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Donde no habite el olvido

 | 
Marzia Rosti
, 
Valentina Paleari

El testimonio en las aulas judiciales: voces para la verdad y la justicia

L’evoluzione della giustizia di transizione in America Latina Il caso del Brasile

Angela Di Gregorio

Texte intégral

1. Il contesto regionale

1La pubblicazione, nel dicembre 2014, del rapporto della Commissione Nazionale Brasiliana per la Verità (d’ora in poi CNV) offre l’occasione per riflettere su di una serie di caratteristiche della transizione dai regimi autoritari e sui rimedi giuridici atti a favorire, stabilizzare e consolidare una nuova cultura di tutela dei diritti fondamentali.

  • 1   Vedi de Campos Melo (2009). Sulla comparazione tra i due sistemi regionali di protezione dei diri (...)

2Ad oltre 30 anni dalla transizione alla democrazia il caso brasiliano è evocativo delle difficoltà del continente latino-americano nel percorso di rivelazione e punizione dei delitti commessi sotto la protezione del regime militare. Allo stesso tempo il Brasile costituisce un’eccezione rispetto al recente trend di soluzione delle più stridenti anomalie giuridiche sul percorso della punizione. Due aspetti si evidenziano ancora oggi: la difficoltà di superare i patti fatti coi militari (e di riformare l’ordinamento militare, chiarendo meglio la separazione col potere civile), nonché di avere accesso ai loro archivi, e l’atteggiamento conservatore del potere giudiziario nei confronti della legge di amnistia. Sono le difficoltà delle transizioni patteggiate, già evidenziatesi nel caso spagnolo. L’istituzione di una commissione ufficiale per la verità può apparire dunque non solo come sintomo di una maggiore enfasi sui diritti umani da parte degli ultimi Presidenti e della necessità di venire incontro alle indicazioni della Corte Interamericana dei Diritti Umani (d’ora in poi anche Corte IDH o IACHR), ma anche della difficoltà di scardinare il muro di silenzio e di impunità e le pratiche antidemocratiche che ancora contraddistinguono il potere militare. La questione è particolarmente interessante dal punto di vista costituzionale, pur investendo diverse branche del diritto, perché vengono in gioco sia il principio della separazione dei poteri (il potere giudiziario non può censurare certe decisioni politiche del legislatore: questa finora la posizione ufficiale del Supremo Tribunale Federale) che il rapporto diritto interno-diritto internazionale in relazione al sistema interamericano di tutela dei diritti umani. Anche qui, come nell’analogo sistema europeo, si lamenta la mancanza di meccanismi efficaci per consentire l’enforcement delle decisioni di condanna nei confronti degli Stati1.

  • 2   Sul punto si rinvia a Di Gregorio (2012: 134) ss.
  • 3   Sikkink-Booth Walling (2007).

3Si deve ricordare che le caratteristiche della giustizia post-autoritaria in America Latina risentono grandemente del contesto e del tipo di regime dal quale si attua la transizione. Si tratta di dittature militari il cui abbandono è stato a volte effimero, con il ciclico ritorno dei militari, caratterizzate da un grande numero di desaparecidos, da guerriglie o guerre civili durate diversi anni con violenze da entrambe le parti, da ampie amnistie o auto-amnistie2. Si calcola che si è fatto ricorso a leggi di amnistia in 16 dei 19 paesi che hanno vissuto transizioni alla democrazia. Alcuni di essi hanno adottato addirittura più leggi di questo genere3.

  • 4Malarino (2009).
  • 5   Si può tuttavia notare che i giudici nazionali sono sempre più influenzati dalle decisioni dei tr (...)

4La posizione dei militari ha continuato ad essere forte, data la natura contrattuale della transizione, e la riforma delle forze armate e della magistratura ha costituito un problema, rendendo la qualità della democrazia alquanto debole4. Qui, più che altrove, si è fatto ricorso alle commissioni per la verità per l’impossibilità di lacerare il manto dell’impunità. Negli ultimi anni si assiste tuttavia allo sforzo di far invalidare le leggi di amnistia o di disapplicarle in singoli casi, anche grazie al riconoscimento costituzionale della superiorità del diritto internazionale e dunque della vincolatività della giurisprudenza della Corte Interamericana dei Diritti Umani5.

5L’esperienza latino-americana ha arricchito dunque le discussioni sulla giustizia post-autoritaria aggiungendovi due grandi temi. Da un lato quello della verità come risarcimento per le vittime e come base per la riconciliazione e il consolidamento della nuova società, e dall’altro quello dei limiti del diritto penale come strumento di superamento del passato. Si tratta di elementi che rivelano un percorso di rinascita della società civile e di attivismo giudiziario a favore dei diritti umani.

2. Le misure precedenti l’istituzione della Cnv

  • 6   Cavallaro-Delgado in Popovski-Serrano (2012: 86 ss.) aggiungono all’elenco delle motivazioni anch (...)

6Misure limitate di giustizia post-autoritaria sono state ufficialmente introdotte in Brasile piuttosto tardi, per una serie di motivi: il numero delle persone scomparse è inferiore rispetto ad altri paesi; le repressioni più violente si sono concentrate solo in alcune zone ed hanno avuto luogo diversi anni prima della transizione; la società brasiliana ha vissuto a più riprese alti livelli di violenza, tortura sistematica e tolleranza per l’impunità; le ONG non hanno avuto un peso tale da influenzare il comportamento delle autorità. Allo stesso tempo non ci sono stati grossi dibattiti a livello sociale o politico e, a differenza che in Argentina, i militari sono rimasti uniti6.

  • 7   Come riconosciuto apertamente dalla Commissione per la verità nel primo volume della sua Relazion (...)
  • 8   Per un’ampia ricostruzione degli eventi della transizione e delle prime misure di giustizia di tr (...)

7Come parte del clima politico di apertura annunciato dal regime militare (la cosiddetta abertura), il Congresso approvò una legge di amnistia il 28 agosto 1979 favorendo il rilascio di migliaia di prigionieri politici ed il ritorno in patria di molti esiliati. Pur essendo stata adottata su pressione della società civile affinché venissero amnistiati i detenuti politici, tale legge ha costituito uno degli ostacoli principali sul cammino del ristabilimento della verità e della giustizia7. Infatti il provvedimento si è allo stesso tempo applicato ai funzionari pubblici colpevoli di gravi violazioni dei diritti umani nel periodo 1961-1979 grazie all’ambiguo riferimento ai ‘crimini collegati’8.

8Dopo la fine del regime militare le prime iniziative di verità e giustizia sono state intraprese da attori della società civile, in particolare dalla Chiesa cattolica. Nel 1985 è stato pubblicato il volume Brasil: nunca mais frutto di una ricerca intrapresa dall’Arcidiocesi di San Paolo. Su iniziativa di alcune ONG nel 1995 è stato pubblicato il Dossiê de mortos e desaparecidos políticos a partir de 1964, che ha accertato 339 casi di assassinio e sparizione in Brasile e all’estero per motivi di persecuzione politica. Nello stesso anno, durante la presidenza di Cardoso, è stata approvata la legge n. 9.140, pietra angolare nel processo di riconoscimento della responsabilità dello Stato brasiliano per le gravi violazioni dei diritti umani praticate dalla dittatura militare (è la prima volta che lo Stato ha ammesso ufficialmente le proprie responsabilità in relazione alla prassi di sparizione forzata). Oltre ad elencare nomi e dati di 136 desaparecidos, la legge ha istituito una Commissione Speciale sui Morti e gli Scomparsi Politici (d’ora in poi CEMDP), prevedendo anche indennizzi. Nell’agosto 2007 il rapporto della CEMDP (Direito à verdade e à memória) è stato reso pubblico con una cerimonia solenne.

9La legge 10.559/2002 ha disciplinato la condizione di amnistiato politico ed ha istituito la Commissione di Amnistia, dipendente dal Ministero della Giustizia, come organo responsabile di rivedere le condanne per motivi politici inflitte tra il 1946 e il 1988. Lo status di ‘amnistiato politico’ comporta una serie di conseguenze, tra cui riparazioni economiche di carattere risarcitorio, la riammissione o promozione in servizio dei funzionari civili, la considerazione per i fini di legge del periodo in cui l’amnistiato non ha potuto esercitare la propria attività professionale, la conclusione degli studi con priorità nell’ottenimento di borse di studio a partire dal periodo di interruzione. La Commissione di Amnistia ha anche promosso iniziative di educazione ai diritti umani, ad esempio ha costruito un Memoriale dell’amnistia politica, ed ha svolto sessioni pubbliche itineranti, a partire dall’aprile 2008, per divulgare i requisiti dell’amnistia politica e per far luce sui casi locali di persecuzione politica (la cosiddetta ‘Carovana dell’amnistia’).

10La CEMDP e la Commissione di Amnistia hanno svolto un lavoro importante per l’affermazione del diritto alla verità in quanto le leggi 9.140/1995 e 10.559/2002 hanno conferito dignità ufficiale ad una versione dei fatti sempre negata dai militari. Nonostante entrambe le commissioni siano considerate organismi per i risarcimenti, esse hanno dato un contributo importante alla lotta per la memoria, la verità e la giustizia.

3. La giurisprudenza della corte interamericana per i diritti umani e la giurisprudenza interna

  • 9   Si tratta della Organizzazione degli Stati americani (OAS), che ha adottato la Convenzione Americ (...)

11La giurisprudenza degli organi del sistema interamericano di protezione dei diritti umani9, come accennato sopra, ha avuto un ruolo fondamentale nel rivelare le gravi violazioni dei diritti umani commesse all’epoca delle dittature e nello stimolare la giurisprudenza interna a modificare il tradizionale atteggiamento di chiusura e negazione.

  • 10Velásquez Rodríguez vs. Guatemala (29.7.1988), Godínez Cruz vs. Guatemala (20.1.1989).
  • 11Ad esempio Bámaca Vélasquez vs. Guatemala, sentenza del 25 novembre 2000; Barrios Altos vs. Perù, (...)

12In particolare, la Corte Interamericana fin dalle sue prime decisioni ha fatto riferimento al diritto che spetta ai familiari delle vittime a conoscere i fatti, in particolare il destino della persona scomparsa, ed eventualmente a ritrovarne i resti10. Successivamente la Corte ha riconosciuto il diritto alla verità come diritto della vittima e componente necessaria dei risarcimenti; a tale diritto della vittima corrisponde l’obbligo dello Stato di chiarire i fatti e le relative responsabilità11.

13Con riferimento alle leggi di amnistia o auto-amnistia, la Corte IDH si è pronunciata diverse volte. Le sentenze che hanno fatto scuola sono: Barrios Altos vs. Perú (14 marzo 2001), Almonacid Arellano et al vs. Chile (26 settembre 2006) e La Cantuta vs. Perú (29 novembre 2006).

  • 12   Si trattava delle azioni del gruppo Colina, uno squadrone della morte legato all’esercito, che av (...)

14Nella sentenza Barrios Altos12, il primo caso in cui un tribunale per i diritti umani ha giudicato una legge di amnistia, la Corte IDH ha affermato chiaramente che, dal momento che le leggi di amnistia hanno dato vita ad un illecito di diritto internazionale, la loro abrogazione è una forma di riparazione non pecuniaria. Il caso era stato portato già dinanzi alla Corte Suprema del Perù, che era stata costretta ad accertare l’incompetenza del potere giudiziario all’annullamento o disapplicazione della legge di amnistia per non violare il principio di separazione dei poteri (pendente il giudizio il parlamento aveva approvato la legge n. 26.479, che esonerava da responsabilità i membri dell’esercito e i civili che avessero commesso violazioni dei diritti umani tra il 1980 e il 1995). La Corte Interamericana ha invece sancito la responsabilità internazionale del Perù per la violazione degli artt. 4 (Diritto alla vita), 5 (Diritto ad un trattamento umano), 8 (Diritto ad un processo equo), 25 (Protezione giudiziaria) della Convenzione Americana. Adottando le leggi di amnistia il Perù avrebbe violato l’obbligo di adeguamento della legislazione interna previsto dall’art. 2 della Convenzione Americana. Sarebbero stati violati anche gli artt. 8 e 25, in quanto le leggi di amnistia privano le vittime del diritto di difesa e favoriscono la perpetuazione dell’impunità, essendo dunque manifestamente incompatibili con le finalità e lo spirito della Convenzione. Pertanto tali leggi sono prive di efficacia giuridica (par. 44).

  • 13   Si trattava della mancanza di indagini e punizioni per i responsabili dell’esecuzione di Almonaci (...)

15Nel caso Almonacid Arellano vs. Chile, la Corte ha stabilito che un decreto-legge del periodo dittatoriale, col quale si negava giustizia alle vittime, era contrario alla Convenzione Americana13. Nella tesi difensiva, rigettata dalla Corte, lo Stato cileno aveva ammesso i fatti ma riteneva di dover essere esentato ratione temporis perché il processo era iniziato dopo il 1990, anno in cui il Cile aveva accettato la giurisdizione contenziosa della Corte Interamericana. Quest’ultima, oltre a ribadire l’incompatibilità delle leggi di amnistia con la Convenzione, ha avuto l’opportunità di chiarire il ruolo del potere giudiziario nell’applicazione di tali leggi:

quando il potere legislativo non riesce ad abrogare o a non adottare leggi contrarie alla Convenzione americana il potere giudiziario è vincolato ad onorare l’obbligo di rispettare quanto previsto dall’art. 1 (par. 1) della suddetta Convenzione, e di conseguenza deve evitare di applicare leggi contrarie a tale Convenzione… In altre parole il potere giudiziario deve esercitare una sorta di ‘controllo di convenzionalità’ tra le disposizioni di legge interna applicate ad un caso specifico e la Convenzione Americana dei Diritti Umani. Per svolgere tale compito, il potere giudiziario deve tenere in considerazione non solo il trattato ma anche l’interpretazione dello stesso data dalla Corte Interamericana (parr. 123-124).

16Nel caso La Cantuta vs. Perú, la Corte IDH ha esaminato nuovamente le violazioni dei diritti umani commesse durante il regime di Fujimori, nella fattispecie la sparizione ad opera del gruppo Colina di un insegnante e di alcuni studenti dal campus dell’Universidad Nacional de Educación Enrique Marino y Valle, a La Cantuta, nel luglio 1992. Nel pronunciarsi sulle leggi di amnistia peruviane, la Corte ha affermato che «l’apparato statale fu indebitamente utilizzato per commettere crimini di Stato, successivamente per coprire tali crimini e mantenere l’impunità per i suoi agenti. Lo jus cogens resiste ai crimini di Stato, imponendo sanzioni».

17Per quanto riguarda il Brasile, fin dal periodo della dittatura diverse azioni giudiziarie sono state intentate dai familiari delle vittime. Tra queste, le iniziative intraprese a partire dal 1982 dai familiari dei militanti del Partito Comunista del Brasile (d’ora in poi PCdoB) scomparsi tra il 1974 e il 1976 nella regione di Araguaia. Non avendo ottenuto soddisfazione a livello interno, nel 1995 la Commissione dei Familiari dei Morti e degli Scomparsi Politici, il gruppo Tortura nunca mais di Rio de Janeiro ed il Centro per la Giustizia e il Diritto Internazionale (d’ora in poi CEJIL) hanno fatto ricorso alla Commissione Interamericana dei Diritti Umani per denunciare la violazione del diritto alla verità dei familiari e della società brasiliana.

  • 14   Va anche ricordato che l’emendamento costituzionale n. 45 del 2004 ha introdotto un nuovo paragra (...)

18Va ricordato che ancora prima dell’adozione della nuova Costituzione, all’inizio del periodo di transizione, lo Stato brasiliano si era impegnato, con la ratifica, a rispettare i diritti previsti dal sistema ONU ed OAS e le decisioni dei relativi organi di interpretazione ed applicazione. In particolare, il Brasile ha ratificato nel 1992 la Convenzione Americana dei Diritti Umani ed ha riconosciuto come obbligatoria la giurisdizione contenziosa della Corte IDH il 10 dicembre 1998. La Costituzione federale del 1988 incorpora espressamente tra i diritti fondamentali i diritti e garanzie stabiliti dai trattati internazionali sui diritti umani di cui il Brasile è parte (art. 5, par. 2)14.

  • 15   Per approfondimenti Gomes-Mazzuoli (2011).

19Ritenendo che lo Stato brasiliano fosse responsabile di violazioni dei diritti umani, la Commissione ha sottoposto il caso alla Corte nel marzo 2009. Nel giudizio sul caso Gomes Lund et alii (‘Guerrilha do Araguaia’) vs. Brazil, del 24 novembre 2010, la Corte IDH, richiamando la giurisprudenza della Corte di Strasburgo in materia di sparizione degli avversari politici del regime, ha sancito la contrarietà della legge di amnistia del 1979 alle disposizioni della Convenzione Americana dei Diritti Umani ed ha condannato lo Stato per la sparizione forzata di 62 persone, membri della Guerrillha do Araguaia, fra il 1972 e il 1974, nel contesto della dittatura militare, ordinando al Brasile di effettuare le indagini necessarie. La Corte ha stabilito che l’interpretazione conferita alla legge di amnistia del 1979, che impedisce indagini, giudizi e sanzioni nei confronti dei responsabili di tali violazioni è incompatibile con l’obbligo assunto dal Brasile di vincolarsi alla Convenzione Americana dei Diritti Umani. Lo Stato brasiliano avrebbe l’obbligo di impiegare tutti gli sforzi possibili per determinare la sorte delle vittime scomparse e se possibile identificare e restituire i resti ai familiari, nonché di adottare rimedi atti ad identificare il delitto di sparizione forzata delle persone in conformità ai parametri internazionali15.

20In questo caso, più che nei precedenti, la Corte Interamericana ha riconosciuto la violazione anche della libertà di informazione, per l’impossibilità di avere accesso agli archivi militari (che avrebbero senz’altro fatto luce sulle morti e le sparizioni perché molto accurati, come si era visto durante la compilazione del Brazil nunca mais ad opera dell’Arcidiocesi di S. Paolo). La questione è complessa perché anche se contemporaneamente alla legge istitutiva della CNV il capo dello Stato ha promulgato una legge di modifica della legge sul segreto di Stato, il problema dell’accesso agli archivi militari rimane, rendendo monca ogni ricerca - ufficiale o non - della verità, così comprimendo il diritto alla memoria storica dei brasiliani, soprattutto delle giovani generazioni.

21Su richiesta dei ricorrenti la Corte ha ribadito che la costituzione di una commissione per la verità è un meccanismo importante affinché lo Stato garantisca il diritto a conoscere la verità sull’accaduto e pertanto per la costruzione e la preservazione della memoria storica. Tuttavia le informazioni che la commissione dovesse raccogliere non sostituirebbero l’obbligo di stabilire la verità e assicurare l’accertamento in via giurisdizionale delle responsabilità individuali.

  • 16   La Corte Interamericana è responsabile di monitorare l’esecuzione delle sue sentenze. Si tratta d (...)

22Ancora oggi il Brasile non ha eseguito integralmente il giudizio della Corte Interamericana, come si evince dalla risoluzione della Corte IDH del 17 ottobre 2014 di supervisione dell’esecuzione della sentenza (supervisión de cumplimiento de sentencia)16. In essa la Corte è costretta a riconoscere la persistente inerzia del potere giudiziario, che non sottopone la legge di amnistia ad esame di convenzionalità. Per quanto riguarda le altre misure, sono ritenuti insufficienti gli sforzi di ritrovare i resti delle vittime e di prestare assistenza psicologica ai familiari. La Corte ricorda altresì l’obbligo di tipizzare nell’ordinamento penale la figura del reato di sparizione forzata, di cui ribadisce l’imprescrittibilità.

  • 17   Nella decisione si sottolinea l’ampio accordo sociale e politico che precedette la promulgazione (...)
  • 18   Per un’analisi dettagliata delle argomentazioni del STF si rinvia a Zilli in Fornasari-Fronza (20 (...)

23Il caso Gomes Lund era stato preso in esame qualche mese prima anche dalla suprema giurisdizione nazionale. Nella controversa sentenza del 29 aprile 2010, approvata con sette voti a favore e due contrari, il Supremo Tribunal Federal (d’ora in poi STF) aveva rigettato il ricorso all’Ordine degli Avvocati del Brasile (d’ora in poi OAB) - che chiedeva di dichiarare incompatibile con la Costituzione federale del 1988 l’amnistia per gli agenti pubblici responsabili di omicidio, sparizioni forzate, abuso di potere, lesioni corporali, stupro e altri gravi atti contro gli oppositori politici al regime militare -, con l’argomentazione che il potere giudiziario non sarebbe competente a rovesciare un accordo politico fatto dal legislativo17. Per giustificare la violazione degli obblighi internazionali, il Supremo Tribunal Federal ha sottolineato che la legge di amnistia era precedente alla ratifica del trattato IACHR18.

  • 19   Per le peculiarità del sistema brasiliano di controllo di costituzionalità delle leggi (sindacato (...)

24La questione era stata portata dinanzi al STF attraverso una argüição de descumprimento de preceito fundamental o azione di contestazione di mancato rispetto di un precetto fondamentale, rimedio previsto dall’art. 102, comma 1 della Costituzione e regolamentato dalla legge n. 9.882/1999. Si tratta di un meccanismo che consente al STF di esaminare disposizioni di atti federali, statali o municipali anche anteriori alla Costituzione, come appunto la legge di amnistia, la quale è stata dunque esaminata in via astratta19.

  • 20   Si tratta del tipico atteggiamento contraddittorio osservato nel comportamento di diverse corti l (...)

25Essendo intervenuta successivamente la pronuncia della Corte Interamericana, l’OAB ha presentato un recurso de embargos de declaração chiedendo che il STF si pronunciasse sulla decisione della corte internazionale. Il 15 maggio 2014, il partito Socialismo e Libertà ha promosso un’altra argüição de descumprimento de preceito fundamental chiedendo che il STF riconoscesse la validità e l’efficacia vincolante della decisione della Corte Interamericana nel caso Araguaia e che dunque dichiarasse la legge di amnistia non applicabile alle gravi violazioni dei diritti umani commesse da agenti pubblici, militari o civili. In un parere presentato il 28 agosto 2014, data in cui la legge di amnistia ha compiuto 35 anni, il Pubblico Ministero Federale (d’ora in poi PFM) ha sostenuto l’effetto vincolante della sentenza della Corte IDH per tutti i poteri ed organi dello Stato e l’impossibilità che la prescrizione e l’amnistia costituiscano un ostacolo alla persecuzione giudiziaria dei crimini contro l’umanità. Questa dichiarazione rafforza la posizione adottata dal PMF fin dalla costituzione nel 2012 di un gruppo di lavoro sulla giustizia di transizione. Da allora sono stati intentati circa 200 procedimenti al fine di indurre la responsabilità penale degli agenti militari e civili per le sparizioni forzate. Stante l’assenza di una disciplina specifica di tale fattispecie di reato nella legislazione brasiliana, il PMF ha fatto uso dell’analogia con altri crimini previsti dal Codice penale come il sequestro o l’occultamento di cadavere. Tale analogia è stata poi accettata dallo stesso STF nell’autorizzare l’estradizione di militari per rispondere a processi intentati dinanzi a tribunali argentini per il reato di sparizione forzata20. Nessuna evoluzione si riscontra tuttavia, finora, nei confronti della legge di amnistia nazionale.

4. La relazione della commissione nazionale per la verità

  • 21   Sul sito della Presidenza della Repubblica www2.planalto.gov.br (ultima consultazione: 21/12/2016 (...)
  • 22  Gonzalez (2011). Ulteriori approfondimenti su http://latino.foxnews.com (ultima consultazione: 21/ (...)

26Dopo un’elaborazione durata quasi due anni, il 18 novembre 2011 la Presidenta Dilma Rousseff ha firmato la legge n. 12.528 che ha istituito la Comissão Nacional da Verdade21. L’istituzione della Commissione si inserisce nella strategia di potenziamento ed aggiornamento degli strumenti di promozione dei diritti umani ed era stata proposta in occasione dell’undicesima Conferenza Nazionale sui Diritti Umani svoltasi a Brasilia nel dicembre del 2009. Tuttavia, le autorità militari hanno accettato l’introduzione della CNV avendo ricevuto l’assicurazione che questa avrebbe investigato gli abusi commessi dai ribelli oltre che dai militari e che la legge di amnistia sarebbe rimasta in vigore22.

27La legge 12.528/2011 ha rappresentato una cornice normativa in sintonia con le esperienze straniere, «per rendere effettivo il diritto alla memoria ed alla verità storica e per promuovere la riconciliazione nazionale». Determinante per i lavori della CNV è stata la contemporanea approvazione della Legge 12.527/2011 sull’Accesso alle Informazioni, o LAI, che ha limitato la possibilità di ricorrere alla secretazione degli atti pubblici così consentendo di avere accesso al vasto materiale documentale sulla dittatura conservato nell’Archivio nazionale. Fino a quel momento, sulla base della cosiddetta lei de sigilo eterno, l’esecutivo brasiliano aveva sempre rifiutato di declassificare gli archivi relativi ad una serie di periodi tragici del paese, nonostante i numerosi ricorsi di cittadini ed associazioni dinanzi a tribunali nazionali ed internazionali. La LAI stabilisce il limite di 50 anni per la qualificazione dei documenti come ‘top secret’, e dunque inaccessibili.

28La finalità principale della CNV, come recita l’art. 1 della legge n. 12.528, è di esaminare e chiarire le gravi violazioni dei diritti umani perpetrate nel periodo di riferimento (che è più ampio di quello della dittatura militare, andando dal 1946 al 1988, ossia da una Costituzione democratica all’altra) e cioè i casi di torture, morti, sparizioni forzate, occultamenti di cadavere, ed altri crimini. Essa deve collaborare con le autorità nella localizzazione e identificazione dei corpi dei desaparecidos e raccomandare l’adozione di politiche pubbliche atte a prevenire la violazione dei diritti umani ed a prestare assistenza alle vittime di tali violazioni.

29Così come previsto dall’art. 2, la Commissione è stata composta da sette cittadini brasiliani nominati dal capo dello Stato, di riconosciuta idoneità e condotta etica, noti per il loro impegno a favore della tutela della democrazia e della legalità costituzionale così come del rispetto dei diritti umani. Inizialmente la sua durata era stata prevista di due anni, portati a tre dalla legge n. 12.998 del 2014. Nello stesso periodo diversi stati membri brasiliani hanno costituito proprie commissioni per la verità, come pure alcuni soggetti privati (l’Associazione degli Avvocati, la tribù degli indiani Surui): è stato previsto un coordinamento tra le diverse commissioni ma nessun rapporto gerarchico.

30Nell’insieme l’attività di tali organi ha prodotto un’ampia mobilitazione intorno ai temi della verità, della memoria e della giustizia ed una capillarità delle iniziative, cosa particolarmente importante considerando la dimensione continentale del Brasile.

  • 23   Reperibili in portoghese al sito www.cnv.gov.br (ultima consultazione: 21/12/2016).
  • 24   Il secondo volume (Casi tematici) si occupa delle violazioni dei diritti umani in ambiti specific (...)

31La Relazione presentata dalla Commissione nel dicembre 2014 ha la lunghezza di 3.388 pagine, distribuite in tre volumi23. Le testimonianze sono raccolte principalmente nel secondo e nel terzo volume24. Particolarmente importante è tuttavia il contenuto del primo volume, in cui sono esposte le caratteristiche storiche, politiche e giuridiche della dittatura - sia a livello nazionale che macro regionale - e sono contenute le raccomandazioni finali della CNV al fine di prevenire il ripetersi di quei gravi crimini e di accrescere la cultura per i diritti umani nel paese.

  • 25   Relazione CNV, vol. I: 31-34.
  • 26Ibidem.

32Nelle pagine introduttive del I volume si riportano notizie sui precedenti tentativi di fare chiarezza e giustizia e si ricordano le esperienze internazionali delle Commissioni della Verità, soprattutto di quelle latino-americane, distinguendole in diverse generazioni25. La CNV ha anche tenuto conto delle linee guida dell’ONU del 1997 sulle caratteristiche che devono avere le commissioni per la verità, ossia indipendenza ed imparzialità, garanzie per le testimonianze delle vittime, garanzie per gli agenti statali (diritto di replica), pubblicizzazione delle relazioni. Un’importante differenza rispetto alle altre commissioni per la verità latino-americane risiede nel fatto che la CNV è stata istituita con legge e non con una decisione dell’esecutivo. La legge inoltre ha introdotto ufficialmente il diritto alla memoria ed alla verità storica26.

33Ampio è il riferimento al contesto regionale ed internazionale. La CNV ricorda che come risposta al fenomeno delle sparizioni forzate sono stati riconosciuti nuovi diritti specifici: l’Assemblea Generale dell’ONU nel 1992 ha approvato la Dichiarazione sulla Protezione di tutte le Persone Contro le Sparizioni Forzate; nel 2006 è stata adottata la Convenzione Internazionale per la Protezione di tutte le Persone dalla Sparizione Forzata. Nell’ambito del sistema interamericano di tutela dei diritti umani si è sviluppata un’ampia giurisprudenza sul tema che ha avuto alla base la Convenzione Americana sulla Sparizione Forzata delle Persone del 1994.

34Dal punto di vista giuridico, l’attività della CNV fa capo alla «responsabilità dello Stato, che consiste nell’obbligo di riparare in forma integrale i danni e far cessare le conseguenze delle violazioni dei diritti umani praticate». Dunque, ad opinione della CNV, «la responsabilità statale insorge a partire dalle azioni o omissioni degli agenti statali, così come dall’acquiescenza o connivenza degli stessi nei confronti degli atti commessi da terzi». Altrettanto chiaramente la Commissione riconosce il contrasto tra la legge di amnistia e gli obblighi di diritto internazionale.

  • 27   Rel., I: 37.

35Come la Commissione precisa, l’espressione «gravi violazioni dei diritti umani» è usata per indicare la violazione di diritti considerati inderogabili, come il diritto alla vita ed all’integrità personale, che non possono essere sospesi neanche in situazioni eccezionali, di guerra, in stato di emergenza o di pericolo (CNV, Rel. I: 36; 38). A partire dai primi studi effettuati negli anni ’90, il concetto si è ampliato per indicare la violazione di norme imperative del diritto internazionale, come quelle che si riferiscono al divieto di genocidio, di crimini di guerra e di crimini contro l’umanità27. L’attenzione speciale prestata dalla CNV a queste violazioni non significa relativizzare altri tipi di crimini perpetrati dal regime militare. Tra questi, la privazione dei diritti politici, la censura, l’esilio o la persecuzione dei funzionari pubblici, i crimini commessi nei confronti dei militari, dei lavoratori rurali ed urbani, di religiosi, studenti e professori e di settori sociali marginalizzati come i popoli indigeni.

  • 28   Rel., I: 38.
  • 29   Cfr. ONU (2009).

36La caratterizzazione come ‘grave’ di una violazione dei diritti umani impone allo Stato una serie di obblighi, a partire da quello di svolgere indagini, processare e sanzionare i responsabili, anche se le condotte non fossero inquadrabili nelle fattispecie penali previste nel paese. Si tratta ad opinione della Commissione dell’obbligo di rispettare una norma imperativa, positivizzata nelle convenzioni internazionali, come pure nei precedenti formulati dagli organi responsabili della loro interpretazione. Come conseguenza di tale obbligo, «sono inammissibili disposizioni di amnistia, di prescrizione e di previsione di cause di esclusione della responsabilità che pretendano di ostacolare le indagini e la punizione dei responsabili di gravi violazioni dei diritti umani»28. In ciò la Commissione riecheggia quanto affermato dall’Alto Commissariato ONU per i diritti umani e dal Comitato ONU per i diritti umani29.

37Ad opinione della Commissione, il dovere statale di investigare, giudicare e punire i responsabili delle gravi violazioni dei diritti umani oltrepassa la dimensione territoriale degli Stati. È chiaro il riferimento alla giurisdizione universale che, a partire dalla Convenzione ONU contro la Tortura ed Altri Trattamenti o Pene Crudeli, Disumane e Degradanti del 1984, pretende di evitare che gli autori di crimini simili rimangano impuniti. La Convenzione Internazionale per la Protezione di tutte le Persone dalla Sparizione Forzata del 2006 dispone la giurisdizione universale per i casi di sparizioni.

38La CNV rileva anche che il dovere statale di investigare e punire è strettamente legato all’esercizio del diritto di accesso alle informazioni da parte delle vittime, dei familiari e della società. Specialmente nei processi di transizione democratica l’accesso alle informazioni si rivela uno strumento essenziale per fare luce sulle atrocità del passato e di conseguenza è una condizione necessaria per ottenere la verità, indennizzare le vittime, recuperare la memoria storica e ricostruire lo Stato democratico. Sono dunque inammissibili argomenti come la difesa della sicurezza nazionale o l’interesse pubblico a detrimento della divulgazione delle suddette informazioni.

39Va altresì sottolineato che il compito della Commissione non è stato quello di far luce su singoli atti ma di cogliere il carattere sistematico e ‘statale’ delle violazioni commesse nel periodo preso in esame. Una volta accertato che i crimini esaminati sono stati praticati in un contesto sistematico e generalizzato di attacco contro la popolazione civile, come dimostrato nella Relazione Finale, la Commissione ha concluso in diverse occasioni che hanno avuto luogo dei crimini contro l’umanità.

40Un altro aspetto importante riguarda l’individuazione dei responsabili: anche se si precisa che la Commissione non esercita funzioni giurisdizionali o inquirenti, la legge prevede espressamente l’obiettivo di individuare gli autori delle gravi violazioni dei diritti umani (art. 3, II). La facoltà di fare i nomi dei responsabili si è tuttavia esercitata sulla base di un quadro probatorio consistente, con l’opportunità data agli agenti pubblici di fornire la propria versione dei fatti, anche se molti hanno preferito tacere. La legge ha inoltre consentito alla Commissione di investigare i casi verificatisi all’estero, così autorizzando un raro caso di extraterritorialità delle commissioni per la verità. Si è trattato di esaminare la cooperazione internazionale nelle azioni di repressione, ad esempio l’Operazione Condor, alleanza tra le forze di sicurezza ed i servizi di intelligence delle dittature del Cono Sud. La CNV è la prima commissione per la verità dei paesi che fecero parte dell’alleanza a dedicarsi ad un’indagine più approfondita del ‘terrorismo di Stato’, così definito dalla Corte IDH nel trattare dell’Operazione Condor (caso Goiburú ed altri vs. Paraguay, sentenza del 22 settembre 2006).

41Le conclusioni contenute nel primo volume della Relazione finale sono in linea con il mandato conferito alla CNV e si focalizzano su quattro punti: «prova delle gravi violazioni dei diritti umani»; «prova del carattere generalizzato e sistematico delle gravi violazioni dei diritti umani»; «accertamento del verificarsi di crimini contro l’umanità»; «persistenza del quadro delle gravi violazioni dei diritti umani». Per quanto riguarda le raccomandazioni, la CNV ne ha formulate 29, accogliendo anche i suggerimenti delle autorità, della società civile e dei cittadini. Si distingue tra «rimedi istituzionali» e «riforme costituzionali e legislative» (CNV Rel. I: 962-975). Tra queste ultime, l’abrogazione della legge sulla sicurezza nazionale, la previsione nel Codice penale della fattispecie dei ‘crimini contro l’umanità’ e dei crimini di ‘sparizione forzata’, il proseguimento delle attività volte alla localizzazione, identificazione e consegna ai familiari o persone legittimate dei resti mortali degli scomparsi politici per ricevere una degna sepoltura, la preservazione della memoria delle gravi violazioni dei diritti umani.

5. Considerazioni finali

  • 30   Cfr. Sharp (2015: 150-169).

42Nel caso del Brasile sembrano contraddette alcune premesse degli studi di transitional justice, ossia la contestualità tra la transizione alla democrazia e l’adozione di misure di punizione o rivelazione delle atrocità del passato30. La discrasia temporale si spiega prevalentemente per motivi politici ma anche per la presenza di ostacoli giuridici, come la legge di amnistia e quella sul segreto di Stato. Bisogna altresì tenere in conto le caratteristiche della transizione brasiliana, in cui il regime militare era stato meno repressivo rispetto ad altre realtà della regione con un numero inferiore di vittime.

  • 31   Abrão-Torelly in Brazilian Amnesty Commission and International Center for Transitional Justice ( (...)

43La questione temporale è dunque fondamentale e il caso brasiliano ci aiuta a delineare nuove caratteristiche di una moderna giustizia di transizione, andando al di là dei paradigmi, persino di quelli tipici dell’America Latina. La verità e la riconciliazione, come pure il caso spagnolo ci ha mostrato, non sono una conquista delle transizioni. Il fatto che la CNV sia stata creata a quasi 30 anni dalla fine della dittatura testimonia che le questioni di cui si è occupata sono ancora attuali. Il passare del tempo consente inoltre di beneficiare degli sforzi tesi al ristabilimento della verità e della giustizia ed alla coltivazione della memoria, intrapresi in questi anni dalle vittime, da loro familiari e da una serie di ONG ma anche da organi pubblici precedenti come la CEMDP, la Commissione di Amnistia e le Commissioni Statali per i Risarcimenti31.

44L’istituzione della CNV costituisce inoltre un tentativo di rompere l’ostruzionismo delle istituzioni statali, compreso quello del potere giudiziario. Ma le resistenze rimangono. La stessa Commissione, nelle sue raccomandazioni finali, non chiede di abrogare la legge di amnistia bensì di non applicarla in singoli casi individuali. Per giustificare il compromesso iniziale coi militari la Presidenta Rousseff in occasione della solenne presentazione della Relazione ha sottolineato come il fine principale della Commissione sia stata «la riconciliazione nazionale» e che bisogna «riconoscere e rispettare i patti politici»32.

45Un altro aspetto illuminante delle conclusioni della Relazione della CNV è la rivelazione della permanenza, nel Brasile contemporaneo, di tendenze alla violenza nell’apparato statale, soprattutto nel potere militare, e di come in buona parte ciò sia dovuto alla mancanza di chiarezza e di verità sulle pratiche passate. Prendendo atto dunque degli ostacoli giuridici sul cammino del consolidamento della democrazia, si suggeriscono una serie di riforme importanti per rimuovere disposizioni legislative ereditate dal periodo dittatoriale che risultano del tutto incompatibili con i valori dello Stato democratico di diritto. La stessa Costituzione deve essere modificata perché continua a conferire ai militari un potere eccessivo rispetto al potere civile.

  • 33   Schneider (2011a: 198-212); Schneider (2011b: 164-70).

46Considerando questi aspetti, anche se l’utilità pratica della Relazione della CNV sembra limitata, l’impatto simbolico è altissimo, sia per il suo proiettarsi nella contemporaneità che per la capacità di fare luce sul passato. Per quanto riguarda la reazione delle famiglie delle vittime, nonostante qualche scontento, ha prevalso la considerazione della Relazione come un primo passo verso l’ottenimento della giustizia e la giusta allocazione delle responsabilità33.

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Notes

1   Vedi de Campos Melo (2009). Sulla comparazione tra i due sistemi regionali di protezione dei diritti dell’uomo si vedano Burns (1987); Pinto (1999); Bertoni (2009).

2   Sul punto si rinvia a Di Gregorio (2012: 134) ss.

3   Sikkink-Booth Walling (2007).

4 Malarino (2009).

5   Si può tuttavia notare che i giudici nazionali sono sempre più influenzati dalle decisioni dei tribunali internazionali. Così Domingo in Popovski-Serrano (2012).

6   Cavallaro-Delgado in Popovski-Serrano (2012: 86 ss.) aggiungono all’elenco delle motivazioni anche il retaggio culturale della schiavitù.

7   Come riconosciuto apertamente dalla Commissione per la verità nel primo volume della sua Relazione, per il quale si veda infra.

8   Per un’ampia ricostruzione degli eventi della transizione e delle prime misure di giustizia di transizione si rinvia a Kritz (1995) (in particolare vol. II, Country Studies, Brazil: 431-452). Anche O’Donnell (1988); Zilli in Fornasari-Fronza (2011: 79 e ss).

9   Si tratta della Organizzazione degli Stati americani (OAS), che ha adottato la Convenzione Americana dei Diritti Umani (CADH), e dell’attività della Commissione Interamericana dei Diritti Umani (IACHR in inglese e CIDH in spagnolo, portoghese e francese, le altre tre lingue ufficiali) e della giurisprudenza della Corte Interamericana dei Diritti Umani (IACHR o CIDH). I siti ufficiali: www.oas.org (Organizzazione, Commissione e documentazione), www.corteidh.or.cr (Corte, con database delle sentenze e delle altre decisioni) (ultima consultazione: 21/12/2016).

10 Velásquez Rodríguez vs. Guatemala (29.7.1988), Godínez Cruz vs. Guatemala (20.1.1989).

11 Ad esempio Bámaca Vélasquez vs. Guatemala, sentenza del 25 novembre 2000; Barrios Altos vs. Perù, sentenza del 14 marzo 2001; Carpio Nicolle y otros vs. Guatemala, sentenza del 22 novembre 2004; Masacre de Mapiripán vs. Colombia, sentenza del 15 settembre 2005; Blanco-Romero et al. vs. Venezuela, sentenza del 28 novembre 2005; Almonacid-Arellano et al. vs. Chile, sentenza del 26 settembre 2006; etc. Vale la pena qui segnalare che negli ordinamenti latino-americani il diritto alla verità può essere tutelato nell’ambito di un normale giudizio penale tramite strumenti come l’azione di habeas data (per ottenere informazioni dallo Stato) o tramite veri e propri juicios de la verdad, cioè procedimenti intentati dinanzi a corti penali con l’esplicito scopo di investigare i fatti senza l’applicazione di sanzioni penali. Vedi Eiroa-Otero (2008).

12   Si trattava delle azioni del gruppo Colina, uno squadrone della morte legato all’esercito, che aveva fatto irruzione in una riunione uccidendo quindici persone e ferendone gravemente altre quattro. I fatti si erano verificati in un sobborgo di Lima nel 1991.

13   Si trattava della mancanza di indagini e punizioni per i responsabili dell’esecuzione di Almonacid Morellano nel settembre 1973, qualche giorno dopo il golpe militare, a causa dall’applicazione del decreto-legge n. 2.191 del 1978.

14   Va anche ricordato che l’emendamento costituzionale n. 45 del 2004 ha introdotto un nuovo paragrafo 3 all’art. 3 secondo il quale i trattati internazionali in materia di diritti umani ratificati dal Brasile con le stesse modalità aggravate richieste per la revisione costituzionale acquistano il valore di norma costituzionale, essendo parametro ai fini del controllo di costituzionalità delle leggi. Sulla Costituzione brasiliana del 1988 si veda l’ampia sezione monografica curata da Carducci e Orrù (2008: 1340 ss).

15   Per approfondimenti Gomes-Mazzuoli (2011).

16   La Corte Interamericana è responsabile di monitorare l’esecuzione delle sue sentenze. Si tratta di una funzione inerente ai suoi poteri giurisdizionali che trova fondamento giuridico negli artt. 33, 62(1), 62(3) e 65 della Convenzione, come pure nell’art. 30 dello Statuto della Corte.

17   Nella decisione si sottolinea l’ampio accordo sociale e politico che precedette la promulgazione della legge di amnistia, oltre alla sua decisiva importanza nel processo di transizione alla democrazia. Secondo il STF, negare l’esistenza di quel patto sociale implicherebbe una totale mancanza di considerazione del contesto storico-politico dell’epoca e dell’intensa lotta sociale volta a porre fine al regime d’eccezione.

18   Per un’analisi dettagliata delle argomentazioni del STF si rinvia a Zilli in Fornasari-Fronza (2011: 97).

19   Per le peculiarità del sistema brasiliano di controllo di costituzionalità delle leggi (sindacato diffuso in sistemi di civil law) si rinvia a Pegoraro (2007: 78); (dello stesso autore anche 2006). Sulla giurisprudenza come formante ‘sostitutivo’, ampiamente Carducci in Scaffardi (2012: 11-12). Un’ampia esposizione delle caratteristiche della giurisdizione costituzionale in Brasile anche in Bastide Horbach-Mathias de Souza Garcia (2014: 4302-4314).

20   Si tratta del tipico atteggiamento contraddittorio osservato nel comportamento di diverse corti latino-americane, ma anche spagnole. Sia consentito rinviare a Di Gregorio (2012: 134).

21   Sul sito della Presidenza della Repubblica www2.planalto.gov.br (ultima consultazione: 21/12/2016).

22  Gonzalez (2011). Ulteriori approfondimenti su http://latino.foxnews.com (ultima consultazione: 21/2/2017) e http://transitionaljusticeinbrazil.com (ultima consultazione: 21/12/2016). Si veda anche Mezarobba (2010: 7-25).

23   Reperibili in portoghese al sito www.cnv.gov.br (ultima consultazione: 21/12/2016).

24   Il secondo volume (Casi tematici) si occupa delle violazioni dei diritti umani in ambiti specifici (esercito, operai, contadini, chiese cristiane, università, popoli indigeni, omosessuali) ma anche dei civili che hanno collaborato con la dittatura e della resistenza della società civile. Nel terzo volume (Morti e scomparsi politici), dove sono elencati casi e testimonianze, si fanno anche i nomi dei colpevoli (si fanno i nomi di 377 agenti statali colpevoli di torture, sparizioni e decessi).

25   Relazione CNV, vol. I: 31-34.

26Ibidem.

27   Rel., I: 37.

28   Rel., I: 38.

29   Cfr. ONU (2009).

30   Cfr. Sharp (2015: 150-169).

31   Abrão-Torelly in Brazilian Amnesty Commission and International Center for Transitional Justice (2011: 443 ss).

32   Vid., http://www.youtube.com/watch?v=FQJ_NQ142Rw (ultima consultazione: 29/12/2016).

33   Schneider (2011a: 198-212); Schneider (2011b: 164-70).

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Università degli Studi di Milano

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