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Le péri-urbain en Aquitaine

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Pierre Guillaume

II - Le péri-urbain et l'opérationnel

2 - Effets sociaux et formation des prix

Françoise Rollan et Maurice Goze

Texte intégral

1La consommation de l’espace agricole péri-urbain et les mutations foncières dont il est le siège se répercutent largement sur la société rurale et sur la formation des prix fonciers.

1 - LES EFFETS SOCIAUX

1.1. - Enquête sur l’avancée de la ville vécue par les agriculteurs

2Désirant savoir comment les agriculteurs situés à proximité d’une grande agglomération vivaient l’expansionnisme urbain, une enquête auprès d’une cinquantaine d’agriculteurs pratiquant les diverses formes d’agriculture de la région a été menée dans l’aire du S.D.A.U. de Bordeaux. Elle a été effectuée par entrevues libres. Les réponses peuvent être regroupées sous trois thèmes : les avantages de la proximité de la ville, les inconvénients et les politiques foncières dans le domaine péri-urbain (F. ROLLAN, 1983).

1.1.1. - Les avantages de la proximité de la ville

3. Au premier rang vient la commercialisation des produits quels qu’ils soient par vente directe à la propriété ou sur les marchés hebdomadaires (38 marchés représentant 48 jours hebdomadaires fonctionnent dans l’agglomération bordelaise, contre 10 en 1970 pour 12 jours).

4. Certains agriculteurs peuvent vendre leurs terres comme terrains à bâtir à des prix plus élevés que pour les activités agricoles. La plus value réalisée permet à certains de racheter une autre exploitation plus grande et plus rentable. Mais les déplacements et les reconversions d’agriculteurs péri-urbains réussissent lorsqu’ils sont le fait d’agriculteurs modernistes, bons gestionnaires et capables d’assimiler des mutations.

1.1.2. - Les inconvénients de la proximité de la ville

5Au dire des agriculteurs les inconvénients sont plus nombreux que les avantages.

6. Les nuisances viennent au premier rang et sont de tous ordres.

7Les terres agricoles sont soumises à un certain nombre de dégradation de la part des citadins : clôtures coupées, vol de récolte, d’animaux. Les problèmes de pollution et d’assainissement sont les plus graves.

8. Certaines mutations sont perçues comme des inconvénients dans le milieu agricole : la disparition des petits exploitants, la ruine des agriculteurs qui ne savent pas réinvestir quand ils ont été expropriés, I exode rural qui frappe même le milieu maraîcher apparaissent comme une calamité.

9. Le problème des coûts fonciers et de la difficulté à trouver des terres est évoqué par tous.

10Le foncier coûte très cher aux agriculteurs péri-urbains. Les impôts locaux sur le non-bâti augmentent de façon considérable et comme ce sont les agriculteurs qui sont les plus gros propriétaires fonciers ce sont eux qui payent le prix de la croissance urbaine. Les céréaliculteurs et les éleveurs, se plaignent des charges foncières qui sont basées sur le revenu cadastral dont le taux calculé à une époque où les viticulteurs étaient en difficulté pénalise les autres types d’occupation du sol.

11La demande en terrains à bâtir est très forte. Les prix en sont 5 à 10 fois plus élevés que pour les terrains agricoles. Le résultat est que les agriculteurs ne trouvent pas de terres à acheter pour agrandir leurs exploitations. Ils doivent donc partir beaucoup plus loin. L’installation en fermage est aussi très difficile car les héritiers préfèrent laisser la terre en friche plutôt que de louer car une terre en friche est moins imposable qu’une terre cultivée.

12. La perte du contrôle de l’espace est durement ressentie.

13La disparition des agriculteurs des conseils municipaux, donc des propriétaires fonciers, a été notée par tous les sujets enquêtés. Les meilleures terres passent aux mains de non-agriculteurs parce que ceux-ci ont les moyens financiers d’acheter à des prix supérieurs. Les Graves, terres viticoles de grande qualité sont trop souvent transformées en gravières.

14Un premier grand cru des Graves est même menacé par le passage d’une pénétrante, alors qu’il est en principe protégé dans le S.D.A.U.

1.1.3. - Les politiques foncières et les agriculteurs périurbains

15. Exemple de stratégies de la puissance publique : cas de Pau.

16Les communes de l’agglomération paloise ont choisi en matière foncière des voies plus ou moins volontaristes et interventionnistes (pas toujours d’ailleurs en fonction de leur appartenance politique). Elles vont de la mise en œuvre d’un contrôle assez étroit (Billère, Lons et Lescar) jusqu’au respect à peu près total de la libre intervention des partenaires économiques et le refus quasi systématique d’investir (cas de Bizanos notamment).

17Ainsi, deux cas bien tranchés s’opposent : celui de Billère et celui de Bizanos.

18A Billère, la municipalité est confrontée à un épineux problème de contrôle foncier et d’urbanisme opérationnel dans le secteur du Château d’Este. Outre l’acquisition des terrains leur aménagement implique de lourdes charges financières (en particulier problème d’assainissement). Malgré cela la municipalité a décidé de se lancer dans l’opération.

19A Bizanos au contraire, aucune mesure d’extension des zones urbaines n’est vraiment envisagée. Pourtant la commune est de plus en plus écartelée entre deux axes d’urbanisation, de direction est-ouest, totalement séparés : l’un se développe au nord, dans l’axe du « beau quartier palois » par excellence (Trespoey) ; l’autre au sud à proximité du bourg ancien. Entre ces deux aires urbaines, les zones rurales, bien que certaines d’entre elles aient été classées zone NA, n’ont fait l’objet d’aucune politique d’équipement public. Aucune voirie convenable ne les dessert. De ce fait, malgré une demande importante de terrains constructibles, les mutations foncières sont bloquées. La municipalité refuse de s’aventurer dans tout investissement d’équipement, elle se contente de favoriser les contacts entre propriétaires fonciers et promoteurs, à charge pour ces derniers de financer les infrastructures d’équipement.

20Entre ces deux positions extrêmes, que ne sépare pas une option politique, des solutions moyennes sont parfois adoptées, surtout par des communes se réclamant peu ou prou de l’opposition... C’est notamment le cas de Mazères-Lezons où la municipalité procède volontiers à des actions foncières combinées avec des lotisseurs privés, comportant une participation publique aux frais d’équipement et, en retour, des cessions gratuites de terrains pour des actions publiques.

21Une complication supplémentaire peut intervenir, lorsque l’aménagement communal doit tenir compte de la présence d’une implantation d’intérêt public, dépendant des échelons départemental, régional ou national. Le cas de Gelos et de ses haras nationaux (propriété du Ministère de l’Agriculture) situés en pleine zone UA, illustre parfaitement ce nouveau type de contrainte. En effet, dans un rayon de 600 mètres autour de cet établissement, tout permis de construire est soumis à une approbation des Bâtiments de France. Outre les limites que ce contrôle impose à toute opération foncière, les délais administratifs peuvent retarder jusqu’à 5 mois la procédure d’attribution d’un permis de construire, avec tous les inconvénients financiers liés à l’inflation que provoque cette situation.

22On pourrait fournir d’autres exemples ; notamment l’obligation pour les communes de rive gauche de respecter le périmètre sensible des coteaux, image de marque paysagère de Pau ; ou encore l’interdiction de construire près des saligues de Gelos (terrain communal) pour ne pas courir le risque d’une pollution de la nappe phréatique qui alimente en eau potable certains quartiers de Pau.

23Ceci dit, plusieurs opérations foncières d’envergure sont en cours dans la zone péri-urbaine de l’agglomération paloise. La plupart ont été engagées par les collectivités locales. Ce sont les ZAC de Jurançon et de Billère. Des ZAC privées sont aussi en cours à Morlaàs et à Artiguelouve. Des ZAD ont été créées à Gelos (9 ha), à Pau (18 ha), à Lescar et à Billère (20 ha).

24Dans certains cas, les collectivités locales ont également favorisé l’urbanisation en créant des lotissements communaux. Lescar a réalisé dans ce cadre la grosse opération du Bilaa et préparerait d’autres projets du même ordre. Des réalisations similaires sont en cours à Gelos où un ensemble de logements doit être construit à l’emplacement d’un parking sur terrain municipal...

25La notion de réservation foncière au niveau des lotissements peut aussi parfois se concrétiser sans que les collectivités locales interviennent. Ainsi, à Poey de Lescar, à l’ouest de l’agglomération paloise, un promoteur privé est parvenu, en rachetant des parcelles agricoles et avec l’accord de la municipalité, à constituer une zone urbaine dynamique en annexe du vieux village. A Pau, le passage des terres agricoles aux terrains constructibles ne s’effectue pas autrement... à Trespoey ou ailleurs.

26. Réception des politiques foncières par les agriculteurs péri-urbains : Cas de Bordeaux.

27Les avis sur les politiques foncières sont partagés. Ponctuellement elles provoquent des mécontentements. Dans l’ensemble les orientations définies dans le schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme (S.D.A.U.) et précisées dans les plans d’occupation des sols (P.O.S.) sont jugées plutôt favorablement par les agriculteurs menacés par l’urbanisation. Cependant, deux critiques importantes doivent être notées :

  1. les politiques d’aménagement (S.D.A.U. - P.O.S.) ont été élaborées trop tard le mitage était déjà bien avancé et il a pu continuer jusqu’à leur mise en place réelle, qui pour les P.O.S. n’est pas encore achevée.
  2. au moment de leur élaboration, il ne s’est trouvé personne pour défendre l’agriculture péri-urbaine. La direction départementale de l’agriculture (D.D.A.), la Chambre d’Agriculture n’ont pas bougé, l’une avouant son impuissance ou son incompétence, l’autre étant totalement absente des débats.

28Les conséquences des politiques d’aménagement.

29. Le résultat a parfois été catastrophique.

30De bonnes terres ont été prises à l’agriculture pour installer des zones industrielles ou des carrières. Ceci a provoqué l’abandon par l’agriculture de secteurs plus vastes et le retour de marais. Ailleurs une conséquence a été le mitage suite à la construction de l’autoroute. L’urbanisation de certaines communes amont des jalles a été poursuivie sans tenir compte des conséquences dramatiques (inondations) pour le domaine essentiellement agricole de la partie aval.

31. Les politiques foncières locales dépendent aussi de l’organisation des agriculteurs.

32Les maraîchers du nord de Bordeaux constituent un groupe de pression très fort sur les municipalités et donc une structure qui résiste très bien à la pression urbaine. (idem les propriétaires forestiers).

33En général, les maires des communes péri-urbaines sont tentés d’étendre la zone à urbaniser pour obtenir plus de subventions et de la prévoir trop large. Ils raisonnent souvent à court terme et non en terme de sauvegarde du patrimoine forestier et agricole.

34Tout n’a pas été négatif. Les P.O.S. ont permis de protéger les agriculteurs qui voulaient rester et à ceux qui désiraient vendre des terrains de le faire et éventuellement de partir ailleurs. Après la mise en place des P.O.S., les prix des terres agricoles se stabilisent ce qui va peut-être permettre aux agriculteurs rescapés d’acquérir des terres à des prix intéressants. Les coulées vertes ont pu être maintenues autour de l’agglomération.

35De l’avis de tous les agriculteurs rencontrés les P.O.S. étaient nécessaires mais pour qu’ils soient vraiment efficaces il aurait fallu qu’il y ait lors de leur élaboration un représentant de l’agriculture fermement convaincu qu’il fallait sauver l’agriculture péri-urbaine, ce qui n’a été que rarement le cas.

1.1.4. - Conclusion

36D’après l’enquête, il apparaît que l’incompréhension des deux mondes rural et urbain ne semble pas aller en diminuant. Les appétits du monde urbain qui domine ne sont pas faits pour calmer les agriculteurs qui voient leur espace se rétrécir comme une peau de chagrin. Cependant l’expansionnisme urbain ne produit pas que des effets négatifs sur l’espace rural péri-urbain. Les avantages ne sont pas négligeables et la disparition de certaines exploitations ne nuit pas forcément à l’ensemble du secteur agricole. Certes les inconvénients sont graves et perturbent fortement l’agriculture péri-urbaine. Cependant des politiques foncières en vue de l’aménagement peuvent arriver à préserver une certaine qualité de vie dans l’espace péri-urbain et cela pour les agriculteurs comme pour les citadins qui s’y sont installés.

1.2. - Agriculteurs et pouvoir local

37Une des principales conséquences de l’expansionnisme urbain et dont se plaignent les agriculteurs est leur disparition des conseils municipaux. En effet les nouveaux habitants de l’espace péri-urbain se montrent particulièrement dynamiques pour s’approprier le pouvoir local et donc la gestion de l’espace (F. ROLLAN, 1983).

38Si ce processus est possible c’est que le milieu local agricole présente des faiblesses. Au niveau du pouvoir local le vieillissement de la population rurale résultant de l’exode rural ou de l’absence de succession sur les exploitations est responsable de cet isolement de la population locale et de son manque de combativité. Egalement celle-ci face à l’appât du gain que représente la vente de terrains à bâtir ne considère pas toujours ses intérêts à moyen ou long termes, à savoir la conservation et même l’extension de son patrimoine ; elle peut se trouver tentée par les bénéfices immédiats qu’elle peut tirer des nouveaux venus et les laissent donc agir. Il semblerait donc que les agriculteurs soient en partie sinon largement responsables de leur perte d’influence dans les communes. Dans cette stratégie pouvoir local et contrôle de l’espace sont étroitement liés et cette tendance ne fait que se renforcer avec les plans d’occupation des sols qui oblitèrent la dynamique foncière pour cinq ans.

39Est-ce l’urbanisation de la commune qui avec un accroissement de la population apportera des fonds financiers ? Ou bien est-ce la conservation du territoire agricole ? Les agriculteurs ne sont pas toujours d’accord. Ainsi à Labarde (près de Bordeaux) le maire est un agriculteur et pourtant il veut faire un lotissement. Mais en général, il semblerait que la perte du pouvoir local par les agriculteurs entraîne immédiatement l’urbanisation à outrance de la commune. Cette tendance s’observe non seulement autour d’une grande agglomération comme Bordeaux qu’une petite comme Mont-de-Marsan.

1.2.1. - La place des agriculteurs dans les conseils municipaux des communes du S.D.A.U. de Bordeaux : le bilan (1953-1977) - (CARTE : 3)

40Au niveau du pouvoir local la personnalité et la profession des élus semblent plus importantes que leur appartenance politique. Le contrôle de l’espace n’est pas spécifique d’un parti politique en particulier mais dépend plutôt des groupes sociaux qui sont au pouvoir.

  • En 1953, il y avait 40 agriculteurs et 2 salariés agricoles maires, 48 agriculteurs et 2 salariés agricoles premier adjoints. Au total, 29 communes avaient un maire et un premier adjoint agriculteurs, 13 communes un maire agriculteur et 20 un premier adjoint. Donc dans 62 communes les agriculteurs détenaient le pouvoir local.
  • En 1971, il ne restait que 23 agriculteurs et un salarié agricole maires, et 21 agriculteurs premier adjoints. Ainsi 9 communes avaient un maire et un premier adjoint agriculteurs, 17 un maire seulement et 12 un premier adjoint. Donc les agriculteurs ne se maintenaient plus que dans 38 communes.
  • En 1977, 18 agriculteurs et un salarié agricole sont maires et 15 agriculteurs premier adjoints. 6 communes seulement ont un maire et un premier adjoint agriculteurs, 13 n’ont qu’un maire et 11 un premier adjoint. Ainsi, en 1977, 30 communes sur les 96 du S.D.A.U. étaient encore plus ou moins dirigées par un agriculteur au moins.

1.2.2. - Les étapes et la signification spatiale de la disparition des agriculteurs dans les conseils municipaux des communes du S.D.A.U. de Bordeaux

41Les trois dates choisies sont représentatives de diverses étapes de l’urbanisation.

421953 : c’est la date de référence ; la ville s’oppose au milieu rural, des transformations se préparent. Les agriculteurs ont perdu le pouvoir dans les communes de la première couronne. Déjà des percées se sont effectuées le long des axes de circulation sur la R.N. 113 jusqu’à St-Médard d’Eyrans, sur la R.N. 651 jusqu’à Léognan, sur la R.N. 10 jusqu’à Gradignan ; vers le nord jusqu’à Blanquefort et même Ludon et Macau ; vers l’Ouest au-delà de la zone maraîchère St-Médard-en-Jalles est atteinte.

43Sur la rive droite au nord Ambès est touchée, de même qu’au centre Carignan et au sud-est Cambes et Créon ne possèdent déjà plus d’agriculteurs à la tête de leur conseil municipal.

441971 : l’urbanisation est largement engagée ; des communes maraîchères qui semblaient solides craquent : Bruges, Eysines, le Haillan et Parempuyre. Le Médoc est atteint avec Arsac, Margaux et Castelnau, ainsi que des zones forestières avec Martignas, Cestas, Labrède. Sur le plateau de l’Entre-Deux-Mers la progression se fait dans toutes les directions.

451977 : l’urbanisation de la rive gauche s’est étendue à l’ensemble des communes du S.D.A.U. et les agriculteurs ne dominent qu’en de rares points au nord et au sud. La rive droite a mieux tenu. Des noyaux de résistance se maintiennent et même réapparaissent en 1977 tels que sur Langoiran, Quinsac, Latresne, Tresses, Bonnetan, Cubzac-les-Ponts, Cadillac-en-Fronsadais. Pour ces dernières communes ainsi qu’à Saucats et Martillac sur la rive gauche les agriculteurs reviennent à la tête du pouvoir local. Il semblerait que l’urbanisation ait eu un effet bénéfique sur la volonté des agriculteurs de se maintenir et de contrôler leur espace.

1.2.3. - Conclusion

46Avec l’élaboration des P.O.S. les agriculteurs modernistes prennent conscience d’une organisation rationnelle de l’espace et du poids qu’ils peuvent peser dans le plateau agriculture face au plateau urbanisation. En prenant la direction des conseils municipaux et en utilisant l’outil P.O.S. ils pensent qu’ils seront à même de contrôler l’espace, cet espace qui leur échappe lors des mutations foncières. Ils pourront ainsi imposer un usage agricole même aux nouveaux acquéreurs, afin de préserver des zones agricoles homogènes d’une certaine taille, ce qui évitera les nuisances résultant du mitage.

2 - LA FORMATION DES PRIX FONCIERS PERI-URBAINS

47Les effets de l’idéologie du retour à la nature, l’hypothétique recherche de communautés à taille humaine, un ensemble de choix « négatifs » liés aux dysfonctionnements urbains, le mythe de la propriété, la reconversion de la production du logement dans l’individuel, le déclin et le desserrement des activités, la décohabitation, et diverses mesures institutionnelles se sont combinés pour déplacer le problème des prix fonciers vers les zones péri-urbaines. Si la question foncière est un des aspects les plus évoqué de ce mode d’occupation d’espace à travers une consommation vécue en terme de conflits d’occupation sociale débouchant sur des changements politiques locaux et des transformations paysagères, c’est par une flambée des valeurs foncières qu’elle s’exprime. Celle-ci est rendue possible, paradoxalement, par les routes qui avaient pour but d’organiser l’urbanisation de banlieue, mais surtout par l’absence de structure de concertation à l’échelle du bassin d’habitat qui en découle. Elle est favorisée par un contexte où triomphent les politiques sectorielles qui s’opposent jusque dans les rivalités administratives (D.D.A. – D.D.E. et même découpage interne des D.D.E.) (GOZE, M. 1982 et 1975).

48Le rapport MAYOUX, le rapport SAGLIO, les réflexions sur l’abondance foncière furent largement consacrés aux aspects fonciers de la périurbanisation mais, tardivement, et pour appeler l’offre foncière ou la production industrielle des terrains à bâtir. Parallèlement un certain essai de maîtrise foncière urbaine fut tenté par les libéraux sous la forme du P.L.D. et des P.A.F., mais il coïncida avec l’enrayement des dynamiques de croissance, la déplanification et les actions au coup par coup. Avec le désengagement financier de l’Etat, ces mesures de politique urbaine eurent un effet repoussoir vers les espaces libres et peu réglementés, rencontrant en cela la réforme des financements du logement dont les modes d’attribution facilitent depuis 1977 les implantations désordonnées.

49Les effets pervers de ces politiques ont donc renforcé les mutations de propriété extra-urbaines, et attisé une flambée des prix fonciers dans ces périmètres ambigüs (particulièrement nette de 1978 à 1981) et dont il convient d’analyser les mécanismes de propagation.

2.1. - Du sol aux terrains quelques chiffres

50Immobile, non reproductible, peu homogène et relativement indivisible le sol est un bien économique qui fait l’objet d’un découpage lié au droit de propriété.

51L’hétérogénéité de l’espace (dans ses dimensions « naturelles », économiques et sociales...) et les symboliques qui s’y attachent, font que chaque parcelle, outre ses caractéristiques physiques, trouve une spécificité en tant que monopole d’accés aux structures spatiales.

52Cette spécificité se voit renforcée par la planification spatiale qui, à travers une distribution inégale de droits d’utilisation du sol, arbitre des enjeux conflictuels, et par des politiques d’équipement. Ces interventions publiques font émerger, potentiellement, ou directement, des « terrains à bâtir ».

53Le caractère ponctuel de l’urbanisation qui garantit localement une demande persistante, bien qu’inégale selon les époques compte tenu de ses facteurs d’évolution et de ses formes, rencontre cette raréfaction relative. Il suscite des comportements d’anticipation variables chez des acteurs inégaux en termes de moyens, de pouvoirs, et d’informations sur un marché opaque soumis à des réglementations « occultes ».

54Dès lors, le sol proche des villes connaît une demande soutenue, non seulement dans les périodes d’expansion, mais aussi dans un contexte de crise parce que son caractère indestructible, sa non reproductibilité relative et la capacité de rétention liée au droit de propriété en font un instrument de réserve de valeur donc de placement ; ce phénomène de la « trappe foncière » se fait au détriment de l’investissement productif.

55Ainsi, en France, alors que la mise en construction des terres diminue depuis 1974, le rythme de mutation des parcelles potentiellement constructibles qui n’avait cessé de croître de 1965 à 1976 ne décroît que légèrement depuis. De ce fait, on assiste à une progression des prix des terrains à bâtir comparable à celle de l’or. En passant de 25 F à 68 F le m2 la valeur moyenne nationale a progressé de 20 % par an entre 1978 et 1981 quand l’indice du coût de la construction n’augmentait que de 11,3 %. Parallèlement les prix fonciers agricoles enregistraient une baisse de 20 à 30 % liée à celle du revenu de même nature à la raréfaction du crédit et donc à la mévente des terres a vocation strictement agricole.

56Bien entendu ces tendances synthétiques recouvrent des écarts importants liés à des réalités disparates.

57Par exemple la progression des prix à l’intérieur des agglomérations françaises de plus de 10 000 habitants (fichier I.M.O. de la Direction Nationale des Domaines) ne semble pas obéir à une loi de hiérarchie urbaine comme celle qui paraît ordonner le niveau de ces prix à leur taille démographique ou plus encore à leur degré de richesse (perçu à travers le niveau des seuls salaires). Compte tenu du faible nombre de mutations qui s’y réalisent (et donc avec prudence) on peut même parler d’une baisse relative et parfois absolue des prix fonciers dans les centres des grandes agglomérations aboutissant à un resserrement des écarts entre prix extrêmes. Globalement la hiérarchie sociale des prix des terrains en fonction de l’usage des terrains s’y maintient (GOZE M. 1983).

58Au contraire, les zones éclatées en couronnes ou en bourgs, des espaces péri-urbains des agglomérations de plus de 10 000 habitants, présentent dans leurs discontinuités des tensions extrêmes avec des niveaux de prix corrélés à la taille de l’agglomération de référence, mais des augmentations d’autant plus violentes que les prix étaient initialement bas et que les régions d’appartenance avaient un taux d’urbanisation élevé.

59En Aquitaine, toujours dans ce type d’espace, l’ensemble des mutations de terrains pour maisons individuelles se confond pour aboutir à un chiffre moyen de 76 F le m2 en 1982. Compte tenu de l’hétérogénéité et de la discontinuité des ventes dans l’espace et dans le temps, les moyennes péri-urbaines départementales correspondantes s’établissaient à 27 F le m2 pour la Dordogne, 48 F pour le Lot et Garonne, 73 F pour les Pyrénées Atlantiques, 135 F pour les Landes et 102 F le m2 pour la Gironde.

60En restreignant notre observation au péri-urbain des seules agglomérations retenues à la demande de l’E.P.R. Aquitaine le dépouillement des extraits d’actes des domaines offre les dominantes suivantes (Source : M. GOZE – D.G.I.).

Péri-urbain de :

Prix dominants 1982

Progression annuelle 1978-1982

Pau

160 F

25 %

Bayonne

150 F

13 %

Agen

110 F

13 %

Mont de Marsan

110 F

23 %

Dax

140 F

17 %

Périgueux

60 F

22 %

61Avec un niveau de 191 F le m2, le péri-urbain de Bordeaux et sa communauté accuse une augmentation annuelle de 12 % depuis 1978. Si l’on focalise un peu plus on distinguera, les communes péri-urbaines intra-C.U.B., où les lotissements semblent se replier depuis 1979, et dont les lots de 700 à 900 m2 se vendaient à une dominante de 205 F le m2 en 1982, par rapport aux communes du S.D.A.U. hors C.U.B. où ils se négociaient à 150 F le m2.

62A l’opposé de ces terrains voués à une « urbanisation » rapide, la terre agricole présente des valeurs plus modestes mais qui subissent l’influence de la proximité urbaine. Avec 15 F le m2 la terre maraîchère se maintient bien malgré un volume de ventes qui diminue d’années en années dans la « ceinture laitière et légumière de Bordeaux » ; les terres labourables s’y échangent de façon dominante à 2,50 F et les prairies à 2,80 F le m2 et sont parmi les rares terres agricoles du département à connaître une hausse (+ 12 % contre 2 % par an moyenne départementale) par un glissement de l’ensemble de la fourchette de référence.

63On enregistre ici le choc de plusieurs marchés segmentés où le parcellaire maraîcher est le mieux adapté à muter, s’il n’est pas marécageux ou protégé, et ceci d’autant plus que la fiscalité foncière décourage l’agriculture par son passeisme (GOZE M. et UHALDEBORDE J.M., 1983).

2.2. - D’une théorie à l’autre : quelques explications

64Une telle juxtaposition de marchés nous interroge dans son fonctionnement et par les facteurs explicatifs de son évolution.

65Tout comme les politiques qui devront s’y appliquer, l’analyse du péri-urbain doit être reliée à celle de la ville dont elle est le produit par transposition du mode de vie urbain dans un monde rural uniquement perçu comme son cadre vert. Selon nous, dans le contexte d’un enchevêtrement de tendances contradictoires (centrifuges ou centripètes) qui recomposent l’espace urbain à travers les glissements sociaux au fil des formes bâties issues des réorientations de l’appareil de production du logement et des mouvements d’activités, ce mouvement n’a pas partout la même ampleur (GOZE M. 1980). A travers la banalisation de formes de consommation, sa diffusion s’établit de façon décalée dans les différentes couches sociales et spatialement vers des unités urbaines qui constituent les périphéries, sur le plan national ou régional de « centres », où elles ont émergé.

66Les thèses néo-classiques et celles de la nouvelle économie urbaine intègrent mal dans leurs hypothèses les spécificités du sol telles que nous les avons développées au début du paragraphe précédent et leur capacité à expliquer la formation des prix fonciers péri-urbains en souffre.

67Celle-ci est supposée s’élaborer de la périphérie au centre urbain, qui bien que non défini, domine un espace isomorphe et isotrope, selon les arbitrages des agents économiques entre « coûts généralisés de transport, attractivité du centre et quantité d’espace consommable. Les déterminants réglementaires et sociaux des valeurs foncières sont donc totalement occultés.

68La réalité des grandes villes contemporaines est toute autre. A l’hétérogénéité des grands espaces urbains s’ajoute leur nature désormais polycentrique. D’autre part, la cartographie d’occupation de leur sol montre que la banlieue offre encore des espaces consommables alors que le péri-urbain se développe ; celle de leur stratification sociale établit que la relation inverse entre hiérarchie des revenus et éloignement du centre n’est pas respectée, beaucoup de cadres et de classes moyennes investissant le péri-urbain. Enfin la sacro-sainte rationalité économique n’est elle pas un mythe confronté à des « désirs » sociaux plus qu’à des besoins individuels ou à des décisions de « captifs » dont les choix passent par ceux des grands constructeurs. Ainsi en témoignent le développement des maisons sur catalogue (38 % des maisons individuelles en 1982) ou en promotion groupée (26 % qui réassocient la fourniture globale du sol et du logement.

69Ces professionnels sont avant tout sensibles à la possibilité de minimiser les éléments de la charge foncière et les participations para-fiscales. Leurs anticipations sur les critères de choix des utilisateurs finals ne semblent pas absolument correspondre à ceux que ces derniers proposent et qui, dans leur subjectivité, justifient la valeur d’un terrain.

70Les enquêtes que nous avons effectué auprès des professionnels intervenant sur l’agglomération bordelaise (GOZE, M. 1981) montrent que les éléments déterminants de la hiérarchie des valeurs foncières sont, à leurs yeux, de nature profondément économique (charge foncière, degré d’équipement, accessibilité au centre et aux emplois...).

71Les sondages que nous avons réalisés auprès de 1200 usagers (GOZE, M. 1981) font ressortir les variables d’environnement (environnement social et naturel) de façon primordiale dans leur échelle de valeurs.

72Les enquêtes sur la demande en accession en 1982 faites par l’Agence d’Urbanisme de la C.U.B., révèlent que se rapprocher du lieu de travail n’est pas une motivation pour la majorité des personnes interrogées, cependant que les travaux du « club urbanisation » montrent que s’effectue un glissement d’une forme de bâti à un autre, à chaque fois que cela est possible, sur des communes voisines de l’ancienne localisation (GOZE, M. 1983 (1)). D’ailleurs la modification des contraintes réglementaires en vigueur en 1978 dans la C.U.B. en matière d’assainissement y a donné lieu à l’émergence de lotissements qui réduisent l’effet centripète sur l’aire du S.D.A.U.

73C’est donc à travers les phases de production de l’espace et les processus de valorisation/dévalorisation de ses structures qu’il convient de rechercher les éléments explicatifs de la formation des prix fonciers.

74Avec la recherche d’une différenciation sociale qui domine les comportements des ménages, la dévalorisation de quartiers saturés ou obsolètes des villes, qui se cumule à la décohabitation, conduit à une valorisation des franges péri-urbaines à travers la recherche d’un mode de vie idéalisé ou d’un environnement que sa demande auto-détruit. Cette quête se diffuse peu à peu dans toutes les couches sociales, à la fois de façon spontanée et par effet d’imitation, sous l’impulsion du discours officiel (ex : Politique CHALENDON, Nouvelle politique urbaine, Réforme des aides au logement de 1977...).

75A terme cette valorisation politique résulte de la nécessité immédiate de soutenir l’emploi dans le B.T.P. qui rencontre la reconversion des grands constructeurs vers l’individuel, alors que la réhabilitation de l’ancien pose des problèmes d’adaptation de la main-d’œuvre.

76Au fur et à mesure qu’ils épuisent la demande aisée ces constructeurs se tournent vers des clientèles moins solvables en intégrant la politique d’aide au logement dans leurs arguments publicitaires. Ainsi les boites à lettres des grands ensembles les moins intégrés sont pleines de rêves et d’une argumentation économique qui relève de l’époque où l’inflation paraissait le complément inévitable de la croissance et du plein emploi. Or à l’incertitude de l’emploi dans tous les secteurs, au désarroi politique, provoqués par la crise, s’ajoutent aujourd’hui les politiques anti-inflationnistes qui en combattant l’illusion monétaire révèlent celles des accédants. On connaît désormais la face cachée de cette vague ultime du mouvement péri-urbain, né d’une crise et frappé par une autre : l’endettement, les coûts d’éloignement, la maison précaire (prête à finir) sur un terrain coûteux, difficile à revendre en cas de départ. On aboutit ainsi à une segmentation sociale de ces nouveaux espaces par le biais des types de constructeurs. Dans le même temps le desserrement des activités, qui se désengagent de leur participation à la gestion urbaine, se fait par division fonctionnelle du travail en petits bassins d’emploi autonomes dissous dans de vastes aires urbaines dont le territoire tend à se fractionner, à se hiérarchiser mais sans cohérence spatiale claire. En ville, les conséquences de cette évolution se cumulent : friches industrielles, vacance immobilière, processus de dégradation sociale, coûts de gestion accrus, ségrégation par âge se greffant sur la ségrégation sociale.

77Poussé à l’extrême l’ultime aspect de ce processus péri-urbain, qui exclut aujourd’hui les plus démunis et les plus aisés, est la dévalorisation du péri-urbain par ses productions bas de gamme et la valorisation du retour en ville.

78De fait, les quartiers historiques réhabilités s’offrent aux clientèles solvables et culturées, donc les plus aptes à les consommer en tout premier lieu. Depuis deux ou trois ans l’exode urbain se ralentit avec la diversification du produit bâti en ville tel que les « maisons de ville » et la recherche d’une proximité des transports en commun. A l’échelle des agglomérations où cette diffusion péri-urbaine est la plus marquée, on aboutit à un enchevêtrement de mouvements apparus à des périodes différentes mais qui finissent par se combiner avec plus ou moins d’intensité (GOZE, M. 1980).

79Sur le plan de la formation des valeurs foncières nous allons donc retrouver un raisonnement en terme de Division Economique et Sociale de l’Espace (LIPIETZ) et, avec quelques nuances, une explication reliant la détermination du prix des terrains aux taux de profits immobiliers (C. TOPALOV et courant Ricardo-Marxiste).

80Les premières implantations dans un sous marché péri-urbain sont le fait de clientèles solvables sur des opportunités foncières, parcelles importantes où s’implantent des constructions luxueuses produit d’un artisanat local. Physiquement c’est la forme primitive du mitage. Mis à part certains défauts de ses hypothèses, l’analyse néo-classique s’applique assez bien à ce type de cas. L’élément de sélection est plus la capacité financière à compenser l’absence d’équipements collectifs et à se motoriser confortablement, que le prix du terrain qui déroge peu aux valeurs agricoles ambiantes et ne fait pas l’objet d’une réelle négociation.

81Ces premières implantations ont un effet de démonstration sur les propriétaires qui prennent conscience d’un prix praticable et qui souvent conservera ce seuil nominal hors de toute autre mutation de référence. Au fil des mutations un phénomène spéculatif s’enclanche déterminant un comportement de rétention, paradoxalement d’autant plus vif que la demande s’accroît et qui contribue à la sélectionner, particulièrement si des interventions réglementaires viennent rarefier l’espace légalement constructible, et si les petites parcelles ont disparu.

82Cependant tous les propriétaires ne sont pas vendeurs et il en résulte des attitudes aussi contrastées que leur statut : agriculteurs, retraités agricoles (ces deux groupes détiennent 2/3 des terres agricoles), héritiers, bourgeoisie possédante. Leur détermination à la vente est liée à la contrainte matérielle immédiate : héritage mal résolu, installation d’un enfant, modernisation... l’âge en ce cas est un facteur important et le prix s’en ressent. Outre les symboliques patrimoniales et productives qui les attachent à la terre, ce n’est pas tant l’hypothèse d’un gain plus élevé que le problème de l’utilisation de l’argent et de sa dépréciation qui détermine la rétention.

83Ce choc psychologique peut intervenir en certains cas sous la forme d’une opération importante pour la commune ; le décision de vendre résulte alors tout autant de la pression morale locale que de l’opportunité de tout « réaliser » en une seule fois.

84La vocation résidentielle s’affirme sous l’effet d’une demande solvabilisée par les aides au logement du type P.A.P., véritable ferment de désorganisation urbaine dans leurs mécanismes d’attribution. Cette intensification appelle l’intermédiation des producteurs fonciers ou immobiliers. Ainsi un processus d’exportation des valeurs foncières des villes vers leurs périphéries se met en place. Désormais, compte tenu du degré d’équipement des terrains, donc des éléments de la charge foncière, c’est le taux de profit immobilier réalisable en fonction des types de clientèles attendues qui va déterminer le prix moyen acceptable pour l’ensemble des parcelles du projet dans la logique du montage d’une opération. Les éléments de différenciation physique, et les capacités respectives de négociation des partenaires du marché font les variations unitaires autour de ce niveau moyen. On retrouve donc assez facilement une analyse en terme de tribut foncier différentiel exogène (site, D.E.S.E.) et de tribut endogène (capital investi).

85Outre la segmentation en marché des terrains vierges et marché des terrains équipés qui tend à produire des parcelles de plus en plus standard, on observe une segmentation par type de constructeurs qui aboutit à reproduire la division économique et sociale de l’Espace. On constate que les constructeurs publics paient les terrains moins cher que les privés mais, si en certains cas leur localisation est moins valorisante, les marges budgétaires plus serrées les obligent à plus de fermeté dans la négociation.

86Les différents marchés ainsi segmentés sont interrreliés dans leur évolution.

87En diffus où 3/4 des constructions ont une assise de 1200 m2 le prix du lot est moins cher qu’en opérations groupées (environ 20 % d’écart). Cependant 2/3 des parcelles en villages font 600 m2 et 50 % 800 m2 en lotissement ; l’écart de prix est donc plus élevé exprimé en m2...

88On a l’habitude de considérer que le prix du terrain vierge est déterminant du prix du terrain équipé (par intégration). Nous venons de voir qu’en réalité la répercussion ultérieure est plus que proportionnelle aux coûts d’équipements. De plus de façon non linéaire, par le biais du marché diffus le marché non équipé s’aligne par imitation sur le marché équipé et groupé.

89L’intervention publique n’est pas indifférente à cette évolution : on connaît le paradoxe des collectivités locales (et de la collectivité en général) qui consiste à payer, lors de leurs acquisitions foncières, une plus value qu’elles ont contribué à faire émerger par les réalisations voisines et que s’approprient les propriétaires successifs en l’absence d’une fiscalité adéquate.

90L’autre mode de valorisation des terrains par l’intervention publique est plus artificiel. Il résulte de la tentative d’organisation de l’espace conduite à travers les P.O.S. Ces derniers imposent des contraintes et assurent une distribution ségrégative des droits d’utilisation du sol qui par spécialisation renchérit les terrains constructibles.

91Vis à vis du phénomène péri-urbain ces documents ont un double rôle.

92. En l’absence de quadrillage total de l’espace national l’adoption de documents d’urbanisme opposables sur les grandes agglomérations devient un facteur de péri urbanisation.

93D’une part, l’alourdissement réglementaire des P.O.S. a rejeté la construction dans les périphéries « libres » ; on retrouve ici le phénomène des « effets de bords » comme celui qui, à travers les différences de fiscalité locale, pousse aujourd’hui certaines implantations dans les « paradis fiscaux » situés juste aux franges des districts ou communautés urbaines qui assument les charges d’équipement attractifs mais coûteux.

94D’autre part la gestion des zones Na fut souvent incertaine et a parfois conduit à bloquer l’urbanisation plutôt qu’à l’organiser. Ce revers contribue à la pratique de refus de publication des P.O.S. qui s’est développé ces dernières années.

95. Appliquée de façon interne à l’espace péri-urbain le P.O.S. semble y développer la hausse des prix des terrains à bâtir.

96Sur le plan national on enregistre des hausses plus accusées dans les communes péri-urbaines dotées d’un P.O.S. que dans les autres. Le premier réflexe serait d’y voir les retombées de la spécialisation des terres et de la raréfaction induite. Cependant on peut se demander si leur seule mise à l’étude n’a pas provoqué une sensibilisation de tous les propriétaires à l’approche de l’urbanisation et donc un mouvement d’anticipation généralisant la hausse de tous les terrains. Inversement la question pourrait être : la pression urbaine n’avait elle pas déterminé une consommation d’espace et des hausses qui appelaient la mise en place rapide d’un document de planification foncière ?

97Quoiqu’il en soit le zonage produit ses effets prix habituels.

98En zone Na équipée les prix pratiqués par les acheteurs privés sont dans une fourchette voisine de l’évolution à laquelle procèdent les domaines pour les organismes publics. Par contre dans une zone Na non équipée les constructeurs privés font une surenchère (raisonnable : tenant compte de la charge d’équipement sinon plus) qui outrepasse le prix de référence agricole de l’évolution publique. Dans une zone Nc, les effets du classement sont mal vécus par les propriétaires et le sentiment d’injustice face à la perte du « droit à la plus value » se voit parfois renforcé par les « propositions perdues » de constructeurs dont les offres majorent l’évolution normale. On débouche alors sur des pressions au déclassement qui se traduiront par un relèvement des prix au seuil initialement suggéré, sur l’ensemble de la zone. Même en l’absence de ce type de proposition, les proprétaires classés en zone agricole sont souvent en réactance et refusent la cession de leurs terres à des exploitants en spéculant sur une révision du document d’urbanisme qui les transformera en lotisseurs. L’histoire des P.O.S. leur a dicté leur comportement. A travers l’absence de crédibilité des documents d’urbanisme c’est donc la pérennité de l’activité agricole qui est en cause, et ceci encore plus avec les cartes communales qui ne donnent pas accès à des moyens d’urbanisme actif.

99On s’est ému ici et là du manque de terrains à bâtir, pénurie en fait toute relative. Par contre à la destructuration et à la destruction de l’espace agricole, causées par les nouvelles implantations, les mécanismes de formation des valeurs foncières ajoutent la rétention des terres incertaines et la contagion des prix agricoles qui pénalisent ceux des agriculteurs pour qui la terre est un capital fixe et non un bien marchand.

100Avec la question du degré de neutralité pour l’économie nationale des transferts de revenu liés aux transactions foncières se pose donc celle du devenir de l’agriculture péri-urbaine.

Auteurs

Bordeaux, Centre d’Etudes des Espaces Urbains (CESURB). Equipe de Recherche Associée au C.N.R.S. 635 avec la collaboration de Guy DI MEO, Pau, Laboratoire de Recherches Industrielles et Urbaines. Equipe de Recherche Associée au C.N.R.S. 930.

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 1984

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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