Versión clásicaVersión móvil
OpenEdition Books

Le uguaglianze: diritti, risorse, sfide per il futuro

 | 
Leda Rita Corrado

La leva tributaria quale strumento per ricomporre la frattura intergenerazionale

Marta Basile y Claudio Sciancalepore

Texto completo

Introduzione

  • 1 Così Occhiocupo, N. (1990) La persona umana nella Costituzione italiana. In Canicola, L. (a cura di (...)
  • 2 Così Andreucci, M. (1969) Il principio personalistico nel diritto scolastico. Milano, 143.

1La Costituzione italiana concepisce la persona nella sua duplice dimensione individuale e sociale, in una «concezione della vita associata dove tutti sono solidali con il destino di ognuno»1. Tanto si può evincere dal disposto dell’art. 2 della Costituzione che sancisce la stretta correlazione fra il godimento dei diritti e l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, sociale ed economica. L’elemento che qualifica l’ideologia trasfusa nella nostra Carta costituzionale è, dunque, il concetto di «persona umana» quale «centro ispiratore e propulsore di tutta la normativa costituzionale e quindi la dinamica stessa dell’ordinamento giuridico totale»2.

  • 3 Così Amorth, A. (1948) La Costituzione italiana. Commento sistematico. Milano, 41.
  • 4 Così Iannotta, L. (2007) Principi fondamentali dell’ordinamento repubblicano e autonomie territoria (...)

2Questo principio personalistico-solidaristico impone una prima regola di condotta innanzitutto allo Stato ed ai suoi organi poiché il riconoscimento della preminenza dell’uomo rispetto alla società e allo Stato stesso implica la «pretesa radicata in questa medesima dignità umana, di poter esplicare completamente il proprio essere. Di qui, pertanto, l’obbligo dello Stato di rispettare esso stesso e garantire la compiuta esplicazione del governato, in quanto uomo»3. Gli apparati pubblici, pertanto, non possono rimanere estranei alla logica dell’uguaglianza che permea trasversalmente l’intero costrutto costituzionale poiché solo attraverso il rispetto dei principi di uguaglianza e solidarietà essi possono diventare, realmente, soggetti promotori della concreta realizzazione dei valori umani. Il pieno sviluppo della persona umana è, del resto, l’«obiettivo ultimo e fondamentale della Repubblica»4 ed in questa direzione appare insolubile il nodo che lega le previsioni dell’art. 2 con quelle dell’art. 3 della Costituzione.

  • 5 Sul rapporto di collaborazione che deve caratterizzare i rapporti tra amministrazione finanziaria e (...)
  • 6 Così Cuoco, F. (1996) Istituzioni di diritto pubblico. Milano, 687.
  • 7 Cfr. Fichera, V. (1997) Fiscalità ed extrafiscalità nella Costituzione. Una revisione dei lavori pr (...)

3Avendo la Costituzione collocato la persona al centro dell’ordinamento e dei valori giuridici, ne deriva un legame particolare con lo Stato, un rapporto di profonda collaborazione5 ed integrazione a tal punto che la Pubblica Amministrazione diventa strumentale per il suo buon vivere; lo Stato, infatti, è l’unico soggetto in grado di garantire l’uguaglianza nelle sue due declinazioni, formale e sostanziale, tenute in equilibrio dal corollario della ragionevolezza. Le posizioni soggettive dovranno essere coordinate in un quadro di uguaglianza e solidarietà in modo da conferire «alla Repubblica la capacità di essere realmente il punto di incontro di tutti i componenti della comunità nazionale»6. È, dunque, grazie al principio di uguaglianza che si realizza una linea di sviluppo correttiva degli assetti esistenti nella società in vista di un progresso spirituale e materiale di ogni singolo consociato7.

Il principio di uguaglianza e la solidarietà tributaria nell’ordinamento interno, europeo ed internazionale

4La valenza e l’importanza del principio di uguaglianza, peraltro, non è mai stata attuale e piena di significato come oggi; tanto, sia per la sua presenza in tutti i campi giuridici e sociali sia, soprattutto, per la sua incidenza sui recenti sviluppi della coscienza giuridica generale sensibilizzata da disuguaglianze sempre più marcate e dalla necessità di proteggere le fasce più deboli. Sono rifioriti, così, gli studi volti ad individuare la collocazione del principio di uguaglianza non solo nell’ordinamento tributario interno ma anche nel sistema giuridico fiscale europeo ed internazionale.

  • 8 Cosi Gallo, F. (2007) Le ragioni del fisco. Etica e giustizia nella tassazione. Bologna, 138.
  • 9 Sul tema dell’uguaglianza v. Ghera, F. (2003) Il principio di uguaglianza nella Costituzione italia (...)

5Il principio dell’uguaglianza tributaria è sicuramente da definirsi «principio fondamentale identitario di diritto interno che, in caso di divergenza non soggiace alla regola della prioritaria applicazione dell’ordinamento giuridico»8. Tale principio dunque, caratterizza l’ordinamento tributario italiano piuttosto che quello comunitario; tanto a fronte della considerazione che gli organi della UE seguono l’obiettivo principale di correggere gli squilibri del libero mercato e non quello di garantire determinate condizioni personali e sociali finalizzate al raggiungimento collettivo di un determinato livello di reddito. Cosa che accadrebbe se si ragionasse in termini di una giustizia distributiva e di un potere pubblico redistributivo a livello europeo. Di fatto occorre prendere atto che, ad oggi, sul piano fiscale il riparto tra i cittadini del carico pubblico anche a fini redistributivi e solidaristici non rientra tra gli obiettivi della UE e del suo ordinamento giuridico. Invero, il principio europeo di non discriminazione di cui all’art. 110 TFUE che più si avvicina a quello nazionale di uguaglianza fiscale9, è volto più che altro a garantire unicamente che i soggetti che operano in uno dei paesi UE, pur non risiedendovi, non siano discriminati fiscalmente rispetto ai residenti; non compare dunque, in tale principio, alcun valore assoluto di giustizia redistributiva, non esistendo al momento alcun obbligo comunitario in tal senso.

  • 10 Sulla valenza dei principi generali vedi Basile, S. (1996) “Valori superiori”, principi costituzion (...)
  • 11 Si veda Crisafulli, V. (1940) A proposito dei principi generali del diritto e di una loro enunciazi (...)
  • 12 Cfr. Bobbio, N. (1966) Principi generali di diritto. In Nov. Dig. It., XIII, Torino, 890.
  • 13 Così Betti, E. (1949) Interpretazione della legge e degli atti giuridici. Milano, 205.
  • 14 Cfr. Miceli, V. (1923) I principi generali del diritto. A proposito di una recente pubblicazione. R (...)
  • 15 Così Gallo, F. (2007) Le ragioni del fisco. Op. cit., 73.

6Il principio di uguaglianza è, tuttavia, un criterio di condotta che sempre più inizia a permeare anche le logiche di sistema comunitario ed internazionale. La sua caratteristica di validità superiore ed universale che informa globalmente l’attività concreta che lo Stato svolge in funzione sociale, infatti, trascende interessi e particolarismi degli individui e dei gruppi andando al di là non solo della contingenza del momento ma anche degli stessi limiti delle frontiere nazionali10. Come tutti i principi, inoltre, è ritenuto esso stesso norma giuridica, non distinguendosi da essa né sotto il profilo ontologico11 né sul piano funzionale12. Ma il principio di uguaglianza, in realtà, più che una norma rappresenta un vero e proprio orientamento e ideale di politica legislativa che finisce per avere una particolare funzione eterointegrativa del sistema con una «forza di espansione, non meramente logica, ma assiologia… tale da trascendere il mero diritto positivo»13. L’uguaglianza, quindi, non può essere annoverata tra i diritti in quanto principio di diritto naturale, inteso come l’insieme delle idealità giuridiche che si vanno elaborando nella società in cui si vive14 e dal quale tutti i diritti derivano. L’u-guaglianza assume così una dimensione statica a fronte di quella dinamica che caratterizza i diritti, suscettibili di evoluzione in base alle diverse fasi storiche; la legislazione ordinaria infatti, si muove ciclicamente verso il restringimento o l’estensione radiale dei diritti civili e sociali, ampliando o scarnificandone i contenuti15. Se, tuttavia, il principio di eguaglianza appare chiaro nel suo significato generale, la sua applicazione concreta non è agevole. Un ruolo strategico in tal senso assume l’art. 53 della Costituzione, primo comma, che rappresentando il presupposto di legittimità giuridica dell’imposizione tributaria, esprime oggi il terreno sul quale il principio di uguaglianza deve attecchire fungendo altresì da criterio di misurazione del prelievo fiscale di ricchezza. Il principio di capacità contributiva, dunque, si allaccia e si riallaccia strettamente al principio di uguaglianza: l’equa distribuzione delle imposte costituisce, infatti, presupposto primo e indispensabile affinché il principio di uguaglianza, in entrambe le sue declinazioni, formale e sostanziale, sia realmente applicato.

L’interesse fiscale quale strumento di garanzia del principio di uguaglianza

7In tale contesto l’interesse fiscale dello Stato si rivela uno strumento di garanzia del principio di uguaglianza nella misura in cui la possibilità concreta di garantire i livelli minimi di dignità e di sviluppo della personalità di ogni singolo individuo presuppone l’esistenza di una organizzazione statale dotata dei mezzi e delle risorse finanziarie indispensabili per effettuare investimenti e spese pubbliche. In questi termini la tutela dell’interesse fiscale diviene tutela di un mezzo indispensabile per l’applicazione del principio di uguaglianza in quanto assicura i flussi finanziari provenienti da determinati soggetti a favore dell’ente impositore e, come tale, diventa il presupposto funzionale per una crescita sociale che consenta l’elevazione di tutti gli individui membri della collettività nazionale.

  • 16 Cfr. Amatucci, V. A. (1998) Il fatto come fonte di disciplina del procedimento tributario. Riv. Dir (...)

8Il criterio di progressività del sistema, poi, gioca in tal senso un ruolo fondamentale attenuando il peso specifico della pressione tributaria e garantendo una distribuzione di risorse tra soggetti diseguali al fine di ottenere la riduzione delle differenze economiche e culturali16.

  • 17 Sul fondamento costituzionale del principio di interesse fiscale v. P. BORIA, L’interesse fiscale, (...)

9L’interesse fiscale garantisce così il carattere redistributivo della solidarietà, funzionalizzata al perseguimento della uguaglianza sostanziale cui tende il comma 2 dell’art. 3 della Cost. attraverso un meccanismo compensativo di carenze e bisogni primari. L’opzione costituzionale di una redistribuzione del reddito tra i membri della comunità di fatto velocizza il processo di evoluzione sociale e di conseguente uguaglianza tra i componenti della società medesima. Imprescindibile risulta, allora, la relazione fra il principio di uguaglianza ed il dovere di solidarietà ma tale binomio non può prescindere dall’ineludibile esistenza dell’interesse fiscale17. La regolamentazione di tale relazione passa attraverso l’articolo 53 della Costituzione che rende possibile la concretizzazione dell’interesse fiscale attraverso l’acquisizione materiale delle risorse finanziarie indispensabili per garantire la sussistenza e lo sviluppo della collettività e, per essa, del singolo individuo.

  • 18 Così Boria, P. (2009) L’interesse fiscale. Op cit., 93.
  • 19 Cfr. Fichera, V. (1997) Fiscalità ed extrafiscalità nella Costituzione. Una revisione dei lavori pr (...)
  • 20 In tal senso Antonini, L. (1996) Dovere tributario, interesse fiscale e diritti costituzionali. Mil (...)

10La prevalenza dell’interesse fiscale su quello privatistico dei singoli cittadini, trova la sua giustificazione proprio in un insieme di valori superiori appartenenti all’intera collettività, primo fra tutti l’uguaglianza, che finiscono per favorire la logica collettivistica rispetto a quella economico-egoistica; a favore del criterio della autoritatività del prelievo gioca l’insieme dei valori sovra individuali che «depotenziano la logica negoziale e privatistica a favore di una logica collettivistica»18. In tal senso anche l’interesse fiscale finisce per divenire un «diritto sociale» in quanto la possibilità concreta di garantire i livelli minimi di dignità e di sviluppo della personalità di ogni singolo individuo, e quindi di tensione verso l’uguaglianza sostanziale, presuppone l’esistenza di una organizzazione statale dotata dei mezzi e delle risorse finanziarie indispensabili per effettuare investimenti e spese pubbliche. L’interesse fiscale verrebbe, così, a diventare uno strumento necessario per poter garantire i diritti sociali e la tutela dei valori contemplati dalla Costituzione, un valore immanente alla società da tutelare. Tale valore garantisce, infatti, la sicurezza dei flussi finanziari provenienti da determinati soggetti a favore dell’ente impositore e, come tale, diventa il presupposto funzionale per una crescita sociale che consenta l’elevazione di tutti gli individui membri della collettività nazionale offrendo pari opportunità ad ogni associato. L’uguaglianza diventa così non solo uno strumento di tutela per i diritti dei consociati ma anche un imprescindibile parametro per allocare correttamente ed equamente le risorse all’interno della comunità. Ecco allora che la corretta architettura del sistema tributario diviene fondamentale per la gestione della polis attraverso la “giusta imposta” che può essere perseguita alla luce del principio di uguaglianza tributaria, attraverso il corollario della ragionevolezza. Si realizza, così, una linea di sviluppo correttiva degli assetti esistenti nella società in vista di un progresso spirituale e materiale del singolo consociato19. Il dovere tributario finisce per diventare uno dei doveri inderogabili di solidarietà di cui all’art. 2 Cost.20, presupposto indispensabile per garantire l’uguaglianza sostanziale. Ne consegue logicamente che pubblica corruzione ed evasione fiscale avvelenano l’uguaglianza e la libertà per cui ogni nazione dovrà innalzare argini possenti contro tali deleteri fenomeni.

Breve analisi sulla eterogenea distribuzione intergenerazionale delle risorse

  • 21 Cfr. Rosina, A. (2008) L’Italia nella spirale del “degiovanimento”. Consultabile su http://www.lavo (...)

11Il campo privilegiato ove il principio di uguaglianza sostanziale appare bisognoso di interventi legislativi per garantirne la sua concreta attuazione appare quello intergenerazionale. Il conflitto generazionale dei giorni nostri si pone in un contrasto stridente con i modelli di crescita sostenibile ed inclusiva adottati da tutti i Paesi economicamente sviluppati realizzando disparità tra i componenti della collettività e gettando sabbia nel motore della crescita economica21.

  • 22 Cfr. Ocse (2015) In It Together. Why Less Inequality Benefits All. Parigi, passim.
  • 23 Ulteriori evidenze sull’ineguale distribuzione della ricchezza sono offerte da Banca d’Italia (2014 (...)

12Lo squilibrio generazionale appare particolarmente evidente nella distribuzione dei redditi: secondo un recente studio OCSE22 in Italia le fasce d’età con la più alta incidenza di povertà rispetto alla media OCSE sono i giovani di età compresa tra i 18-25 (14,7% rispetto al 13,8%) mentre gli anziani (di età di 65 anni o più) registrano un tasso di povertà più basso rispetto alla media OCSE (9,3% rispetto a 12,6%)23. Del resto, analizzando l’evoluzione delle principali categorie di reddito dedotte dalle dichiarazioni fiscali emerge come la dinamica evolutiva dei redditi da pensione sia molto più rapida di quella dei redditi da lavoro dipendente, a testimonianza della necessità di un intervento di politica intergenerazionale.

Figura 1 – Distribuzione delle principali categorie di reddito negli anni di imposta dal 2008 al 2013 in migliaia di euro

Figura 1 – Distribuzione delle principali categorie di reddito negli anni di imposta dal 2008 al 2013 in migliaia di euro

Fonte: nostra elaborazione su dati del Dipartimento delle Finanze

  • 24 Cfr. Acciari, P., Mocetti S. (2013) Una mappa della disuguaglianza del reddito in Italia. In Banca (...)

13Alcuni studi, basandosi sulle dichiarazioni dei redditi, hanno analizzato la “mappa della disuguaglianza”24 dalla quale emerge che negli ultimi anni, specie a seguito della crisi economica, la concentrazione dei redditi misurata dall’indice di Gini è tornata ad ampliarsi così come i divari territoriali, a causa di una flessione dei redditi stessi, più accentuata per i contribuenti appartenenti alle fasce di reddito medio-basse. Anche analizzando la ripartizione del numero di contribuenti suddivisi per classi di et à emerge il gap generazionale: il grafico successivo mostra, infatti, una drastica riduzione del numero di contribuenti più giovani (fascia d’età 25-44) registrata negli ultimi anni a fronte di un incremento dei contribuenti nella fascia d’età della maturità e dell’uscita dal mercato del lavoro.

Figura 2 – Distribuzione dei contribuenti per classi di età negli anni di imposta dal 2008 al 2013 in migliaia di euro

Figura 2 – Distribuzione dei contribuenti per classi di età negli anni di imposta dal 2008 al 2013 in migliaia di euro

Fonte: nostra elaborazione su dati del Dipartimento delle Finanze

  • 25 Cfr. D’Alessio, G. (2012) Ricchezza e disuguaglianza in Italia. In Banca d’Italia – Questioni di ec (...)
  • 26 Si veda D Checchi, D. (2013), Diseguaglianze diverse, Bologna, passim.
  • 27 Giorno noto anche come Ecological Debt Day. Si veda www.footprintnetwork.org.

14Qualora si sposti l’analisi dai redditi alla ricchezza, la distribuzione di quest’ultima si è modificata nel corso del tempo a favore delle famiglie composte da anziani e a sfavore di quelle composte da giovani25. La frattura generazionale trova riscontro anche in altri campi26 tra cui quello ambientale, in quanto il consumo delle risorse naturali avviene più velocemente della loro capacità di rigenerarsi. Il 13 agosto 2015, infatti, è stato il giorno dell’Earth Overshoot Day27, data a partire dalla quale il consumo di risorse naturali supera la capacità rigenerativa del pianeta.

  • 28 Cfr. Banca d’Italia (2015) Supplementi al bollettino statistico. Finanza pubblica, fabbisogno e deb (...)
  • 29 Sul tema si veda Pisauro, G. (2013) La regola del pareggio di bilancio tra fondamenti economici e u (...)
  • 30 Sul tema si veda Monti, L. (2013) Teoria e principi di politica economica intergenerazionale. Le ba (...)

15Il divario generazionale è particolarmente avvertito anche con riferimento all’enorme mole del debito pubblico italiano: l’accumularsi nel tempo dello stock di debito giunto a 2.203,6 mld/€28 è servito principalmente alle precedenti generazioni a salvaguardare il proprio benessere, aumentando il tenore di vita. Il combinato disposto della crescente spesa pubblica per interessi passivi e dell’impellente necessità di ridurre il debito pubblico alla luce delle nuove regole di finanza pubblica introdotte dal Fiscal compact determina una costante sottrazione di risorse alle nuove generazioni, approfondendo il gap generazionale. I sempre più stringenti limiti all’indebitamento abbinati al necessario conseguimento del pareggio di bilancio determinano l’insorgere del problema distributivo su come ripartire il maggior carico fiscale sulla collettività29. Occorre, dunque, intervenire tempestivamente su questa eterogenea distribuzione prima che la frattura intergenerazionale si trasformi in una cicatrice incancellabile sulle attuali fasce giovanili la cui mancata ricucitura potrebbe portare ad un paradigma economico insostenibile e ad evidenti tensioni sociali30.

L’utilizzo della leva tributaria per ricomporre la frattura generazionale

  • 31 Cfr. Marchetti, F., Monti, L. (2013) Primi fondamenti e strumenti di politica economica intergenera (...)

16In tale contesto la leva tributaria può rappresentare un tradizionale strumento economico necessario per attuare la politica fiscale di redistribuzione generazionale. Tra le proposte dottrinali particolarmente interessanti appare quella di rimodulare la progressività dell’imposizione in funzione della “maturità lavorativa” dell’individuo31: considerando che il reddito generalmente si evolve con un andamento a campana in funzione dell’età, dapprima crescente e poi decrescente dopo il pensionamento, anche il prelievo fiscale deve adattarsi al diverso stadio del ciclo di vita di ciascun individuo. Tale soluzione comporterebbe una riduzione della pressione fiscale sui giovani e sugli anziani ed un incremento sulle fasce centrali di età quando si consegue la “maturità lavorativa” e contestualmente la “maturità fiscale”. Detto intervento è completato da agevolazioni fiscali volte a “personalizzare” l’imposta introducendo discriminazioni impositive in funzione dell’età.

  • 32 Si veda Monti, L. (2014) Serve un’imposta di solidarietà generazionale. Consultabile su www.sbilanc (...)
  • 33 Cfr. Monti, L. (2013) Spunti per una politica di solidarietà generazionale. Amministrazione in camm (...)
  • 34 Cfr. Monti, L. (2014) Reinforcing sustainability through the Generation Gap Tax. Consultabile su ht (...)

17Al fine di ricomporre la frattura generazionale si è anche proposto di introdurre un’imposta di solidarietà generazionale (Generation Gap Tax – GGT) che consenta una redistribuzione delle risorse a vantaggio della generazione dei giovani e di quelle future colpendo coloro che beneficiano di redditi da pensione più elevati ovvero delle cd. pensioni baby32. Si tratterebbe, quindi, di un prelievo una tantum che colpirebbe i soggetti che hanno beneficiato di un pensionamento anticipato rispetto agli attuali standard ovvero che percepiscono una pensione superiore ad un determinato parametro. La GGT rappresenta un prelievo a natura perequativa volto a ricomporre la frattura generazionale che si traduce in una sorta di addizionale per i contribuenti che superano una determinata soglia di età e di reddito finanziando sgravi per i soggetti che si trovano in fasce di età in ingresso ed in uscita dal mondo del lavoro ovvero politiche di sostegno ai giovani tra cui la cd. youth garantee33. L’imposta non rappresenta, invece, una redistribuzione delle risorse a vantaggio della generazione dei giovani e di quelle future ma una condizione imprescindibile per assicurare la stabilità del sistema pensionistico favorendo l’ingresso nel mondo del lavoro dei più giovani34.

  • 35 Si veda Boeri, T. (2015) Relazione annuale del Presidente INPS. Frosinone, 12 ss.; Boeri, T., Nanni (...)

18La proposta di una GGT si pone nel solco di precedenti studi volti a ridurre la frattura generazionale attraverso una più equa tassazione dei redditi da pensione ed un inasprimento per i percettori di redditi alti35.

  • 36 Con nota di Mastroiacovo, V. (2013) L’uguaglianza di capacità contributiva nella prospettiva della (...)

19Tale politica è stata adottata anche dal Legislatore con alterne fortune: nell’anno 2011 si istitutiva un contributo di perequazione sui trattamenti pensionistici più elevati per raggiungere gli obiettivi di finanza pubblica. La Corte Costituzionale con la sentenza n. 116/201336 ha dichiarato l’illegittimità della disposizione in quanto il contributo di perequazione era espressamente qualificato come avente natura tributaria: “i redditi derivanti dai trattamenti pensionistici non hanno, per questa loro origine, una natura diversa e minoris generis rispetto agli altri redditi presi a riferimento, ai fini dell’osservanza dell’art. 53 Cost., il quale non consente trattamenti in pejus di determinate categorie di redditi da lavoro.”.

20La Legge di stabilità 2014 ha introdotto un contributo di solidarietà triennale che colpisce i trattamenti pensionistici obbligatori eccedenti determinati limiti, con aliquote crescenti per fasce di importo. Si tratta di maggiori entrate non destinate alla copertura di fabbisogni finanziari indifferenziati dello Stato ma acquisite alle gestioni previdenziali obbligatorie: non si tratta di un prelievo forzoso di natura tributaria da ricondurre all’art. 53 Cost., bensì di una prestazione patrimoniale imposta per legge ex art. 23 Cost. la cui finalità è quella di contribuire agli oneri finanziari del sistema previdenziale. Per evitare una censura di legittimità costituzionale si è chiarito come il contributo di solidarietà introdotto non abbia carattere fiscale bensì sia finalizzato a migliorare i saldi delle gestioni previdenziali di appartenenza. Tanto alla luce dell’ordinanza n. 22/2003 della Corte Costituzionale con la quale si è dichiarata l’infondatezza dell’eccezione di costituzionalità del contributo di solidarietà introdotto dall’art. 37 della Legge n. 488/1999 in quanto destinato al riequilibrio della gestione previdenziale di appartenenza realizzando così “un circuito di solidarietà interna al sistema previdenziale”, con conseguente inapplicabilità del parametro di cui all’art. 53 Cost.

  • 37 Cfr. Valeriani, A. (2014) I limiti costituzionali alla revisione delle pensioni: le prospettive per (...)

21Nel complesso l’orientamento del Giudice delle leggi sugli interventi fiscali di matrice solidaristica appare possibilista, specie se le entrate conseguenti ai contributi introdotti siano state destinate non al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica ma ad una redistribuzione previdenziale fondata sul principio solidaristico37.

Il ruolo dell’IRPEF nel tentativo di colmare il gap gener azionale

  • 38 Cfr. Tomarelli, F., Acciari, P. (2011) Global measures of tax progressivity, tax incidence and the (...)
  • 39 Si Atkinson, A. B., Marlier, E. (2010) Income and living conditions in Europe. Bruxelles, passim.
  • 40 Cfr. Istat (2015) Conto economico trimestrale delle amministrazioni pubbliche. Roma.
  • 41 Si veda Peragine, V., Brunori, P., Palmisano F. (2015) Povertà e politiche di inclusione sociale tr (...)

22Qualora si intenda ricomporre la frattura generazionale agendo sui redditi da pensione attraverso la leva fiscale occorre muoversi con particolare cautela alla luce dei suaccennati vincoli costituzionali. Viepiù, concentrare l’attenzione solo sui redditi e, quindi, principalmente sull’IRPEF rischia di rendere la politica fiscale intergenerazionale inefficace a raggiungere l’obiettivo prefissato. Il ruolo redistributivo dell’IRPEF è venuto progressivamente meno, come dimostrato dall’utilizzo di indicatori tradizionali quali l’indice di Reynolds-Smolensky che misura l’effetto redistributivo della tassazione ovvero l’indice di Kakwani che misura la progressività del sistema fiscale38. Entrambi gli indici registrano una progressiva diminuzione imputabile principalmente alle variazioni nella distribuzione del reddito piuttosto che di modifiche nel sistema fiscale. Tale incapacità nella redistribuzione dei redditi39 attraverso lo strumento fiscale è riconducibile al fatto che la discriminazione qualitativa e quantitativa nella tassazione dei redditi è affidata essenzialmente all’IRPEF che rappresenta poco più di un quinto delle entrate complessive erariali. In definitiva nonostante l’alta pressione fiscale che caratterizza il nostro Paese40 la redistribuzione dei redditi appare ancora insufficiente a contrastare le disuguaglianze41.

  • 42 Cfr. D’Amati, N., Uricchio, A. (2008) Corso di diritto tributario, Padova, 52.
  • 43 Così Liberati, P., Scialà, A. (2015) L’ingiusta progressività dell’Irpef. Consultabile su www.lavoc (...)
  • 44 Cfr. Corte dei Conti (2015) Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 2014. Roma, 51 ss.
  • 45 Sul tema si veda Fichera, F. (2012) Agevolazioni fiscali, bilancio delle tax expenditures e politic (...)

23Il carattere globale e progressivo che il Legislatore degli anni ’70 aveva cercato di conferire all’IRPEF42 è venuto meno nel corso degli anni trasformando il tributo in una imposta gravante sui redditi da lavoro dipendente e sulle pensioni creando gravi distorsioni sul profilo dell’equità. La struttura di una imposta universale ancorata al modello economico della comprehensive income tax si è gradualmente sgretolata trasformando il tributo che grava sui redditi da lavoro dipendente e da pensione43. La Corte dei Conti ha addirittura paragonato l’IRPEF ad un’“arma spuntata” incapace di attuare la redistribuzione dei redditi e conferire progressività al sistema tributario: forme di tassazione sostitutiva specie sui redditi da capitale, fenomeno dell’incapienza e diffusa evasione fiscale hanno generato uno sistematico svuotamento della base imponibile dell’IRPEF ed una “fuga” dalla progressività intaccando la portata e l’efficacia redistributiva dell’imposta44. Altra spina nel fianco dell’IRPEF è rappresentata dall’erosione fiscale in considerazione dell’elevato numero di tax expenditures che generano effetti negativi dal punto di vista dell’equità sia verticale sia orizzontale45. Una revisione delle tax expenditures, secondo i criteri dell’art. 4 della Legge n. 23/2014, resa necessaria sia per conseguire gli obiettivi di finanza pubblica sia per incidere sulla capacità redistributiva del prelievo tributario richiede un’approfondita analisi sulle fasce di età dei contribuenti che beneficino di tali agevolazioni al fine di attuare una politica fiscale intergenerazionale. Nell’ambito della revisione delle spese fiscali, ad esempio, una diminuzione delle vigenti detrazioni IRPEF per figli a carico finirebbe per alterare la progressività impositiva a svantaggio delle coppie più giovani con figli a carico.

La ricerca di indici di capacità contributiva per ridurre il gap intergenerazionale

  • 46 Si veda ex multis Commissione Europea (2015) Country Report Italy 2015. Bruxelles.
  • 47 Si veda ex multis Documento di Economia e Finanza 2015, Sezione III, Programma Nazionale di Riforme

24Nel complesso occorre perseguire gli obiettivi di politica fiscale intergenerazionale facendo ricorso non solo all’IRPEF alla luce dei suoi difetti e contraddizioni, ma anche ad altri tributi che colpiscano indici di capacità contributiva su cui si manifesta il divario. Per una ridistribuzione efficiente delle risorse occorre spostare il carico fiscale dal lavoro verso il consumo e la ricchezza. Tanto in linea con gli orientamenti europei46 e gli intenti programmatici nazionali47 con i quali ci si pone l’obiettivo di trasferire il carico fiscale da lavoro e capitale a consumi, beni immobili e ambiente assicurando la neutralità di bilancio.

  • 48 Si veda Aassve, A., Vitali, A. (2013), Le disuguaglianze di ricchezza tra generazioni. In AA.VV. Ca (...)
  • 49 Cfr. Monteduro, M. T. (2013) Tassazione dei redditi e dei patrimoni, Consultabile su www.nens.it.
  • 50 Cfr. Agenzia delle Entrate (2015) Gli immobili in Italia – 2015. Roma, 101.
  • 51 Cfr. Baldini, M., Pellegrino, S. (2013) La redistribuzione dell’Imu. Consultabile su www.lavoce.inf (...)
  • 52 Cfr. Maitino, M. L., Ravagli, L. e Sciclone, N. (2013) Per un sistema fiscale progressivo, ma anche (...)
  • 53 Cfr. Bartiloro, L., Rampazzi, C. (2013) Il risparmio e la ricchezza delle famiglie italiane durante (...)

25Un inasprimento dell’imposizione patrimoniale, specie sugli immobili, graverebbe prevalentemente sugli anziani che sovente sono proprietari di case coerentemente con il ciclo di accumulazione della ricchezza48. L’imposizione municipale sugli immobili sotto forma di ICI, IMU e IUC consente di concentrare il prelievo sui contribuenti più anziani in termini anagrafici consentendo di redistribuire le risorse tra generazioni in attuazione del principio di equità intergenerazionale. Forme di tassazione sugli immobili, dunque, favoriscono i contribuenti più giovani che raramente sono proprietari di unità immobiliari: basti pensare che meno del 4% dei contribuenti IMU ha un’età inferiore ai 31 anni49. Come emerso da recenti rilevazioni, inoltre, i proprietari di immobili di età maggiore di 65 anni possiedono un patrimonio abitativo il cui valore di mercato è, in media, più alto rispetto alle classi di età intermedia (35-65 anni); i proprietari con meno di 35 anni, invece, detengono abitazioni con il più basso valore di mercato confermando l’ipotesi del “ciclo di vita” dell’immobile50. Considerando che lo stock di patrimonio tende ad aumentare durante il ciclo di vita, l’imposta patrimoniale cresce con l’età realizzando una forma di redistribuzione tra generazioni. Come, infatti, emerso in alcuni studi l’incidenza di ICI ed IMU è superiore per le famiglie aventi una persona di riferimento con almeno 50 anni rispetto alle altre51. Un inasprimento delle imposte sul consumo, invece, finirebbe per gravare sui giovani a causa della maggior propensione al risparmio degli anziani52. Vieppiù, negli anni della crisi economica la propensione al risparmio dei nuclei con capofamiglia di età inferiore a 35 anni si è ridotta in misura marcata incrementando il divario rispetto al tasso di risparmio registrato per i nuclei con capofamiglia tra i 35 e i 54 anni53.

  • 54 Secondo Gallo, F., Marchetti, F. (1999) I presupposti della tassazione ambientale. Rass. trib., 1, (...)

26Allargando lo spettro degli indicatori di capacità contributiva verso quelli non tradizionali è possibile fare riferimento anche ai tributi ambientali necessari a ridurre un eccessivo utilizzo delle risorse naturali ed avviare un modello di sviluppo sostenibile affinché tali risorse siano in grado di soddisfare i bisogni delle attuali generazioni, evitando di compromettere la capacità delle future di soddisfare i propri. L’utilizzo della fiscalità ambientale, infatti, consente di colpire la produzione di inquinamento e l’eccessivo utilizzo di risorse naturali offrendo una tutela infragenerazionale dell’ambiente. L’ingresso dei tributi ambientali nell’ordinamento interno è stato possibile a seguito di una lettura dell’art. 53 Cost. e del principio di capacità contributiva quale criterio di riparto nel concorso alle spese pubbliche che rende idonei a concorrere alle spese pubbliche coloro che manifestano presupposti anche non rigorosamente patrimoniali ma con valenza economico-sociale che li pongano in una situazione di vantaggio54: il godimento di risorse ambientali scarse, infatti, avvantaggia il singolo, sottraendole all’intera collettività. Si superano, così, i tradizionali indici di capacità contributiva (reddito, patrimonio e consumo) che quantificano economicamente l’attitudine a contribuire del singolo in modo da considerare anche l’utilizzo di risorse ambientali scarse quale manifestazione di capacità contributiva. Il potenziamento della tassazione ambientale, così come auspicato dall’art. 15 della Legge n. 23/2014 di riforma del fisco, consente anche di conseguire il cd. doppio dividendo: attivando la leva fiscale ambientale è possibile adottare un modello di crescita sostenibile ad alto tasso di occupazione, specie giovanile. È, infatti, necessario passare da un paradigma economico attuale caratterizzato da un utilizzo ridotto della forza lavoro ed un alto sfruttamento delle risorse ambientali ad un modello di sviluppo sostenibile. Tale transizione può essere guidata dallo strumento fiscale tramite un minor gravame fiscale sul lavoro compensato dalla tassazione ambientale. I proventi derivanti dall’istituzione di nuovi tributi ambientali, infatti, verrebbero destinati alla riduzione di oneri sociali e fiscali col precipuo fine di diminuire il costo del lavoro ed il cuneo fiscale in modo da incrementare i livelli occupazionali.

La necessità di un programma di educazione alle legalità per ridurre le disuguaglianze

  • 55 Si veda Osculati, F. (2013) L’uguaglianza tributaria in Franco Gallo. Un commento. Riv. Dir. Fin., (...)
  • 56 Così Gallo, F. (2013) Ancora in tema di uguaglianza tributaria. Riv. Dir. Fin., 4, 323.

27È evidente, in conclusione, che per garantire una maggiore equità tra generazioni occorre rivedere l’architettura del sistema tributario approntando alcuni indispensabili interventi distributivi che appianino o quanto meno limitino lo squilibrio generazionale oggi esistente. Tanto al fine di assicurare alle future generazioni quanto meno la stessa qualità della vita, le stesse risorse ambientali e, più in generale, le stesse opportunità di cui godono le attuali generazioni. L’equità fiscale, tuttavia, potrà essere distributiva solo quando da un lato la spesa pubblica inefficiente e la pressione fiscale saranno ridotte e, dall’altro, solo quando verrà avviata una seria politica di recupero dell’evasione fiscale e di educazione sociale a non evadere. Per ridurre le disuguaglianze occorre impostare un serio programma di educazione alla legalità da avviare sin dalle scuole primarie, volto a formare una “coscienza fiscale”, unico trampolino per una futura evoluzione a favore della uguaglianza fra cittadini. La scelta da operare al più presto dovrà essere, allora, non più solo quella tra interventismo e liberalismo bensì tra Stato attento alla produzione e Stato sussidiario e redistributore. In una fase storica come quella attuale, in preda alle crescenti disuguaglianze55 e all’aumento esponenziale delle pratiche corruttive, è fondamentale che venga scelta la tipologia di Stato sussidiario eticamente basato sul principio di uguaglianza: «tale tipo di Stato dovrebbe spogliarsi della veste di Leviatano burocratico e sempre più spesso richiamarsi ai grandi valori di moralità collettiva, di sussidiarietà e di rispetto della dignità umana»56. La variabile principale per assicurare l’uguaglianza tra gli uomini resta, invero, l’educazione che fa degli uomini anche dei buoni cittadini. Solo la formazione al rispetto ed al perseguimento dei buoni costumi e lo sdegno verso la corruzione e l’evasione possono realmente ridurre le disuguaglianze. Se il popolo è corrotto ed evade l’imposta è quasi impossibile la redistribuzione del reddito e il ridimensionamento delle disuguaglianze poiché corruzione ed evasione fiscale non fanno che aumentare la forbice della disuguaglianza.

Notas

1 Così Occhiocupo, N. (1990) La persona umana nella Costituzione italiana. In Canicola, L. (a cura di) Comunità e servizi alla persona. Percorsi teorici e metodologici. Padova, 55.

2 Così Andreucci, M. (1969) Il principio personalistico nel diritto scolastico. Milano, 143.

3 Così Amorth, A. (1948) La Costituzione italiana. Commento sistematico. Milano, 41.

4 Così Iannotta, L. (2007) Principi fondamentali dell’ordinamento repubblicano e autonomie territoriali. In Astone, F., Caldarera, M., Manganaro, F., Romano Tassone, A., & Saitta F. (a cura di) Principi generali del diritto amministrativo ed autonomie territoriali. Torino, 142.

5 Sul rapporto di collaborazione che deve caratterizzare i rapporti tra amministrazione finanziaria e soggetti passivi d’imposta si veda Basile, M. (2010) Il principio di collaborazione tra fisco e contribuente. Bari, passim.

6 Così Cuoco, F. (1996) Istituzioni di diritto pubblico. Milano, 687.

7 Cfr. Fichera, V. (1997) Fiscalità ed extrafiscalità nella Costituzione. Una revisione dei lavori preparatori. Riv. Dir. Fin., I, 448 ss.

8 Cosi Gallo, F. (2007) Le ragioni del fisco. Etica e giustizia nella tassazione. Bologna, 138.

9 Sul tema dell’uguaglianza v. Ghera, F. (2003) Il principio di uguaglianza nella Costituzione italiana e nel diritto comunitario. Padova, passim.

10 Sulla valenza dei principi generali vedi Basile, S. (1996) “Valori superiori”, principi costituzionali fondamentali ed esigenze primarie. In AA.VV. Scritti in onore di Alberto Predieri, I, Milano, 122.

11 Si veda Crisafulli, V. (1940) A proposito dei principi generali del diritto e di una loro enunciazione legislativa. Jus, 193; Crisafulli, V. (1952) La Costituzione e le sue disposizioni di principio. Milano, 15-16.

12 Cfr. Bobbio, N. (1966) Principi generali di diritto. In Nov. Dig. It., XIII, Torino, 890.

13 Così Betti, E. (1949) Interpretazione della legge e degli atti giuridici. Milano, 205.

14 Cfr. Miceli, V. (1923) I principi generali del diritto. A proposito di una recente pubblicazione. Riv. Dir. Civ., XV, 23 ss.

15 Così Gallo, F. (2007) Le ragioni del fisco. Op. cit., 73.

16 Cfr. Amatucci, V. A. (1998) Il fatto come fonte di disciplina del procedimento tributario. Riv. Dir. Trib., I, 714 ss.

17 Sul fondamento costituzionale del principio di interesse fiscale v. P. BORIA, L’interesse fiscale, Torino 2009, 91 ss.

18 Così Boria, P. (2009) L’interesse fiscale. Op cit., 93.

19 Cfr. Fichera, V. (1997) Fiscalità ed extrafiscalità nella Costituzione. Una revisione dei lavori preparatori. Cit., 448 ss.

20 In tal senso Antonini, L. (1996) Dovere tributario, interesse fiscale e diritti costituzionali. Milano, 149 ss.

21 Cfr. Rosina, A. (2008) L’Italia nella spirale del “degiovanimento”. Consultabile su http://www.lavoce.info; Boeri, T., Galasso, V. (2007) Contro i giovani. Come l’Italia sta tradendo le nuove generazioni. Milano, passim.

22 Cfr. Ocse (2015) In It Together. Why Less Inequality Benefits All. Parigi, passim.

23 Ulteriori evidenze sull’ineguale distribuzione della ricchezza sono offerte da Banca d’Italia (2014) La ricchezza delle famiglie italiane. Supplemento al Bollettino Statistico, passim.

24 Cfr. Acciari, P., Mocetti S. (2013) Una mappa della disuguaglianza del reddito in Italia. In Banca d’Italia – Questioni di economia e finanza, occasional paper n. 208, passim.

25 Cfr. D’Alessio, G. (2012) Ricchezza e disuguaglianza in Italia. In Banca d’Italia – Questioni di economia e finanza, occasional paper n. 115, passim

26 Si veda D Checchi, D. (2013), Diseguaglianze diverse, Bologna, passim.

27 Giorno noto anche come Ecological Debt Day. Si veda www.footprintnetwork.org.

28 Cfr. Banca d’Italia (2015) Supplementi al bollettino statistico. Finanza pubblica, fabbisogno e debito, n. 44, passim.

29 Sul tema si veda Pisauro, G. (2013) La regola del pareggio di bilancio tra fondamenti economici e urgenze della crisi finanziaria. In Bifulco, R., Roselli, O., (a cura di) Crisi economica e trasformazioni della dimensione giuridica. Torino, 131 ss.; Lupo, N. (2011) Costituzione europea, pareggio di bilancio ed equità tra le generazioni. Notazioni sparse. Amministrazione in cammino, 1 ss, 5 ss.

30 Sul tema si veda Monti, L. (2013) Teoria e principi di politica economica intergenerazionale. Le basi per un progetto europeo. Roma, passim; Marchetti, F., Monti, L. (2013) Primi fondamenti e strumenti di politica economica intergenerazionale. Amministrazione in cammino, 2.

31 Cfr. Marchetti, F., Monti, L. (2013) Primi fondamenti e strumenti di politica economica intergenerazionale. Cit., 8 ss.

32 Si veda Monti, L. (2014) Serve un’imposta di solidarietà generazionale. Consultabile su www.sbilanciamoci.info, 3 febbraio 2014.

33 Cfr. Monti, L. (2013) Spunti per una politica di solidarietà generazionale. Amministrazione in cammino, 13 ss.

34 Cfr. Monti, L. (2014) Reinforcing sustainability through the Generation Gap Tax. Consultabile su http://docenti.luiss.it.

35 Si veda Boeri, T. (2015) Relazione annuale del Presidente INPS. Frosinone, 12 ss.; Boeri, T., Nannicini T. (2013), Quanto può restituire il pensionato d’oro. Consultabile su www.lavoce.info. Si veda anche l’iniziativa parlamentare Disposizioni in materia di trattamenti pensionistici di importo elevato del 12 novembre 2013 portato all’esame della Camera dei Deputati.

36 Con nota di Mastroiacovo, V. (2013) L’uguaglianza di capacità contributiva nella prospettiva della Corte Costituzionale. Giur. cost., 4, 3596 ss.; Cannata, F. (2014) La sentenza n. 116/2013: luci e ombre del “no” della Corte costituzionale al contributo sulle pensioni d’oro. Riv. dir. trib., 2, 76 ss.

37 Cfr. Valeriani, A. (2014) I limiti costituzionali alla revisione delle pensioni: le prospettive per il futuro. ADAPT working paper, n. 152, 5 ss.

38 Cfr. Tomarelli, F., Acciari, P. (2011) Global measures of tax progressivity, tax incidence and the redistribution operated by the Italian Personal Income Tax, CIAT – Tax Administration Review, 114 ss.

39 Si Atkinson, A. B., Marlier, E. (2010) Income and living conditions in Europe. Bruxelles, passim.

40 Cfr. Istat (2015) Conto economico trimestrale delle amministrazioni pubbliche. Roma.

41 Si veda Peragine, V., Brunori, P., Palmisano F. (2015) Povertà e politiche di inclusione sociale tra vincoli di bilancio, equità e politiche di crescita. In Uricchio, A., Aulenta, M. (a cura) Dalla finanza pubblica europea al governo degli enti territoriali, Milano, 260.

42 Cfr. D’Amati, N., Uricchio, A. (2008) Corso di diritto tributario, Padova, 52.

43 Così Liberati, P., Scialà, A. (2015) L’ingiusta progressività dell’Irpef. Consultabile su www.lavoce.info.

44 Cfr. Corte dei Conti (2015) Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 2014. Roma, 51 ss.

45 Sul tema si veda Fichera, F. (2012) Agevolazioni fiscali, bilancio delle tax expenditures e politica tributaria: il caso italiano. Rass. trib., 4, 969 ss.

46 Si veda ex multis Commissione Europea (2015) Country Report Italy 2015. Bruxelles.

47 Si veda ex multis Documento di Economia e Finanza 2015, Sezione III, Programma Nazionale di Riforme.

48 Si veda Aassve, A., Vitali, A. (2013), Le disuguaglianze di ricchezza tra generazioni. In AA.VV. Cambiamenti demografici, risparmio e solidarietà tra generazioni. Firenze, 18 ss.

49 Cfr. Monteduro, M. T. (2013) Tassazione dei redditi e dei patrimoni, Consultabile su www.nens.it.

50 Cfr. Agenzia delle Entrate (2015) Gli immobili in Italia – 2015. Roma, 101.

51 Cfr. Baldini, M., Pellegrino, S. (2013) La redistribuzione dell’Imu. Consultabile su www.lavoce.info.

52 Cfr. Maitino, M. L., Ravagli, L. e Sciclone, N. (2013) Per un sistema fiscale progressivo, ma anche equo tra generazioni. Consultabile su www.neodemos.it.

53 Cfr. Bartiloro, L., Rampazzi, C. (2013) Il risparmio e la ricchezza delle famiglie italiane durante la crisi. Banca d’Italia – Questioni di economia e finanza, occasional paper n. 148, 9.

54 Secondo Gallo, F., Marchetti, F. (1999) I presupposti della tassazione ambientale. Rass. trib., 1, 115 ss.

55 Si veda Osculati, F. (2013) L’uguaglianza tributaria in Franco Gallo. Un commento. Riv. Dir. Fin., 4, 356.

56 Così Gallo, F. (2013) Ancora in tema di uguaglianza tributaria. Riv. Dir. Fin., 4, 323.

Índice de ilustraciones

Título Figura 1 – Distribuzione delle principali categorie di reddito negli anni di imposta dal 2008 al 2013 in migliaia di euro
Leyenda Fonte: nostra elaborazione su dati del Dipartimento delle Finanze
URL http://books.openedition.org/ledizioni/docannexe/image/2460/img-1.jpg
Archivo image/jpeg, 108k
Título Figura 2 – Distribuzione dei contribuenti per classi di età negli anni di imposta dal 2008 al 2013 in migliaia di euro
Leyenda Fonte: nostra elaborazione su dati del Dipartimento delle Finanze
URL http://books.openedition.org/ledizioni/docannexe/image/2460/img-2.jpg
Archivo image/jpeg, 96k

Autores

Dottore di ricerca in Pubblica Amministrazione dell’Economia e delle Finanze presso l’Università degli Studi di Bari “Aldo Moro”, cultore della materia presso la cattedra di Diritto Tributario del Dipartimento di Giurisprudenza della stessa Università. Autrice di numerosi saggi pubblicati sulle principali riviste scientifiche del settore. Avvocato e funzionario tributario del Ministero dell’Economia e delle Finanze – marta.basile@finanze

Dottore di ricerca in Pubblica Amministrazione dell’Economia e delle Finanze – Governo dell’Ambiente e del Territorio presso l’Università degli Studi di Bari “Aldo Moro”, cultore della materia presso la cattedra di Economia Pubblica del Dipartimento Jonico in “Sistemi Giuridici ed Economici del Mediterraneo: società, ambiente, culture” della stessa Università. Autore di pubblicazioni sui temi del federalismo fiscale, fiscalità ambientale e finanza pubblica. Dottore commercialista, revisore legale e funzionario presso Regione Lombardia – claudio.sciancalepore@uniba.it
I paragrafi da 1 a 3 sono a cura della dott. ssa Marta Basile, i paragrafi da 4 ad 8 sono a cura del dott. Claudio Sciancalepore.

© Ledizioni, 2015

Condiciones de uso: http://www.openedition.org/6540