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Le péri-urbain en Aquitaine

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Pierre Guillaume

II - Le péri-urbain et l'opérationnel

Éléments pour une politique locale de l’habitat

Jean Marieu

Texte intégral

1 - LOGEMENT ET HABITAT

  • 1 L’ensemble des propos qui vont suivre est entièrement issu du Rapport sur le Péri-urbain en Aquita (...)

1Si le péri-urbain, c’est d’abord une forme dominante d’habitat, c’est d’abord le déferlement du « pavillonnaire », une politique péri-urbaine, c’est d’abord une politique de l’habitat1.

2Une politique de l’habitat, schématiquement, comporte d’une part une action sur le logement, d’autre part un ensemble de mesures, d’amont et d’aval, conditionnant d’abord la production immobilière, ensuite l’insertion socio-spatiale du produit dans le tissu urbain.

3Or la politique du logement, fondée sur des mécanismes de financement public différentiel, est et reste une politique d’Etat, non décentralisée, dont la logique répond avant tout à des objectifs de régulation macro-économique et macro-sociale.

4On en conclut trop souvent, et trop hâtivement, que les communes sont désarmées pour conduire une politique du logement, à supposer que ce soit pour elles un enjeu majeur, et nous avons constaté que tel est bien le cas des communes péri-urbaines. L’enquête montre au contraire que les communes, sans pouvoir, certes, enfreindre les normes imposées aux constructeurs, ni s’écarter très sensiblement des règles imposées par le marché, disposent d’atouts non négligeables autorisant à négocier avec les producteurs.

5Tout d’abord, les constructeurs sociaux restent un outil privilégié aux mains des collectivités locales, notamment les Offices publics dont les maires les plus influents forcent parfois quelque peu les décisions, au risque de l’échec d’une opération.

6Mais, de manière plus générale, la négociation avec les constructeurs s’appuie sur les compétences des communes en matière d’« urbanisme ». En effet, qu’il s’agisse de politique foncière, règlementaire ou opérationnelle, d’équipements collectifs, de définition des formes urbaines, les communes bénéficient, aujourd’hui plus qu’hier, d’une gamme de droits, de moyens, de pratiques, qui représentent un puissant appareil de planification de l’habitat en général, donc, indirectement du logement, influant par voie de conséquence sur la composition sociale de la population communale.

7Que cet appareil soit pleinement utilisé, et dans quel but, est une autre question.

8Les propositions du Rapport Péri-urbain, destinées, rappelons-le, à préparer des relations contractuelles entre des communes péri-urbaines, regroupées ou non, et la Région, se sont pliées à cette stratégie imposée par la nature des compétences de ces collectivités : elles ne contiennent que peu de suggestions d’attaque frontale des problèmes du logement mais optent plutôt pour une « conduite de détour » consistant en somme à déterminer indirectement le « contenu », c’est-à-dire le patrimoine immobilier et la population qu’il abrite, par une action directe sur le « contenant ».

9Sans entrer dans le détail, et sans autre but que d’illustrer cette stratégie de contournement, citons trois modes d’action proposés dans le chapitre Habitat :

  • d’abord, au service d’un objectif général de « recentrage » des agglomérations favorisant à la fois les zones centrales et les pôles secondaires périphériques, l’action foncière peut viser à mobiliser les délaissés et les friches bien placés, permettant de susciter des opérations aisément « greffées » sur les secteurs les mieux structurés des communes ;
  • ensuite l’aide à une maîtrise d’œuvre urbaine améliorée peut aboutir à lancer et gérer des opérations urbaines complexes, multifonctionnelles, mélangeant la réhabilitation de l’ancien et la promotion du nouveau ;
  • enfin, la gestion affinée du parc immobilier social peut conduire à prendre en charge des demandes sociales plus variées.

10Il va sans dire, en outre, que les propositions du Rapport concernant l’habitat ne prennent tout leur sens que replacées dans un dessein global, et confrontées notamment aux propositions concernant les équipements collectifs et le foncier proprement dit.

11Notre propos dans cette courte note est bien, en définitive, d’apprécier la capacité d’une telle stratégie à répondre d’une part aux vœux des responsables locaux élus, d’autre part à la cohérence nécessaire des politiques communales menées dans une même agglomération.

12Ce sont là deux objectifs qui se révèlent très souvent contradictoires, et entre lesquels le dispositif à deux niveaux prévu par la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 a précisément pour fonction de permettre un compromis :

  • les Programmes locaux de l’habitat (art. 78) expriment les ambitions des communes ou groupes de communes ;
  • Les Comités départementaux du logement créés auprès des Conseils généraux formulent à l’intention du Commissaire de la République un avis suggérant les priorités entre les demandes issues des Programmes locaux de l’habitat.

13Il conviendra d’apprécier l’intérêt de ce dispositif, avec toute la prudence nécessaire faute à la fois de recul et d’informations suffisantes sur les premières expériences.

14Mais auparavant s’impose une analyse plus détaillée des pratiques communales actuelles en matière de politique locale de l’habitat.

2 - UNE POLITIQUE LOCALE DE L’HABITAT ? ELLE EXISTE, JE L’AI RENCONTREE

15Il est vrai que, si les programmes locaux de l’habitat sont une novation, force est bien de constater que, de longtemps, les municipalités ont conduit, pour la plupart d’entre elles, une politique communale de l’habitat, explicitement ou implicitement : toute municipalité souhaite se modeler une population, un électorat, à son image et à sa ressemblance. C’est dire que, moins qu’un modème d’habitat, proprement dit, c’est bien un modèle social qui inspire en général nos édiles. Au service de cette entreprise, les communes peuvent compter sur un large consensus : les habitants en place, les nouveaux accédants, comme les producteurs fonciers et immobiliers, ne marchandent pas leur appui pour reproduire et conforter l’image de marque d’une commune, ou à tout le moins d’un quartier, une fois celle-ci constituée.

16Voilà engendré le cercle vicieux de la ségrégation sociale (à moins qu’il ne soit vertueux, cela dépend des points de vue), bien identifié dans l’agglomération paloise notamment.

17Au-delà de ce constat nécessaire mais somme toute banal, force est de constater qu’accablés par la variété des attitudes municipales face aux problèmes d’habitat, nous ne sommes guère parvenus qu’à en établir une typologie très rustique :

  • certaines communes de première couronne péri-urbaine, à l’instar des banlieues consolidées, procèdent surtout par opérations de production foncière publique assorties de programmes d’habitat social. Sur un territoire mesuré et cher, avec un électorat marqué par la prédominance des couches populaires, ces opérations sont aussi un moyen de restructurer l’espace communal.
  • sur le front pionnier péri-urbain, à grande distance du centre, les communes, bénéficiant d’un foncier abondant et bon marché, mais peu équipées, suscitent un appel, non dépourvu de laxisme, en conjuguant souvent le morcellement sauvage autorisé par les zones NB des P.O.S., et les lotissements communaux vendus à bas prix ;
  • mais la grande masse des communes péri-urbaines opèrent par ouverture à l’urbanisation, au moyen des P.O.S., de vastes zones, et définition préalable, par voie réglementaire, du profil formel et social des lotissements que ces zones accueillent. Politique qui pourrait être qualifiée dans certains cas de préparation de structures d’accueil, quand, à l’aspect réglementaire, la commune associe la mise en place d’équipements primaires lourds, et parfois, d’équipements de superstructure à charge souvent symbolique.

18S’il fallait trouver un attribut commun à ces politiques, nous les qualifierons de « possibilistes », pour reprendre la vieille définition de Lucien FEBVRE. Possibilistes, car, si les collectivités proposent, les producteurs disposent ; les communes ne contrôlent pas la source, elles se contentent d’aménager le bassin de réception et de régler le débit.

19Cette situation de dépendance, la plus générale, des communes péri-urbaines, est particulièrement ressentie dans la période actuelle de tassement de la croissance urbaine, tassement sûrement structurel, et d’affaissement du marché du logement.

20Affaissement conjoncturel ? Sans doute s’il s’agit du logement locatif, dont la demande reste pressante. A propos de l’accession à la propriété, deux thèses s’affrontent : la thèse, dominante, car elle sert à la fois les pouvoirs publics et les producteurs, prétend que la désolvabilisation des ménages est l’unique cause de la baisse des commandes. Celle-ci ne traduirait aucune chute de la demande réelle et pourrait être combattue par la modification des normes financières d’accession à la propriété, c’est-à-dire en fait par un accroissement de l’effort public, qu’a d’ailleurs récemment entrepris le gouvernement (réforme de l’épargne-logement et du régime de l’apport personnel dans les P.A.P.).

21L’autre thèse, que l’on peut qualifier de libérale, part du principe qu’en économie, une demande non solvable n’est qu’une aspiration, voire un rêve : les tenants de cette thèse insistent sur le caractère structurel du renversement du marché, des couches entières de population ayant déjà trouvé satisfaction, et la période de profondes mutations de la répartition de la population française étant achevée.

22Nous sommes pour notre part portés à penser que, même si un ballon d’oxygène est insufflé au marché de l’accession, celui-ci, au mieux, se stabilisera au pallier actuel, bien inférieur à ce qu’il était au temps de la péri-urbanisation triomphante.

23Les conséquences en sont considérables : constatons d’abord que ce retournement donne raison, rétrospectivement, aux communes péri-urbaines qui ont pratiqué, dans les années 1970, une croissance forte et accélérée. Faisant fi des SDAU, ces communes s’attiraient les foudres des pouvoirs publics, qui qualifiaient leur politique de fuite en avant. Pourtant, portées par la vague, elles ont pu atteindre aujourd’hui des seuils de fonctionnement quasiment urbains, prétendre à des niveaux de qualité intéressants. Ainsi, ces communes programment volontiers, à l’heure actuelle, des équipements de diffusion culturelle ; elles recomposent aussi, à partir du centre, leur structure urbaine.

24Ces exemples illustrent bien la thèse « possibiliste » à savoir que, dans le domaine du logement et de l’habitat, tout l’art d’un maire « volontariste » est de détourner à son profit un courant : encore faut-il que celui-ci soit vif.

25Le succès de ces politiques de croissance à marché forcée, dont la commune de Cestas, dans l’agglomération bordelaise, est l’archétype, met par contraste en évidence la situation dramatique de bon nombre de communes qui sont pour ainsi dire coupées net dans leur élan, et flottent, aujourd’hui, dans un manteau taillé naguère, trop grand pour elles.

26En effet, la plupart des communes, nous l’avons constaté, ont ouvert à l’urbanisation des surfaces considérablement supérieures aux besoins à moyen terme, sous la double impulsion des services de l’Etat et des professionnels, et avec le plein accord des propriétaires fonciers. Les raisons des uns n’étant pas celles des autres, puisqu’il s’agit pour les premières de faire obstacle à la hausse des prix en élargissant l’offre foncière, pour les autres de s’attribuer un droit de construire qui valorise considérablement le capital foncier.

27Louables intentions, mais qui, faute d’une gestion rigoureuse par les communes de l’ouverture des zones à urbaniser (au demeurant très difficile), aboutit, quand la demande de logement se tarit, à figer la structure urbaine en une sorte de mitage par plaques : territoires désarticulés, abandonnés par la vague de croissance.

28Ce retournement structurel de la croissance produit un autre effet, nullement pervers quoique néfaste : il fragilise les communes dans leurs négociations avec lotisseurs et constructeurs en renversant à leur détriment un rapport de forces qui leur était auparavant favorable.

29En effet, seules quelques communes péri-urbaines paraissent aujourd’hui être encore en mesure de dicter leurs conditions aux lotisseurs et constructeurs. Soit qu’elles bénéficient d’une situation exceptionnelle dont elles n’avaient pu jusqu’alors tirer parti et que valorise aujourd’hui un fait nouveau (ouverture d’une voie rapide, équipement d’assainissement primaire, déblocage d’une réserve foncière, etc...) : le cas de la commune d’Eysines, dans l’agglomération bordelaise, est à cet égard exemplaire. Soit qu’il s’agisse, justement, d’une de ces communes qui ont pu accéder au « stade urbain », précédemment décrit.

30Ailleurs, les communes sont en état manifeste d’infériorité vis-à-vis des producteurs qui n’ont que l’embarras du choix, et qui procèdent par conséquent à une sélection sévère de leurs opérations.

31C’est ainsi que les zones NA, atout martre des communes pour contrôler leur mode d’urbanisation, sont aujourd’hui soit complètement délaissées par les producteurs dans certaines agglomérations, notamment celle de PAU, soit quelque peu perverties dans la mesure où les constructeurs, loin de passer sous les fourches caudines des municipalités, ont plutôt tendance à proposer des contrats léonins. Ainsi, les zones destinées à une utilisation prioritaire sont trop souvent, aujourd’hui, pratiquement vouées à l’abandon.

32Les constructeurs sociaux eux-mêmes, auxquels nous attribuions ci-dessus un rôle clef dans la politique du logement des communes, n’échappent que difficilement à cette logique. Ne perdons pas de vue en effet que, dans le domaine de l’accession, ils sont aujourd’hui frappés de plein fouet, depuis la réforme du financement du logement de 1977, par la concurrence des « pavillonneurs » : ils ne peuvent ainsi se permettre de répondre aux sollicitations des municipalités que sous une réserve expresse, à savoir la prise en charge par celles-ci des surcoûts fonciers éventuels. Les Sociétés anonymes de dont les contraintes de gestion sont généralement considérées comme plus rigoureuses que celles des Offices, car elles travaillent « sans filet », sont particulièrement sensibles à tout dérapage des coûts.

33Si la situation actuelle des communes péri-urbaines est marquée avant tout par les changements structurels de la fin de la précédente décennie, un bilan des quelque quinze dernières années de péri-urbanisation conduit à d’autres constats. Même si une enquête aussi large, quelque peu pointilliste, fondée sur des méthodes assez hétérogènes selon les lieux, telle que celle que nous avons menée, peut conduire par sa nature même à gommer les singularités, on ne peut manquer d’être frappés par la double homogénéisation qui s’est produite dans les couronnes péri-urbaines : homogénéisation des couches sociales, homogénéisation des formes urbaines.

  • 2 On renverra aux exposés introductifs le soin d’éclairer le débat concernant l’ambiguïté des notion (...)

34Certes, on ne peut prétendre ignorer la variété des produits immobiliers : mais, sans en être absentes, les opérations publiques à marquage social populaire fort sont peu fréquentes dans les couronnes péri-urbaines, notamment les plus éloignées, et n’ont pas l’ampleur de celles conduites, dans les années précédentes, dans les banlieues2. De même, il est rarissime que des ensembles résidentiels de luxe, tels que ceux qui occupent les coteaux Sud de l’agglomération paloise, où encore certains secteurs des coteaux de rive droite de l’agglomération bordelaise, soient caractéristiques d’une commune, plutôt que d’un site.

35Si les Sociologues ne récusaient pas cette expression, nous dirions que le péri-urbain a produit, ou plutôt sélectionné, une population de français moyens, faite des générations montantes de familles avec enfants. Et il est incontestable, l’analyse des C.S.P. le prouve, qu’au fil de la dernière décennie, dans les communes péri-urbaines, les marquages sociaux dus à la prédominance, au sein de ce vaste « groupe central », de telle ou telle couche sociale particulière, ont été progressivement compensés, et finalement gommés.

36A moins, tout simplement, qu’ils n’aient été masqués : en effet, au même titre que l’automobile aujourd’hui banalisée, l’habitat pavillonnaire récent est un bon facteur d’intégration sociale. Risquons cette hypothèse, qui nous paraît se dégager de nos travaux : dans le péri-urbain, l’habitat reflète moins fidèlement les stratifications sociales au sein du groupe central, que d’autres signes extérieurs de niveau de revenu, par exemple les consommations culturelles.

37Ce constat, pas totalement assuré dans le détail, avouons-le, est-il contradictoire avec l’affirmation péremptoire d’un processus de ségrégation ? Certes pas ! Cette politique du logement, car ç’en est une, évince avec une remarquable efficacité toute une série de « catégories sociales spécifiques ».

38D’abord, bien sûr, des catégories fondées sur le niveau de revenu : les classes défavorisées sont pratiquement absentes.

39Mais aussi, des groupes non discriminés par le seul revenu : les jeunes adultes, les personnes âgées, etc...

40Cette sélection est-elle le fruit d’une faiblesse de la demande de ces catégories spécifiques pour un habitat péri-urbain, communes où la vie sociale leur est a priori peu favorable ? Certes. Pourtant la normalisation simplificatrice de la réponse technique et financière, en matière de logement, à la finesse de la demande, n’est pas étrangère à cette situation. Situation qui porte en germe de graves difficultés de vieillissement de ces communes.

41En particulier, s’il est un créneau où la demande est réelle, constante, dans les communes péri-urbaines, c’est bien celui de l’habitat locatif, et surtout du pavillonnaire locatif, qui fait cruellement défaut. Demande dont la satisfaction introduirait une promesse de mobilité et d’adaptabilité de la population communale.

42On pourrait, et certains maires en ont le souci, assigner comme objectif aux communes péri-urbaines d’atténuer la ségrégation qui les caractérise afin d’enrichir le tissu social et de permettre notamment sa reproduction sur place. Qui ne voit, pourtant l’irréalisme de cette ambition ? Comment déconnecter, aujourd’hui, la politique du logement péri-urbain, qui ne satisfait qu’un segment particulier, quoique important, de la population, d’une politique générale d’agglomération ?

3 - POLITIQUE COMMUNALE, INTERCOMMUNALE OU D’AGGLOMERATION

43Pis encore, débattre isolément d’une politique péri-urbaine du logement, c’est presque nécessairement entériner l’inégalité structurelle qui existe entre les commune péri-urbaines et les communes du centre, du péricentre ou de la banlieue ancienne.

44Celles-là, où le patrimoine est en cours de constitution, disposent peu ou prou, nous l’avons vu, d’une réelle liberté de manœuvre. Dans celles-ci, au contraire, le patrimoine, cristallisé, ne se modifie qu’à la marge, ce qui ne laisse à ces collectivités qu’un jeu extrêmement étroit.

45Ces communes subissent en effet de sévères handicaps :

  • d’une part le désinvestissement et l’obsolescence progressive d’une bonne partie du patrimoine ancien, stérilisé, on le sait bien, par les dispositions adoptées après-guerre ;
  • d’autre part, l’accueil privilégié que ces communes consentent aux catégories sociales les plus défavorisées, en raison même de la disponibilité d’un patrimoine dont les loyers n’assurent même pas l’entretien courant, et en raison aussi de l’extrême variété et de la souplesse d’adaptation de ce patrimoine, infiniment moins normalisé que le patrimoine péri-urbain. Là encore s’enclanche un cercle vicieux, d’une toute autre nature que celui qui sélectionne les populations péri-urbaines.

46On ne saurait pour autant tenir pour négligeable l’attrait naturel qu’exercent les centres villes et leur qualité d’accueil. Mais ces atouts ne seraient rien où plutôt, ils joueraient au profit d’autres catégories sociales, on le voit bien à la suite des opérations de restauration si, pour le meilleur ou pour le pire, il n’existait un stock immobilier aux loyers très modérés.

47Force est de constater que les politiques publiques conduites en matière d’habitat ancien ne parviennent pas à compenser ces handicaps. Certes, on objectera que les moyens mis en œuvre par l’Etat ne cessent de s’accroître : en 1984, sera financée la restauration de quelque 200 000 logements anciens, dont d’ailleurs plusieurs dizaines de milliers de HLM qui n’ont rien ni de central ni d’historique, alors qu’est prévu simultanément le financement public de 380 000 logements neufs (150 000 PAP, 70 000 P.L.A., 160 000 P.C.). On rétorquera sans peine en avançant les arguments habituels : aide médiocre, complexité adminsitrative, capacité de production insuffisante, propriétaires bailleurs paralysés etc... Sans doute tous ces arguments sont-ils exacts, sans être totalement décisifs : l’essentiel est ailleurs. En effet, pour reprendre une dichotomie qui constitue un leit-motiv de cette note, c’est moins la politique du logement ancien qui est défaillante, que l’action publique en matière d’habitat ancien : les opérations de restauration n’ont pas été jusqu’alors accompagnées des actions d’accompagnement, de maîtrise d’ouvrage publique, indispensables pour renverser la tendance : curetage et aération du tissu, stationnement résidentiel, hygiène publique, jardins d’îlots et espaces de jeux, etc... Seules ces actions d’urbanisme, éventuellement renforcées par une action sociale (et c’est le sens de la politique des quartiers dégradés selon le rapport DUBEDOUT), peuvent permettre de mordre de nouveau non plus seulement sur des clientèles marginales, ou snobs ou défavorisées, mais de regagner des « parts de marché » sur le « groupe central » des familles de jeunes adultes avec enfants. Or il ne s’agit pas là d’une politique d’Etat (encore que son impulsion puisse être utile) mais d’une politique des collectivités locales.

48Faute d’une telle politique, c’était en tout cas notre diagnostic, on restera impuissant face aux effets de la situation actuelle de concurrence inégale entre le neuf périphérique et l’ancien central : notamment, se maintiendra vraisemblablement le phénomène d’accroissement de la vacance. Tout se passe en effet comme si, chaque fois que l’on construit deux logements neufs, on suscitait la vacance d’un logement ancien, gaspillage intolérable pour la collectivité. Non pas tant sur le plan du patrimoine immobilier : nombre de logements vacants sont irrécupérables, autant que l’on sache, et il est opportun de renouveler sans arrêt le stock. Mais gaspillage d’emplacements souvent remarquables, de terrains déjà équipés, et récupérables à peu de frais collectifs : ce qui permettrait de consacrer les crédits publics aux actions de transformation du tissu que nous citions ci-dessus.

49Gaspillage d’autant plus critiquable que le patrimoine neuf ne nous paraît pas toujours promis à un brillant avenir, pèsent sur lui des défauts qui pourraient bien se révéler rédhibitoires : situation isolée, constructions médiocres, revente aléatoire etc... Et il ne faut guère de doute que la clientèle devient aujourd’hui plus exigeante. Notamment, il faut se réjouir du fait qu’une partie, sans doute croissante, de la demande est moins captive qu’auparavant, ce qui ne peut qu’inciter à la plus extrême prudence, ceux parmi les constructeurs sociaux, qui ont fondé leur politique commerciale sur une clientèle captive.

50On voit donc bien quelques-uns des disfonctionnements manifestes d’une politique du logement observée au niveau d’une agglomération toute entière, et par conséquent les enjeux d’une politique d’agglomération : « dénormaliser » autant que possible la production et la gestion pour l’adapter à une demande fine, complexe, et notamment aux « catégories spécifiques », qui ne sont pas uniquement les couches sociales « marginales » ou défavorisées ; valoriser la création, l’entretien et le renouvellement du patrimoine sur les sites les mieux équipés et les mieux placés, qui sont en règle générale en nombre plus que suffisant ; concentrer l’action publique sur des actions fines de préparation et d’accompagnement, en privilégiant l’effort opéré sur les points durs, c’est-à-dire les zones déjà bâties.

51Beau programme, dira-t-on, mais beau programme technocratique. Est-ce ainsi, en effet, que sont perçus les enjeux par les collectivités locales ? Sûrement pas en ce qui concerne les communes péri-urbaines, qui ne sont guère prêtes à prendre en charge d’autres problèmes que ceux de leur microscosme : sensibles à des soucis de structuration du tissu, d’accueil plus différencié de catégories sociales sélectionnées, permettant le vieillissement harmonieux de la commune, elles ne se sentent aucune responsabilité quant aux catégories sociales défavorisées, et encore moins quand aux difficultés des villes-centres.

52Les communes-centres partageraient volontiers notre diagnostic, mais ne peuvent assumer seules, ou bien n’ont pas consenti jusqu’alors à le faire, une lourde politique de reprise complète de l’habitat dans laquelle leur engagement financier serait lourd.

53Les établissements publics intercommunaux, quand ils existent, et notamment la Communauté Urbaine de Bordeaux, ont repris à leur compte, en gros, cette analyse. A première vue, eux seuls ont compétence pour poser le problème dans son ampleur. Ont-ils pour autant les moyens de le résoudre, c’est-à-dire en définitive de mettre en œuvre un système de vases communicants permettant de rétablir des conditions de juste concurrence entre l’habitat central et l’habitat ancien ?

54Sans préjuger de la capacité future de ces établissements à répondre à ce défi, on ne peut se leurrer sur les difficultés qui y font obstacle, difficultés qui tiennent d’abord à la nature même de la prise de décision dans ces conglomérats : règle du consensus, qui ne s’établit que sur des programmes banaux ; médiocrité de la rentabilité politique d’une telle action ; poids des communes périphériques etc... Mais il y a plus simple, et plus dirrimant : ces établissements intercommunaux, par leur nature même qui est d’établir un certain nombre de règles donc de contraintes ont renvoyé la péri-urbanisation au-delà de leurs limites, et ne la contrôlent donc plus que médiocrement ; le principe des vases communicants devient donc d’application impossible.

55Les autres collectivités publiques sont donc replacées en première ligne, l’Etat le premier bien sûr : certains de ces agents n’hésitent pas à dire que les procédures actuelles de financement du logement « organisent le désordre urbain ».

4 - LES PROGRAMMES LOCAUX DE L’HABITAT : UN CHEVAL DE TROIE ?

56C’est bien dans cet esprit, me semble-t-il, qu’il faut comprendre la création des programmes locaux de l’habitat.

57Rappelons le texte de base (loi du 7 janvier 1983) : Article 78 : « Les communes, ou les Etablissements publics intercommunaux) peuvent définir un programme local de l’Habitat qui détermine leurs quotiens prioritaires, et notamment les actions en faveur des personnes mal logées ou défavorisées ».

58Article 80... Dans chaque département, et après avis du Conseil général, le représentant de l’Etat répartit les crédits affectés au département en tenant compte des priorités définies dans les programmes locaux de l’habitat élaborés par les communes ou par leurs groupements.

59La Région Aquitaine, agissant dans le cadre de ses compétences en matière de planification, s’est introduite dans le jeu en subventionnant à 50 % l’élaboration de ces programmes : on connaît l’efficacité du processus, largement expérimenté auparavant.

60A première vue, l’analyse des instructions préparées par l’EPR pourrait donner à penser à une tentative de planification démocratique, mais lourde, impliquant nombre de navettes et de négociations ; doivent être en effet présentés dans ces Programmes le marché de la construction neuve, l’action en faveur de l’habitat ancien, la réhabilitation du parc social, les actions foncières d’accompagnement.

61Cette interprétation est probablement superficielle. L’objectif de fond serait plutôt de substituer, pour l’attribution des crédits publics aux communes et aux constructeurs, à la négociation antérieure non écrite qui prenait de fait en compte les « poids spécifiques » des opérateurs immobiliers et des élus locaux, une sorte d’« opération-vérité ».

62Opération-vérité dont le cadre naturel n’est autre que les Comités Départementaux du logement également prévus par la loi, mais qui sont longs, semble-t-il, à se mettre en place. Pouvant confronter Programmes et non-programmes, l’Etat, avec le discret concours de la Région, se donne les moyens de placer les collectivités face à leurs responsabilités. Responsabilités qui, selon notre hypothèse, se mesurent à la vigueur avec lesquelles ces collectivités entreprennent le traitement urbain des problèmes du logement, bien à tort qualifié d’actions « d’accompagnement ».

63Sans doute aussi, et ce n’est pas le moindre avantage d’une politique argumentée et débattue au grand jour, pourra-t-on mieux apprécier localement les rigidités qui pèsent sur la gestion des constructeurs et notamment des constructeurs sociaux. Il n’est pas malsain, en ce qui concerne ces derniers, de faire le départ entre les attaches politiques qui peuvent orienter, parfois de manière contestable, leurs décisions, et d’autre part, les contraintes économiques structurelles, en particulier celles issues de la gestion du patrimoine existant : la capacité d’innovation, indéniablement retrouvée, des constructeurs sociaux, et qui a largement matière à s’employer, pourra-t-elle se développer dans ce cadre de contraintes ?

64Mais il n’y a en définitive rien de surprenant à cette tentative de l’Etat de mettre un peu de clarté et d’ordre, en suivant une logique « rationnellement politique », dans l’attribution des crédits publics. La surprise, par contre, pourrait bien venir du choc en retour que ne manquera pas d’induire, à notre avis, une telle expérience de territorialisation de la politique nationale du logement, sur la définition même de cette politique. Au bout du chemin, que peut-il bien y avoir ?

65D’abord, sans doute, une dénormalisation partielle. Ensuite, peut-être, espérons-le, une reconnaissance de l’unité de la fonction-habitat, c’est-à-dire, au fond, de la nécessité d’un Urbanisme négocié incorporant la programmation du logement.

66A la clef, de nouvelles contradictions se feront probablement jour également : ainsi, s’il apparaît que la reprise du patrimoine ancien, c’est-à-dire de la majorité du parc des communes-centres d’agglomération, est la priorité no 1 des Programmes Locaux de l’habitat, comment concilier cette exigence avec les nouveaux encouragements donnés par l’Etat, tout récemment, à la construction neuve en accession ?

67Nul doute par conséquent que, sauf à être discrètement enterrés par la bureaucratie, les Programmes Locaux de l’habitat, sous une apparence anodine, ne soient lourds de conséquence. Les premiers d’entre-eux lancés en Aquitaine, qui se rodent, révèlent par le simple choix des sites d’une part, des bureaux d’études de l’autre, d’intéressantes indications.

68En milieu urbain, les premières collectivités à en demander sont des communes à vaste territoire, c’est-à-dire contrôlant peu ou prou leur dynamique d’agglomération. Les bureaux d’études paraissent dans nombre de cas directement téléguidés par les constructeurs sociaux.

69En milieu rural, les Programmes Locaux de l’habitat connaissent un grand succés : ils sont notamment animés par des ARIM, pour lesquelles ils prennent le relais et amplifient l’action conduite au cours d’OPAH en milieu rural.

70On se gardera, pour autant, d’en conclure à une orientation, paradoxale, qui priviligierait la construction neuve en milieu urbain et la restauration en milieu rural.

71On ne faillira pas à l’habitude du moment qui est de conclure sur la décentralisation : si le Département, lieu de débat et de négociation, et la Région, source d’expertise technique, permettaient à l’Etat de dégager une procédure de territorialisation de sa politique du logement, ils feraient la preuve que la décentralisation, plus qu’une réforme administrative, est d’abord d’une volonté politique et un état d’esprit s’inscrivant dans les pratiques.

Notes de fin

1 L’ensemble des propos qui vont suivre est entièrement issu du Rapport sur le Péri-urbain en Aquitaine, (qui sera désigné dans la suite de ce texte par le terme de Rapport) enrichi toutefois des réflexions d’un petit groupe de travail issu de la même équipe tripartite (CETE de Bordeaux, urbanistes libéraux, chercheurs universitaires) réuni à l’occasion de la préparation du Plan Urbain sur le thème « Politiques territoriales, politiques sectorielles ».

2 On renverra aux exposés introductifs le soin d’éclairer le débat concernant l’ambiguïté des notions de banlieue et/ou de péri-urbain.

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 1984

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