...)

22En revanche, rien ne s’oppose en théorie à ce que d’autres arrangements administratifs soient conclus avec les institutions européennes. Certes, la faculté nouvelle offerte par les arrangements concernant l’Espagne est réservée aux seuls citoyens espagnols, et ne peut pas s’appliquer, par exemple, aux citoyens français de langue basque. Mais la France, comme les autres États de l’Union, peut s’appuyer sur cette règle nouvelle, pour permettre aussi à ses citoyens de s’adresser aux institutions européennes dans une langue autre que la langue officielle. D’ailleurs, le gallois pourra désormais être utilisé dans les relations avec le Conseil, depuis l’arrangement administratif de 200813, mais aussi avec la Commission depuis un accord conclu le 9 juillet 2009. Cependant, pour en revenir à la France, sa Constitution ne reconnaît pas, pour le moment, et ce malgré la dernière révision constitutionnelle14, un caractère officiel aux langues régionales, condition nécessaire pour revendiquer un accès à la co-officialité au sein de l’Union européenne.

23Si ce principe tend à participer à la valorisation des langues régionales et minoritaires dans l’Union européenne, il convient aussi de s’interroger sur son versant négatif. Ne va-t-il pas, s’il est étendu, entraîner une cacophonie déjà tant décriée au sein des institutions européennes ? Et surtout, derrière ce principe, il est permis de se demander si ne se cache pas une revendication politique déguisée des régions, lesquelles se considèrent comme les « parents pauvres » de la construction européenne.

Le paradoxe des langues officielles devenant elles-mêmes minoritaires

24La parité des langues officielles au sein des institutions n’est-elle pas qu’un « mythe » comme le démontre A. Milian i Massana (Milian i Massana 2002, 2004) ? En effet, le principe d’égalité affiché entre les langues officielles connaît une « amodiation » dans le fonctionnement interne des institutions européennes au profit de quelques langues (a). Plus inquiétant encore, cet unilinguisme rampant au sein de l’Union européenne crée des discriminations linguistiques, surtout au profit de l’anglais, particulièrement dans la communication externe de certains organes et agences de l’Union (b).

25Dans ce contexte, face au « Léviathan anglais », les autres langues officielles de l’Union tendent à devenir elles-mêmes minoritaires.

De l’égalité de principe à l’efficacité pragmatique au sein des institutions

26Comment respecter le principe de l’égalité inscrit dans les traités et les textes fondamentaux, et trouver un mode de fonctionnement efficace ? Toutes les institutions européennes mentionnées à l’article 13 TUE, ex-article 7 TCE, sont confrontées à ce défi. Le premier règlement précité relatif au régime linguistique des institutions, adopté par la Communauté européenne en 1958, mentionne les « langues officielles » et les « langues de travail », sans pour autant, du moins en théorie, établir de différence entre les deux catégories, puisqu’il est précisé que toutes les langues officielles sont des langues de travail. Ce règlement confie à chaque institution le soin de prévoir, dans son règlement intérieur, les modalités de mise en œuvre du principe d’égalité. Or cette liberté conférée aux institutions européennes leur permet d’utiliser un régime adapté à leurs missions, quitte à s’éloigner du « multilinguisme intégral ».

  • 15 TPICE, 20 novembre 2008, Italie c/ Commission, aff. T-185/05, Rec. II-3207.
  • 16 Trib. UE, 13 septembre 2010, Espagne c/ Commission, aff. jtes T-156/07 et T-232/07 ; Trib. UE, 13 (...)

27On constate qu’au sein de la Commission européenne, une règle tacite veut que l’anglais, le français et l’allemand prévalent comme langue de travail. Mais, parmi les quelque quatre mille réunions de travail annuelles organisées par la Commission européenne au début des années 2000, 75 % n’ont bénéficié d’aucun interprète. Quasiment toutes ces rencontres se déroulent par consensus en anglais. À cet égard, si le Tribunal de première instance se montre attentif à ce que des avis de vacances pour des postes d’encadrement supérieur ne soient pas publiés dans des conditions susceptibles de conduire à une discrimination15, il n’empêche qu’il légitime le choix de ne recourir qu’à un nombre limité de langues sur le plan interne, en mettant en avant les exigences liées aux besoins fonctionnels spécifiques des institutions16.

28Concernant la situation au sein du Conseil, on recense presque autant de régimes linguistiques que de catégories de réunions. Pour l’essentiel, il faut retenir que les réunions qui se tiennent à un niveau politique, c’est-à-dire les réunions du Conseil européen et les réunions ministérielles du Conseil de l’Union, font l’objet d’une interprétation intégrale dans toutes les langues officielles. S’agissant en revanche des réunions qui se déroulent à un niveau administratif, plusieurs régimes linguistiques distincts coexistent : cela va d’une interprétation en trois langues (anglais, français, allemand), à l’absence courante d’interprétation au profit de l’anglais.

29Le Parlement européen est l’institution dont les pratiques sont les plus proches du principe d’égalité stricte entre toutes les langues. Chaque député peut s’adresser dans sa langue officielle à ses homologues européens, que ce soit en séance plénière, en réunion des organes parlementaires, en commission parlementaire, ou au sein d’un groupe politique.

  • 17 Règlement de procédure de la Cour de justice, JOCE L 176 du 4 juillet 1991, chap. 6 « Du régime li (...)

30Enfin, et c’est une exception notable, la Cour de justice de l’Union européenne fonctionne selon un régime linguistique très particulier et très favorable au français qui constitue la langue unique de délibéré, même s’il existe autant de langues de procédure que de versions des traités17.

31En revanche, l’anglais apparaît comme la langue de travail à la Banque centrale européenne.

La force attractive de l’unilinguisme au profit de l’anglais, facteur de discriminations dans la communication externe des organes de l’Union ?

32Pour les organes et agences qui ne sont pas mentionnés à l’article 13 TUE, il convient de relever que le multilinguisme est loin d’être appliqué. Plusieurs exemples illustrent ce constat.

  • 18 CJCE, 15 mars 2005, Royaume d’Espagne c/ EUROJUST, aff. C-160/03, Rec. I-2077. À cette occasion, l (...)

33D’abord, l’on observe de plus en plus fréquemment que des annonces de recrutement lancées par certains organes ou agences de l’Union européenne sont publiées en anglais et/ou spécifient très clairement que l’anglais est exigé. Ces atteintes répétées au principe d’égalité linguistique ont récemment conduit l’Espagne à saisir la Cour de justice. L’Espagne contestait le fait qu’Eurojust recrutait ses fonctionnaires selon des critères linguistiques discriminatoires, puisque les candidats devaient impérativement avoir « une excellente connaissance de l’anglais et du français », alors que, selon les Espagnols, la décision de créer Eurojust n’imposait nullement ces deux langues comme langues de travail. Mais la Cour de justice a déclaré irrecevable ce recours en annulation, fondé sur l’ex-article 230 CE, sans aborder le fond de l’affaire, du fait que « les actes attaqués dans le présent recours ne sont pas repris à la liste des actes dont la Cour peut contrôler la légalité aux termes dudit article18. »

34Il convient aussi de relever que dans la majorité des appels d’offres au niveau européen, comme, par exemple, Phare ou Tacis, l’anglais est très souvent imposé comme langue unique de présentation des projets face aux jurys, de rédaction des documents, des contrats et de la gestion des programmes.

35Enfin, même si l’anglais n’est pas forcément la seule langue en cause, il existe des discriminations portant notamment sur les procédures devant certaines entités instituées en vue de réaliser le marché intérieur.

  • 19 CJCE, 9 septembre 2003, Christina Kik c/ Office de l’harmonisation dans le marché intérieur(OHMI),(...)

36Citons l’Office d’harmonisation du marché intérieur (OHMI) qui a aussi donné lieu à un contentieux devant la Cour de justice19. Christina Kik avait présenté à l’OHMI, en 1996, une demande de marque communautaire « Kik », formulée en néerlandais ; elle avait également indiqué le néerlandais comme seconde langue, ce qui a été rejeté par l’OHMI, du fait que la seconde langue indiquée n’était pas l’une des langues officielles de l’Office. Christina Kik invoque alors une atteinte au principe d’égalité des langues constitutif d’une discrimination, mais la Cour de justice n’a pas admis qu’il existerait un droit à ce que tout ce qui est susceptible d’affecter la situation des citoyens européens soit rédigé dans leur langue.

37D’un autre côté, on remarquera que la nouvelle proposition d’institution d’un brevet de l’Union européenne n’avait pas encore abouti fin novembre 2010, précisément pour des querelles linguistiques liées au choix des langues de traduction des brevets, alors que les experts ont souligné les coûts considérables liés aujourd’hui à la protection de l’innovation en Europe, avec un coût dix fois supérieur par rapport aux États-Unis où prévaut une seule langue.

La politique linguistique de l’Union dans l’espace public européen

38Rappelons d’abord, que jusqu’à une époque récente, la Communauté était dépourvue de compétence en matière de langue et de culture, sur la base d’une séparation formelle des sphères économique et culturelle. Ainsi les politiques menées à l’échelle européenne ont longtemps été axées sur une approche essentiellement fonctionnaliste des langues (1). Néanmoins depuis quelques années, les institutions de l’Union européenne se sont de plus en plus montrées soucieuses de la préservation de la diversité culturelle et linguistique (2). Les derniers élargissements vont d’ailleurs faire prendre conscience de la nécessité de garantir les droits linguistiques d’entités plus vulnérables, et notamment des minorités (3).

Une approche traditionnellement fonctionnaliste de la langue, en voie d’évolution

39Au-delà de la différenciation entre politique économique et politique culturelle, la mise en place du Marché commun peut avoir des répercussions, parfois négatives, sur les langues minoritaires (a). Mais si, dans le passé, la Cour de justice avait tendance à faire systématiquement prévaloir les considérations économiques sur les considérations linguistiques, une évolution nettement plus favorable est perceptible depuis quelque temps (b).

Les libertés de circulation comme menace pour les langues minoritaires

40Dans une économie de marché fondée sur le libéralisme, prônant donc les libertés de circulation et la libre concurrence, les politiques culturelles et linguistiques, qui relèvent de la compétence étatique, doivent-elles tomber dans le champ d’application du droit de l’Union, dès lors qu’elles peuvent avoir des effets sur le Marché ? Les États peuvent-ils maintenir des exigences linguistiques, par exemple pour l’accès à l’emploi, ou l’étiquetage des produits et marchandises, alors même que de telles exigences linguistiques peuvent être perçues comme constituant des obstacles ou des entraves aux libertés (pour une étude complète voir Candela Soriano 2002) ?

41Selon l’approche « communautaire », de telles entraves peuvent être justifiées par un motif d’intérêt général, tenant notamment à la protection des consommateurs, du client, ou du patient. Et en effet, il apparaît normal et même indispensable que les consommateurs ou acheteurs soient en mesure, par exemple, de lire et comprendre un certain nombre de mentions sur les emballages des produits ; ainsi plusieurs directives vont être adoptées, mettant notamment en avant des raisons de sécurité ou de santé. On constate donc que certaines exigences linguistiques peuvent être valables.

  • 20 CJCE, 3 juin 1999, Colim NV c/ Bigg’s Continent Noord NV, aff. C-33/97, Rec. I-3175.

42Mais ces exigences linguistiques, généralement relatives à la langue nationale, peuvent-elles aussi porter sur les langues régionales ou minoritaires ? L’arrêt du 3 juin 1999, Colim NV/Bigg’s Continent Noord NV20, rendu à propos de la circulation des marchandises, illustre la position restrictive de la Cour de justice des Communautés européennes : si le droit communautaire prévoit que des informations doivent être exprimées dans une langue particulière, qui est généralement la langue nationale, « les États membres ne peuvent imposer des exigences linguistiques supplémentaires » (point 34), comme, par exemple, l’utilisation additionnelle d’une langue minoritaire. Mais la situation est différente en l’absence d’harmonisation, puisqu’alors « les États membres peuvent adopter des mesures nationales exigeant que ces mentions soient libellées dans la langue de la région dans laquelle les produits sont vendus » (point 44) ; néanmoins, la Cour prend soin de préciser qu’un certain nombre de conditions, liées notamment aux principes de non-discrimination et de proportionnalité, doivent alors être respectées.

43Ainsi, on ne peut méconnaître que le raisonnement suivi correspond à une conception fonctionnaliste des langues, reposant sur l’ignorance de leur pluralité, et ne facilitant pas la transmission de la culture par la langue.

Une évolution de la jurisprudence dans un sens plus protecteur

44L’évolution de la jurisprudence se traduit par l’émergence de droits linguistiques périphériques, ainsi que la protection accordée à des langues officielles, qui peuvent être des langues régionales ou minoritaires, selon certaines Constitutions nationales.

L’émergence de droits linguistiques périphériques

45Dans certaines affaires, la CJCE, loin de négliger les droits linguistiques particuliers octroyés aux locuteurs minoritaires, cherche à en faire bénéficier tous ceux qui se trouvent dans la même situation. Parce que ces solutions sont fondées sur le principe de non-discrimination combiné avec la liberté de circulation, les droits linguistiques reconnus apparaissent encore comme périphériques (Duparc Portier et Masson RMCUE 2007).

  • 21 CJCE, 11 juillet 1985, Ministère public c/ Robert Heinrich Maria Mutsch, aff. 137/84, Rec. 2681.

46D’abord, on peut citer une affaire du 11 juillet 1985, MUTSCH21, dans laquelle un travailleur luxembourgeois, installé en Belgique, réclamait un droit au procès en langue allemande, droit dont bénéficiaient les membres de la minorité germanophone de Belgique. Selon la Cour, le fait de pouvoir utiliser sa propre langue constitue un avantage social, et doit donc être étendu aux autres travailleurs de la Communauté au nom du principe de non-discrimination.

  • 22 CJCE, 24 novembre 1998, Procédure pénale c/ Horst Otto Bickel et Ulrich Franz, aff. C-274/96, Rec.(...)

47La solution est encore plus nette dans l’arrêt Bickel et Franz, du 24 novembre 199822. Ces deux ressortissants, respectivement autrichien et allemand, arrêtés en Italie du Nord, invoquent les règles protégeant la communauté germanophone de la province italienne de Bolzano, afin d’obtenir que la procédure se déroule en langue allemande. Saisie par renvoi préjudiciel, la CJCE retient le principe de non-discrimination (point 26), et rejette l’argument des autorités italiennes entendant protéger « l’identité ethnico-culturelle » de la seule personne appartenant à la minorité linguistique locale. Ainsi la CJCE admet, de façon accessoire, que la « protection d’une minorité […] peut constituer un objectif légitime », mais elle nie, qu’en l’espèce, l’extension de la réglementation litigieuse aux ressortissants de langue allemande d’autres États membres exerçant leur droit de libre circulation puisse porter atteinte à un tel objectif (point 29).

La protection des langues régionales ou minoritaires bénéficiant d’un statut de langues officielles

  • 23 CJCE, 5 mars 2009, Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA) c/ Administración general d (...)

48L’affaire UTECA, jugée par la CJCE en 200923 est particulièrement révélatrice de cette évolution. Était en cause la réglementation espagnole imposant aux opérateurs télévisuels de consacrer une partie de leurs recettes au financement d’œuvres dans une des langues bénéficiant du statut constitutionnel de langues officielles. La CJCE admet cette réglementation, en cela que « l’objectif poursuivi par un État membre, de défendre et de promouvoir l’une ou plusieurs de ses langues officielles » constitue « une raison impérieuse d’intérêt général. » Si O. Dubos (Dubos 2009-2010) estime qu’il s’agit davantage de préserver l’identité linguistique et même constitutionnelle que de protéger la diversité linguistique, il n’empêche que cette dernière est bien concernée par un tel régime, même s’il est vrai qu’elle n’est alors réalisée que de façon partielle.

La promotion récente de la diversité linguistique

49L’Union européenne est-elle dotée d’instruments juridiques garantissant la promotion de la diversité linguistique ? On constate que l’inscription de la « diversité linguistique » dans les traités européens n’est qu’assez récente (a), sans que cela ait empêché les institutions européennes de manifester un intérêt certain pour les questions linguistiques (b).

Une inscription récente de la diversité linguistique dans les textes européens

50À la suite du traité de Maastricht, le concept de diversité linguistique n’était mentionné qu’une seule fois dans le traité CE, soit à l’ex-article 149, devenu 165 TFUE qui énonçait ce qui suit :

La Communauté contribue au développement d’une éducation de qualité en encourageant la coopération entre États membres et, si nécessaire, en appuyant et en complétant leur action tout en respectant pleinement la responsabilité des États membres pour le contenu de l’enseignement et l’organisation du système éducatif ainsi que leur diversité culturelle et linguistique.

51Cet article fournit une base légale pour des programmes d’aide à l’éducation linguistique, sans permettre pour autant de mener une politique linguistique européenne, parce qu’il s’agit d’un domaine d’appui. Cet article reconnaît le droit des États membres de réglementer tout ce qui a trait à la diversité linguistique sur leur propre territoire ; ils demeurent ainsi souverains en la matière. Les programmes, favorisant la coopération entre les États membres mis en œuvre, privilégient en outre les langues les plus répandues, c’est-à-dire les langues officielles de l’Union européenne.

  • 24 Comme le souligne la décision no 1934/2000/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 juillet 2 (...)

52C’est aussi par le biais d’un nouvel objectif de préservation de la diversité culturelle que l’on rencontrait la diversité linguistique. L’ex-article 151 CE obligeait en effet la Communauté à tenir compte des aspects culturels, ce qui inclut incontestablement la diversité linguistique24, dans l’ensemble de son action.

53Mais en la matière, cette organisation ne dispose que d’une compétence subsidiaire et complémentaire qui consiste seulement à soutenir les politiques nationales ; ainsi tout acte d’harmonisation est-il exclu du domaine d’application de cet article. Ainsi, les possibilités d’intervention de la Communauté européenne, en faveur de la diversité linguistique, sont enfermées dans des domaines d’appui qui sont exclusivement de la compétence principale des États. L’action communautaire ne se substitue donc pas à l’action des États membre, mais vient en complément, si les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être atteints de manière suffisante par les États membres.

54Mais si avec le traité de Maastricht, cette inscription est restée accessoire, une évolution est perceptible dans les textes les plus récents (Milian i Massana 2006). Selon l’article 22 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, adoptée à Nice le 7 décembre 2000, et ayant aujourd’hui valeur contraignante, « L’Union respecte la diversité culturelle, religieuse et linguistique. » On retrouve cette préoccupation à l’article 3 TUE, selon la nouvelle rédaction résultant du traité de Lisbonne, aujourd’hui entré en vigueur, puisque parmi les buts ou les objectifs de l’Union, il est précisé que cette dernière « respecte la richesse de sa diversité culturelle et linguistique, et veille à la sauvegarde et au développement du patrimoine culturel européen. »

55L’ensemble de ces ajouts textuels atteste incontestablement d’une plus grande sensibilité de l’Union européenne envers ces questions linguistiques. La valorisation de la diversité linguistique se présente bien comme un maillon essentiel du développement de l’identité européenne.

Des actions ponctuelles de soutien en faveur des langues régionales et minoritaires

  • 25 Mais elle fut supprimée à partir des années 2000, en raison de la jurisprudence de la CJCE du 12 m (...)
  • 26 Voir le rapport final de la Fondation Interarts « Ex-Post Evaluation of Activities in the Field of (...)

56Si, à l’origine, entre 1983 et 1998, la promotion et la sauvegarde des langues et des cultures régionales et minoritaires ont pu bénéficier d’une ligne budgétaire spécifique25, l’intervention de l’Union européenne dans ce domaine a été menée, par la suite, au moyen de divers instruments et politiques internes de l’Union26. Ainsi, de 1998 à 2000, trois cents projets ont été financés à la suite d’appels à propositions ; la France, avec soixante-trois projets, fut le second pays bénéficiaire de l’appui communautaire dans ce cadre, l’Espagne arrivant en tête avec quatre-vingt-quatre projets.

  • 27 Mercator « Législation » (inscrit au CIEMEN à Barcelone), Mercator « Education » (inscrit à l’Acad (...)
  • 28 http://www.eblul.org/

57Parmi les principales autres initiatives appuyées par l’Union européenne en faveur des langues régionales ou minoritaires, il convient de citer l’étude Euromosaic portant sur les groupes linguistiques minoritaires ; réalisée en 1992, cette étude a été complétée en 2004 et 2009 par des études portant sur les nouveaux États membres. De même, le réseau Mercator, dont l’objectif principal est de fournir des informations sur toutes les langues dites régionales ou minoritaires, a été constitué à partir d’une initiative de l’Union européenne ; organisé autour de trois centres de recherche et documentation répartis dans trois pays différents27, il cherche à encourager la mise en réseau des institutions et organisations, des universités et les autorités locales, régionales et nationales. Enfin, nous citerons le « Bureau Européen des Langues les Moins Répandues28 » et qui a été créé en 1982, suite à la résolution précitée Arfé. C’est une ONG (Organisation non gouvernementale), financée par la Commission européenne en tant qu’institution d’intérêt européen. Le Bureau a pour rôle d’assurer une représentation des intérêts communs des langues régionales et minoritaires auprès des instances européennes et internationales, et notamment auprès de la Commission européenne ; il peut aussi accompagner les communautés linguistiques en vue de faciliter leur accès aux financements européens.

Vers la reconnaissance de droits linguistiques autonomes

58L’évolution de la construction européenne conduit à s’interroger sur l’autonomisation croissante de tels droits linguistiques, laquelle passe par l’admission d’un « droit fondamental à la non-discrimination linguistique » (a) reconnu au profit de locuteurs, voire de minorités dans leur ensemble (b).

Le droit fondamental à la non-discrimination linguistique

59Depuis le traité d’Amsterdam, les institutions européennes disposent, avec l’article 19 TFUE, ex-article 13 CE, d’une compétence plus générale pour lutter contre toutes sortes de discrimination (Dubout 2006). Certes, parmi les motifs énumérés, la langue n’est pas citée, mais la référence à l’origine ethnique paraît offrir la possibilité de lutter contre une telle discrimination, par exemple en relation avec l’éducation.

60En revanche, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne devenue norme contraignante, et son article 21, consacré à la non-discrimination, y fait formellement référence, puisque la langue est citée dans la liste des motifs de discrimination prohibée. Allant au-delà de l’émergence de droits linguistiques périphériques (voir supra), cet article 21 confère valeur de droit fondamental dans l’Union européenne à la non-discrimination linguistique, ce qui signifie que cette dernière correspond désormais à un droit individuel, reconnu au profit des locuteurs.

61Mais lorsque ces locuteurs appartiennent à une minorité, on convient de se demander si l’Union européenne ne doit pas offrir une protection spécifique.

Quelle protection pour les droits linguistiques des minorités ?

62La protection des minorités commence à être inscrite dans les textes qui régissent l’Union européenne. Avec le traité de Lisbonne, reprenant une avancée du traité constitutionnel européen, la protection des membres appartenant à des minorités est érigée en valeur sur laquelle l’Union est fondée (article 2 du nouveau traité sur l’UE). De même, l’article 21 de la Charte des droits fondamentaux interdit toute discrimination fondée sur l’appartenance à une minorité nationale. Cette nouvelle approche, mettant l’accent sur les minorités, concerne bien évidemment les droits linguistiques de celles-ci.

  • 29 La protection de ces minorités peut se traduire, dans un État comme l’Estonie qui comprend 28 % de (...)

63La prise de conscience s’est accrue notamment avec les négociations en vue des deux derniers élargissements, alors que la question linguistique a joué un rôle dans la restructuration de l’espace politique dans la plupart des nouveaux États membres. En effet, seuls les États assurant la protection des minorités peuvent prétendre à entrer dans l’Union européenne, selon les critères politiques de Copenhague fixés par le Conseil européen de juin 1993. La difficulté, pour l’Union européenne, est de trouver la voie de l’intégration de ces minorités sans ségrégation linguistique29. Dans ses rapports sur les progrès réalisés par chaque candidat à l’adhésion, la Commission, en charge de l’évaluation, a ainsi été attentive à la protection des langues minoritaires. En Slovaquie, les critiques de l’UE vont porter sur les restrictions à l’usage des langues minoritaires, notamment le hongrois, dans l’administration et dans l’éducation ; mais l’adoption d’une loi beaucoup plus favorable aux minorités en 1999 a apaisé les craintes de la Commission. De même, sous la pression notamment de la Commission européenne, le Gouvernement de l’Estonie a dû modifier sa législation sur l’enseignement. De telles exigences ont aussi été formulées pour d’autres États, tels la Lettonie ou la Roumanie. En pratique, les nouveaux États vont préférer ratifier la Convention cadre sur la protection des minorités nationales du Conseil de l’Europe de 1995.

64Mais cette évolution a pu conduire à stigmatiser un double standard entre les anciens et les nouveaux États membres.

  • 30 Décision no 99-412 DC du 15 juin 1999, Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.
  • 31 Décision no 2004-505 DC du 19 novembre 2004, traité établissant une Constitution pour l’Europe.

65Ainsi dans un État comme la France, la ratification d’un texte tel la Charte des langues régionales et minoritaires a été jugée inconstitutionnelle par le Conseil constitutionnel30. On notera de même que, amené à se prononcer sur la constitutionnalité du TECE, lequel incluait la Charte des droits fondamentaux, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 19 novembre 200431, avait adopté une interprétation très restrictive de cette Charte, en mettant en avant les « traditions constitutionnelles communes aux États membres », lesquelles paraissent dans son esprit uniquement « françaises ». Selon lui, la Constitution française s’oppose « à ce que soient reconnus des droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d’origine, de culture, de langue ou de croyance. » Dans la continuité de sa précédente décision sur la Charte des langues minoritaires, le Conseil s’en tient à une approche strictement individualiste, se rattachant à ce qu’on peut appeler « le nationalisme linguistique » de la France.

66Au final, l’apport de l’Union européenne à la protection de la diversité linguistique n’en est encore qu’à ses balbutiements. Il est vrai que l’Union européenne, freinée par l’insuffisance de moyens juridiques pertinents, demeure encore frileuse en matière de protection des langues régionales ou minoritaires, et que son action reste marginale.

67Et pourtant, ces minorités, craignant que l’appartenance à l’Union n’aggrave l’uniformité au profit des langues officielles, voire des seules langues de grande communication, se réveillent. D’une certaine façon, la construction européenne a provoqué en réaction, ou au moins contribué à un renouveau, ou une renaissance des minorités linguistiques au sein des États membres.

68On peut alors se demander, en conclusion, si l’un des paradoxes de l’intégration européenne ne va pas consister dans cette fonction, somme toute inattendue, de révélateur des langues minoritaires et régionales.

Bibliographie

Références bibliographiques

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Notes

1 Antoine de Saint-Exupéry, Citadelle, chapitre 89.

2 Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, Strasbourg, Conseil de l’Europe, 5. XI. 1992.

3 JOCE C 287 du 9 octobre 1981, p. 106.

4 Même si des divisions ont pu apparaître par la suite (V. infra).

5 Le Parlement européen a démontré, dès le début des années quatre-vingt, dans une série de résolutions en faveur de la protection des langues moins répandues, l’attachement et l’intérêt qu’il portait à ce domaine : résolution sur les mesures en faveur des langues et cultures minoritaires, JOCE C 68 du 14 mars 1983, p. 103 ; « résolution Kuijpers » sur les langues et cultures des minorités régionales et ethniques dans la Communauté européenne, JOCE C 318 du 30 novembre 1987, p. 160 ; résolution sur la situation de langues dans la Communauté et celle de la langue catalane, JOCE C 19 du 28 janvier 1991, p. 42 ; résolution sur les minorités linguistiques et culturelles dans la Communauté européenne, JOCE C 61 28 février 1994, p. 110.

6 Aux termes de cet article 217 du traité de Rome, « le régime linguistique des institutions de la Communauté est fixé, [...], par le Conseil statuant à l’unanimité. »

7 Règlement no 1 du 15 avril 1958, JOCE L 17 du 6 octobre 1958, pp. 385-386. Le Règlement no 1 a été modifié à plusieurs reprises, pour la dernière fois à l’occasion de l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie.

8 Voir le mémorandum rédigé par le Gouvernement espagnol, en date du 13 décembre 2004, dans lequel celui-ci demandait la modification du règlement précité no 1/58 du Conseil.

9 Le Conseil, dans ses conclusions du 13 juin 2005, a prévu « l’emploi officiel » dans les institutions et organes de l’Union, de certaines des langues européennes non visées par le règlement no 1/58, et plus précisément, celles « dont le statut est reconnu par la Constitution d’un État membre sur tout ou partie de son territoire ou dont l’emploi en tant que langue nationale est autorisé par la loi » ; JOUE C 148 du 18 juin 2005, pp. 1-2.

10 Arrangement administratif entre le Conseil de l’Union européenne et le Royaume d’Espagne, JOUE C 40 du 17 février 2006, pp. 2-3.

11 Arrangement administratif entre la Commission et le Royaume d’Espagne, JOUE C 73 du 25 mars 2006, pp. 14-15.

12 Texte voté par le Bureau du Parlement européen, le 3 juillet 2006.

13 Arrangement administratif de juillet 2008, entre le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et le Conseil de l’Union européenne, JOUE C 194 du 31 juillet 2008, pp. 7-8.

14 La loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République consacre un nouvel article 75-1 : « Les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France ».

15 TPICE, 20 novembre 2008, Italie c/ Commission, aff. T-185/05, Rec. II-3207.

16 Trib. UE, 13 septembre 2010, Espagne c/ Commission, aff. jtes T-156/07 et T-232/07 ; Trib. UE, 13 septembre 2010, Italie c/ Commission, aff. jtes T-166/07 et T-285/07.

17 Règlement de procédure de la Cour de justice, JOCE L 176 du 4 juillet 1991, chap. 6 « Du régime linguistique » ; version consolidée publiée au JOUE C 177 du 2 juillet 2010, pp. 1-36.

18 CJCE, 15 mars 2005, Royaume d’Espagne c/ EUROJUST, aff. C-160/03, Rec. I-2077. À cette occasion, l’Avocat général Poiares Maduro aborda sous un angle politique la question des langues, en déclarant, au point 38 de ses conclusions, que « les institutions et les organes de l’Union ont le devoir de respecter le principe de la diversité linguistique. »

19 CJCE, 9 septembre 2003, Christina Kik c/ Office de l’harmonisation dans le marché intérieur(OHMI), aff. C-361/01 P, Rec. I-8283.

20 CJCE, 3 juin 1999, Colim NV c/ Bigg’s Continent Noord NV, aff. C-33/97, Rec. I-3175.

21 CJCE, 11 juillet 1985, Ministère public c/ Robert Heinrich Maria Mutsch, aff. 137/84, Rec. 2681.

22 CJCE, 24 novembre 1998, Procédure pénale c/ Horst Otto Bickel et Ulrich Franz, aff. C-274/96, Rec. I-7637.

23 CJCE, 5 mars 2009, Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA) c/ Administración general des Estado, aff. C-222/07, Rec. I-1407.

24 Comme le souligne la décision no 1934/2000/CE du Parlement européen et du Conseil, du 17 juillet 2000, établissant l’année européenne des langues 2001 : « l’article 151 du traité prévoit que la Communauté contribue à l’épanouissement des cultures des États membres, dans le respect de leur diversité nationale et régionale et tient compte des aspects culturels dans les actions au titre d’autres dispositions du traité ; parmi ces aspects, ceux qui concernent les langues sont d’une grande importance. »

25 Mais elle fut supprimée à partir des années 2000, en raison de la jurisprudence de la CJCE du 12 mai 1998, Royaume-Uni c/ Commission, aff. C-106/96, Rec. I-2729.

26 Voir le rapport final de la Fondation Interarts « Ex-Post Evaluation of Activities in the Field of Regional and Minority Languages 1998-2002 », mai 2004.

27 Mercator « Législation » (inscrit au CIEMEN à Barcelone), Mercator « Education » (inscrit à l’Académie frisonne à Ljouwert aux Pays-Bas), et Mercator « Média » (inscrit à l’Université d’Aberystwyth en Pays de Galles).

28 http://www.eblul.org/

29 La protection de ces minorités peut se traduire, dans un État comme l’Estonie qui comprend 28 % de russophones, par un programme PHARE qui a été conçu dans un but « de formation linguistique pour les minorités ethniques. »

30 Décision no 99-412 DC du 15 juin 1999, Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.

31 Décision no 2004-505 DC du 19 novembre 2004, traité établissant une Constitution pour l’Europe.

Auteurs

Juriste, maître de conférences, Université de Bordeaux (Faculté de Droit et Science politique), CRDEI.

Juriste, doctorante, Université de Bordeaux (Faculté de Droit et Science politique), CRDEI.

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 2014

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