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L’espace public à l’épreuve

 | 
Vincent Berdoulay
, 
Paulo C. da Costa
, 
Jacques Lolive

Partie 2. L'espace public à l'épreuve de la représentation politique

Chapitre 8. De l’inexistence d’un espace public européen à la faible légitimité des espaces de médiation communautaires : l’Union européenne et la protection de l’environnement

Andy Smith

Texte intégral

  • 1 J. Habermas, Espace public, Paris, Payot, 1978.

1Dans l’ensemble des sciences sociales, le terme d’« espace public » est fréquemment employé pour désigner de manière générale les lieux et les moments où s’organisent les débats sur les objectifs et les moyens de l’action publique. En s’inspirant de l’œuvre de J. Habermas1, les usagers de ce terme tentent de comprendre à la fois le degré de participation publique qui marque les phases de décision et de production juridique, et la manière dont celles-ci sont légitimées auprès d’une population plus large. Dit autrement, la préoccupation centrale de la recherche conduite à l’aide de la notion d’espace public est celle du degré d’ouverture des systèmes politiques.

  • 2 Le texte s’inspire donc très largement d’une approche sociologique, c’est-à-dire relationnelle, de (...)

2Si cette interrogation est certainement nécessaire d’un point de vue normatif et stimulante sur un plan analytique, force est toutefois de constater que les recherches empiriques qu’elle inspire souffrent souvent d’un manque de précision et d’une incapacité à produire de nouvelles connaissances sur les configurations de pouvoir contemporains. Obnubilés par la « transparence » de la décision et la « communication » des « décideurs », trop de chercheurs sous-estiment une dimension plus fondamentale de cette question qui est la légitimité des institutions. Déjà fortement critiquées au niveau national et local, ces dernières font l’objet d’une contestation encore plus constante au niveau de l’Union européenne. En s’appuyant sur des recherches effectuées sur les acteurs impliqués dans la production et la mise en œuvre du droit et des politiques publiques communautaires (c’est-à-dire au niveau de l’Union européenne), ce texte propose tout d’abord un objet et des hypothèses de recherche centrés sur les espaces de médiation communautaires2. Ensuite, et afin d’illustrer la valeur heuristique de notre grille analytique, deux interventions européennes conduites au nom de la protection de l’environnement - le programme NATURA 2000 et le contrôle de la mise en décharge des véhicules en fin de vie - seront examinés. Notre objectif global consiste à fournir une lecture moins abstraite et plus directement politique des enjeux de la décision et de la légitimation européennes.

D’UNE NOTION DE SYNTHÈSE À UN OBJET ÉTUDIABLE

  • 3 P. Muller, « Introduction », dans Y. Mény, P. Muller, J.-L. Quermonne (dir.), Les politiques publiq (...)
  • 4 Cette distinction entre notion synthétique et concept analytique est exposée par C. Sorbets, « Vale (...)

3Dans de nombreuses publications portant sur l’Union européenne, la notion de l’espace public est souvent utilisée afin de mettre en lumière une déconnexion identifiée entre les lieux de décision communautaire et les populations des pays membres. Par exemple, en distinguant un espace européen d’action publique (déjà réalisé) d’un espace public européen (toujours en mal de construction), P. Muller offre le début d’une explication de pourquoi, selon de nombreux citoyens des pays membres, les législations communautaires semblent « tomber du ciel » ou « sortir d’un magma bureaucratique »3. Cette interprétation a eu le grand mérite de dépasser l’idée, si courante dans les sciences administratives et juridiques, consistant à attribuer « le déficit démocratique » de l’Union européenne à la faiblesse du Parlement européen, à la nature non élective de la Commission et au caractère éphémère du Conseil des ministres. Pour autant, l’approche de P. Muller, ainsi que celle d’un grand nombre de spécialistes de « l’européanisation » des politiques publiques, conduisent peu à réellement interroger le rapport entre action et espace publics. Le problème de fond est que ces écrits utilisent l’expression espace public comme une notion synthétique (résumant une série de constats) plutôt que comme un concept analytique (permettant au chercheur d’expliciter un constat)4. Afin d’approfondir la relation entre, d’une part, le monde de la décision et de l’action publique et, d’autre part, les habitants de l’Europe, il est essentiel de mieux préciser ce que l’on cherche à étudier, ainsi que le type d’hypothèse que les recherches empiriques sont susceptibles de valider ou d’invalider.

  • 5 Au cœur de la pensée de Max Weber, ce constat a notamment été développée par J. Lagroye, Sociologie (...)
  • 6 Cette distinction prolonge les travaux effectués sur cette question par B. Jobert, « Rhétorique pol (...)

4Plutôt que de partir de l’idée que chaque système politique démocratique comporte forcément un espace de débat où se confrontent publiquement les divers porte-parole d’intérêts privés, collectifs ou de l’intérêt général, notre point de départ est le constat que les systèmes politiques occidentaux sont avant tout marqués par un fort degré de différenciation et de spécialisation5. Si l’autonomisation de secteurs politico-administratifs en est une conséquence majeure, il importe autant de distinguer dans l’analyse quatre types d’espaces de médiation qui structurent et qui traversent chaque secteur : (1) les forums de production des propositions de politique publique, composés d’experts et de spécialistes de statut divers (universitaires, consultants, etc.) ; (2) les communautés de politique sectorielle, composées des représentants des organisations publiques et des intérêts organisés ; (3) les arènes intersectorielles, composées de porte-parole des divers composants spécialisés (ministères, délégations) et des unités de coordination des pouvoirs publics ; (4) les agoras de la rhétorique et de la mise en scène publiques, composées essentiellement d’élus politiques et de professionnels6.

  • 7 Y. Mény et J.-C. Thoenig, Politiques publiques, Paris, PUF, 1989, chap. 4.
  • 8 J.-G. Padioleau, L’État au concret, Paris, PUF, 1982, chap. 5.

5Le défi analytique posé par cette différenciation entre les participants à l’action publique est double. Tout d’abord, il importe de cerner la dynamique et les asymétries de pouvoir propres à chaque lieu d’échange en produisant des informations à même de répondre à trois questions : qui sont les membres de chaque espace, quelles sont les règles qui régulent leurs interactions et quelles sont leurs connexions avec les trois autres espaces étudiés ? Cette information se génère le plus efficacement à travers les études de cas de la production d’une décision qui reconstituent la manière dont un dysfonctionnement social a progressivement été construit comme un problème public7. Mais ce travail d’analyse sur l’institutionnalisation des problèmes publics reste inachevé s’il ne prend pas également en compte les échanges qui ont lieu lors de la mise en œuvre des normes et des procédures adoptées8, ainsi que la dimension intersectorielle de la négociation et de la légitimation des normes.

  • 9 Penser la structuration du politique en termes d’ordres institutionnels conduit à la problématiser (...)

6Si l’analyse des politiques publiques a largement permis d’éclairer les dynamiques sectorielles (les forums et les communautés) et leurs effets sur les politiques publiques tant européennes que nationales, la dimension intersectorielle de l’institutionnalisation des politiques publiques (les arènes et les agoras) mérite plus de développement. En effet, ce prolongement est d’autant plus nécessaire qu’il conduit logiquement à produire de nouvelles connaissances sur deux aspects pratiques de l’espace public : le rôle de la compétition politique dans la genèse de changements de politique publique ; la manière dont les élus participent, ou évitent de participer, aux diverses activités visant à rendre lisible aux citoyens les compromis intersectoriels. Autrement dit, cerner les articulations et les décalages entre les quatre espaces de médiation permet d’analyser l’ordre institutionnel9 qui structure et qui sous-tend chaque espace politique.

7Avant de clarifier cette discussion à l’aide des exemples, il convient de souligner que la manière dont sont produites les politiques communautaires se complexifie en raison de la nature fortement polycentrique de l’Union européenne. Non seulement on y retrouve les quatre types d’espaces de médiation, mais les études existantes montrent que chacun de ces espaces tend à s’européaniser à des vitesses variables. Tandis que les forums d’experts et les communautés de politique sectorielle s’intègrent de plus en plus à l’échelle des Quinze, les arènes de négociation intersectorielles se profilent moins clairement à cet échelon gouvernemental. Enfin, les agoras demeurent fortement nationalisées et ceci à un point tel qu’il est souvent nécessaire de distinguer les « problèmes communautaires » (considérés comme légitimes par les experts et les haut-fonctionnaires sectoriels) des « problèmes européens » (acceptés comme légitimes par l’ensemble des représentants des quatre types d’espace de médiation). Plus exactement, et par conséquent, il s’agira de développer ci-dessous la double hypothèse suivante : (1) Le problème central de l’Union européenne n’est pas sa « transparence », mais sa « lisibilité ». Contrairement à ce qui est souvent écrit sur ce sujet, les instances communautaires produisent et diffusent une pléthore d’informations sur les politiques communautaires et sur leurs propres pratiques. En revanche, il existe peu d’acteurs légitimes pour décoder ces informations et ainsi faciliter leur réception dans les États membres. (2) La première source de cette illisibilité est la faiblesse de la relation entre, d’un côté, les forums et les communautés de politique sectorielle et, de l’autre, les arènes intersectorielles et les agoras publiques.

LA CONSERVATION DE LA NATURE EUROPÉENNE FACE AUX CORPORATISMES FRANÇAIS : LA MISE EN ŒUVRE DE NATURA 2000

  • 10 Du moins au départ, ce programme est censé mettre en œuvre les engagements pris par le Conseil des (...)
  • 11 Voir notamment l’arrêt du 11 décembre, aff. C-83/97, Commission c. RFA Cours de justice européenne, (...)
  • 12 Ce point de vue a été précisé et amplifié par « le Groupe des Neuf » (Chambres d’agriculture, FNSEA (...)
  • 13 Le Conseil d’État a cassé à deux reprises (1999 et 2001) la liste des zones adoptée par le Ministèr (...)

8Censée protéger la biodiversité de l’Europe à travers la construction d’un réseau écologique cohérent10, la mise en application du programme communautaire NATURA 2000 a provoqué de multiples controverses. En effet, en dépit de son adoption à l’unanimité par le Conseil des ministres de l’Union, la directive cadre qui structure ce programme (CE 1992/43, Habitat-Flore-Faune : HFF) peine toujours à se faire traduire dans plusieurs droits nationaux et, par conséquent, à modifier les comportements des populations concernées. Fondée sur la délimitation de zones considérées comme écologiquement sensibles, l’ambition centrale de cette directive consiste à faire émerger des restrictions à l’activité humaine dans chacun des territoires sélectionnés afin d’éviter la dégradation des habitats. Concrètement, dans chaque zone doit s’établir et s’appliquer un plan de gestion de la conservation de la flore et de la faune. Si plusieurs pays membres ont connu des résistances fortes à la directive11, c’est avant tout en France, un pays dont 14 % de la superficie avaient initialement été identifiés comme éligibles, que se développe la controverse la plus durable. Dans cet État membre, la directive HFF est essentiellement critiquée sous deux angles. Tout d’abord, de nombreux habitants et usagers des espaces ruraux (agriculteurs, chasseurs, pêcheurs) vilipendent l’imprécision des objectifs d’un texte législatif qu’ils considèrent aboutira à « la sanctuarisation » et à « la mise sous cloche » de leur territoire12. Ensuite, les mêmes acteurs, mais aussi le Conseil d’État et des parlementaires européens, critiquent le manque de concertation qui a marqué la définition du zonage13.

  • 14 Analyse notamment développée par J. Milihan, « Le projet NATURA 2000 et la protection du patrimoine (...)
  • 15 Cf. l’étude classique de F. Dupuy et J.-C. Thoenig, L’administration en miettes, Paris, Le Seuil, 1 (...)

9Au-delà de l’explication générale en termes de problèmes de communication que tendent à propager de tels protagonistes, jusqu’ici deux autres analyses de « l’échec de NATURA 2000 » ont été développées. La première souligne l’erreur de départ du Ministère de l’Environnement français qui, en définissant les frontières des zones et en lançant des exercices de concertation avec les acteurs locaux, s’est appuyé uniquement sur des experts scientifiques relevant des sciences bioécologiques14. Cette analyse de la représentativité de l’expertise se complète par une deuxième explication qui met plus en avant la relation de dépendance vis-à-vis des acteurs locaux que connaissent autant des fonctionnaires communautaires que leurs homologues du Ministère de l’Environnement. Tout comme les gendarmes chargés de réprimer les transporteurs qui ne respectent pas la réglementation de la route15, cette analyse de la mise en œuvre de NATURA 2000 repose au fond sur l’idée que les services déconcentrés de l’État les plus implantés sur le territoire (notamment les Directions départementales de l’Agriculture et de la Forêt) sont les premiers à résister à la mise en application de la directive HFF. Cette résistance repose sur l’anticipation que ce type de législation risque de les empêcher d’assouplir les règles gouvernant la gestion de l’espace rural et donc rendrait impossibles leurs rapports quotidiens avec leur clientèle habituelle. Nonobstant la véracité partielle de ces explications, elles conduisent à réduire l’importance de ce qui intervient bien en amont de la mise en application de NATURA 2000, en l’occurrence la construction du problème public communautaire et européen. Plus généralement, ces analyses véhiculent une vision simplifiée et descendante (top-down) de la politique en Europe, qui occulte largement le problème de la légitimité des acteurs en jeu, ainsi que de leurs stratégies de légitimation.

  • 16 Ces hypothèses découlent avant tout de nos lectures sur le sujet et de conversations avec une collè (...)
  • 17 Cf. le témoignage de la négociation de la directive du fonctionnaire britannique Robin Sharp, « Res (...)

10Présentée sous la forme d’hypothèses que seule une recherche empirique nouvelle permettrait de vérifier16, notre propre grille d’interprétation apporte un éclairage différent sur les controverses liées à NATURA 2000. Tout d’abord, il importe de revenir sur le rôle du forum d’experts tout au long de la mise sur agenda et de la mise en œuvre de cette politique publique. Si, en France, on critique souvent la nature scientiste de cette expertise en regrettant l’absence du point de vue des spécialistes de l’aménagement du territoire et du développement économique, cette analyse est fortement démentie lorsqu’on braque le projecteur sur le processus de définition de la directive HFF. Certes, les groupes d’intérêt environnementalistes européens, tels que Birdlife, et des groupes nationaux du Nord de l’Europe (notamment la Royal Society for the Protection of Birds et la Mammal Society britanniques) ont été fortement associés à la phase de consultation qui a précédé la préparation du premier projet de directive par les services de la Commission17. Mais cette source d’expertise a été largement contrebalancée par d’autres types d’analyses du fonctionnement global des espaces ruraux, notamment celle de la Fédération européenne des chasseurs.

  • 18 Ibid., p. 39. En résistant aux demandes de cofinancement de la délégation espagnole, le Trésor brit (...)
  • 19 Selon S. Charbonneau, cette période de négociation est marquée par la consolidation d’une alliance (...)
  • 20 Comme en témoignent l’intervention du député européen H. Martin, op. cit., et la résistance à la di (...)

11Plus au fond, la critique de la représentativité des experts impliqués dans NATURA 2000 néglige totalement la nature de l’interdépendance entre le forum d’experts et la communauté de la politique de l’environnement européen. Composé de fonctionnaires de la DG XI et de leurs homologues des ministères de l’Environnement nationaux, le noyau dur de cette communauté de politiques publiques repose en grande partie sur le groupe de travail « environnement » du Conseil des ministres européen. À travers des réunions qui ont lieu trois jours de suite chaque semaine, la composition des membres de ce groupe de travail connaît un degré de stabilité élevé qui tend à générer un esprit de corps, voire une identité professionnelle particulière. Toutefois, on ne peut pas en dire autant des arènes intersectorielles chargées d’articuler les propositions sur la protection de l’environnement européen et les positions d’autres secteurs ou territoires. En effet, du moins dans le cas de la directive HFF, l’existence même de tels espaces de médiation s’est limitée au collège des commissaires et à la coordination des positions nationales. L’absence de résistances de la part d’autres Directions générales a en grande partie neutralisé les quelques réticences exprimées par certains commissaires au collège. En revanche, dans plusieurs pays membres, la construction de la position de négociation nationale a provoqué plus de remous. Au Royaume-Uni, le Trésor est notamment intervenu pour faire en sorte que la délégation britannique au Conseil n’accepte aucun engagement à cofinancer la mise en place de zones protégées18. Mais, c’est en France où la fabrication de « la position nationale » a activé les groupes d’intérêts opposés à la directive, ainsi que leurs partenaires au sein même de l’État, notamment les fonctionnaires du Ministère de l’Agriculture19. Enfin, la politisation qu’a connu, en France, la mise en œuvre de la directive HFF s’explique en grande partie par le degré de proximité entre son arène intersectorielle et les agoras nationale et locales. Tandis qu’au niveau européen l’agora est initialement inexistante, la diabolisation de la directive HFF par une combinaison de groupes d’intérêts particuliers et d’élus locaux a fini par provoquer un débat public au sein du Parlement européen20.

12Au total, le cas de NATURA 2000 montre bien les difficultés propres à la construction et à la légitimation d’un « problème européen ». En dépit du caractère apparemment transnational des enjeux de protection de la biosphère, il est extrêmement difficile de trouver une entente entre une multiplicité d’acteurs qui, du moins au début de la négociation, ne partagent pas la même perception de la faune et de la flore, ni ne lui donnent la même importance. Mais la difficulté d’un tel exercice est exacerbée et entretenue par la faiblesse des articulations entre les espaces de médiation et le degré d’incertitude qui en découle. Plus globalement, ce cas permet de mettre en lumière la manière dont les effets diffus d’un ordre institutionnel inachevé rejaillissent sur la légitimité des forums et des communautés de politique publique.

LE PRINCIPE POLLUEUR-PAYEUR FACE AUX TERRITOIRES ALLEMANDS : LA FABRICATION D’UNE DIRECTIVE SUR LES VÉHICULES EN FIN DE VIE

  • 21 Directive 2000/53 adoptée le 18.9.2000. Nos informations sur ce cas proviennent d’une recherche sur (...)

13Afin d’approfondir cette question de la légitimité des espaces de médiation communautaires, l’étude d’une deuxième directive - celle qui vise à réglementer la mise en décharge des véhicules en fin de vie21 - nous permet de mettre un peu plus en lumière les processus de construction de problèmes européens. Adoptée en septembre 2000, cette directive oblige les États membres à mettre en place une série de mesures qui comprennent des restrictions sur l’usage de substances hasardeuses dans la construction automobile, la collecte de vieux véhicules, leur traitement en décharge et leur recyclage. Mais, en cherchant à mettre en application le principe du pollueur-payeur, le projet de directive initiale avait été beaucoup plus contraignant. Notre grille analytique permet de reconstituer l’histoire de la dilution progressive de cette législation et, surtout, à identifier la contribution cruciale à sa négociation du rapport entre les spécialistes des politiques environnementales et les généralistes politiques.

9.7.97

Proposition initiale de la Commission qui vise à rendre les automobiles complètement recyclables en 2015.

2.2.99

Le comité environnement du Parlement européen (PE) propose 137 amendements, dont beaucoup ne bénéficient que d’un soutien faiblement majoritaire.

11.2.99

En séance plénière, au moment de la première lecture du projet de directive, le PE vote 43 de ces amendements.

28.4.99

La Commission accepte d’intégrer 17 des amendements du PE dans sa propre proposition.

29.7.99

Une « position commune » du Conseil accepte 20 des amendements demandés par le PE, dont 13 qui n’ont pas été acceptés par la Commission.

1.10.99

La Commission accepte la quasi-totalité de la position commune du Conseil mais résiste à l’idée de remettre à plus tard la mise en application de la directive.

3.2.00

Lors de sa deuxième lecture, le PE accepte la position commune du Conseil mais refuse d’intégrer des amendements qui aboutiraient à affranchir les constructeurs automobiles de l’application du principe de pollueur-payeur. Le PE cherche aussi à maintenir une date de mise en application précoce et à étendre la directive aux pièces de rechange.

16.3.00

La Commission accepte 13 des 32 amendements adoptés par le PE mais n’accepte pas d’intégrer les pièces de rechange dans cette législation. Surtout, la Commission n’accepte plus la réinsertion des clauses concernant la responsabilité des constructeurs.

20.07.00

Décision du Conseil.

06.11.00

Décision du Parlement européen.

18.09.00

Directive 2000/53/CE du Parlement européen et du Conseil.

  • 22 Comme l’ont souligné de nombreux chercheurs, l’harmonisation des conditions de la concurrence a con (...)
  • 23 J. Golub montre bien qu’à partir du début des années 1990, un ensemble d’experts et d’intérêts orga (...)

14En interrogeant des personnes ayant participées à la négociation de cette directive, on découvre tout d’abord que dès le début des années 1980 il est question de légiférer au niveau européen sur la mise en décharge des véhicules en fin de vie. Toutefois, après un long processus de consultation, c’est seulement en 1994 que la Commission publie un rapport sur le sujet et que trois années plus tard les conclusions de ce rapport se trouvent transformées dans un projet de directive présenté au Conseil des ministres et au Parlement européen. Une première explication de cette lenteur se trouve au niveau du forum d’expertise qui a émergé autour de ce projet législatif. Au sein de ce forum, tout le monde s’accorde pour considérer que les décharges de voitures sont des sources considérables de pollution et qu’une réglementation devrait traiter non seulement leurs symptômes mais aussi leurs causes : les matières utilisées dans la construction automobile. De plus, ces experts ont également tendu à prôner une législation communautaire harmonisée afin de respecter le principe d’une concurrence équitable entre entreprises européennes22. En revanche, au fur et mesure que l’on introduit dans le débat la question de la compétitivité de ces entreprises23, l’accord au niveau du forum commence à se fissurer.

15Les désaccords entre les experts concernés ont une relation forte avec la structuration de la communauté de politique sectorielle autour du projet de directive. Alors que les représentants de la DG Environnement ont cherché à maintenir une posture maximaliste sur le principe pollueur-payeur, leur position a été affaiblie au sein même de la Commission par les agents de la DG Entreprise. Plus exactement, bien qu’en juillet 1997 les commissaires responsables de ces deux DG (Bangemann et Bjerregaard) aient coprésenté la proposition initiale de la Commission, des fonctionnaires de la DG Entreprise ont ensuite participé à sa dilution en échangeant des informations avec leurs interlocuteurs habituels chez les constructeurs automobiles et dans quelques administrations nationales clés.

  • 24 Selon un des négociateurs français (entretien avec un Représentant permanent de la France, Bruxelle (...)
  • 25 Dans ce cas-ci, la technicisation a été appuyée par la réactivation des experts. « Vous savez les e (...)
  • 26 « Menace » présentée dans une lettre du PDG de Volkswagen au ministre allemand de l’environnement, (...)

16La résistance organisée à la proposition initiale de la Commission a donc commencé à avoir des effets au sein d’une communauté de politique sectorielle faiblement interdépendante. Mais cette résistance a surtout été orchestrée au niveau des arènes intersectorielles et de la dimension parlementaire de l’agora européenne. Au début de 1998, une première forme de résistance s’est manifestée autour de la non programmation de la négociation du projet par la Présidence britannique du Conseil. Réactivée par la Présidence suivante, celle de l’Autriche, la négociation a failli aboutir à un accord en décembre 1998. Mais c’est à ce moment que les représentants des constructeurs automobiles allemands en général, et ceux de Volkswagen en particulier, sont intervenus lourdement pour infléchir la position défendue par les négociateurs d’outre-Rhin. Leur première tactique consista à faire en sorte que les agents du Ministère de l’Environnement allemand se trouvent en minorité au sein de la délégation chargée de défendre la position nationale à Bruxelles24. Forts de l’implantation de Volkswagen dans le fief électoral du chancelier Schroeder (Basse-Saxe), les représentants des constructeurs automobiles intervinrent ensuite pour faire en sorte que la Présidence allemande de janvier-juin 1999 tente d’enterrer le projet de directive. Enfin, troisième tactique, cet intérêt organisé se manifesta auprès du rapporteur de la directive au Parlement européen (un allemand du centre-droit) afin qu’il complique le processus de co-décision entre le Conseil, le Parlement et la Commission. Toutefois, plutôt que de rendre publique leur résistance au projet de directive, la stratégie globale des constructeurs européens a consisté à la fois à techniciser les enjeux25 et à souligner, discrètement mais brutalement, à quel point le projet de directive représentait une menace pour l’emploi européen26.

17Ce cas montre à nouveau comment, au niveau de l’Union européenne, la relation entre les forums d’expertise, les communautés de politique sectorielle, les arènes intersectorielles et les agoras se caractérise plus par la subordination d’un espace de médiation vis-à-vis des autres, que par l’intégration de l’ensemble de ces espaces dans un seul ordre institutionnel. Plus généralement, ce cas, ainsi que celui de NATURA 2000 présenté plus haut, montrent à quel point il est nécessaire de sociologiser notre regard sur les espaces publics contemporains. En ce qui concerne l’Union européenne, on peut commencer à poursuivre cet objectif en appréhendant la négociation communautaire moins comme un monde anarchique et désincarné, et plus comme étant fortement structurée par des articulations à géométrie variable entre les espaces de médiation. Il ne fait pas de doute que la différenciation entre ces espaces est inévitable, voire indispensable, au fonctionnement du droit et de l’action publique de nos jours. Il n’en reste pas moins que la mise en cohérence de tels espaces constitue un défi politique que seules des analyses approfondies, combinant réflexion théorique et investigation empirique, sont à même d’en préciser les contours et de les rendre pleinement lisibles.

Notes

1 J. Habermas, Espace public, Paris, Payot, 1978.

2 Le texte s’inspire donc très largement d’une approche sociologique, c’est-à-dire relationnelle, de l’espace public. Une telle démarche de recherche anime notamment l’ouvrage de B. François et E. Neveu (dir.), Espaces publics mosaïques, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 1999.

3 P. Muller, « Introduction », dans Y. Mény, P. Muller, J.-L. Quermonne (dir.), Les politiques publiques en Europe, Paris, L’Harmattan, 1995.

4 Cette distinction entre notion synthétique et concept analytique est exposée par C. Sorbets, « Valeur des termes », dans C. Sorbets (dir.), Réflexions terminales et perspectives d’orientation. Quatrième rapport du programme de recherche collective Pouvoirs et territoires, Bordeaux, CERVL, 1994. Pour une critique plus globale de la manière dont les sciences du politique ont abordé la question de la légitimité de l’Union européenne, voir A. Smith, « ‘ L’espace public européen’ : une vue (trop) aérienne », Critique internationale, 2, 1999.

5 Au cœur de la pensée de Max Weber, ce constat a notamment été développée par J. Lagroye, Sociologie politique, Paris, Dalloz, 1997 et par B. Jobert et P. Muller, L’État en action, Paris, PUF, 1987.

6 Cette distinction prolonge les travaux effectués sur cette question par B. Jobert, « Rhétorique politique, controverses scientifiques et construction des normes institutionnelles : esquisse d’un parcours de recherche », dans A. Faure, G. Pollet, P. Warin, La construction du sens dans les politiques publiques, Paris, L’Harmattan, 1995, et E. Fouilleux, Idées, institutions et dynamiques du changement de politique publique. Les transformations de la politique agricole commune, thèse de science politique, IEP de Grenoble, 1998.

7 Y. Mény et J.-C. Thoenig, Politiques publiques, Paris, PUF, 1989, chap. 4.

8 J.-G. Padioleau, L’État au concret, Paris, PUF, 1982, chap. 5.

9 Penser la structuration du politique en termes d’ordres institutionnels conduit à la problématiser comme une configuration qui « enserre les conduites et les rôles dans un réseau de contraintes, fournit par conséquent aux individus et aux groupes les modèles d’action qu’ils ont intérêt à utiliser, qu’ils peuvent attendre de leurs partenaires, et dont ils ne conçoivent même pas, la plupart du temps, qu’on puisse s’écarter » (Lagroye, op. cit., p. 165).

10 Du moins au départ, ce programme est censé mettre en œuvre les engagements pris par le Conseil des ministres à respecter une convention internationale du Conseil de l’Europe. Signé en 1979 à Berne, cet engagement concerne la vie sauvage et le milieu naturel en Europe.

11 Voir notamment l’arrêt du 11 décembre, aff. C-83/97, Commission c. RFA Cours de justice européenne, et l’arrêt du 26 juin 1997, aff. C-329-96, Commission c. République hellénique. Pour une histoire complète de ces aspects juridiques, voir J. Dubois, en collaboration avec S. Maljean-Dubois, « Vers une gestion concertée de l’environnement. La directive européenne ‘habitats’ entre l’ambition et les possibles », Revue Juridique de l’Environnement, no 4, décembre 1999, p. 531-555.

12 Ce point de vue a été précisé et amplifié par « le Groupe des Neuf » (Chambres d’agriculture, FNSEA, CNJA, Fédération nationale des syndicats de propriétaires forestiers sylviculteurs, Association de centres régionaux de la propriété forestière, Fédération nationale des communes forestières, Union nationale des fédérations départementales de chasseurs, Union nationale des fédérations départementales de pêche et de protection du milieu aquatique). Ce groupe a publié une déclaration commune dans Le Monde du 12 avril 1996.

13 Le Conseil d’État a cassé à deux reprises (1999 et 2001) la liste des zones adoptée par le Ministère de l’Environnement. Voir également la tribune signée par le député européen, H. Martin, Sud Ouest, 28 mars 2002.

14 Analyse notamment développée par J. Milihan, « Le projet NATURA 2000 et la protection du patrimoine naturel », Études rurales, 157-158, 2001, p. 174.

15 Cf. l’étude classique de F. Dupuy et J.-C. Thoenig, L’administration en miettes, Paris, Le Seuil, 1984, chap. 4.

16 Ces hypothèses découlent avant tout de nos lectures sur le sujet et de conversations avec une collègue bordelaise, Nathalie Berny, spécialisée dans l’étude des politiques de l’environnement.

17 Cf. le témoignage de la négociation de la directive du fonctionnaire britannique Robin Sharp, « Responding to Europeanisation : a Governmental Perspective », dans Ph. Lowe et S. Ward (dir.), British Environmental Policy and Europe, Londres, Routledge, 1998, p. 36-43.

18 Ibid., p. 39. En résistant aux demandes de cofinancement de la délégation espagnole, le Trésor britannique a surtout cherché à faire accepter au niveau communautaire que la mise en application du principe pollueur-payeur serait interprétée comme relevant d’une décision nationale.

19 Selon S. Charbonneau, cette période de négociation est marquée par la consolidation d’une alliance contre nature entre chasseurs, forestiers et agriculteurs, les premiers choisissant de « s’allier avec des chambres d’agriculture et des organismes professionnels forestiers qui depuis trente ans ont largement participé à la dégradation générale des milieux naturels et donc à la régression des activités halieutiques et cynégétiques » dans « Natura 2000 : une opportunité de dialogues à saisir », Courrier de l’environnement de l’INRA, no 32, 1997, p. 78.

20 Comme en témoignent l’intervention du député européen H. Martin, op. cit., et la résistance à la directive d’élus locaux aquitains de tous bords (« Les dernières cartouches », Sud Ouest, 6-3-2002). D’ailleurs, dès 1997, cette résistance avait été relayée par le Sénat (cf. le rapport de sa Commission des affaires économiques élaboré par le sénateur J.-F. Legrand : Natura 2000 : de la difficulté de mettre en œuvre une directive européenne, 16 avril 1997).

21 Directive 2000/53 adoptée le 18.9.2000. Nos informations sur ce cas proviennent d’une recherche sur le fonctionnement des groupes de travail du Conseil des ministres (E. Fouilleux, J. De Maillard et A. Smith, « Council Working Groups », dans G. Schaefer, dir., Committees in EU Governance, rapport à la Commission européenne, mai 2002). Dans le champ environnemental, nous avons effectué une dizaine d’entretiens auprès de fonctionnaires de la Commission, du Secrétariat du Conseil et des représentations permanentes allemande, françaises, etc.

22 Comme l’ont souligné de nombreux chercheurs, l’harmonisation des conditions de la concurrence a constitué un principe légitimateur important de nombreuses législations communautaires en matière d’environnement (J. McCormick, Environmental Policy in the European Union, Londres, Macmillan, 2001, p. 47).

23 J. Golub montre bien qu’à partir du début des années 1990, un ensemble d’experts et d’intérêts organisés se mettent à voir la politique d’environnement communautaire comme un frein à la compétitivité des entreprises européennes : « Introduction and Overview », dans J. Golub (dir.), Global Competition and EU Environmental Policy, Londres, Routledge, 1998, p. 1-2. Golub cite notamment l’influence du Rapport Molitor dont la production a été, selon lui, dominée par les intérêts industriels : « Report of the Group of Independent Experts on Legislative and Administrative Simplification », COM (95) 288, 21 juin, Bruxelles, Commission européenne, 1995.

24 Selon un des négociateurs français (entretien avec un Représentant permanent de la France, Bruxelles, nov. 2000).

25 Dans ce cas-ci, la technicisation a été appuyée par la réactivation des experts. « Vous savez les expertises des Professeurs allemands de 500 pages… Illisibles… » (entretien avec un fonctionnaire de la DG environnement, Bruxelles, nov. 2000).

26 « Menace » présentée dans une lettre du PDG de Volkswagen au ministre allemand de l’environnement, dont des exemplaires ont été délibérément diffusés au début d’une réunion du Conseil des ministres européen chargé de débattre du projet de directive.

© Maison des Sciences de l’Homme d’Aquitaine, 2004

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