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Sport, relations sociales et action collective

 | 
Jean-Pierre Augustin
, 
Jean-Paul Callède

1. Les politiques du sport : quelques niveaux d'expression

La politique publique du sport un référentiel pour quoi faire ?

Francis Le Dû

Texte intégral

1Le président du CNOSF constate dans une conférence de presse récente qu'il y a "autant de politiques sportives départementales et régionales qu'il y a de régions ou de départements" ; il insiste sur la nécessité d'harmoniser les initiatives décentralisées avec la politique nationale. Cet appel d'une instance parapublique illustre les difficultés que connaît l'Etat dans l'accomplissement d’une politique unitaire et suppose une fragmentation des espaces d'action.

2La politique publique du sport en France sort d'un "référentiel de l'Etat-providence" qui assurait jusqu'en 1980 la cohérence d'un projet éducatif global associé à un équipement sportif et une médiation municipale et/ou associative. Le cadre d'action était le suivant :

  • un investissement inscrit dans une politique unitaire d'équipement rassemblant tous les publics ;
  • une installation sportive normalisée, homologuée par la fédération sportive et approuvée par l’institution étatique ;
  • une priorité accordée à l'espace municipal ;
  • un mécénat public par un système subventionnel et d'aide en personnel.

3L'Etat central privilégiait ainsi la médiation municipale et associative. Le contrat de plan intégrait les acteurs ou globalisait les objectifs. Les campagnes pluriannuelles telles que l'opération "Mille piscines" ou “Mille clubs" sont exemplaires à cet égard.

4La multiplication des niveaux territoriaux à l'issue du mouvement de décentralisation et de déconcentration, la transformation du rapport à l'Etat entraînent la définition ou la redéfinition de la spécificité et de l'identité de chaque acteur territorial. Deux lieux privilégiés : l'Etat et la commune se voient en tant qu'unités spécifiques remis en cause par d'autres formes de territorialités.

5Ce repositionnement des acteurs induit une réflexion sur le rôle de l'Etat et la fragmentation du champ sportif.

6Je me propose d'en analyser les effets sur la période 1988-1992 par un triple questionnement.

  • Peut-on parler d'une crise du référentiel1 ou du secteur ?
  • Y-a-t-il émergence de nouvelles formes de médiation et de légitimation ?
  • Quels sont les processus de légitimation mis en œuvre par l'Etat pour l'action sportive ?

7Nous partirons de l'hypothèse que le secteur est en cause et qu'à partir d'un "jeu de catalogue", l'Etat légitime sa politique sportive par une intense activité de communication et une mise en scène réglementaire.

I - RÉFÉRENTIEL OU CATALOGUE...

8La politique publique du sport s'inscrit dans un processus de légitimation qui vise à rendre son intervention désirée et perçue comme nécessaire. Pour y parvenir, elle peut manipuler des valeurs et accréditer la pertinence d'un certain nombre d'objectifs.

  • 2 Les activités physiques et sportives constituent un facteur important d'équilibre, de santé, d'épa (...)
  • 3 JORF, Débats parlementaire, discussions budgétaires.

9Le premier mécanisme de légitimation consiste à situer la politique publique dans un objectif global2. L'ensemble des représentations que révèle l'analyse des documents budgétaires et des discours3 pour la période récente s'accorde sur l'importance sociale du sport, sur la nécessité de démocratiser sa participation, sur son apport salutaire pour la santé et sur l'intérêt de développer l'excellence. Ces représentations constituent le cadre symbolique de référence qui indique les objectifs possibles et qui légitime l'intervention publique.

10Les discours et les représentations sur le sport souffrent au strict niveau cognitif d'une grave ambiguïté due à la polysémie du mot. Les différents sens du mot sont associés sans grande précaution et aboutissent au syncrétisme.

11Renvoyant à un modèle universel ou à une communauté particulière, le mot "sport" porte en lui l'idée d'unité et d'universalité.

12Les représentations peuvent être regroupées en deux catégories : les impératifs sociaux, d'une part, les croyances, d'autre part. L'adéquation entre le sport et la santé ou le développement du lien social constituent ces assertions tenues pour vraies.

13L'empyrée de l'impératif touche les processus dits de démocratisation du sport, ou d’accessibilité des installations. Le rapport du sport et de l'argent s'inscrit également dans des affirmations : "il faut libérer le sport de l'argent".

14Ce qui ressort de l'analyse des objectifs des politiques sportives nationales est leur caractère flou et imprécis : les politiques sportives s'inscrivent dans un cadre large et peu discriminant pour guider une sélection des projets à aider, ou, à l'autre bout de la séquence, pour mesurer le succès des politiques et évaluer la réussite des actions entreprises.

  • 4 SCHUTZ A., Le chercheur et te quotidien, Paris : Méridiens, Klincksiek, 1987.

15Le mécanisme vise à produire un discours sur le sport et une définition des besoins qui légitiment l'intervention publique. Il participe à un effet de croyance collective à une "prédication auto-réalisatrice” pour reprendre le terme de Merton ; les individus étant persuadés du caractère essentiel de la politique sportive et considérant l'intervention publique “comme allant de soi"4.

  • 5 MULLER Pierre, op. cit., p. 45.

16Par contre, pour l'autorité publique, la diffusion de cette valeur apparaît comme l'un des moyens les plus efficaces pour contrôler et orienter les besoins de la population. Ces objectifs s'accommodent d'une grande diversité de contenus : une politique d’investissement, une aide aux manifestations sportives, un soutien des actions de formation. A partir de ces valeurs très extensives, les opérateurs sectoriels produisent "les algorithmes"5 qui structurent chaque politique comme autant d'équations fondamentales. Sous le discours du développement du sport à l'école se cachent des opérateurs sectoriels difficiles à comparer : aménagement des rythmes de vie de l'enfant (ARVE), contrat d'aménagement du temps de l'enfant (CATE), contrat ville-enfant. L'action se développe soit dans le temps scolaire, soit dans le temps de loisirs, le projet éducatif peut être soit municipal soit scolaire, le médiateur peut être l'instituteur responsable de la classe ou un intervenant extérieur.

17À l'analyse des présentations budgétaires et des discours ministériels on retrouve la multiplicité et la diversité que recouvre la notion de sport. La politique du sport reste remarquable par son éclectisme et s'inscrit dans des finalités extérieures au champ lui-même, notamment la priorité affichée pour une politique de la ville en faveur des jeunes en difficulté.

18La politique sportive se développe par adjonction successive d'éléments nouveaux. Les décisions contingentes d'hier font l'existant d'aujourd'hui ; des éléments innovants ajoutent aux actions traditionnelles.

  • 6 FRIEDBERG E., URFALINO P., Le jeu du catalogue, les contraintes de l'action culturelle dans les vi (...)

19On retrouve ici le "jeu du catalogue" souligné par plusieurs auteurs pour les politiques culturelles6 :

"L'image du catalogue vient ici à l'esprit pour deux raisons essentielles d'une part à cause de l'impression d'une simple juxtaposition d'éléments disparates dont seuls des objectifs vagues et non discriminants peuvent s'accommoder et assurer l'intégration, d'autre part à cause du caractère contingent de la présence des rubriques (telles institutions, telles activités, telles manifestations)".

II - LA LÉGITIMATION PAR LA RÉGLEMENTATION ET LA COMMUNICATION

  • 7 MENY Y, et THOENIG J.-C,, posent même la question suivante : "Car la mise en œuvre d'une politique (...)

20Quand on étudie une politique publique, et notamment à partir d'une approche séquentielle, il est nécessaire de s'interroger sur le fait de savoir si cette politique a effectivement résolu le problème auquel elle était censée répondre. Dans cette perspective on se penchera donc sur les conditions de sa mise en œuvre tout en encourageant la possibilité réelle de produire des effets7. Pour le sport une telle démarche risque d'être beaucoup trop spéculative. En effet, il nous semble difficile de mesurer l'impact d'une politique publique sur l'état de santé de la population. De l'ambiguïté de la définition de l'activité sportive découle la difficulté de l'évaluer. Le statut de "produit" étant refusé au sport, il paraît difficile de considérer, par exemple, la valeur marchande d'un joueur de football sans remettre en cause l'environnement symbolique et "l'esprit sportif" du système lui-même.

21Souhaitant dépasser cette approche séquentielle je partirai du constat que, bien qu'objectives par leur dimension coercitive, les politiques publiques n'ont de sens qu'à travers l'usage qu'en font les acteurs.

22C'est donc dans cette direction que je propose d'analyser la politique publique comme processus de légitimation et d'en souligner deux aspects essentiels : la légitimité légale rationnelle et la communication publique.

A - QUESTION DES LIMITES DE L'ACTION RÉGLEMENTAIRE

23Dans la typologie webérienne toute politique publique comporte un volet coercitif généralement sous-tendu par le principe de légitimité légale rationnelle. Les luttes internes au "champ sportif" prennent inévitablement la forme de conflits de définition au sens propre du terme et posent la question des limites. Définir les frontières, contrôler les entrées, c'est défendre l'ordre établi dans le champ. Les luttes de définition ou de classement ont pour enjeu des frontières : sport amateur — sport professionnel, sport olympique — sport non olympique. Le sportif de haut niveau fait l'objet d'un classement entre le niveau national et le niveau régional.

24La qualité même de pratiquant sportif est l'objet d'un débat scientifique entre INSEE et INSEP. L'imposition d'une définition dominante liée, par exemple, à la possession d'une licence délivrée par une fédération sportive n'a rien d'abstrait, elle détermine la population digne de participer au débat pour la définition d'un usage légitime du corps.

  • 8 Discours de Madame Frédérique Bredin, Ministre de la Jeunesse et des Sports, Premières Assises Nat (...)

25Selon le choix de la définition du sportif, la France devient ou non "une nation sportive", et le Ministre peut faire valoir cette statistique dans la présentation de sa politique gouvernementale qui fait alors état d'une prodigieuse évolution : "les Français et les Françaises aiment le sport... La remarquable étude qu'a récemment réalisée un groupe de chercheurs de l'INSEP témoigne de cette évolution. Un chiffre a étonné, bousculant avant la statistique d'antan quelques préjugés : 73,8 % des Français pratiquent une activité physique"8.

26Dans cette définition des frontières du champ sportif, l'Etat conserve ses ressources normatives, cette active politique réglementaire relayée par les services extérieurs permet à l'acteur central d'occuper la scène nationale. L'activité législative et réglementaire est importante. Elle ne s'est pas démentie depuis dix ans : deux lois (16 juillet 1984 et 13 juillet 1992) et 1 7 décrets. Peu de secteurs de la politique publique échappent à cette activité réglementaire. Pareille intervention résulte parfois d'une inscription de la controverse sur l'agenda politique. L'exemple de la gestion financière des clubs professionnels est posé depuis 1975. Chaque ministre des sports se saisit de cette question parfois sous la pression de l'opinion publique, et propose une formule réglementaire dont l'application est souvent différée. On voit ainsi se succéder la société d'économie mixte, la société à objet sportif, le statut associatif renforcé, la société anonyme à objet sportif.

27L'acte réglementaire est une action symbolique par sa nature même. Peu importe en définitive l'impact réel futur de la réglementation du sport professionnel par exemple. Il s'agit de frapper l'opinion, de manifester le parti d'agir des autorités sur le devant de la scène publique. La réglementation des clubs de football professionnels, la pression exercée sur la Fédération Française de Football assurent une fonction d'exorcisme "du démon de l'argent". La réglementation rassure l'opinion publique nationale.

28La politique sportive se donne à voir et gagne ainsi symboliquement une unité en tant que domaine d'action de l'Etat.

B - LA LÉGITIMATION PAR LA COMMUNICATION PUBLIQUE

  • 9 GERSTELE J., La communication politique. Paris : PUF, Que sais-je ?, 1992, p. 102.

29Sur la définition des frontières de la politique publique, l'Etat garde la maîtrise du jeu. Par contre la généralisation de la décentralisation a rendu plus que jamais nécessaire la maîtrise de "l'agenda médiatique"9. Le sport constitue un vecteur privilégié de l'image d'une région ou d'une ville et par une communication institutionnelle l'action sportive peut valoriser l'image d'une collectivité.

  • 10 Jours tranquilles en 1989, Paris : Editions Odile Jacob, 1989.

30La distinction entre espace de gestion et espace de représentation, évoquée notamment par Marc Abeles10, se retrouve dans la mise en scène des politiques publiques du sport par l'Etat.

31Concernant ce premier espace, la communication politique insistera sur le nombre de réalisations :

  • 11 JORF, Questions parlementaires, 20 juillet 1992, p. 3290.

32"Des actions concrètes et ambitieuses illustrent la réalisation de ces objectifs telles que l'ouverture de 1 000 nouveaux points d'information jeunesse. La mise en œuvre du dispositif "20 000 projets jeunes..."11 est un autre exemple. Le Ministre fait état des aménagements d'intérêt national et met en rapport les aides financières et le nombre de médailles obtenues aux Jeux olympiques :

  • 12 Bilan de la législature, mars 1993.

1988

J.O. CALGARY

3,5 M.F. :

2 médailles

J.O. SEOUL

21,7 M.F. :

16 médailles

1992

J.O. ALBERTVILLE

16,0 M.F. :

9 médailles

J.O. BARCELONE

22,0 M.F. :

29 médailles12

33La progression du budget de l'Etat et sa part dans le budget général est l'objet d'un débat constant face à l'opinion publique et la barre de 0,20 % constitue une limite symbolique.

  • 13 Dossier de presse Budget 1993.

"Par ailleurs la part du budget du Ministère de la Jeunesse et des Sports dans celui de l'Etat (0,18 % en 1991) est passée en deux années à 0,22 %"13

34La communication politique a pour fonction de valoriser l'élu gouvernemental ou l'institution à qui les individus imputent la responsabilité de la politique publique. Le sport constitue un vecteur privilégié par une communication basée plus sur l'image que sur l'écrit.

  • 14 Bulletin C'est-à-dire, Syndicat national des inspecteurs jeunesse et sports.

35L'action gouvernementale s'inscrit alors dans un processus de médiatisation. "D'où nous vient ce malaise diffus, cette impression que la maison Jeunesse et Sports est tout entière tendue vers une politique de coups médiatiques dont le succès s'évalue en terme de cote de popularité ministérielle plutôt que dans l'action en profondeur"14.

36.La communication devient ainsi une ressource dès lors qu'elle est instrumentalisée par les autorités politiques pour devenir une illustration de "l'agir stratégique" dont parle Habermas dans sa théorie de l'agir communicationnel.

EN GUISE DE CONCLUSION

37De cette analyse de la politique publique du sport, on retire l'impression que le retour au territorial ne semble pas engager l'Etat dans une tentative de désectorisation locale. Le Ministère de la Jeunesse et des Sports occupe une place centrale dans le processus de définition de l'action sportive. En l'absence d'une matrice normative hiérarchisée, le secteur du sport a beaucoup de mal à exister en tant que politique autonome indépendante de finalités extérieures à son champ. Il devient ainsi difficile d'articuler autour d'objectifs, de normes et de règles du jeu capables de faire consensus des référentiels sectoriels et professionnels aussi hétérogènes. Ce qui fait une politique sectorielle constituée, c'est la domination d'un centre intellectuel et politique d'un champ déterminé d'activités.

38Dans le couple Etat-local l'observation du système d'action laisse une impression de dissociation, chaque acteur ou groupe d'acteurs présent dans le domaine du sport essayant de faire évoluer à son avantage les ressources nouvelles. L'Etat est à la recherche de nouvelles alliances mais il ne s'engage pas dans la valorisation des espaces territoriaux intermédiaires. Il continue à privilégier les médiateurs traditionnels du mouvement olympique.

39L'avenir de la politique nationale est confronté à ce nouvel enjeu du retour au local.

Notes

1 MULLER Pierre, Les politiques publiques, Paris : PUF, Que sais-je ?, 1990.

2 Les activités physiques et sportives constituent un facteur important d'équilibre, de santé, d'épanouissement de chacun ; elles sont un élément fondamental de l'éducation de la culture et de la vie sociale (article 1, loi 1984).

3 JORF, Débats parlementaire, discussions budgétaires.

4 SCHUTZ A., Le chercheur et te quotidien, Paris : Méridiens, Klincksiek, 1987.

5 MULLER Pierre, op. cit., p. 45.

6 FRIEDBERG E., URFALINO P., Le jeu du catalogue, les contraintes de l'action culturelle dans les villes, Paris : La documentation française, 1994, p. 6.

7 MENY Y, et THOENIG J.-C,, posent même la question suivante : "Car la mise en œuvre d'une politique est-elle nécessairement faite pour générer les effets ?", Politiques publiques, Paris : PUF, 1989, p. 233, Coll. Thémis.

8 Discours de Madame Frédérique Bredin, Ministre de la Jeunesse et des Sports, Premières Assises Nationales des Métiers du Sport, 19-20 décembre 1991.

9 GERSTELE J., La communication politique. Paris : PUF, Que sais-je ?, 1992, p. 102.

10 Jours tranquilles en 1989, Paris : Editions Odile Jacob, 1989.

11 JORF, Questions parlementaires, 20 juillet 1992, p. 3290.

12 Bilan de la législature, mars 1993.

13 Dossier de presse Budget 1993.

14 Bulletin C'est-à-dire, Syndicat national des inspecteurs jeunesse et sports.

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 1995

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