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Le péri-urbain en Aquitaine

 | 
Pierre Guillaume

II - Le péri-urbain et l'opérationnel

Conclusion

Péri-urbain et décentralisation : la recherche d’une logique spatiale face à des logiques d’agents

Maurice Goze

Texte intégral

1Dans le domaine de la gestion de l’utilisation des sols la décentralisation politico administrative, en ménageant des possibilités de transition, va transférer de nouveaux pouvoirs aux élus et officialiser des pratiques parfois amorcées.

2Ces nouvelles conditions politiques, et le réaménagement des instruments sur lesquels elles s’appuient ne sont pas neutres vis-à-vis des tendances récentes de l’occupation de l’espace et des prolongements que pourraient y apporter la diffusion de certaines technologies (énergie solaire, télématique, microinformatique etc...), à l’heure où 75 % des ménages affirment vouloir vivre en maison individuelle et jardin.

3S’inscrivant dans les Z.P.I.U., la dilution péri-urbaine n’est ni un renouveau du développement du milieu rural, ni une forme d’urbanisation satisfaisante, puisqu’elle aboutit à des gaspillages environnementaux ou agricoles et à une croissance des coûts publics qui ne servent que des modes de vie éclatés. Il convient donc de considérer les inflexions que les nouvelles « règles du jeu » de l’urbanisme peuvent y apporter, sur le plan foncier notamment.

4Issus du mouvement de décentralisation et du contexte mis à jour par le recensement de 1982, un certain nombre de réformes institutionnelles militent pour un freinage de l’ex-urbanisation et de ses effets par une correction partielle de ses causes.

51 - C’est d’abord au sein même des villes que certaines réponses sont à apporter.

6En ce sens les opérations « quartiers dégradés » dans le droit fil de la commission DUBEDOUT (notamment à Bordeaux et à Pau), où les « contrats de quartier » devraient s’avérer des instruments de revitalisation du tissu urbain existant par une amélioration du cadre de vie.

7La loi aménagement dite « projet de quartier » à travers la réforme des A.F.U., la fusion des modes de préemption et leur extension territoriale, et les préalables d’un débat public face à l’urbanisme opérationnel sont certainement des éléments positifs, le dernier point s’avérant le plus incertain dans sa portée réelle.

8Il serait souhaitable que des mesures de dépistage de la dégradation des quartiers servis par des indicateurs architecturaux et sociaux soient développées, leur financement pourrait s’assurer par exemple par l’hypothétique « majoration urbaine » de la D.G.E., les concours particuliers de la D.G.D. ayant déjà du mal à couvrir l’élaboration future de P.O.S. évalués actuellement, en moyenne, à 70 000 F l’unité.

9Sur le plan foncier la reconversion des friches industrielles et S.N.C.F. devrait être servie par un repérage systématique du même type que celui des opportunités de remembrement déjà testé sur la C.U.B. par l’agence d’urbanisme.

10Dans le domaine plus étroit du logement, les apports de la loi du 02/11/83 permettant aux locataires des H.L.M. collectives ou individuelles d’en devenir propriétaires, et mettant en œuvre des contrats location-accession concernant aussi bien le neuf que l’ancien, sont susceptibles d’ancrer un peu plus les populations et de réduire la vacance immobilière.

112 - A l’extérieur des agglomérations, généralement couvertes par des documents d’urbanisme, l’entrée en vigueur de l’article L111 nouveau du code de l’urbanisme au 01/10/84 devrait endiguer l’essaimage de la construction qui reste tributaire du maintien de la séparation urbanisme - financement du logement et de la déconection des niveaux de compétences.

12L’avenir nous permettra d’observer, et nous comptons mener une recherche en ce sens, les effets de redistribution des valeurs foncières induits par cet article de loi.

13Cependant, au-delà même des mesures transitoires ayant pour but d’atténuer les effets de la disparition de certains types de documents, le concept de « partie actuellement urbanisée de la commune » dans son imprécision et sa variabilité selon les D.D.E. constitue un facteur de risque à travers l’émergence de « zones tampons » dont le laxisme pourrait s’accentuer au fil du temps.

14De façon conjuguée au principe de constructibilité limitée, le principe selon lequel « celui qui fait la règle l’applique » qui lie la décentralisation du permis de construire à l’existence d’un P.O.S. exécutoire, incitera certainement les communes les plus déterminées au développement à se doter d’un tel document. Une enquête récente de l’Association des Maires de France montre que 56 % des communes non couvertes ont l’intention de se doter d’un P.O.S. pour échapper en premier lieu à la règle de constructibilité limitée. Toutefois, si les communes de plus de 2000 habitants poursuivent majoritairement (67 %) un objectif de maîtrise foncière, celles qui sont en dessous de ce seuil démographique se posent plutôt le problème de la protection de l’espace agricole (65 %).

15Bien que la nouvelle définition du contenu des documents d’urbanisme (article L121-10 du code) plus soucieuse de préserver l’espace agricole ait désormais valeur de « loi Aménagement » (loi du 22/07/83) son application en ce sens reste tributaire des modifications socio-politiques intervenant dans les conseils municipaux. Des lors la disparition du recours au ministre pour lever une protection en faveur de l’agricole lors de la révision voire de la modification d’un P.O.S. crée un risque de mutation irréversible qui n’existe pas pour les espaces boisés dont la préservation n’est pas décentralisée.

16Dans les deux domaines il convient de donner plus de fermeté, donc de crédibilité, au zonage qui ne peut produire ses pleins effets que dans la pérennité. Ainsi, en matière forestière, l’interdiction de construire doit être maintenue sur les terrains incendiés.... « accidentellement ».

17L’élaboration des P.O.S. en s’associant les représentants de l’agriculture devra tenir compte de la carte départementale des terres agricoles, cependant que la définition d’une véritable politique locale pourrait accompagner le zonage d’un échéancier des propriétés devant muter s’appuyant sur le « répertoire de valeur des terres agricoles » (prévu par la loi du 04/07/81).

18En aval de ces documents, la procédure du remembrement-aménagement est un instrument à développer dans les communes rurales, en veillant toutefois plus sévèrement à ce que les biens des S.A.F.E.R. demeurent en zone agricole. La même vigilance est imposée par le fait que le contexte de gestion décentralisée accroît les risques de pression au déclassement. Les inégalités économiques liées au zonage restent entières, aujourd’hui, en l’absence de mécanismes de péréquation coexistant à une réforme de la fiscalité foncière encore repoussée, en tous cas retirée du projet de loi Aménagement « projets de quartiers ». Dans ce projet de loi, la fiscalité des constructeurs sous la forme de la transformation de la T.L.E. en impôt de superposition aux participations et non plus de substitution pourrait ralentir la construction dans les zones Na tout en levant en partie le problème des charges d’équipement.

193 - Comme on le voit c’est aussi bien à l’intérieur et à l’extérieur des villes que doit être posée la résolution des phénomènes péri-urbains. L’émergence de nébuleuses urbaines, le fait que toute implantation d’activité ou d’habitat a des répercussions sur son environnement lointain, même s’il y a des différences d’échelle entre les agglomérations considérées, doit conduire à poser les problèmes d’occupation de l’espace en termes d’aires urbaines en sous jacence à de véritables « projets de ville ». Il convient d’éviter ainsi que les documents d’urbanisme soient de simples superpositions de contraintes contestables parce que sans lien à une planification spatiale du développement économique et social, et sans prise en compte des interactions dynamiques : lieu d’habitat - lieu d’emplois - déplacements. Or, si le « P.O.S. simplifié » est appelé à connaître un vif succès dans 84 % des communes non couvertes désirant se doter d’un document d’urbanisme, 5 % seulement de ces dernières envisagent un P.O.S. intercommunal (source : Association des Maires de France). La baisse du nombre de créations d’organismes intercommunaux, ces dernières années, manifeste le même désintérêt.

20Pourtant l’absence de niveau adéquat de politique d’intervention est à la fois le symptôme et l’une des causes de la péri-urbanisation.

21Le cadrage de la loi P.L.M. (communautés urbaines) et de celle du 07/01/83 dans le respect de celle du 02.03.82, a fragilisé un peu plus la coopération intercommunale. Les concepts de « territoire patrimoine commun de la nation » et d’harmonisation des prévisions et décisions publiques (L110) risquent d’être desservis par la désarticulation des niveaux de planification voire par les découpages en vices présidences et experts spécifiques, laissant aux seuls commissaires de la République la charge de la cohérence.

22En matière de schémas directeurs, l’absence de pérennité de l’établissement intercommunal spécifique après trois ans apparaît comme une occasion manquée de coopération à plus long terme, tout comme le « droit de retrait » malgré une procédure dissuasive est une source d’incohérence et d’affaiblissement du projet global.

23D’autre part, l’élaboration de chartes intercommunales sans force juridique et devant être adoptées à l’unanimité risque d’aboutir à des projets superficiels et à des périmètres définis parfois en terme de solidarités d’élus plus que de solidarité de fait. L’avenir nous dira si leur rôle de bases de conventions avec les autres collectivités territoriales et l’Etat sera suffisant à les multiplier dans l’efficacité et à adjoindre à la vision intercommunale l’approche intersectorielle (logement, équipements, activités-emplois, transports...).

24Le dialogue intercommunal n’en restera pas moins limité par l’absence de mécanisme de solidarité financière et d’institutions assurant une péréquation à l’échelle des agglomérations.

25Le rôle de la politique contractuelle est donc déterminant en tant qu’outil de cohérence entre les différents niveaux de compétence (Etat, Région, départements communes ou leurs regroupements), mais aussi en tant qu’instrument de substitution à l’absence d’échelon administratif manquant.

26C’est pourquoi le Département et la Région, particulièrement sollicités dans ces premiers mois de décentralisation, sans inventer de nouvelles tutelles, devraient veiller à fonder leurs aides sur le préalable de regroupements procédant à une réflexion globale, tout au moins traitant en commun un problème sectoriel.

27Par exemple, l’Etat déconcentré, dans sa ventilation des aides aux logements, aussi bien que la Région décentralisée dans le cas d’assistance à la maîtrise foncière, devraient honorer prioritairement les « programmes locaux de l’habitat » (la loi prévoit leur prise en considération), les plus intercommunaux possible, ou les programmes d’action foncière parfaitement reliés à des P.O.S. de ce type.

28Matériellement les réponses à la péri-urbanisation sont en effet multiples. Passant par la stabilisation et la consolidation des bourgs existants d’une part, et par la reconstruction de la ville sur la ville de l’autre, elles appellent des participations de collectivités et d’agents aux logiques distinctes. Leurs aides qui viseraient aussi bien un meilleur système d’informations, la maîtrise des espaces verts, la mise en place de programmes départementaux d’action foncière... que le renforcement de structures d’étude du type agences d’urbanismes, devront d’abord éviter le saupoudrage, tout comme il faudrait nationalement compenser les risques de dilution que la D.G.E. oppose aux avantages de la globalisation.

29C’est donc l’esprit qui devrait inspirer d’éventuels contrats péri-urbains régionaux. C’est celui qui devrait animer la mise en œuvre de projets d’aires urbaines servis par une réflexion intersectorielle et intercommunale reliant véritablement urbanisme et aménagement du territoire en une politique des villes et de la ville.

Schéma général d’aménagement de la France. L’enjeu périurbain. Activités, Modes de vie. (1981), Paris, la Documentation Française, 260 p., (Travaux et recherches de prospectives).

Tableau : 1. EVOLUTION DE L’AGRICULTURE DANS L’AIRE DU S.D.A.U. DE BORDEAUX

Tableau : 1. EVOLUTION DE L’AGRICULTURE DANS L’AIRE DU S.D.A.U. DE BORDEAUX

Bibliographie

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Table des illustrations

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© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 1984

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