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Identifier et catégoriser les langues minoritaires en Europe

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Joan Busquets
, 
Sébastien Platon
, 
Alain Viaut

Les catégories issues des institutions européennes

La notion de langues régionales et/ou minoritaires au Conseil de l’Europe

The Council of Europe’s notion of Minority and/or Regional Languages

Philip Blair

Résumé

L’emploi des deux épithètes dans la notion de « langues régionales ou minoritaires » invite à s’interroger sur ce qui est réellement signifié par ce syntagme et sur les raisons expliquant un tel choix terminologique. A priori, il s’agirait de deux concepts réunis sous une même entité. Cependant, on peut supposer une certaine perméabilité entre les deux réalités sous-jacentes. La comparaison de situations linguistiques concernées par cette dénomination à travers l’Europe permet d’illustrer la diversité des cas et la complexité d’une telle problématique. La définition donnée dans l’article 1 de la Charte invite à se concentrer sur le rapport à l’espace, à la présence historique, ainsi qu’à la relation entretenue avec la langue officielle pour approfondir la notion de « langue régionale ou minoritaire ». Si la frontière sémantique entre la notion de « langue régionale » et celle de « langue minoritaire » n’est pas toujours tranchée, chacun est doté de connotations différentes, variant selon les régions et les enjeux politiques. La mention des deux épithètes dans la terminologie juridique adoptée par le Conseil de l’Europe relève aussi d’un choix stratégique et diplomatique pour une plus grande inclusion de langues et une meilleure adhésion de la part des États concernés.

Texte intégral

1Que faut-il entendre par « langues régionales ou minoritaires » ? Pourquoi le Conseil de l’Europe a-t-il adopté une telle terminologie ? Faut-il voir dans cette terminologie une identification de deux catégories de langues ? Quelles sont les conditions que doit remplir une langue pour être incluse ? Doit-elle avoir une assise territoriale spécifique ? Une présence de longue date ? Des caractéristiques particulières par rapport à la langue officielle ?

2Telles sont les questions auxquelles nous chercherons à répondre dans les propos qui suivent. Pour le faire, nous allons d’abord examiner les raisons qui ont motivé le choix de la terminologie et les implications de ce choix. Ensuite nous allons examiner en détail certains des critères des langues régionales ou minoritaires, et notamment, d’une part, la durée d’implantation d’une langue sur le territoire national et le statut de ses locuteurs et, d’autre part, la relation entre un idiome donné et les autres langues, en particulier la langue officielle.

Raisons et implications de la terminologie adoptée

3D’abord, il convient de rappeler que l’expression « langues régionales ou minoritaires » a été conçue dans un contexte très concret, celui de l’élaboration d’un instrument juridique. Si, entre-temps, elle est utilisée plus largement, c’est grâce au rayonnement de la Convention – ou Charte – du Conseil de l’Europe qui porte ce nom. Or, concernant les objectifs de cette Charte, il ne s’agissait pas de concevoir une terminologie scientifique mais plutôt de trouver une façon de désigner le champ d’application de la Charte qui soit acceptable par tous les États Parties éventuels. Il fallait trouver une appellation qui couvre ce qui est défini, à l’article 1er de la Charte, de manière juridique et assez pesante, comme « les langues (i) pratiquées traditionnellement sur un territoire d’un État par des ressortissants de cet État qui constituent un groupe numériquement inférieur au reste de la population de l’État et (ii) différentes de la (des) langue(s) officielle (s) de cet État. »

4Évidemment, cette entreprise n’avait pas lieu sur un terrain vierge. D’une part, le mouvement régionaliste avait avancé les « langues régionales » comme élément primordial des identités régionales en Europe devant sous-tendre le processus de régionalisation qu’il revendiquait. C’était une tendance bien représentée au sein de la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe, l’instance de représentation des collectivités territoriales auprès du Conseil de l’Europe, qui a proposé le premier projet de Charte des langues. De même, le concept de langue régionale correspondait bien à l’objectif essentiellement culturel de la Charte, qui est de protéger un élément important du patrimoine des pays européens.

5D’autre part, le concept de « langue minoritaire » était assez bien connu, y compris au sein même du Conseil de l’Europe. Pour beaucoup d’intéressés, c’était le terme logique et naturel. Seulement, voilà, pour d’autres, c’était un terme ambigu. Au lieu de le comprendre dans sa signification la plus simple, c’est-à-dire langue qui n’est pas parlée par la majorité de la population, ils le prenaient comme désignant la langue d’une minorité prédéfinie, à savoir une minorité nationale.

6Dans certains cas, les caractéristiques de la langue utilisée pour la désignation prêtaient à une telle interprétation. Déjà la langue anglaise est moins nette que le français, qui dispose d’un véritable adjectif « minoritaire » : toutefois, il est généralement admis que « minority languages » n’est pas la même chose que « languages of minorities ». Mais le cas de l’allemand est beaucoup plus problématique, car « langues minoritaires » devient « Minderheitensprachen », qui est le même terme utilisé pour « langues de minorités ». Nos tentatives pour souligner qu’il faudrait parler de « Minderheitssprachen », de la même manière que l’on dit « Minderheitsregierung » (gouvernement minoritaire) ou « Minderheitsvotum » (avis minoritaire ou dissident), ont généralement provoqué la riposte, pas entièrement convaincante : « Ce n’est pas de l’allemand. » Quant aux langues slaves, la situation est encore plus nette : en russe, par exemple, le titre de la Charte devient directement : « Европейская Хартия региональных языков или языков меньшинств » (Charte des langues régionales ou des langues de minorités).

7En fait, même si les pays d’Europe centrale et de l’Est ont parfois des sérieux problèmes de nature politique avec leurs minorités nationales, le concept même et l’idée que de telles minorités existent sur leur territoire sont normalement admis sans difficulté. On constate aussi dans le cadre du suivi du respect des engagements au titre de la Charte, que ces pays ont parfois tendance à assimiler la protection des langues à un aspect de la protection des minorités nationales, ce qui peut avoir des conséquences malheureuses. C’est ainsi qu’ils estiment, au nom des droits de l’homme, qu’il n’est pas légitime de traiter la langue d’une minorité nationale quelconque moins favorablement que celle d’une autre, ce qui se traduit en réalité – contrairement aux intentions de la Charte – par un même faible niveau de protection pour tout le monde.

8Face à la diversité des traditions, des réalités, des terminologies et des prédilections idéologiques de ses États membres, il était sans doute naturel que le Conseil de l’Europe adopte la solution de retenir les deux expressions, « régionales » et « minoritaires ». De cette façon (du moins on pouvait l’espérer) chaque pays pourrait trouver son bonheur : pour le dire concrètement, la France pourrait parler de langues régionales, la Hongrie de langues minoritaires. Mais cela signifie-t-il que les deux épithètes couvrent une seule réalité ?

9Ce n’est pas sûr. L’on peut identifier deux tentatives de différentiation. D’une part, au moins un des États Parties à la Charte, l’Allemagne, fait habituellement une distinction en attribuant déjà dans son instrument de ratification de la Charte ses langues non officielles à l’une ou l’autre catégorie. C’est ainsi que le bas-allemand, qui était historiquement la langue de la majorité de la population dans une grande partie du nord du pays et qui, sur le plan linguistique, est relativement proche du haut-allemand, est désigné « langue régionale », alors que les autres langues (danois, haut-sorabe et bas-sorabe, frison septentrional, frison-satérois et romani) sont qualifiées de « langues minoritaires ». On retrouve ici l’influence linguistique du titre allemand de la Charte : en effet, ces langues dites « minoritaires » ne sont pas apparentées à l’allemand et sont parlées par des groupes considérés comme étant couverts par la Convention-cadre du Conseil de l’Europe pour la protection des minorités nationales. Or il s’agit là d’une distinction qui ne trouve pas de fondement dans le texte de la Charte.

10Cependant, un autre type de distinction, moins radical et plus officiel, entre les deux termes peut être trouvé dans le rapport explicatif de la Charte. Au paragraphe 18, il est précisé que les langues régionales sont celles parlées dans une partie limitée du territoire d’un État et pouvant y être parlées par la majorité de la population. En revanche, l’adjectif « minoritaires » se référerait aux situations où, soit la langue est parlée par un groupe de personnes qui ne sont pas concentrées dans une région déterminée, soit elle est parlée par un groupe de personnes qui, tout en étant concentré dans une région déterminée, est quantitativement inférieur, même dans cette région, aux locuteurs de la langue majoritaire.

11C’est le paragraphe du rapport explicatif dont on peut être le moins fier. Il convient en effet de se demander si une telle distinction, pour autant qu’elle soit claire, est très utile. Ainsi, dans beaucoup de cas, une langue serait à la fois régionale, car parlée surtout dans une région spécifique, et minoritaire, car parlée même dans cette région par une minorité de la population. Et quant à l’autre sens suggéré pour le mot « minoritaire », c’est-à-dire, parlée par un groupe de personnes qui ne sont pas concentrées sur une partie déterminée de l’État, n’est-ce pas exactement la signification d’une autre catégorie de langues employée par la Charte, celle des « langues dépourvues de territoire » ? En effet, aux termes de l’article 1(c), les langues dépourvues de territoire sont celles qui ne peuvent pas être rattachées à une aire géographique particulière de l’État.

12Face à ces deux tentatives de différentiation, la réponse la plus raisonnable, pour les besoins de la Charte, est d’insister sur l’interchangeabilité des deux termes. Après tout – même si ce n’est pas décisif – il est frappant que la Charte ne parle pas de « langues régionales et minoritaires » mais de « langues régionales ou minoritaires ». C’est donc cette expression, prise dans son ensemble, qui autorise une seule définition. Mais en tout cas, si distinction il y a, c’est une distinction sans conséquence, dans la mesure où la Charte ne mentionne jamais séparément langues régionales ou langues minoritaires. Surtout elle ne prévoit pas de dispositions différentes selon qu’une langue est régionale ou minoritaire mais uniquement, dans une certaine mesure, selon qu’il s’agit ou non d’une langue dépourvue de territoire ou, bien sûr, selon qu’un État s’engage ou non à appliquer à une langue des mesures de protection sous la Partie III de la Charte.

Autres critères des langues régionales ou minoritaires

13Reprenons donc la définition unique de « langues régionales ou minoritaires » fournie par la Charte à l’article 1(a), afin d’explorer les aspects qui n’ont pas encore été abordés. Ces aspects concernent grosso modo deux catégories de questions : celles relatives à la durée d’implantation d’une langue sur le territoire national et le statut de ses locuteurs, et celles relatives à la relation entre une langue donnée et la ou les langue(s) officielle(s). Rappelons en passant qu’un troisième aspect de la définition concerne la précision qu’il s’agit de langues pratiquées « sur un territoire d’un État ». Il s’agit de l’assise territoriale de la langue, question que nous avons déjà abordée en partie ci-dessus et dont nous avons examiné en détail l’approche adoptée par la Charte et son comité d’experts lors d’un séminaire antérieur dans cette même maison.

La durée d’implantation d’une langue sur le territoire de l’État et le statut de ses locuteurs

14D’abord, il s’agit de langues « pratiquées traditionnellement sur un territoire d’un État. » Cette exigence correspond clairement à l’objectif fondamental de la Charte, qui consiste à sauvegarder le patrimoine culturel européen. Ainsi, le préambule se réfère à la protection des langues régionales ou minoritaires « historiques » de l’Europe.

15Cette partie de la définition est renforcée par la précision qu’il s’agit de langues pratiquées « par des ressortissants de cet État. » C’était sans doute évident, mais il est souligné ainsi que la Charte n’entend pas protéger les langues étrangères. Ce qui est potentiellement plus problématique, c’est l’affirmation au même article 1(a) que l’expression « langues régionales ou minoritaires » n’inclut pas les langues dites « des migrants ». Par ce terme on entend normalement les langues issues de l’immigration. Or, souvent, les locuteurs des langues issues de l’immigration ont le statut de citoyens de leur pays de résidence. D’ailleurs, au moment de l’élaboration de la Charte certains pays membres comme le Royaume-Uni ou les Pays-Bas examinaient ces langues comme étant un des problèmes les plus importants, dans la mesure où ils considéraient l’intégration des populations en question comme un enjeu majeur.

16Cependant, les langues des migrants ne peuvent pas être considérées comme étant pratiquées traditionnellement sur un territoire de l’État, ce qui est peut-être le premier critère des langues régionales ou minoritaires, dont bon nombre étaient présentes sur le territoire en question même avant la langue officielle. D’ailleurs, les auteurs de la Charte devaient tenir compte de l’attitude négative notamment des pays germanophones qui, du moins à l’époque, affirmaient ne pas être des pays d’immigration : les représentants de ces pays soignaient le mythe que les locuteurs de ces langues étaient des « hôtes » destinés à rentrer chez eux. Enfin, vouloir inclure dans le système de la Charte une deuxième grande catégorie de langues, dont les locuteurs sont confrontés à des problèmes assez différents d’intégration dans la société, y compris souvent de compréhension de la langue officielle, aurait sans doute abouti à surcharger le mécanisme de suivi de la Charte. C’est pourquoi on a décidé d’exclure les langues pratiquées par les immigrés, en recommandant toutefois qu’un autre instrument juridique leur soit consacré. Cette solution peut assurément se justifier par le fait que la Charte ne porte pas sur des questions de droits de l’homme, mais sur la protection d’un patrimoine culturel. Par ailleurs, elle autorise une certaine évolution : une langue dont on ne peut dire aujourd’hui qu’elle est « pratiquée traditionnellement sur un territoire d’un État » peut, au bout de quelques générations, satisfaire à ce critère.

La relation entre une langue donnée et la langue officielle

17Passons maintenant au deuxième grand aspect de la définition, la relation entre une langue donnée et la ou les langue(s) officielle(s). La définition donnée par l’article 1(a) précise, d’une part, que les langues régionales ou minoritaires sont « différentes de la (des) langue(s) officielle(s) de l’État », d’autre part qu’elles n’incluent pas les dialectes de la (des) langue(s) officielle(s) de l’État.

18La distinction faite entre langues officielles, d’une part, et langues régionales ou minoritaires, d’autre part, n’a rien de surprenant. Il est vrai que la formulation de la définition à l’article 1(a) de la Charte insiste beaucoup sur la possibilité qu’il existe, dans le même État, plusieurs langues officielles et c’est précisément dans ce cas que l’on rencontre parfois une langue dotée du statut juridique de langue officielle, mais ayant, par ailleurs, toutes les caractéristiques sociologiques d’une langue régionale ou minoritaire. Le cas le mieux connu est probablement celui de la langue irlandaise. Or il est clair qu’une telle langue, qualifiée par la Constitution irlandaise de « langue nationale et première langue officielle », ne peut pas être considérée comme langue régionale ou minoritaire pour les fins de la Charte, même si en réalité elle est peu utilisée par les organes de l’État. En effet, le Gouvernement irlandais ne l’accepterait jamais. C’est pourquoi le premier paragraphe de l’article 3 de la Charte contient une référence spéciale aux langues officielles moins répandues sur l’ensemble ou une partie du territoire de l’État.

19Soulignons, toutefois, que ce ne sont que les langues officielles de l’État qui ne peuvent pas être comptées parmi les langues régionales ou minoritaires. En effet, il existe aussi des langues qui ont un statut officiel – ou, pour employer la terminologie espagnole – « co-officiel » au niveau régional. Quel que soit l’usage réel de ces langues, et même si elles jouissent dans la région en question d’une parfaite égalité de traitement avec la langue officielle de l’État dans son ensemble, cela n’empêche pas de les considérer comme des langues régionales ou minoritaires. Au contraire, l’attribution du statut officiel au niveau régional est en principe la façon la plus efficace de sauvegarder une langue régionale ou minoritaire.

20En revanche, la Charte écarte explicitement de la catégorie des langues régionales ou minoritaires les dialectes de la (des) langue(s) officielle(s) de l’État. La raison en est évidente. Toute en étant un élément important de la richesse linguistique, les dialectes constitueraient un défi trop difficile pour le système de protection de la Charte. En tant que variantes d’une même langue, ils présenteraient des problèmes de définition, mais aussi beaucoup de problèmes liés à leur manque de codification et leur inadéquation pour être employées dans la vie publique.

21Si cette disposition n’est pas contestée en principe, elle est néanmoins susceptible de poser des problèmes dans la pratique. En effet, les critères de la distinction entre langues et dialectes sont loin de faire l’unanimité. La langue écossaise (scots) est-elle une variante de l’anglais ou une langue autonome, comme ses défenseurs le prétendent et que le Gouvernement britannique a fini par reconnaître dans le cadre de la Charte ? La Charte n’entreprend pas la tâche ingrate de chercher une réponse scientifique à la question de savoir à partir de quand les variations sont suffisamment importantes pour faire d’un parler une langue distincte. Au contraire, le rapport explicatif reconnaît que cette question dépend, non seulement de considérations proprement linguistiques, mais aussi de phénomènes psychosociologiques et politiques. On laisse donc une marge d’appréciation à chaque État, à condition qu’il décide en toute transparence avec les locuteurs de la langue concernée.

22À noter que la Charte ne dit rien sur les dialectes des autres langues que les langues officielles. Ces variantes peuvent-elles être protégées en tant que telles ? Cette question peut se poser concernant différentes variantes de ce qui est souvent présenté comme une seule langue régionale ou minoritaire. Ainsi, le rhéto-romanche en Suisse est composé de cinq parlers apparentés mais assez différents les uns des autres. Or les autorités cantonales des Grisons ont entrepris de standardiser ces parlers en une seule langue, le romansch grischun : une telle solution facilite évidemment la mise en place de mesures de soutien, notamment concernant l’emploi de la langue par les autorités publiques, mais elle exaspère beaucoup de locuteurs des cinq variantes qui ne maîtrisent pas le romansch grischun et ne s’identifient pas à lui. A-t-on affaire dans ce cas à cinq langues minoritaires ou une seule ? La réponse peut avoir des conséquences très concrètes. D’ailleurs, ce problème n’est pas si rare. Par exemple, il se pose dans le cas des trois variantes de la langue same, voire même des trois variantes du cornouaillais, qui, prises ensemble, ne sont parlées que par quelques centaines de personnes.

23La même question peut se poser par rapport à une variante d’une langue étrangère. Ainsi, ce n’est que récemment que les autorités norvégiennes ont reconnu le kven comme langue autonome au lieu du finnois comme dialecte. Encore une fois, les conséquences pratiques pour les locuteurs peuvent être très importantes. Les locuteurs de l’allemand « Walser » en Italie sont-ils mieux servis par l’enseignement de l’allemand standard moderne ou par celui du parler qui constitue le patrimoine distinct de leur petite communauté ? D’ailleurs, le débat sur l’alsacien en France démontre à quel point de telles questions peuvent provoquer des passions politiques.

24Ces questions sont en effet parmi les plus difficiles et elles confrontent les décideurs en matière de langues régionales ou minoritaires. Elles sont liées au fait que ces langues n’ont pas encore subi le processus de codification qu’ont connu les langues officielles. C’est un processus sans doute nécessaire à la survie d’une langue mais douloureux et destructeur de diversité linguistique.

25Nous avons essayé dans ces propos de clarifier les différents aspects du concept « des langues régionales ou minoritaires ». Il s’agit d’un concept qui a été développé à des fins bien précises de rédaction pour un instrument juridique international. Plusieurs de ses composants sont objectivement fondés. Cependant, nous avons pu voir à différents endroits que leurs connotations politiques se font rapidement sentir, ce qui a influé sur la terminologie employée et sur certains éléments de définition. Néanmoins, somme toute, même si de tels éléments ont soulevé quelques problèmes au cours du processus de suivi du respect de la Charte, on peut considérer que la notion de « langues régionales ou minoritaires » telle qu’énoncée par la Charte du Conseil de l’Europe a permis de manier une problématique complexe sans se perdre dans des querelles de terminologie et de définition.

Auteur

Ancien directeur des institutions démocratiques au Conseil de l’Europe.

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 2014

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