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Sport, relations sociales et action collective

 | 
Jean-Pierre Augustin
, 
Jean-Paul Callède

II. Les politiques sportives. Dimensions et développements

Problématique de l'organisation des responsabilités publiques en matière d'équipement sportif

Jean-Pierre Loustau-Carrere

Texte intégral

1La vie sportive, les échanges sportifs, le "commerce" sportif dans son acception la plus globale, tout comme la décision politique relèvent de conceptions culturelles et sociales propres à chaque civilisation. Il est indéniable que le jeu compétitif institutionnalisé trouve sa source dans le contexte culturel anglo-saxon, que le modèle commercial est d'essence nord-américaine et que le modèle semi-public relève d'une conception européenne très accentuée en France, À travers chaque modèle émergent des principes sous-jacents qui le définissent et lui donnent sa tonalité majeure.

2En France, l'Etat, à la faveur de la reconquête républicaine des années quarante, en fin de guerre et dans l'après-guerre a imposé un modèle s'appuyant sur l'exercice du pouvoir, affirmant à travers la gestion du sport, et plus particulièrement du sport de compétition, des principes de souveraineté nationale qui semblaient garantir l'unité et la pérennité des systèmes de gestion nationaux.

3Les ordonnances d'Alger en 1943, les ordonnances de 1945 portant délégation de pouvoir aux fédérations, puis la loi Mazeaud de 1975, enfin les lois de 1984 et de 1992 constituent les maillons de la chaîne fondamentale instituant l'Etat en qualité de légataire universel de la pratique sportive compétitive. Il s'agit donc d'un système centralisé, fondé sur l'autorité d'un pouvoir délégué aux fédérations nationales. Ces dernières recevront formellement, en 1984, la consécration suprême attachée à la mission de service public concédée, en quelque sorte, à frais réduits.

4C'est alors que le bel édifice bâti sur des fondations légitimes et républicaines, fort des certitudes jacobines et des prétentions de l'Etat interventionniste, a commencé à trembler dès les premières secousses dues au rajeunissement de la population, à la fin des années cinquante, et à la demande sociale d'un surplus d'activités physiques en milieu civil et scolaire. C'était l'époque des grandes "inventions" qui donna, en termes de réponses, les lois programmes d'équipement sportif — les bases de sport et de loisirs — le développement du sport scolaire et l'apparition des grands organismes sportifs.

5On constate alors qu'à partir de la notion de pouvoir s'organise le transfert vers des principes de responsabilité. On assiste, à cette époque, au premier abandon par l'Etat de l'action d'animation directe issue des idées novatrices de l'après-guerre puis à l'apparition du concept public de municipalisation des équipements accompagné des notions de banalisation et d'ouverture aux civils et aux scolaires.

6Trois entités se partagent le pouvoir et les responsabilités confondues : l'Etat, la commune et l'association.

7Les deux premiers interviennent dans le secteur scolaire, quel qu'il soit, avec l'appui des conseils généraux pour le primaire et l'ensemble couvre le secteur civil.

8D'un point de vue politique et social, les choses sont simples — les besoins aussi — le sport traduit assez fidèlement les principes de société univoque fondés sur la hiérarchie et l'autorité. La compétition figure au rang des préoccupations majeures mais, déjà, l'évasion par l'activité émerge dans le discours public, en particulier, dans le domaine des bases de sports et de loisirs. Depuis, les modèles se sont diversifiés, en fonction de nouvelles attentes et de nouvelles demandes.

9Par la suite, la décentralisation marquera une étape importante dans le processus d'éclatement des responsabilités publiques et dans la formulation de la demande associative ou individuelle.

10Les réponses institutionnelles, notamment en matière d'équipement sportif, constituent aujourd'hui des motifs de polémiques voire de contentieux.

11En clair, il est bien difficile, dans certaines situations conflictuelles ou tout simplement dans l'analyse banale des responsabilités, de trouver des réponses immédiates, pratiques ou légales.

12Dans un premier temps, à défaut de textes irréfutables, la recherche nous conduit à analyser les origines puis les fondements de la situation actuelle pour, dans une troisième période, tenter d'en retrouver la cohérence nourrie de certitudes ou d'espoirs.

I - LES ORIGINES DE LA SITUATION ACTUELLE

13L'observateur qui s'en tiendrait purement et simplement à l'origine juridique du pouvoir, ou de la responsabilité, risquerait d'être particulièrement déçu. En effet, ce volet est quelque peu confondu avec la tradition, les situations de fait et l'absence de grandes orientations nationale sur ce point — jusqu'en 1960.

1. L'initiative privée

14Pour simplifier l'exposé, il convient de résumer la situation de révolution sportive en France, D'abord à l'initiative des associations puis des communes et quelquefois des entreprises (Michelin), la “chose sportive" n'a véritablement été prise en compte, au plan de la volonté nationale publique, qu'à partir des années quarante.

15Auparavant le patrimoine sportif, de tradition, relève de la volonté active du secteur privé (patronages, fondations, clubs sportifs : Stade Michelin - Racing-club de France - SBUC, etc,) puis, pour des réalisations d'importance, des communes (stade et piscine de Bordeaux).

16Cette situation résulte de deux ordres de préoccupations : d'abord répondre à la demande locale pour les communes et garantir l'indépendance absolue des pratiquants, pour les autres.

17Il est indéniable que l'état du patrimoine, tant qualificatif que quantitatif, évolue très peu des années vingt aux années quarante.

2. Une politique volontariste de l'Etat

18Cette situation traduit pleinement la réalité de la pratique sportive, durant cette période. Toutefois, l'après-guerre instaure une dynamique nouvelle qui se traduit par la prise de pouvoir par l'Etat sans que, dans ce domaine d'équipement, de grandes orientations soient adoptées. Il faut attendre les années soixante et l'impulsion très vive d'une politique volontariste centrale, sous forme de loi programme d'équipement sportif, pour constater que l'Etat prend sa part de responsabilité dans le développement d'un équipement national.

19Les estimations les plus optimistes évaluent à 25 ans le retard pris par la France à cette époque sur les pays les plus développés à cet égard, d'un point de vue purement compétitif.

20Tout en privilégiant la multiplication des équipements nationaux, à l'état naissant (I.N.S. - Chamonix - CREPS - Ecoles nationales) la politique voulue par Maurice Herzog tend simultanément à responsabiliser essentiellement les communes et les départements pour les bases de sports et de loisirs et quelques associations (Club de Voile de Bordeaux, etc.).

3. L'émergence des collectivités locales

21L'Etat se comporte donc comme un incitateur et un organisateur afin :

  • d'abord de démultiplier, ensuite d'assurer l'unité d'aménagement, puis le respect du plein emploi et la "banalisation" de l'installation ;
  • de fait, plus que de droit, il instaure la municipalisation, comme principe majeur par voie de circulaires.

22Puis, par la codification de normes quantitatives, il s'instaure "aménageur principal". Ensuite, grâce à des procédures particulières de "fonds de concours" (mille clubs, mille piscines), l'Etat engage les communes à assurer le confort standard des sportifs.

23Dès lors la coutume est établie, la commune apparaît pleinement responsable de l'équipement de proximité voulu par décision nationale, y compris pour répondre aux besoins scolaires, alors que ces derniers sont, pour le secondaire, de la responsabilité de l'Etat. Par la suite, la tendance se confirme, jusqu'à la municipalisation complète des équipements scolaires, intra muros ou des équipements associatifs et quelquefois même des équipements appartenant à l'Etat (Montpellier, installations universitaires) par conventions ou cessions, Aujourd'hui, la commune est devenue le centre opérationnel de la gestion et de la construction des équipements sportifs. Examinons sur quelles bases juridiques publiques cette situation trouve son fondement et comment les autres collectivités peuvent s'insérer dans le système.

II - LES FONDEMENTS JURIDIQUES

24La loi sur la promotion du sport du 16 juillet 1984 affirme, dans son article premier, que les collectivités locales apportent leur concours au développement du sport. Les silences de la loi de décentralisation du 2 mars 1982 et des textes de 1983 sont, en quelque sorte, comblés par la loi Avice. Toutefois l'intervention des communes trouve sa source juridique bien en amont.

1. Les fondements indirects

25Comme le soulignait Hubert Charles, lors des conclusions du Colloque de Nice "Sport et décentralisation", en 1987, la loi du 5 avril 1884, le code des communes et les principes généraux du droit applicable aux collectivités (clause de compétence générale) permettent à la commune de trouver, indépendamment de la décentralisation, justification à son action en faveur du sport et de l'équipement sportif.

26Par ailleurs, les pouvoirs de police du Maire, en particulier pour l'organisation de manifestations, confortent cette légitimité indirecte d'intervention.

27Enfin, le rôle communal en matière scolaire justifie la maîtrise d'ouvrage et la gestion directe d'équipements sportifs à vocation éducative.

2. Les fondements directs

28C'est pourtant à partir de la décision rendue le 13 juillet 1961 par la juridiction administrative que l'intervention municipale se trouve pleinement affirmée.

29- Le célèbre arrêt "ville de Toulouse" consacre l'équipement sportif en qualité de domaine public communal et justifie donc l'action communale publique sur la construction, l'affectation et la gestion. Il est curieux de constater que la décision intervient dans le même temps que le lancement des lois de programme. La consécration par l'Etat de la municipalisation comme principe moteur intervient simultanément.

30Il est indéniable que, par extension, les mêmes principes peuvent s'appliquer aux autres collectivités publiques à la condition que les équipements répondent bien à des préoccupations d'intérêt général et permettent un accès égalitaire aux utilisateurs.

31Par ailleurs, les procédures de décentralisation, en instituant la dotation globale d'équipement aux communes et aux départements ont largement contribué à transférer, en 1983, (loi du 2 janvier 1983) les crédits d'abord, puis les responsabilités de l'Etat, aux deux collectivités locales concernées.

32- Dans le même temps le ministère de la Jeunesse et des Sports perd sa faculté d'intervention spécifique en conservant toutefois, de manière réductrice les programmes d'intérêt national prélevés sur le F.N.D.S. et quelques crédits permettant d'honorer les engagements résultant des contrats de plan en particulier.

33La commune et le département sont donc devenus les deux collectivités responsables de l'équipement sportif. La région, en ne recevant ni compétence ni moyens transférés peut, dès lors, se sentir écartée du débat.

34On mesure Immédiatement les situations de déséquilibre entraînant inévitablement des incohérences du système institutionnel.

III - UN SYSTÈME PEU COHÉRENT

35La décentralisation a exclu, par principe, l'établissement de hiérarchie entre les différentes collectivités publiques. L'Etat toutefois conforte son pouvoir régalien de contrôle et la maîtrise de l'intervention de la juridiction administrative. Le sport figure dans les absents de la décentralisation au sens formel du terme.

36Les dernières réponses du ministère de l'Intérieur, à cet égard, sont très claires. Il n'y a pas lieu d'étendre la loi à ces activités.

37Pourtant les faits sont là, et, en matière d'équipement les différents contentieux, ou retards, ou observations sur la légalité des actions communales mettent en lumière l'incohérence du système.

1. Une décentralisation inachevée

38La D.G.E. applicable aux départements et aux communes justifie le transfert de compétence.

39L'Etat, cependant, conserve une part des crédits tant sur le F.N.D.S. pour les équipements nationaux que sur les chapitres traditionnels (66-50). Les décisions de financement sont, dès lors, concentrées mais interviennent sur des projets locaux dont l'urgence et la pertinence sont décidées à l'échelon central.

40Par ailleurs, la D.G.E., deuxième part applicable aux petites communes, laisse une très grande part d'initiative à l'Etat, en ce domaine.

41Le département et la région peuvent s'engager à soutenir les projets locaux. Il en va de leur volonté politique sans contrôle d'opportunité.

42Aussi, certains déséquilibres s'installent, au plan du territoire, accentués par l'intervention obligatoire dans le secteur scolaire, quelquefois difficile à mettre en œuvre.

2. Les chaos de la décentralisation

43Les régions définissent des politiques sportives très diversifiées, en raison de leur accession récente à la possibilité d'exercer leur compétence en tous domaines (Compétence générale).

44De ce point de vue, les lois du 2 mars 1982, articles 59 et 60 et du 6 janvier 1986, article 1er, mentionnent que les attributions de la région sont énumérées à l'article 59 du présent texte.

45Ce texte énumératif ne mentionne pas le sport qui ne figure donc pas au transfert des compétences.

46Certains ont pu penser que cette nouvelle collectivité ne possédait, en fait, que des compétences limitées excluant le sport. Pour certains juristes ou administrateurs, c'est l'interprétation retenue (compétences spécialisées). D'autres, au contraire, s'appuyant sur l'article 1er de la loi du 7 janvier 1983 : "Les communes, les départements et les régions" s'administrent librement par des conseils "élus" affirment le principe de libre administration donc la clause générale de compétence — confortés par l'article 72 de la constitution qui caractérise "les collectivités locales de la République".

47Pour autant, indirectement par le truchement de transferts en matière scolaire, le département et la région ont reçu de nouvelles responsabilités sportives.

48En effet, l'Education physique figure parmi les matières obligatoires d'enseignement et donc l'équipement, en la matière, devient obligatoire.

3. Les responsabilités mal définies

49La mise en œuvre du transfert de compétences, en matière d'enseignement, notamment pour l'équipement nécessaire à la pratique de l'Education physique a été réglée par voie de circulaire interministérielle, le 9 mars 1992. Quand on sait la valeur juridique des circulaires, on peut s'interroger sur leur application hors de leur champ institutionnel.

50De même, l'engagement de la procédure de dépenses obligatoires par l'Etat, en cas de refus de prise de responsabilité, peut difficilement être justifiable sans référence à un texte plus fort.

51L'application de cette circulaire par le Préfet de l'Hérault, en matière de fonctionnement est contestée devant la juridiction administrative par le Département (affaire ville de Montpellier). La solution jurisprudentielle sera intéressante à plus d'un titre.

52Dans le même ordre d'idée, il est tout à fait logique que le contrôle de légalité s'oppose à la maîtrise d'ouvrage par la commune ou un groupement de communes d'un équipement exclusivement destiné à satisfaire un besoin scolaire ne relevant pas de sa compétence quelles que soient les aides du Département ou de la Région (lycées de la Gironde).

53Ce n'est pas l'article 19-1 de la loi du 13 Juillet 1992 complétant celle de 1984, prévoyant des conventions et concours entre différentes collectivités, qui peut atténuer l'absence de texte clair sur les dévolutions de compétences en la matière.

54La réponse ministérielle, publiée au J.O. du 18 Janvier 1993, précise en s'appuyant sur la loi du 16 Juin 1881 et les préambules des deux constitutions de 1946 et de 1958 que le droit gratuit à l'éducation physique, est à la charge des collectivités responsables.

55Or, en matière sportive, la définition des équipements nécessaires est délicate, voire impossible, sans définition de la nature des surfaces minimales d'installations et de la distance à parcourir.

56Il est évident que les équipements civils peuvent dans la majorité des cas couvrir tout ou partie des besoins scolaires. Pour l'instant, la bonne volonté, le désir de satisfaire les populations suppléent au régime juridique défaillant ; ou bricole pour les besoins à court terme mais ne résiste pas aux poussées conflictuelles entre collectivités.

Conclusion

57On mesure le paradoxe d'une situation où l'Etat et le mouvement sportif restent maîtres du jeu institutionnel mais où les principes de responsabilités, issus de la coutume, puis des ébauches de décentralisation, font peser sur les communes la principale charge de l'équipement sportif.

58L'Etat s'engage spécifiquement par poussées sporadiques (terrains de proximités - F.N.O.S., chapitres budgétaires centralisés), les régions et les départements selon leur conception de service public entraînent des différences fondamentales dans le traitement de la question.

59Il est certain que les équipements sportifs civils, autant que scolaires, méritent un meilleur sort. De ce point de vue la définition de compétences fortes, légales, doit intervenir pour affirmer :

  1. les responsabilités claires de chaque collectivité ;
  2. une politique cohérente d'aménagement du territoire en vue de la reconnaissance réelle des activités physiques et sportives comme éléments indispensables du cadre de vie et de la formation.

60Il est certain que cet effort s'impose avec urgence pour développer une politique de santé physique, sociale et éducative.

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 1995

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