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La casa per tutti nell'Italia giolittiana

 | 
Maria D'Amuri

Parte II – La municipalizzazione delle case popolari

6. La municipalizzazione edilizia: un magro bilancio o una vicenda complessa?

Texte intégral

6.1 La municipalizzazione edilizia e l’interpretazione legislativa

«Un comune il quale eccede il limite legale della sovraimposta può imprendere la costruzione e la gestione diretta delle case popolari in economia, senza osservare la procedura per la costituzione dell’azienda speciale ai sensi dell’art. 29 della legge sull’assunzione diretta dei pubblici servizi?».

  • 1 A. Schiavi, Luigi Luzzatti, in «Edilizia Popolare», n. 1, 1955, pp. 21-25.
  • 2 ALV, Case popolari, b. 181, fasc. III sez. B, Appunti e memorie dal 1908 al 1919, 1909, Il problema (...)
  • 3 Art. 29, Legge sull’assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni, 29 marzo 1903, n. (...)
  • 4 Ibid.
  • 5 C. Camera, A. Magnani, Commento alla legge 29 marzo 1903, n. 103, cit., pp. X, 28.
  • 6 U. Borsi, Le funzioni del comune italiano, cit., p. 326.
  • 7 ALV, Case popolari, b. 181, fasc. III sez. B, Appunti e memorie dal 1908 al 1919, 1909, Il problema (...)

1All’insegna di tale quesito, Luigi Luzzatti, il «padre dell’edilizia popopolare» italiana1, delineò un’organica analisi dei canoni interpretativi che scandivano l’applicazione del combinato disposto legislativo da cui dipendeva la municipalizzazione delle case popolari. Gli esiti di tale riflessione furono ordinati in un documento votato a decostruire l’impostazione definita dagli ambienti del Ministero dell’Interno2. Oggetto della contesa era ovviamente il portato della famigerata circolare 10 marzo 1909, suscettibile di ricadute in grado di pregiudicare l’opportunità della gestione in economia. Come restituiscono le vicende sin qui ripercorse, tali disposizioni contribuirono ad avvalorare l’imposizione dell’azienda speciale per il servizio delle case popolari, vanificando in parte le aperture offerte dal testo unico sulle case popolari del 1908. Tale provvedimento impediva infatti la gestione in economia di servizi che comportavano una spesa facoltativa nei comuni eccedenti il limite legale della sovraimposta, sebbene l’art. 29 della legge sulla municipalizzazione non contemplasse limiti a questo riguardo3. Oltre a costituire un indubbio disincentivo, l’obbligo di espletare il solenne procedimento diluiva oltremodo i tempi per le iniziative municipali, destinate così a naufragare con il ricambio degli amministratori, oppure a risultare obsolete al momento dell’effettiva realizzazione. In sostanza l’iter previsto condizionava in maniera pressoché negativa gli sviluppi del settore, disarmando per altro i comuni in cui non era possibile fare affidamento su altre forze. Secondo Luzzatti, l’errore di fondo consisteva nell’attribuzione di un imprescindibile carattere industriale all’opera edilizia4. A generare confusione era essenzialmente il silenzio della normativa sul concetto di servizio pubblico, una lacuna non a caso ampiamente trattata nell’ambito dei commenti elaborati in seno alla cultura giuridica coeva. Non era infatti improbabile che la mancata precisazione finisse per alimentare contestazioni e controversie, come preconizzarono Camera e Magnani già all’indomani della promulgazione del dettato legislativo5. In assenza di opportuni parametri diventata pertanto complesso anche stabilire una corrispondenza tra i vari settori e le due forme di gestione previste, facoltà demandata dalla legge ai principi della “tenue importanza” e del “non prevalente carattere industriale”. Come ammoniva Borsi, il secondo aspetto rappresentava però «un criterio difettoso e pericoloso»6, causa primaria delle esternazioni di Luzzatti: «L’azienda delle case popolari non costituisce affatto una impresa industriale [...]; ma rappresenta un’alta finalità sociale di ordine economico, igienico e morale»7. Quanto al punto della “tenue importanza”, appariva errato desumerne il rilievo in rapporto al capitale impiegato per l’impianto, una prassi che si era consolidata in seguito alle considerazioni del Consiglio di Stato sul ricorso del comune di Castelfranco dell’Emilia.

  • 8 Ibid.
  • 9 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 10 V. Magaldi, L’azione dei comuni d’Italia nei riguardi delle abitazioni a buon mercato, cit., pp. 63 (...)
  • 11 id., Case popolari. Relazione per l’anno 1905, cit., p. 594.

2Pertanto Luzzatti non reputava che l’art. 29 della legge sulla municipalizzazione potesse essere applicato al servizio delle case popolari, respingendo la validità della sopracitata circolare. A suo parere si trattava di una discrasia originata dalla difficoltà di conciliare la normativa sulla municipalizzazione con quella per le case popolari8. In realtà le sue annotazioni sembravano non rammentare che tale esito era scaturito da quel cerchio di diffidenza stretto intorno alla municipalizzazione edilizia, a cui aveva contribuito l’impostazione da lui definita agli inizi del secolo. Come segnalato nel capitolo precedente, la persistenza di un grave disagio abitativo aveva indotto a mitigare le riserve di un tempo, se non addirittura ad accantonarne alcune, tanto più che l’esperienza offriva significative rassicurazioni sugli orientamenti maturati nell’ambito di tali iniziative. L’intenzione di contrastare ufficialmente l’inflessibile intransigenza della tutela municipalista era senza dubbio all’origine dello scarto compiuto da Luzzatti, con il merito di aver emancipato gli strumenti legislativi da quell’ipoteca di prevenzione ideologia che aveva tenuto a battesimo gli esordi dell’edilizia popolare italiana. Interprete di tale parabola fu soprattutto Magaldi, l’uomo da cui si trovò a dipendere l’applicazione della normativa sulle case popolari. Nonostante la sua propensione per gli enti autonomi, Magaldi, in veste di membro della Commissione reale, fu tra coloro che tentarono di non intralciare l’azione dei comuni, non di rado esortando i colleghi ad assecondarne le richieste anche qualora si trattasse di soprassedere su aspetti non perfettamente conformi al rigoroso adempimento delle disposizioni legislative. Come restituiscono i motivi sin qui emersi, la piattaforma su cui si era attestato il consesso non mancava di suscitare perplessità, specialmente per quell’attitudine a «sofisticare sulla migliore interpretazione della legge» su cui aveva polemizzato ironicamente Melis durante l’esame della domanda presentata dal comune di Vicenza9. In effetti il lavoro della Commissione reale si disperdeva talora in minuziose rettifiche, innescando quell’estenuante andirivieni che, fra completamenti di istruttoria ed eventuali ricambi alla guida dei governi locali, tendeva a decretare il naufragio delle iniziative. Tuttavia nei casi non approdati a un simile epilogo, ciò finì per impegnare un arco di tempo in genere destinato a protrarsi per alcuni anni, con quei risvolti nefasti più volte ricordati. Come indica il complesso delle vicende analizzate, le pratiche che potevano dirsi espletate celermente erano quelle approvate dalla Commissione reale entro circa un anno e mezzo dall’inoltro degli atti consiliari. A spingere in questa direzione concorse innanzitutto il principio di ritenere obbligatoria l’apposita azienda per l’esercizio delle case popolari. Anche in seno alla Commissione centrale per le case popolari o economiche, Magaldi si distinse comunque per una certa apertura, dimostrando di apprezzare il ruolo completare di cui erano investiti i comuni. Nel 1914 egli volle dedicare all’impegno dei municipi italiani una conferenza svolta a Lione per la Società francese delle abitazioni a buon mercato, con la presentazione di parecchi dati in grado di documentare i provvedimenti attuati10. Sin dagli anni immediatamente successivi al 1903, le conseguenze di cui era suscettibile la farraginosa procedura per la municipalizzazione dovevano aver destato un certo sconcerto in un personaggio come Magaldi, intento ad adoprarsi al fine di incentivare l’incremento edilizio auspicato dal legislatore. Nella primavera 1906, egli commentò positivamente la decisione intrapresa da alcuni comuni di assumere il servizio delle case popolari in economia, anziché tramite l’impianto dell’azienda speciale11. Coinvolto nella Commissione reale a partire dall’anno seguente, Magaldi ignorava che ciò era stato possibile solo per non esserne giunta notizia agli organi del Ministero dell’Interno.

  • 12 U. Borsi, Municipalizzazione e socialismo municipale nel diritto italiano, cit., p. 49.
  • 13 Ivi, pp. 46-48.
  • 14 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 15 La meravigliosa storia di una cantina comunale socialista, in «La Riforma Sociale», 1913, n. 1, pp. (...)
  • 16 Ivi, p. 12.
  • 17 G. Sapelli, La municipalizzazione: socialisti, cattolici e liberisti a confronto nel primo quindice (...)

3Gli orientamenti definiti dal Ministero dell’Interno trovavano comunque una piena corrispondenza nell’elaborazione del pensiero giuridico coevo, in particolare nelle considerazioni espresse nel 1910 da Borsi, di cui sono stati richiamati alcuni passaggi nel quarto capitolo. Le sue riflessioni erano finalizzate a confutare il nesso ancora individuato fra municipalizzazione e socialismo, reso del tutto ingiustificato dal fatto che tale strategia era stata consacrata dalla normativa vigente «nella sua entità di meccanismo amministrativo»12. Borsi annotava però rammaricato la proliferazione di attività condotte in economia, convinto che tale forma di gestione si prestasse, «anche nell’attuale regime giuridico italiano, [...] al raggiungimento di certe finalità socialiste»13. D’altronde la netta predilezione degli organi ministeriali per l’azienda speciale tradiva palesemente la volontà di esercitare uno stretto controllo, soprattutto in quei settori che non presentavano le caratteristiche precipue della cosiddetta “municipalizzazione pura”. Questo era il caso non solo delle abitazioni popolari o della panificazione, ma, ad esempio, anche della cantina municipale aperta a Canneto Pavese, pur strutturata in azienda con l’avallo della Commissione reale14. L’ingente deficit accumulato dall’iniziativa fu oggetto di un’aspra requisitoria da parte del gruppo liberista de «La Riforma Sociale». Promossa dai socialisti locali sotto gli auspici del deputato di zona Luigi Montemartini, fratello dell’esperto di municipalizzazione Giovanni, la cantina aveva dato luogo a quello che veniva definito con ironia un episodio «giocondamente istruttivo», di cui si richiedeva di non lasciare impunite le responsabilità15. Come riconosceva la redazione, era stato un errore permettere la municipalizzazione di un’attività «impossibile a monopolizzarsi»16. La discriminante del monopolio dimostrava dunque di condizionare ancora la percezione di tali modalità, persino oltre il responso delle autorità preposte a vigilarne l’attuazione. Certamente le irregolarità commesse erano gravi, ma la posizione assunta dall’autorevole rivista contribuiva a precludere ogni «serenità di giudizio»17.

  • 18 Comune di Verona, Relazione della commissione d’inchiesta sulle abitazioni popolari in Verona, Apol (...)
  • 19 M. Zangarini, Verona 1900-1913. Politica e amministrazione in età giolittiana: il dibattito sulle m (...)
  • 20 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)

4Se lo scopo di evitare fuorvianti abusi appariva strettamente correlato all’oculata scelta delle opzioni organizzative, il Ministero dell’Interno si era dotato di strumenti idonei a propagare la struttura di maggiore garanzia, approntando una serie di accorgimenti che aveva trovato una compiuta sistemazione nella circolare 10 marzo 1909. L’imposizione dell’azienda speciale per i servizi non obbligatori nei comuni eccedenti il limite legale della sovraimposta equivaleva in sostanza a stralciare l’opportunità della gestione in economia da tutti quei settori che non presentavano un interesse immediato per l’intera collettività, tanto da non figurare fra i doveri dell’ente municipale. Come restituiscono ampiamente le vicende esaminate, l’applicazione di tali direttive produceva pertanto ripercussioni dirette sull’ambito delle case popolari. Un esempio alquanto sintomatico dei risvolti che scaturivano da tale impostazione si delineò fra le complicazioni in cui fu costretto a imbattersi il comune di Verona. Nella primavera 1909, l’amministrazione radical-socialista capeggiata dall’ingegnere radicale Eugenio Gallizioli promosse la costruzione di case popolari nei quartieri di Porta Pallio, San Pancrazio e Tombetta. Il progetto era stato definito dall’assessore ai lavori pubblici, l’ingegnere socialista Tullio Zanella, il quale aveva curato in parallelo lo svolgimento di un’inchiesta sulle condizioni degli alloggi cittadini18. Avviato intorno al 1905, il dibattito sulla questione della casa si era diluito nei contrasti intorno all’ente autonomo propugnato dalla giunta clerico-moderata allora al potere, finché l’avvento del blocco popolare aveva consentito di affrontare tali problematiche entro l’ampio programma municipalista promosso, approdato all’assunzione dei servizi di nettezza urbana, trasporto, affissione, macelleria e pescheria19. La giunta aveva optato però per la gestione in economia, «senza aver bisogno del tardo e lontano parere della Commissione reale e di altre formalità ulteriori»20.

  • 21 Ivi, lettera del prefetto di Verona al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici serv (...)
  • 22 Ivi, Relazione al ministro, 26 agosto 1909.
  • 23 Ibid.
  • 24 Ibid.

5Non condivisa neppure dal prefetto21, tale scelta fu ovviamente contestata dall’ufficio ministeriale, componendo nella relazione al ministro una delle più interessanti testimonianze prodotte nel corso dell’intera attività svolta. Il testo decostruiva le motivazioni addotte dal comune di Verona nell’intento di confutare il carattere industriale delle case popolari, precisando che «il carattere prevalentemente industriale di un servizio non [era] determinato né dallo scopo di lucro, né dall’indole della speculazione»22. A ciò si riconnetteva il contenuto dell’art. 18 della legge sulle case popolari varata nel 1903: la Commissione reale «l’interpretava nel senso che, qualunque fosse la misura e l’importanza del servizio municipale in materia di case popolari, esso avrebbe dovuto seguire la procedura che la legge sulla municipalizzazione stabili[va] per l’assunzione diretta dei pubblici servizi di grande importanza e di carattere prevalentemente industriale». Tale impostazione non era neppure incrinata dalla riforma legislativa, pur ammettendo chiaramente non solo l’impianto dell’apposita azienda. L’ufficio ministeriale procedeva infatti a illustrare un ragionamento pressoché tortuoso, proteso essenzialmente a ribadire l’eccezionalità della gestione in economia. Se il servizio delle case popolari non avesse avuto un prevalente carattere industriale sarebbe stata indicata unicamente l’assunzione in economia, mentre il fatto che la legge sulle case popolari contemplasse entrambe le forme di gestione ne implicava il riconoscimento. Intimamente connesso alla natura precipua del servizio, il prevalente carattere industriale non poteva costituire una variabile, pertanto ne derivava, «come logica conseguenza», che il criterio discriminante andasse fondamentalmente individuato nella valutazione della tenue importanza. Gli estremi di tale riflessione permettevano dunque di respingere le argomentazioni degli amministratori veronesi e, al contempo, quelle che qualsiasi altro comune avrebbe potuto formulare in un analogo frangente. Tuttavia non si nascondevano i motivi all’origine della chiave interpretativa adottata, unica circostanza in cui non si esitò ad avanzare affermazioni esplicite, anziché ricorrere all’esame cavilloso dei computi finanziari: «La verità è del resto che la procedura per la costituzione dell’azienda speciale e le garenzie che detta procedura importa [...] sono richieste per infrenare l’intervento del comune in una industria che esula dalle sue funzioni naturali e tradizionali e che potrebbe esporlo a perdite forti, ove non fosse condotta con esatti criteri economici»23. La municipalizzazione delle case popolari destava sospetto per i suoi contenuti, al di là del colore politico dei proponenti che, come rilevato più volte, non sembrava in effetti incidere sulle decisioni degli organi ministeriali. Lo schieramento socialista e i blocchi popolari potevano essere unicamente debitori a Luzzatti, in quanto se la legge da lui propugnata non avesse rimandato a quella sull’assunzione dei pubblici servizi difficilmente sarebbe stata concessa questa opportunità, seppur con le restrizioni che ne erano scaturite. Oltretutto, come precisava l’ufficio ministeriale alle autorità civiche di Verona richiamando le circolari emanate a questo riguardo, non solo la spesa preventivata di lire duemilioni non era di lieve importanza, ma qualora il servizio proposto avesse presentato i requisiti richiesti dall’art. 16 della legge sulla municipalizzazione non sarebbe stato possibile accordare la gestione in economia, in quanto le case popolari comportavano una spesa facoltativa e il comune eccedeva il limite legale della sovraimposta24.

  • 25 Ivi, minuta di lettera del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al pref (...)
  • 26 Ivi, verbali del consiglio comunale di Verona, Modificazioni al preventivo di esercizio dell’aziend (...)
  • 27 Ivi, busta 228, fasc. 2666, Verona, cit., lettera del prefetto di Verona al Ministero dell’Interno, (...)
  • 28 G. Fassio, I servizi pubblici della città di Verona, in «La rivista dei pubblici servizi», 1913, n. (...)

6Ancor prima che potesse esprimersi la Commissione reale, la giunta provinciale amministrativa respinse le deliberazioni, sollecitando il consiglio comunale a deliberare la costituzione dell’azienda, anche alla luce delle perentorie asserzioni dell’ufficio ministeriale25. Nell’agosto dell’anno successivo, il progetto ottenne il parere favorevole, dopo essere stato rinviato una volta, affinché fosse opportunamente modificato il piano finanziario26. In occasione del referendum il progetto risultò ratificato a schiacciante maggioranza, conseguendo addirittura oltre il 98% di riscontri positivi27. Inoltre la conduzione dell’azienda si distinse presto per gli ottimi risultati conseguiti, anche nel disciplinare gli abitanti dei caseggiati attraverso un regolamento che, secondo Casalini, contribuiva davvero a “fare gli inquilini”28.

  • 29 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 30 Ivi, busta 154, fasc. 1825, Montagnana, case popolari, 1914, verbali della giunta municipale di Mon (...)
  • 31 Ivi, Comunicazione della decisione 7 febbraio 1913 della giunta provinciale amministrativa nei rigu (...)
  • 32 Ivi, verbali del Consiglio di Stato, Sezione I, Montagnana case popolari. Ricorso del comune, aduna (...)
  • 33 Ivi, busta 154, fasc. 1825, Montagnana, cit., verbali del consiglio comunale di Montagnana, Sulla d (...)
  • 34 Il deputato era deceduto nel 1905, dopo neanche un anno dall’elezione, P. Zamperlin, Onofrio Carazz (...)

7Al di là dell’identità di vedute che distinse l’amministrazione bloccarda veronese, i programmi per la municipalizzazione di case popolari furono raramente oggetto di rimostranze da parte della cittadinanza, tanto che, agli esempi di Reggio Emilia e Sermide ricordati nel capitolo precedente, possono essere solo affiancati quelli di Sali Vercellese e Montagnana. Nel primo caso, un piccolo centro a meno di dieci kilometri da Vercelli, i propositi espressi nel 1913 dall’amministrazione civica furono contestati dai proprietari di case, inducendo il sindaco a rinunciarvi e ad avviare trattative per far apportare migliorie agli stabili. Successivi attriti non consentirono di definire un accordo, né di riprendere la pratica per la municipalizzazione a causa del sopraggiungere della guerra29. Nel secondo caso, in provincia di Padova, il dissidio derivò invece dalla scelta espressa dal comune di intraprendere la costruzione diretta di case e revocare il sostegno concesso precedentemente a una società cooperativa30. Tali provvedimenti non furono però approvati dalla giunta provinciale amministrativa, secondo cui il venire meno del sussidio municipale influiva negativamente sull’istituzione. Il comune presentò pertanto ricorso, ma gli organi ministeriali ritennero che fosse irricevibile per quanto riguardava la municipalizzazione, dato che il parere dell’autorità tutoria era in tali casi «non impugnabile»31. Al contempo fu disposto l’annullamento delle deliberazioni a favore della cooperativa: la legge consentiva simili agevolazioni solo agli enti autonomi, come confermò il Consiglio di Stato32. In realtà la vicenda era condita di risvolti clientelari, in quanto l’elargizione di fondi alla cooperativa era stata stabilita dal sindaco liberale Bortolo Foratti33, promotore e presidente stesso di tale organismo, mentre il suo successore Onofrio Carazzolo, parente omonimo e collega di militanza del primo deputato socialista padovano, aveva tentato una decisa inversione di tendenza34. Gli organi competenti risolsero comunque la questione senza preferenza per nessuno dei contendenti, protagonisti di una controversia in effetti squisitamente politica.

8Tuttavia l’amministrazione civica veronese si era rassegnata ad adempiere le disposizioni ministeriali solo dopo aver accertato che non restavano alternative. In seguito alle indicazioni ricevute era stata infatti cercata la circolare ministeriale di riferimento, ma «non fu possibile trovarla in ufficio, né in alcuna pubblicazione. Doveva essere perciò una circolare segreta». Pertanto una delegazione della giunta si era persino recata a Roma per conferire con l’«ideatore della legge sulle case popolari», un colloquio rievocato in questi termini al cospetto del consiglio comunale:

  • 35 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)

«E il Luzzatti ci disse chiaramente che quella circolare non poteva riflettere altro che i servizi pubblici assunti direttamente dai comuni e non poteva riflettere menomamente l’esercizio delle case popolari in omaggio all’elementare principio che le circolari non possono mutare la legge, e poi, con un sarcasmo molto fine ed acuto, soggiunse: “Giolitti-permetta il presidente che di lui parli, quantunque possa ora ricordarmi il parce sepulto-fa così: con una mano dà, con l’altra riprende, prima era favorevolissimo alle municipalizzazioni, ora non lo è affatto; egli si vanta di aver permesso gli scioperi, ma scioperi non ne vuole affatto; dimostrando così d’essere diventato più bifronte che mai”»35.

9Certo, non è possibile sapere se fossero state davvero queste le parole utilizzate. Senz’altro però il parossismo delle limitazioni imposte attestava inequivocabilmente lo iato che si interponeva tra gli ambienti del Ministero di Agricoltura, Industria e Commercio facenti capo all’opera di Luzzatti e quelli del Ministero dell’Interno attivi sotto l’egida di Giolitti. Ormai non era più il tempo della comunanza di intenti dimostrata agli inizi del secolo, nell’accettazione di un connubio sinergico fra sospetto e pregiudizio a cui comunque aveva versato un rilevante tributo proprio la predicazione luzzattiana.

6.2 Il declino del municipalismo nel movimento per le case popolari

  • 36 Cfr. G. Casalini, Le case per gli impiegati. Relazione al congresso nazionale degli impiegati (Roma (...)
  • 37 Sul fenomeno si veda l’ormai classico E. Decleva, Anticlericalismo e lotta politica nell’Italia gio (...)

10Nell’arco di pochi anni il pensiero di Luzzatti in materia di municipalizzazione edilizia appariva significativamente diversificato, auspice non solo l’insegnamento dell’esperienza, ma senza dubbio anche il declino della battaglia per l’intervento diretto. Sul finire del primo decennio del Novecento, gli sviluppi dell’edilizia popolare denunciavano chiaramente il ruolo di margine a cui l’impianto legislativo aveva condannato l’opera comunale. Accanto alle aperture segnalate, il testo unico del 1908 aveva sancito il trionfo degli istituti autonomi, rendendo ormai improbabile un programma esclusivamente fondato sulla concretizzazione del municipalismo. Lo scenario nazionale lasciava trasparire gli esiti quanto mai sterili a cui era destinata l’intransigenza definita negli anni precedenti, tanto da indurre le forze socialiste, che ne erano state le principali interpreti, a un confronto costruttivo rispetto ai metodi sanciti dalla normativa vigente. A incidere sulla ricerca di nuovi orientamenti fu senz’altro il mutato atteggiamento del socialismo riformista, all’insegna di una progressiva apertura verso i progetti di riforma borghesi. In questa prospettiva si collocò la rinnovata posizione espressa da un personaggio come Casalini, il quale, fervente apostolo della municipalizzazione in apertura di Novecento, cominciò a stemperare l’esasperazione del conflitto politico, sino ad assurgere alla guida di una cooperativa torinese per le case degli impiegati e a non rifiutare le opportunità di collaborazione offerte dal governo Luzzatti. Le attenzioni per gli strati impiegatizi precorrevano per taluni versi il senso dell’inversione in atto, prefigurando non tanto la rinuncia ai propositi sostenuti strenuamente negli anni precedenti, bensì la necessità di un’ampia valutazione del problema. Come già precisato, l’aspro rincaro delle pigioni innescato dalla crisi industriale del 1907 aveva dimostrato drammaticamente la dilatazione del disagio, non sfuggita neppure alle autorità governative36. Quasi in concomitanza con l’esaurirsi della bagarre intorno alle teorie municipaliste, un significativo piano di discussione divenne infatti quello delle possibili alleanze sociali, di cui il fenomeno del bloccardismo rappresentò una delle più chiare manifestazioni37. I toni della radicalizzazione ideologica risultavano ormai diluiti nella definizione di una linea strategica congeniale all’avvicinamento di consistenti quote elettorali, inglobando l’accettazione dei metodi cooperativistici, sino ad allora rifiutati dai socialisti nella soluzione delle problematiche abitative.

  • 38 P. Nurra, La municipalizzazione delle aree fabbricabili, in «Critica Sociale», 1908, pp. 157-158.
  • 39 Cfr. La prima applicazione dell’imposta sulle aree fabbricabili di Torino, in «Bollettino dell’Uffi (...)
  • 40 Direzione del Partito socialista, Primo congresso nazionale dei consiglieri comunali e provinciali (...)
  • 41 Ivi, pp. 165-166.
  • 42 D. Bevoni, Schiavi e l’edilizia pubblica in Romagna e in Italia, in P. Dogliani (a cura di), Europe (...)
  • 43 Direzione del Partito socialista, Primo congresso nazionale dei consiglieri comunali e provinciali (...)
  • 44 Ivi, pp. 187-189.

11All’indomani dell’approvazione del testo unico, in seno al dibattito socialista il predominio della municipalizzazione edilizia cominciò a cedere in favore di nuove riflessioni, spostando l’interesse specialmente sul nodo dei terreni per la costruzione38. A sollecitare tali riflessioni erano le conseguenze della tassa sulle aree fabbricabili inutilizzate, introdotta nel 1904 con una legge speciale per Roma, poi estesa a Torino e Milano39. Il tema delle aree dominò la relazione sul problema delle abitazioni che Alessandro Schiavi presentò al congresso dei consiglieri comunali e provinciali socialisti convocato a Firenze nel settembre 1910. Alla luce delle osservazioni esposte, l’estensione a tutti i comuni della tassa sulle aree fabbricabili e il consolidamento di un demanio comunale dei terreni costituirono i punti cardine dell’ordine del giorno votato all’unanimità dall’assemblea40. Di fatto l’occasione consentì di comporre un significativo spaccato, vera e propria cartina al tornasole degli orientamenti che si andavano affermando. La prospettiva del comune costruttore disertò quasi il dibattito sull’argomento, in cui Schiavi inserì invece il modello dell’ente autonomo. Direttore dell’Istituto per le case popolari di Milano, egli volle soffermarsi su tali organismi, «sorti tra la diffidenza legittima dei socialisti, perché [...] sembrati un sotterfugio per sottrarre ai comuni la politica delle abitazioni». Le sue annotazioni non rimuovevano affatto dalla coscienza socialista l’eco delle veementi polemiche animate in apertura di secolo, quanto piuttosto tentavano di chiarire gli strumenti offerti da tali istituzioni, preposte a tramutarsi in una propaggine stessa del comune41. Sulla scorta di tali convinzioni si sarebbe infatti svolta la sua attività in quegli anni, nonché nel secondo dopoguerra in qualità di presidente dell’Istituto per le case popolari di Forlì e provincia, zona di cui era originario42. Tuttavia il modello delineato non incontrava il favore del maggior esperto di municipalizzazione, Giovanni Montemartini, secondo il quale l’o-pera dei comuni «sembrava un passo di municipalismo, di socialismo troppo forte da essere acconsentito e si [era] distratta l’opinione pubblica creando questi enti autonomi»43. L’inutilità di trincerarsi nella difesa delle idee municipaliste induceva ad accogliere un maggiore possibilismo, pur postulando l’esigenza di realizzare nuovi equilibri. L’unità di intenti che aveva contraddistinto lo schieramento socialista volgeva al termine: «La questione delle case è una questione complessa e sopra di essa vi sono tali e tante differenti opinioni tra gli stessi compagni, che credo che venire ad una conciliazione di vedute in questo senso non sia possibile». Così non esitò a prendere atto Umberto Ferrari, consigliere comunale a Roma, in chiusura della sessione congressuale dedicata all’argomento44.

  • 45 Commissione centrale per le case popolari o economiche, Relazione della Commissione per l’anno 1908 (...)

12L’obiettivo della municipalizzazione edilizia rientrava dunque in una gamma ampia e diversificata di provvedimenti, declassato dalla preminenza rivestita per i socialisti nei primi anni del secolo. In effetti non si trattava più di individuare la forma migliore di intervento, ma di strutturare efficacemente l’utilizzo delle risorse disponibili. Uno degli aspetti cruciali coincideva con il reperimento delle aree fabbricabili, tralasciando quella congerie di tecnicismi agli esordi preponderante nell’ansia di individuare la tipologia più confacente a soddisfare le esigenze del verbo igienista. Come precisato nel primo capitolo, la nascente edilizia popolare aveva privilegiato la componente progettuale, a scapito dei contenuti sociali ed economici portati invece alla ribalta dalle riflessioni sul metodo organizzativo. Nonostante le omissioni commesse, la cultura tecnica poteva vantare comunque il merito di aver catalizzato l’attenzione sul settore, non ancora percepito nella rilevanza di vero e proprio problema sociale alle soglie dell’ultimo quarto dell’Ottocento. Sul finire del primo decennio del Novecento, la questione delle aree sembrava però riproporre i termini del confronto consumatosi negli anni precedenti, seppur depurato della conflittualità ideologica che ne era stata alla radice. Se da una parte lo schieramento socialista propugnava la gestione municipale dei terreni, dall’altra gli ambienti del potere centrale guardavano ad altre soluzioni, specialmente agli esempi offerti dall’impero teutonico. A suscitare un vivo interesse era l’istituto giuridico dell’Erbbaurecht, fra il diritto di superficie e l’enfiteusi. Questa opportunità era reputata però ammissibile solo qualora l’interesse pubblico garantisse continuità nel possesso del terreno, individuandone i più idonei protagonisti negli organismi che presentavano «gli attributi di stato»45. Le istituzioni costruttrici avrebbero potuto avviare i lavori senza impegnare una quota consistente di capitale nell’acquisto del terreno, trovandosi a sostenere moderati canoni per l’occupazione del suolo, con la possibilità di destinare le somme risparmiate al miglioramento degli stabili, nonché alla riduzione delle pigioni. In effetti l’esborso richiesto dal reperimento dell’area fabbricabile costituiva la principale causa degli scarsi risultati conseguiti dalle cooperative edilizie sorte nello scenario nazionale, in quanto era piuttosto arduo radunare i fondi occorrenti unicamente attraverso le sottoscrizioni degli azionisti.

  • 46 La Direzione, Nell’incominciare, in «Il Comune Moderno», 1911, n. 1, pp. 1-2.
  • 47 I comuni tedeschi e le abitazioni popolari, ivi, 1912, p. 423.
  • 48 Ivi, p. 426.
  • 49 Ivi, pp. 426-435; ivi, pp. 504-509; ivi, pp. 556-560.
  • 50 Ivi, pp. 435, 557.

13In coerenza con le nuove esigenze espresse, il movimento italiano per le case popolari mutò così anche modelli di riferimento. Le iniziative tedesche cominciavano a occupare le pagine delle riviste specializzate, soppiantando le dettagliate analisi dedicate alla Gran Bretagna che avevano formato il corpo centrale dei manuali compilati negli anni precedenti. Questa diversificata attenzione ebbe modo di riflettersi anche sulle pubblicazioni del periodico «Il Comune Moderno», fondato a Torino nel 1911 da Casalini, destinato ad affermarsi in breve quale manifesto quasi incontrastato del municipalismo, dopo le alterne vicende di cui era stato oggetto il bollettino dell’Associazione dei comuni italiani46. Le peculiarità dell’esempio tedesco furono indagate specialmente negli aspetti correlati agli interventi promossi dai poteri pubblici, artefici di un rinnovamento avulso da «perplessità d’ordine teorico»47. La politica per le abitazioni si era dispiegata nelle città tedesche «sotto una triplice forma», affiancando alla costruzione diretta l’anticipo di capitali e il conferimento di terreni alle società cooperative48. Un’apposita rassegna presentò i risultati conseguiti in diversi centri, attraverso la traduzione di memorie e annotazioni redatte dalle autorità locali49. L’esposizione di tali dati si prestava all’intento di focalizzare l’imprescindibile necessità dell’opera svolta dai comuni, spesso l’unico rimedio dopo aver testato la vana efficacia di «tutti i mezzi raccomandati dall’ortodossia economica»50.

  • 51 E. Milhaud, Le case municipali di Zurigo, ivi, 1912, n. 3, pp. 186-188.
  • 52 id., L’azione pubblica e le case popolari nella Svizzera, ivi, 1913, n. 10-12, pp. 599-600.
  • 53 Come i comuni inglesi hanno affrontato il problema dell’abitazione popolare, ivi, 1912, pp. 322-334
  • 54 L’opera originale, The commonsense of municipal trading, fu pubblicata a Londra nel 1904. La traduz (...)
  • 55 A. Schiavi, Le difficoltà dell’industria municipale. Le case popolari dei municipi inglesi, in «Il (...)

14Proteso alla conoscenza dell’impegno municipale, l’indirizzo espresso dalla rivista non tralasciò un’altra realtà in cui i comuni si distinguevano nel campo delle abitazioni popolari, proponendo alcuni articoli sull’esperienza della Confederazione svizzera grazie agli studi compiuti da un esperto europeo di municipalismo quale Edgard Milhaud, direttore della rivista internazionale «Les annales de la regie directe». Ad aprire l’inserto di tale filone fu un breve contributo sulle case municipali di Zurigo, a cui seguì l’esito di un’inchiesta sull’impegno sostenuto nel settore dalle collettività pubbliche: la Confederazione, i cantoni e i comuni51. Al di là dei singoli casi, le notizie raccolte attestavano nel complesso la percezione del problema abitativo quale questione di competenza municipale, affidata a forme di intervento diretto e indiretto che, a differenza di quanto avveniva nel contesto italiano, non risultavano assolutamente antagoniste, bensì del tutto complementari52. «Il Comune Moderno» ospitò pure alcune riflessioni su quella che poteva essere considerata la patria per antonomasia di tali insegnamenti, ovviamente sempre nel solco della municipalizzazione. L’attività di alcuni dei più importanti comuni britannici fu oggetto di una schedatura simile a quella realizzata per le amministrazioni locali teutoniche, evidenziando come «l’intervento più largo e ardito dei pubblici poteri» si fosse manifestato proprio «nel paese classico dell’iniziativa privata e della libertà economica»53. Le indicazioni esposte miravano indubbiamente a confutare le remore che continuavano a circondare tali programmi, pur senza nascondere le problematiche che si registravano oltremanica, affrontate infatti nel 1914 attraverso alcune pagine della celebre opera di George Bernard Shaw, di cui Alessandro Schiavi aveva reso disponibile in quel periodo la traduzione italiana54. I municipi erano innanzitutto penalizzati dall’elevato costo dei terreni, tanto che la possibilità di raggiungere le aree periferiche ed extraurbane rendeva la politica dei trasporti del tutto complementare a quella delle abitazioni, segnando un’intersezione in cui la Gran Bretagna poteva vantare, ancora una volta, un ruolo antesignano55.

  • 56 M. Borsa, Le case operaie in Inghilterra. II, cit., p. 92.
  • 57 A. Capurro, Relitti (mentre il mio dì s’oscura), s. n., Rapallo 1927.
  • 58 id., Sulla municipalizzazione dei pubblici servizi: cause ed effetti, Tip. Chiavarese, Chiavari 190 (...)
  • 59 Cfr. L. Balletti, La municipalizzazione dei pubblici servizi, in «Germinal», 1901, n. 18, pp. 141-1 (...)
  • 60 id., La municipalizzazione dei servizi pubblici in Italia. Studio economico sociale, Maj e Malnati, (...)
  • 61 Come definito da F. Rugge (a cura di), I regimi delle città, cit., p. 25.
  • 62 Pubblicato a Londra nel 1906, fu tradotto anche in francese e italiano, cfr. P. Dogliani, Il dibatt (...)
  • 63 Lord Avebury (John Lubbock), Le industrie dello stato e dei municipi (osservazioni ed esempi), vers (...)
  • 64 A. Geisser, Il problema delle abitazioni popolari nei riguardi finanziari e sociali, Lattes, Torino (...)

15Le incongruenze dell’esperienza britannica non erano certo ignote agli osservatori italiani, essendo già state segnalate nel 1902 da Mario Borsa, come ricordato nel secondo capitolo56. In effetti i limiti di tali iniziative risultarono solitamente congeniali all’obiettivo di confutare i motivi a favore della municipalizzazione, in particolare rispetto alle case popolari, di cui tale realtà fu a lungo l’unica a fornire un ampio repertorio di esempi concreti. Questo fu l’intento dimostrato nel 1907 anche da Alessio Capurro, impiegato al comune di Chiavari e poi novello scrittore in periodo fascista57. «La municipalizzazione è una di quelle armi a doppio taglio che-non lo si ripeterà mai abbastanza-vanno maneggiate colla massima prudenza», chiosavano le sue parole lasciando trasparire un chiaro ammonimento a scansare il ricorso a tale metodologia58. Un cenno agli esiti incerti della municipalizzazione edilizia inglese era comparso anche in apertura di secolo nell’opera data alle stampe da Luigi Balletti, segretario comunale a Varese, sulla scorta di una relazione svolta al Congresso dei segretari e impiegati comunali che si era tenuto nel 1901 nella sua città59. Nonostante la sua piena adesione ai principi municipalisti, l’autore riportava le parole di biasimo espresse da Lord Rosebery all’inaugurazione di un gruppo di case erette nel borgo di Shoreditch. L’amministrazione locale aveva demolito stabili insalubri abitati da oltre cinquecento persone, ma era riuscita a edificare un insediamento meno capiente, in cui per altro gli elevati canoni di affitto richiesti avevano precluso l’accesso agli inquilini effettivamente sfollati60. Corredato di annotazioni e ulteriori particolari, l’episodio veniva narrato con una certa compiacenza da Alberto Geisser, nella sua traduzione del «vangelo anti-municipalizzazione»61 più noto di tutta Europa: il volume di Lord Avebury On municipal and national trading62. Pubblicata nel 1908, la versione italiana risultò tuttavia strutturata in maniera da procedere a un’organica analisi critica della normativa nazionale, il pretesto insomma per denigrare a tutto tondo l’interventismo municipale. Nel completo rifiuto di tali presupposti, non mancava ovviamente un giudizio severo sulla municipalizzazione edilizia63. A suo parere, il fatto che alcuni servizi implicassero finalità di indole sociale costituiva semplicemente un “accessorio” rispetto al carattere industriale. Fermamente ostile alla gestione comunale dei servizi, Geisser osteggiò pure in altre sedi «la insana, pericolosa e sterile municipalizzazione delle case operaie», come definì la materia in un’o-pera appositamente dedicata alla sua decostruzione64.

  • 65 A. Schiavi, La recente letteratura pro e contro la municipalizzazione, in «Il Comune Moderno», 1913 (...)

16Il filone della letteratura contro la municipalizzazione non si era affatto affievolito, nonostante la diffusione conosciuta dal fenomeno fosse in grado di attestare i risultati positivi che potevano essere conseguiti. Eppure in virtù delle sue peculiarità talora sfuggenti a classificazioni precise, il servizio delle case popolari originava interpretazioni controverse, non necessariamente fagocitato nel fronte della più strenue opposizione. In tal senso un esempio emblematico derivò dalla riunione annuale della Société d’Economie sociale di Parigi del 1912, incontro definito da Schiavi «un congresso di antiantimunicipalizzatori�. Dopo averne avviato i lavori all’insegna dell’esigenza di «lottare energicamente contro il movimento per le municipalizzazioni, [...] un collettivismo mascherato», i convenuti furono concordi nell’attribuire un ruolo prioritario alle amministrazioni locali nell’ambito degli interventi per porre rimedio alle problematiche poste dalle abitazioni malsane65.

6.3 La politica comunale per le abitazioni: oltre la mu Nicipalizzazione

  • 66 Legge 4 febbraio 1923, n. 253. Le pratiche in corso furono rimesse a un apposito ufficio, ACS, MI, (...)
  • 67 Su cinquecentododici istanze di municipalizzazione, quelle dedicate alle case popolari furono setta (...)
  • 68 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 69 Ivi, busta 91, fasc. 1143, Maglie, case popolari, 1909.

17Sul finire del primo decennio del Novecento, la definizione di programmi per la municipalizzazione delle case popolari toccò il suo apogeo. Nel biennio 1910-1911, la Commissione reale esaminò venticinque proposte, la cui genesi risaliva in media ad almeno un anno e mezzo prima. Si trattava di oltre il 37% delle istanze per le abitazioni presentate fra il 1904, l’anno in cui cominciò a essere trattata la municipalizzazione, e il 1916, quando i notevoli aumenti dovuti all’effetto della congiuntura bellica arrestarono l’attività edilizia. Incluso l’ampliamento di due aziende nel primo dopoguerra, l’argomento delle case popolari impegnò quasi il 18% dell’intero insieme di domande accumulato sino al 1923, anno in cui il fascismo rimosse l’autorevole consesso dagli organici del Ministero dell’Interno, preferendo deferirne le funzioni alle giunte provinciali amministrative66. Sebbene tale quota apparisse complessivamente minoritaria, soprattutto in confronto al primato detenuto dal servizio dell’illuminazione elettrica, si trattava al contempo di un tassello non insignificante per un settore di cui era dubbia la piena compatibilità con il senso di tale strategia67. Ai settanta affari riguardanti l’assunzione diretta di case popolari, se ne aggiungevano però altri ventidue non sottoposti al vaglio della commissione, di cui resta la relativa pratica fra la messe di documenti prodotta in età giolittiana dall’ufficio per la municipalizzazione. Tuttavia questo secondo gruppo comprende anche casi che non configurarono atti di municipalizzazione tout court, bensì propositi finalizzati alla fondazione di istituti per le case popolari o vicende animate da intenzioni diverse. I programmi municipalisti risultano comunque nettamente prevalenti, portatori di contenuti analizzati nel presente lavoro, mentre la presenza di fascicoli legati ad altre esperienze appare talora dettata da circostanze fortuite, talaltra dallo scrupolo di prefetti che riferirono su proposte germinate nel territorio di competenza. Nel 1910 il prefetto di Bari ritenne ad esempio di dover comunicare la costituzione di una cooperativa edificatrice, probabilmente nell’eco dei fatti cruenti innescati in quell’anno dalle proteste della cittadinanza per la carenza di abitazioni68. La petizione sottoscritta nell’anno precedente da alcuni cittadini del comune salentino di Maglie, nell’intento di indurre il potere civico a sostenere la costruzione di abitazioni economiche, fu segnalata invece dal Ministero della Real Casa, affinché venissero fornite le indicazioni opportune69.

  • 70 Relazione della Commissione centrale per le case popolari o economiche per l’anno 1909 presentata a (...)
  • 71 La Cassa depositi e prestiti ed i mutui a favore dei comuni, in «L’autonomia comunale. Rivista mens (...)
  • 72 Disegno di legge portante provvedimenti per le case popolari o economiche, cit., p. 91.
  • 73 ACS, MI, DGAC MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipali (...)
  • 74 Commissione centrale per le case popolari o economiche. Adunanza del 30 aprile 1912, cit., pp. 300- (...)

18Nel 1910 la Commissione centrale per le case popolari o economiche poteva infatti affermare che i fervori municipali meritavano «una particolare menzione», con l’avvio di ben otto iniziative fra il 1908 e il 1909, un’accelerazione di cui recò presto un riflesso evidente il lavoro degli uffici che operavano sotto l’egida del Ministero dell’Interno70. A introdurre un importante fattore di incentivo erano state chiaramente le agevolazioni contemplate nel testo unico del 1908, soprattutto il concorso governativo per il pagamento degli interessi relativi ai mutui contratti con la Cassa depositi e prestiti. Seppur modesto, tale contributo alleviava oneri non facili da sostenere, specialmente entro gli orizzonti dei centri minori. Questa opportunità si inseriva in un ventaglio di vantaggi creditizi che induceva generalmente i comuni a preferire il supporto di tale istituto, generando problemi di liquidità, segnalati sul finire del 1908 da Girolamo Orefici, sindaco di Brescia, in veste di vicepresidente del consiglio direttivo dell’Associazione dei comuni italiani. Così mutui già autorizzati con apposito decreto tardavano a essere erogati, «ostacolo insormontabile all’applicazione della legge sulle municipalizzazioni»71. Nel caso delle iniziative per le abitazioni popolari, tale norma si era rivelata «di poco o nessun effetto» a causa della scarsa disponibilità della cassa stessa72. In effetti, nel 1911, Magaldi informò la Commissione reale che ormai il fondo di lire cinquantamila stanziato a tale scopo nel bilancio del Ministero di Agricoltura, Industria e Commercio era stato in gran parte utilizzato, suggerendo pertanto di procedere con oculatezza, onde evitare di sottoscrivere impegni che poi non sarebbe stato possibile ottemperare73. Forse si era trattato di un invito alla prudenza, visto che nell’arco di appena tre anni e mezzo era stato impiegato circa metà dell’intero importo74.

  • 75 M. Portalupi, Per i piccoli comuni, in «Germinal», 1902, n. 15, p. 113.

19Tale opportunità si prospettava comunque in piena coerenza con lo spirito infuso nella riforma legislativa per volontà di Luzzatti, ostile alle restrizioni interpretative a cui si attenevano gli organi del Ministero dell’Interno. Per taluni versi, non sembravano mancare intenti antagonistici, in quanto la Commissione centrale per le case popolari o economiche si imponeva quale contraltare alla Commissione reale. D’altronde quest’ultima aveva pure preteso che la concessione dei mutui fosse subordinata alla regolarizzazione del servizio, risicando inevitabilmente il margine di autonomia dell’altro organismo. Le intersezioni stabilite in materia di case popolari fra i due comparti lasciavano scaturire un sistema alquanto articolato, incline a incrementare i motivi che finivano per protrarre nel tempo l’espletamento delle relative pratiche. Sebbene gli assunti della revisione propugnata da Luzzatti avessero postulato obiettivi diametralmente opposti, il Ministero dell’Interno non intendeva transigere sull’applicazione del dettato normativo che regolava l’azione municipale, senza allentare dunque la morsa del suo controllo. A risultare maggiormente penalizzati erano i piccoli comuni, in cui l’intervento diretto rappresentava spesso l’unica strategia per affrontare la penuria di abitazioni adeguate. I contesti minori risentivano in genere di usi contrari ai precetti più elementari dell’igiene, raramente battuti dal vento del rinnovamento urbanistico che da alcuni decenni soffiava nelle grandi città. Le disposizioni in materia di case popolari tendevano a prestarsi poco al soddisfacimento di tali esigenze, come aveva preconizzato con lungimiranza Massimo Portalupi, quando era ancora in svolgimento l’iter parlamentare della legge Luzzatti75.

  • 76 La rivista ne sarebbe poi divenuta l’organo ufficiale, O. Gaspari, L’Associazione nazionale dei com (...)
  • 77 Nominato per gli affari relativi alla municipalizzazione, De’Negri mantenne il ruolo per due mandat (...)

20La gestione in economia restava inoltre concepita alla stregua di un’eccezione, tanto che neppure l’intervento di personalità vicine alle sfere governative sortiva sempre l’effetto di lasciar desistere gli uffici ministeriali. Nonostante sussistessero particolari condizionamenti per l’ambito delle case popolari, le ricadute insite in tale impostazione toccavano anche altri settori, come segnalò «La rivista dei pubblici servizi», in contatto con la Federazione delle aziende municipalizzate italiane, costituita nel 1910 sotto la presidenza di Montemartini, a lato dell’Associazione dei comuni italiani76. Nel campo delle case popolari, la gestione in economia fu più che altro possibile solo laddove mancò l’interessamento del Ministero dell’Interno, come accaduto ad esempio per Brescia e Pavia, a cui si aggiunse il programma svolto a Rovigo. Sullo sfondo della questione soggiacevano infatti i risvolti quasi coercitivi della circolare 10 marzo 1909, con il divieto dell’esercizio in economia per i servizi non obbligatori nello sterminato numero di comuni che eccedeva il limite legale della sovraimposta o destinati a varcarne la soglia a causa degli oneri connessi all’attuazione del progetto. All’indomani della diramazione di tali direttive, l’avvocato Carlo De’Negri, direttore generale della statistica, nonché membro effettivo della Commissione reale, pur riconoscendo la fondatezza dell’interpretazione legislativa elaborata, non esitò a denunciarne le conseguenze77. Le sue annotazioni delinearono una compiuta descrizione dei motivi cristallizzati nella pletora di cavilli che avrebbe condizionato la municipalizzazione delle case popolari:

  • 78 C. De’Negri, Commissione reale per la municipalizzazione dei pubblici servizii, in «Rivista di diri (...)

«Queste conseguenze sono la quasi totale inapplicabilità della legge sui servizi municipalizzati, perché la maggior parte di questi concerne servizi facoltativi, e la massima parte dei comuni (credo che non si sia lontani dal vero dicendo i quattro quinti) eccedono il limite della sovraimposta, mentre poi quasi tutti si troveranno nella condizione di dover contrarre un mutuo, sorpassando con molta probabilità il limite segnato dalla legge. È presumibile, può obiettarsi, che il legislatore abbia voluto quasi con una mano negare quanto aveva concesso con l’altra? [...] Non è proprio il caso di dire che per evitare un guaio se ne incorre in un uno maggiore? I comuni, infatti, non potranno mai assumere questi servizi ad economia, e dovranno, se vogliono municipalizzarli, costituire l’azienda speciale, il che significa fare loro spendere cento quando forse poteva bastare la metà o molto meno»78.

  • 79 Art. 12, Legge che modifica la legge 31 maggio 1903, n. 254, sulle case popolari, 2 gennaio 1908; a (...)
  • 80 Le abitazioni popolari a Milano, cit., pp. 617-618; V. Rossetti, Edilizia popolare e cooperazione, (...)
  • 81 Verbali del consiglio comunale di Milano, Progetti ed appalti per la costruzione di nuovi gruppi di (...)
  • 82 Ivi, minute di lettere del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al pref (...)
  • 83 Ivi, lettera del ministro di Agricoltura, Industria e Commercio al presidente del consiglio ministr (...)

21Fra le pieghe dei canoni interpretativi adottati si era forgiato dunque il crogiolo di difficoltà in cui erano destinati a imbattersi soprattutto i centri minori, talvolta anche per la carenza di personale adeguatamente preparato a intenderne i contenuti. A ciò si univa nelle grandi città l’effetto di altre componenti delle prescrizioni legislative, in quanto l’apertura dimostrata dal testo unico sulle case popolari verso l’opera municipale non intaccava affatto quella funzione eminentemente integrativa che vi era stata assegnata sin dalla prima redazione del dettato normativo. Non solo la riforma rafforzava la struttura degli enti autonomi per l’edilizia popolare, ma consentiva al contempo di trasferire a tali organismi il patrimonio e il capitale realizzato dalle amministrazioni civiche tramite l’assunzione del servizio. Contemplata fra le modifiche varate nel gennaio 1908 poi confluite nel testo unico, tale disposizione era stata in realtà inserita al fine di accogliere i voti espressi dalle autorità municipali milanesi79. Come accennato nel quarto capitolo, nel 1905 l’avvento della giunta liberale del sindaco Ponti aveva espresso non poca perplessità sulla municipalizzazione edilizia che gli ambienti estranei al socialismo non avevano mai smesso di osteggiare. Tuttavia la mobilitazione popolare coordinata dalla camera del lavoro e l’intensa propaganda svolta dalle organizzazioni socialiste in occasione del referendum persuasero la nuova giunta a proseguire nell’adempimento del programma, benché ridimensionato in confronto ai suoi fondamenti primigeni e alle aspettative maturate dalle associazioni operaie80. Fra il 1906 e il 1909, oltre al gruppo di via Ripamonti progettato nel 1904, sorsero le palazzine presso la Cagnola, oggi via Mac Mahon, e i quartieri nelle zone di via Tibaldi, Meda e Lambrate81. A incentivare l’abbandono di tali propositi contribuirono pure le pressioni del Ministero dell’Intero per l’incremento dell’azienda tramite l’iterazione della solenne procedura, anziché ammettere l’esercizio in economia per i nuovi caseggiati originando una duplice forma di gestione ritenuta «illegale ed antieconomica»82. L’ufficio ministeriale contestò anche l’intenzione di affidare i caseggiati all’ente autonomo da poco promosso, senza riuscire a comprendere a quale titolo potesse avvenire la cessione. A quel punto le autorità civiche milanesi contattarono il Ministero di Agricoltura, Industria e Commercio, ottenendo dalla sua massima autorità, Francesco Cocco-Ortu, l’introduzione di un apposito emendamento nel disegno di legge per la modifica del testo sulle case popolari, con buona pace dell’ufficio per la municipalizzazione83.

  • 84 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 85 Ivi, Relazione al ministro, 25 settembre 1908; ivi, lettera del prefetto di Firenze al Ministero de (...)
  • 86 M. Degl’Innocenti, Scienza, amministrazione e politica nel governo della città. L’esperienza fioren (...)
  • 87 Ivi, fasc. 927, Firenze, cit., verbali del consiglio comunale di Firenze, Case popolari. Progetto d (...)
  • 88 Cfr. Firenze. Il municipio e le case pei poveri, in «L’Ingegneria Sanitaria», 1891, n. 6, p. 79; Fi (...)
  • 89 Verbali del consiglio comunale di Firenze, Istituto per le case popolari in Firenze. Progetto di st (...)

22Sul tramonto dell’iniziativa milanese non aveva inciso solamente una questione di principio, quanto piuttosto la prospettiva di dover affrontare la complessità di un iter che inevitabilmente avrebbe procrastinato l’avvento delle costruzioni. Nelle città maggiori, l’esistenza di istituzioni bancarie e filantropiche disposte a sostenere l’edilizia popolare rendeva il modello dell’ente autonomo una vera e propria alternativa alle lungaggini burocratiche fissate dal combinato disposto delle normative di riferimento. Nel corso del 1908, l’anno in cui l’Istituto per le case popolari di Milano fagocitava l’impresa municipale, il progetto promosso dalla giunta radical-socialista che reggeva il comune di Firenze non fu approvato dalla Commissione reale per il fatto di non aver dimostrato l’effettiva necessità delle case84. Tale conclusione era stata avanzata dall’ufficio ministeriale, pienamente insoddisfatto del piano finanziario e in parte pure suggestionato dalle constatazioni del prefetto, secondo il quale l’attuazione dei propositi definiti avrebbe arrecato «più danni alle finanze del comune e all’economia della cittadinanza, che benefici e vantaggi alle classi meno abbienti»85. A destare preoccupazione era senza dubbio l’ampio programma di intervento varato, tuttavia per nulla privo di corrispondenze con i bisogni cittadini, dato che l’elaborazione del progetto tecnico era stata preceduta dallo svolgimento di un’accurata inchiesta sulle abitazioni86. La stessa scelta della municipalizzazione aveva suscitato non poche polemiche, soprattutto da parte della minoranza consiliare conservatrice, sebbene l’obiettivo di garantire la costruzione di case per i meno abbienti avesse permesso di sollecitarne il voto favorevole, riuscendo a ottenere l’approvazione della proposta87. Se gli estremi della vicenda non sembravano immuni da un certa reticenza ideologica, gli organi ministeriali studiarono in realtà l’incremento edilizio fiorentino attraverso le informazioni riportate sull’«Annuario statistico delle città italiane», oltre a rimanere stupiti dalla necessità di tante abitazioni. Non solo si contavano ben venticinque cooperative nel luogo che aveva dato i natali alla prima società costruttrice sorta nella penisola italiana, ma sin dalla fine dell’Ottocento era pure attivo un comitato per le case agli indigenti, a cui le precedenti amministrazioni avevano fornito appoggio88. Dinanzi alle motivazioni addotte dal Ministero dell’Interno, il sindaco Francesco Sangiorgi preferì promuovere la costituzione di un istituto per le case popolari89. Proposto nel marzo 1909, l’ente fu già riconosciuto legalmente nell’agosto successivo, impegnando per la relativa organizzazione un arco di tempo che sarebbe stato appena sufficiente ai prodromi del solenne procedimento.

  • 90 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 91 Ivi, Relazione al ministro, 16 febbraio 1910.
  • 92 Ivi, busta 3, fasc. 9, cit., seduta del 23 febbraio 1910.
  • 93 Commissione centrale per le case popolari o economiche. Sessione del 1914. Adunanza antimeridiana d (...)
  • 94 Commissione centrale per le case popolari o economiche. Sessione del 1915. Adunanza del 19 maggio 1 (...)

23Sul principio dell’anno successivo, la Commissione reale respinse il progetto elaborato nella capitale per la costruzione di case da destinare a impiegati e salariati municipali. A giustificare una simile decisione fu innanzitutto l’incompatibilità del provvedimento con i dettami legislativi vigenti sia in materia di municipalizzazione sia in ambito di case popolari, anziché l’operosità dell’ente a cui si doveva l’avvento nello scenario nazionale degli istituti per le case popolari90. Fra le osservazioni esposte, l’ufficio ministeriale aveva precisato anche la necessità di dimostrarne l’inefficacia, richiamando l’«importanza complementare o sussidiaria» dell’iniziativa municipale91. Il nodo di fondo rimase l’assenza di rispondenti precetti giuridici: da una parte, ai sensi della legge Luzzatti, i comuni potevano realizzare abitazioni solo per categorie con limiti di reddito generalmente sopravanzati dalla maggioranza dei dipendenti del municipio romano, dall’altra la normativa sulla municipalizzazione era finalizzata a servizi di utilità generale. Pertanto nessuno si associò alla proposta avanzata da Magaldi di «voler accordare la propria benevolenza all’iniziativa dell’amministrazione capitolina». Preoccupato dal rischio di «non stabilire un precedente dannoso», Pironti si dichiarò subito contrario, mentre Crespo rammentava alla Commissione «il dovere di attenersi scrupolosamente, di vegliare cioè alla rigorosa ed esatta applicazione delle disposizioni della legge sulla municipalizzazione»92. Memore di tali assunti, qualche anno dopo Magaldi, in sede di Commissione centrale, espresse non pochi dubbi sul ricorso presentato dal comune di Lecce, al fine di ottenere l’esonero dalle imposte per un fabbricato costruito nel 1910 in cui trovavano alloggio impiegati e salariati comunali. A permettere i lavori era stato l’utilizzo delle somme accumulate nel fondo per le pensioni agli impiegati, cosicché la locale agenzia delle imposte riteneva che si trattasse di un’iniziativa non meritevole delle agevolazioni accordate dalla legge93. Reperite le opportune informazioni, Magaldi si convinse ad accogliere l’istanza, precisando per altro che non era necessario l’adempimento della procedura per la municipalizzazione94.

  • 95 MAIC, Ufficio del Lavoro, Inchiesta sulle abitazioni degli impiegati d’ordine e subalterni in Roma (...)
  • 96 A. Caracciolo, Roma capitale. Dal Risorgimento alla crisi dello stato liberale, Editori Riuniti, Ro (...)
  • 97 Cfr. G. Barbalace, Caro-viveri, abitazioni e progetti di municipalizzazione, a Roma, nell’ottobre-n (...)
  • 98 G. Montemartini, La politica municipale nei grandi centri urbani, in «Giornale degli economisti», d (...)
  • 99 Sulla politica dei servizi C. Ciampi, L’amministrazione Nathan: i servizi, in Istituto per la Stori (...)
  • 100 G. Barbalace, Caro-viveri, abitazioni e progetti di municipalizzazione, a Roma, nell’ottobre-novemb (...)

24Nonostante l’esperienza ormai acquisita in tale sede, Magaldi doveva essere rimasto sorpreso per l’intransigenza dimostrata dalla Commissione reale rispetto al progetto del comune di Roma, alla luce della grave crisi che attanagliava la capitale, di cui uno degli aspetti più peculiari era stato indagato nell’ambito dell’apposita inchiesta sulle abitazioni degli impiegati95. Oltretutto le condizioni del contesto erano riconosciute da tempo, come dimostrava l’applicazione della tassa sulle aree fabbricabili, introdotta con i provvedimenti speciali varati nel 1904 e articolati ulteriormente tre anni dopo96. Non a caso la questione della casa aveva costituito uno degli argomenti di forza del programma presentato dal gruppo socialista romano alle elezioni amministrative del 1907, da cui scaturì l’insediamento dell’amministrazione democratico-popolare guidata dal sindaco Ernesto Nathan97. Particolarmente indicativo resta il testo di una conferenza tenuta durante la campagna elettorale da Giovanni Montemartini, prossimo a diventare il principale artefice della municipalizzazione capitolina in qualità di assessore ai servizi tecnologici. In piena coerenza con il pensiero maturato a questo riguardo, l’autorevole esperto presentò l’intervento municipale quale strategia per rispondere alle esigenze espresse dal partito dei consumatori, allo scopo di aiutare economicamente le classi meno abbienti98. Tali presupposti trovarono una piena corrispondenza nell’attività svolta negli anni seguenti, approdata alla definizione del piano regolatore, nonché alle importanti municipalizzazioni del servizio tramviario e dell’elettricità, con l’impianto della centrale dedicata nell’intestazione allo stesso Montermartini99. Al contempo, non mancò l’impegno per frenare l’indiscriminato aumento delle pigioni, dato che, sull’onda della congiuntura negativa scaturita dalla crisi economica del 1907, i rincari erano divenuti una vera emergenza, al punto da essere al centro di numerose iniziative promosse dalla cittadinanza100.

  • 101 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 102 Annaratone fu in servizio a Roma dal marzo 1908 all’agosto 1914, quando fu collocato a riposto da S (...)
  • 103 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 104 Ivi, verbali della giunta provinciale amministrativa di Roma, 7 novembre 1913; ivi, deliberazione d (...)
  • 105 Ivi, foglio di appunti ms. su carta intestata “Commissione reale pel credito comunale e provinciale (...)

25Le origini del progetto respinto dalla Commissione reale si innestavano dunque in tale clima, come attestava anche il fatto che la giunta provinciale amministrativa non aveva esitato a concedere il proprio assenso101. D’altronde le deliberazioni consiliari riguardavano semplicemente la contrattazione di un mutuo, come spiegò all’ufficio ministeriale il prefetto Angelo Annaratone, intento in quegli anni anche ad appoggiare le pratiche promosse dai comuni della provincia102. Nonostante il secco rifiuto espresso dagli organi ministeriali, l’amministrazione civica capitolina non rinunciò ai propositi manifestati, deliberando di sottoscrivere nel 1913 un’apposita convenzione con l’Istituto per le case popolari103. L’importanza di costruire alloggi per il personale del comune doveva essere largamente condivisa, tanto che, dinanzi al diniego espresso in questo caso dalla giunta provinciale amministrativa, il ricorso fu intentato dal regio commissario assurto alla guida del comune in seguito alle dimissioni dell’amministrazione Nathan104. Tuttavia l’istanza risultò respinta per decorrenza dei termini e la pratica fu definitivamente accantonata105.

  • 106 Ivi, busta 200, fasc. 2360, Roma, case popolari, 1920-1921, minuta di lettera del Ministero dell’In (...)

26Nel primo dopoguerra tali propositi approdarono alla nascita dell’Istituto cooperativo per la costruzione di case economiche per i dipendenti comunali, di cui il Ministero dell’Interno volle subito appurare l’eventuale nesso con le norme sulla municipalizzazione106.

  • 107 Cfr. T. Rossi Doria, Necessità di abitazioni temporanee in Roma, in «Nuova Antologia», 1 ° ottobre (...)
  • 108 G. Barbalace, Caro-viveri, abitazioni e progetti di municipalizzazione, a Roma, nell’ottobre-novemb (...)
  • 109 D. Orano, Per la dignità di Roma case non baracche, Tip. dell’Unione Coop. Editrice, Roma 1908; id. (...)
  • 110 Verbali del consiglio comunale di Roma, Costruzione di casette economiche popolari, seduta del 20 g (...)
  • 111 Ibid
  • 112 Ivi, verbali del consiglio comunale di Roma, Costruzione di casette economiche popolari (2° deliber (...)
  • 113 Ivi, lettere del prefetto di Roma al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici serviz (...)
  • 114 Ivi, minuta di lettera del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al pref (...)

27L’iter del progetto per le case agli impiegati e salariati comunali si svolse in parallelo a un’altra iniziativa, quella per l’edificazione di semplici casette in cemento per porre fine allo scempio di capanne in cui si affollavano parecchie famiglie nelle zone periferiche, in particolare al Testaccio. Nel gennaio 1911, il consiglio comunale stabilì di destinare a queste realizzazioni la somma di lire duemilionisettecentomila, da stralciare dal mutuo di lire cinquemilioni che si intendeva contrarre per le abitazioni ai dipendenti comunali con la Cassa nazionale di previdenza. Promotore del progetto era stato il medico socialista Tullio Rossi Doria, assessore all’igiene, il quale ne aveva esposto le caratteristiche sin dal 1908, suscitando però un vivace confronto107. A sollevare perplessità era stata soprattutto la qualificazione delle casette in termini di “baracche”, una scelta semantica fuorviante108. Fra i maggiori oppositori della proposta figurava Domenico Orano, presidente del comitato per il miglioramento del quartiere Testaccio e autore di un’inchiesta sociologica sulla zona109, nonché consigliere comunale legato al gruppo repubblicano, la cui voce si unì alle critiche che accerchiarono la proposta nell’aula consiliare capitolina. In effetti il gruppo repubblicano si dimostrò alquanto ostile, mentre a controbattere tali posizioni fu soprattutto il socialista Umberto Ferrari110. Nell’estate precedente si erano anche registrati diversi casi di colera in questi agglomerati insalubri, in cui la penuria di alloggi aveva spinto anche numerosi lavoratori modesti. La necessità di predisporne in breve la demolizione obbligava dunque ad approntare sistemazioni alternative, tanto da essere prevista la realizzazione di oltre quattromila vani, suddivisi in aree individuate fuori Porta San Giovanni, vicino all’Anfiteatro Castrense, fra le porte Metronia e Latina, al Testaccio e presso il Tevere111. Nonostante le polemiche, il progetto superò il vaglio del consiglio comunale, pur avendo tributato ancora una volta al tema delle case popolari la funzione di catalizzare le tensioni interne al blocco, indice sintomatico della varietà di orientamenti che solcava la percezione di tali problematiche anche fra i partiti del progresso sociale112. A tali divergenze si contrappose la scarsa titubanza dell’ufficio ministeriale, disposto a concedere la propria approvazione nell’arco di pochi mesi, dietro «vive premure del sindaco di Roma», a cui si era associato il prefetto «in considerazione delle gravi ragioni specialmente di indole igienica»113. Di fatto le peculiarità delle circostanze avevano indotto a riconoscere anche la gestione in economia, benché non fosse mancata la tentazione di valutare l’istanza in rapporto all’opera dell'i«importantissimo Istituto autonomo per le case popolari»114.

  • 115 L. Vanzetto, I “blocchi popolari” in provincia di Treviso, in R. Camurri, Riccardo Dalle Mole, cit. (...)
  • 116 Verbali del consiglio comunale di Treviso, Relazione e proposte della giunta per la costruzione di (...)
  • 117 Cfr. ivi, busta 101, fasc. 1231, Mantova, case popolari, 1912-1915. Sulla figura di Galeno T. Merli (...)
  • 118 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 119 Ivi, Relazione del sindaco, 2 agosto 1913; ivi, minuta di lettera di Alfredo Falcioni a Pietro Elle (...)
  • 120 P. Somma, Le inchieste municipali sulle abitazioni nel primo decennio del Novecento, cit., pp. 177- (...)
  • 121 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 122 Ivi, lettera del prefetto di Treviso al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici ser (...)

28Se l’attività dell’ente romano non pregiudicò del tutto il dispiegarsi dell’intervento municipale, la preferenza accordata a tali organismi dal testo legislativo incise invece sul programma promosso nella primavera 1913 dal comune di Treviso. Retta da un blocco popolare capeggiato dal sindaco Roberto Patrese, l’amministrazione aveva optato per l’intervento diretto, esprimendo una precisa antitesi alla fondazione di un istituto per le case popolari avviata dalla precedente giunta liberalmoderata115. Il progetto prevedeva la costruzione di quattro fabbricati contenenti dodici alloggi ciascuno, di cui veniva proposta l’assunzione tramite azienda speciale. Alla luce degli avvenimenti che avevano segnato simili iniziative, la giunta aveva reputato inutile proporre la conduzione in economia, non conforme all’interpretazione conferita alla legge. Sebbene si trattasse di una scelta assennata, diversi consiglieri insorsero contro le lunghe pratiche che sarebbero state necessarie, sino a far variare la forma di gestione, onde evitare l’iter imposto dal solenne procedimento. Promotore della mozione era stato Angelo Galeno, exanarchico avvicinatosi al socialismo, in virtù dell’esperienza maturata in qualità di assessore al comune di Mantova. Come specificarono le sue parole, in quella città la gestione in economia aveva permesso di realizzare presto le case, mentre a Verona ancora si attendeva di espletare tutti i passaggi per l’impianto dell’apposita azienda116. Trasferitosi nel 1911 in Veneto, Galeno ignorava che, proprio in quel periodo, il Ministero dell’Interno aveva richiesto alle autorità civiche mantovane la regolarizzazione del servizio, altrimenti sarebbe stato precluso l’accesso ai mutui con il concorso dello stato concessi dalla Cassa depositi e prestiti117. La ratifica della proposta di Galeno valse ovviamente la disapprovazione dell’ufficio ministeriale, incline ad apprezzare il lavoro compiuto inizialmente dalla giunta118. Pertanto non conobbero esito positivo neppure le pressioni esercitate dal deputato Ellero sul sottosegretario Falcioni nel corso dell’estate, quando pure il sindaco Patrese rivolse una breve relazione, appellandosi all’esigenza di un intervento tempestivo119. La precarietà igienica che albergava negli alloggi dei meno abbienti era infatti ampiamente documentata dai risultati di un’inchiesta svolta nel 1911120. Le condizioni poco floride del comune, il cui bilancio si chiudeva con un disavanzo considerevole, non consentirono però deroghe rispetto alle direttive solitamente impartite in questi casi121. Il programma edilizio era così destinato a tramontare insieme all’amministrazione proponente, sostituita nel 1914 dal ritorno in auge dello schieramento clerico-moderato che portò a compimento la costituzione dell’Istituto per le case popolari122.

  • 123 M. Universo, Padova moderata e popolare, in «Storia urbana», 1979, n. 9, pp. 173-174; A. Ventura, P (...)
  • 124 Verbali del consiglio comunale di Padova, Istituto autonomo per le case popolari. Conferimento del (...)
  • 125 Ivi, lettera del prefetto di Padova al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici serv (...)
  • 126 E. Devaux, La municipalizzazione dei servizi pubblici a Padova, in «Il Comune Moderno», 1912, n. 5- (...)
  • 127 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 128 Ivi, minute di lettere del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al pref (...)

29Sebbene la vicenda di Treviso non si discostasse da quella di altri comuni in cui il rinnovo delle cariche amministrative aveva decretato il naufragio del municipalismo edilizio, la realtà era ormai condizionata da elementi significativi di mutamento. La possibilità di commutare gli esiti dell’intervento pubblico in una componente patrimoniale degli enti autonomi rendeva estremamente aleatoria la sopravvivenza di tali iniziative, destinate così a dipendere dalle fluttuazioni della vita politica cittadina. Entro la struttura di un istituto per le case popolari furono anche fagocitate le abitazioni gestite in economia dal comune di Padova, sorte per volontà dell’amministrazione democratica che nel primo decennio del Novecento aveva guidato la città nell’egemonia del deputato radicale Giulio Alessio123. A sancire tale epilogo fu nel 1920 il regio commissario, rinunciando alla costituzione dell’azienda speciale124. Il provvedimento pose così termine alle richieste per la regolarizzazione del servizio inoltrate alle soglie della grande guerra dal Ministero dell’Interno, in seguito alle perplessità espresse dal prefetto di Padova dinanzi alle perdite finanziarie che la gestione delle case provocava al bilancio municipale. Allertato forse dalle indicazioni ricevute in quel periodo riguardo alla controversia di Montagnana, il prefetto si era premurato di riferire sulle costruzioni, di fatto ignorate sino ad allora dagli organi di competenza125. Le direttive ministeriali avevano sollevato un certo malcontento fra le sfere del potere civico, dato che l’avvio dell’iniziativa era persino antecedente al varo della legge Luzzatti, riproducendo per taluni versi gli estremi di una situazione analoga a quella in cui si era imbattuto qualche anno prima il comune di Venezia. Eppure, le case popolari municipali non erano state difese dagli ambienti che ne avevano decretato l’avvento, bensì dall’amministrazione clerico-moderata del sindaco Leopoldo Ferri, nobile proprietario terriero, che nel 1912 aveva chiuso l’esperienza del governo popolare instauratosi in apertura di secolo. L’iniziativa padovana segnava dunque un significativo scarto in confronto a quanto si verificava generalmente in circostanze similari, dimostrando di trascendere i confini delle coalizioni politiche. Dodici anni di amministrazione popolare avevano infatti lasciato in eredità l’efficiente funzionamento di importanti servizi pubblici, in grado di dimostrare come «la municipalizzazione non [fosse] una chimera irrealizzabile e antieconomica»126. Alcuni consiglieri avevano anche proposto di affidare le costruzioni all’opera pia che dal 1900 si occupava di case popolari, anziché affrontare l’iter per l’impianto dell’apposita azienda. La soluzione non era stata però accolta dall’ufficio ministeriale, dato che l’art. 18 del testo unico sulle case popolari stabiliva unicamente la cessione agli enti autonomi127. Ottenuta la sospensione della pratica per via della guerra, il comune non ebbe quindi alternative alla fine del conflitto128.

  • 129 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 130 Direzione del Partito socialista, Primo congresso nazionale dei consiglieri comunali e provinciali (...)

30La complessità del solenne procedimento induceva dunque i comuni a preferire il modello dell’istituto per le case popolari, scelta avulsa dalle pressioni del Ministero dell’Interno. Come precisò Pironti durante l’e-same del progetto elaborato dal comune di Verona, la costituzione di un ente autonomo non poteva essere richiesta dalla Commissione reale, esulandone le relative disposizioni dalle competenze assegnate129. Tuttavia la struttura di tali organismi era congeniale alle grandi città, implicando il coordinamento del comune e di istituzioni disposte a elargire una prima dotazione a fondo perduto. Pertanto il problema assumeva declinazioni pressoché intricate nella miriade dei piccoli comuni, in cui il dilagare di gravi lacune sanitarie e la penuria di mezzi contraevano inesorabilmente l’entità degli interventi, come osservò il sindaco di Imola Afredo Xella al congresso fiorentino dei consiglieri comunali e provinciali socialisti. Le sue parole si soffermarono sulle differenze che intercorrevano fra i centri maggiori e quelli modesti, in quanto il complesso di prescrizioni definito, gravato ulteriormente dalla ridondante chiave interpretativa adottata, generava difficoltà molteplici, gravide di anse in cui si arenavano spesso gli slanci municipalisti130.

  • 131 G. Montemartini, Il nostro punto di vista di fronte alle “municipalizzazioni”, in «Il Comune Modern (...)
  • 132 V. Ghedini, La legge del 1903 sulle municipalizzazioni e le riforme necessarie, ivi, n. 6, pp. 328- (...)

31Sul finire del primo decennio del Novecento, il movimento municipalista cominciò a invocare un’opportuna revisione del dettato legislativo, alla luce dei risvolti di incertezza di cui era intrisa l’esperienza dei comuni. Secondo le osservazioni esposte da Montermartini al Congresso delle aziende municipalizzate del 1911, un nodo imprescindibile continuava a essere costituito dal principio della concorrenza, alla cui tutela aveva voluto chiaramente provvedere il legislatore, circoscrivendo confini precisi per il dispiegarsi dell’intervento municipale. Come chiosavano i commenti dell’autorevole esperto, «una legge sulle municipalizzazioni troppo rigida e piena di eccessivi controlli, costitui[va] una protezione a rovescio dell’istituto municipalizzatore, riuscendo a proteggere indirettamente l’impresa privata»131. Nella medesima sede un esame delle riforme necessarie era stato delineato da Vittore Ghedini, segretario della Federazione delle aziende municipalizzate, il quale, fra i temi affrontati, non aveva tralasciato di considerare adeguata mente «le difficoltà burocratiche dell’assunzione diretta». In particolare, il suo intervento focalizzò l’importanza di porre un termine per la notifica del parere della Commissione reale, cercando di ridurre i margini di quei passaggi che tendevano a diluire talora in maniera eccessiva l’osservanza del solenne procedimento. Al contempo le sue parole invocarono una maggiore chiarificazione dell’ingannevole criterio costituito dal “carattere industriale”, anche allo scopo di ridurre le discriminazioni fra i programmi finalizzati all’azienda speciale e quelli per la gestione in economia132.

  • 133 La Federazione della aziende municipalizzate aveva presentato un apposito memoriale al governo, A. (...)
  • 134 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 135 Art. 11, Regio decreto legge che riunisce in testo unico le leggi per le case popolari e per l’indu (...)
  • 136 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 137 Ibid.

32Se la guerra non consentì di portare a compimento il progetto per la riforma legislativa, la mutata temperie scaturita dal frangente bellico sfrondò l’intransigenza che aveva condizionato lo sviluppo della municipalizzazione delle case popolari133. La grave emergenza abitativa in atto indusse la Commissione reale a riconoscere concessioni che sarebbero state giudicate inammissibili ancora pochi anni prima: «durante il periodo dell’affitto il carattere prevalentemente industriale non [poteva] a stretto rigore essere riconosciuto», ma risultava preminente solo nel periodo della costruzione134. A sollecitare una simile inversione di tendenza erano state non solo le conseguenze della crisi, ma anche le aperture verso l’opera municipale operate dal testo unico sulle case popolari e l’industria edilizia varato nel 1919, annullando quella funzione di subordine rispetto ad altre iniziative a cui sino ad allora erano stati assoggettati i comuni135. Nonostante tali presupposti, la decisione intrapresa configurava una forzatura, in quanto, come precisò la relazione dell’ufficio ministeriale, l’esperienza aveva insegnato che raramente si verificavano le condizioni per ammettere l’assunzione del servizio in economia. D’altra parte la stessa legge definiva tale attività in termini di “industria edilizia”, implicando dunque il riconoscimento di uno schietto carattere industriale. Solitamente non sussisteva neppure la tenue importanza, in quanto i lavori richiedevano somme cospicue. Secondo l’ufficio ministeriale, «l’assunzione diretta in economia [...] contrasta[va] quindi nel maggior numero dei casi con la legge e trae[va] origine dal proposito delle amministrazioni di sottrarsi alla procedura per la costituzione delle aziende speciali»136. Non di rado il Ministero dell’Interno si trovava a dover constatare il fatto compiuto, a causa della poca solerzia con cui i prefetti inoltravano le notizie, malgrado le disposizioni impartite a questo riguardo. Al fine di evitare circostanze alquanto imbarazzanti, era stato necessario procedere a varie deroghe, con il rischio di generare non pochi inconvenienti, dato che, alla luce dell’esperienza accumulata, era evidente quanto i comuni non fossero in grado di compilare correttamente i bilanci137.

  • 138 Ivi, busta 75, fasc. 959, Sesto Fiorentino, case popolari, 1912-1922, verbali del consiglio comunal (...)
  • 139 Ivi, minuta di lettera del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al pref (...)
  • 140 E. Ragionieri, Un comune socialista: Sesto Fiorentino, Rinascita, Roma 1953, p. 131.
  • 141 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)

33Nella difficile congiuntura del dopoguerra, l’opportunità della gestione in economia indusse alla costruzione di case popolari alcuni comuni che erano stati costretti a rinunciarvi negli anni precedenti, demotivati dalla concatenazione di passaggi richiesti dalla solenne procedura. Come accennato nel quinto capitolo, questo fu il caso di Cotignola, Ravenna, Gonzaga e anche delle pratiche promosse da Massarenti a Molinella, mentre le amministrazioni di Castelleone e Sermide ottennero il riconoscimento della gestione in economia svolta sino ad allora, non essendo mai stato completato l’iter per l’impianto dell’apposita azienda. Il rinnovato atteggiamento degli organi ministeriali valse un esito positivo alle pratiche avviate a Sesto Fiorentino e Lendinara, rimaste in sospeso durante la guerra anche per l’ostinata intenzione di assumere il servizio in economia. Deliberata nel 1912 la costruzione delle case, il comune di Sesto Fiorentino era stato esortato a promuovere l’azienda, ma le irregolarità riscontrate negli atti non avevano permesso di provocare il parere della Commissione reale, finché il prefetto aveva ottenuto di procrastinarne la sistemazione alla fine del conflitto138. Su questa scelta incisero essenzialmente i rincari sopravvenuti, anziché l’ostilità verso un progetto scaturito nell’alveo di un’amministrazione come quella di Sesto Fiorentino, diretta da oltre un decennio dai socialisti, allora capeggiati dal sindaco Fortunato Bietoletti, ex-operaio alla Richard Ginori139. Nell’arco di pochi anni il comune si era infatti distinto per un ampio programma di intervento, non senza vivaci proteste140. In difesa degli interessi di Lendinara si era levata invece la voce del deputato di zona Giacomo Matteotti, un intervento che si era discostato dalle forme della mediazione notabilare incontrate nel corso dell’età giolittiana, configurando bensì un atto di denuncia degli «atti di violenza favoriti dal prefetto» Pietro Frigerio141.

  • 142 Nel 1921 Frigerio passò a Pisa, ma da lì fu presto trasferito a Messina, a causa delle protese dei (...)

34Gli attacchi delle brigate fasciste avevano costretto l’amministrazione socialista a dimettersi, lasciando incompiuti gli stabili avviati dalla precedente giunta clerico-conservatrice, di cui non era stato possibile garantire il compimento anche per la mancata erogazione del mutuo concesso dalla Cassa depositi e prestiti142.

  • 143 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 144 Militante della lotta partigiana, Stignani sarebbe morto suicida in carcere per sottrarsi alle sevi (...)
  • 145 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)
  • 146 G. Melis, Storia dell’amministrazione italiana, cit., p. 302. Nel novembre 1921, Mori fu nominato c (...)

35Nonostante la tolleranza della gestione in economia, il comune di Castel Guelfo fu costretto nel 1922 all’iterazione della solenne procedura per attuare l’ampliamento dell’azienda, l’unico caso di quegli anni in cui fu imposto un simile provvedimento143. Nello scenario peculiare del periodo, l’eccezionalità della richiesta lascia supporre motivi di prevenzione ideologica, di cui non è quasi possibile rinvenire tracce fra i documenti dell’anteguerra. A caldeggiare l’iniziativa era infatti il sindaco rosso Alfredo Stignani144, appoggiato dal pieno consenso del prefetto che non risparmiò parole di biasimo al Ministero dell’Interno145. Il prefetto espresse un parere piuttosto forte, senza dubbio in grado di esprimere il disagio avvertito in una fase di crisi economica e penuria di alloggi, in cui l’espletamento dell’iter previsto dalla legge avrebbe comportato lungaggini semplicemente nefaste. A capo della prefettura bolognese figurava Cesare Mori, apertamente ostile agli assalti squadristi, destituito proprio in quell’anno per essere trasferito poi in Sicilia, dove sarebbe divenuto il “prefetto di ferro” della lotta alla mafia, figura immortalata non solo in sede storiografica, ma anche dalla cinematografia e dalla letteratura, ispirando personaggi e fatti descritti da Sciascia ne Il giorno della civetta146.

  • 147 Regi decreti legge, 4 gennaio 1920, n. 1; 18 aprile 1920, n. 475; 16 gennaio 1921, n. 13.
  • 148 Decreto luogotenenziale, 30 dicembre 1917, n. 2046; decreto legge luogotenenziale, 27 marzo 1919, n (...)
  • 149 L. Einaudi, Il problema delle abitazioni, Treves, Milano 1920, pp. 46-47.
  • 150 G. Prato, La battaglie per le case e il decreto del domicilio coatto, estratto dalla «Rivista d’Ita (...)
  • 151 R. Bachi, Il calmiere per le pigioni dinanzi al parlamento subalpino, in «La Riforma Sociale», n. 7 (...)
  • 152 L. Einaudi, Il problema delle abitazioni, cit., pp. 17-22. Su tali temi mi sia permesso di rimandar (...)
  • 153 Sulla sua figura G. M. Claudi, L. Catri (a cura di), Dizionario storico-biografico dei Marchigiani,(...)
  • 154 U. Borsi, Le libertà comunali della terza Italia. Discorso inaugurale dell’anno accademico 1910-191 (...)
  • 155 R. Vuoli, Il problema delle abitazioni nel diritto pubblico moderno, Tip. Unione Editrice, Roma 191 (...)
  • 156 Ivi, p. 52.
  • 157 Ivi, pp. 53, 56, 60, 107.

36Gli elementi di forzatura innescati dalla guerra avevano modificato gli estremi di riferimento, giustificando l’ingerenza dei poteri pubblici nel settore della rendita immobiliare. Oltre all’insediamento nelle principali città del commissariato governativo per le abitazioni con competenze che rasentavano forme di requisizione dei locali liberi147, il susseguirsi di alcuni decreti aveva introdotto il cosiddetto “vincolismo locativo”, vietando la rescissione dei contratti e l’aumento dei canoni, allo scopo di contenere l’inasprimento delle condizioni di vita su cui già gravava il rincaro dei generi di prima necessità148. Assai critico fu Luigi Einaudi, secondo il quale la scarsa disponibilità di alloggi e il rischio di dover sostenere affitti più elevati sortivano l’effetto di rendere sconveniente il cambiamento di casa, tanto che gli inquilini vi si tenevano «aggrappati come ostriche allo scoglio»149. Di fatto le disposizioni emanate avevano finito per stabilire una forma inconsueta di “domicilio coatto”150. Così «la guerra -fra le tante riesumazioni-ha ridato vita all’antico “diritto di insistenza”», commentò Riccardo Bachi su «La Riforma Sociale»151. Non a caso al sapore vetusto di tali provvedimenti aveva dedicato un certo spazio anche Einaudi, non senza l’intento di volerne evidenziare le reminiscenze di retaggio quasi feudale152. Ancor prima del conflitto, il richiamo a tradizioni ormai desuete servì in effetti a giustificare l’azione regolatrice dello stato nell’opera di Romeo Vuoli, un giovane giurista che sarebbe divenuto docente di diritto amministrativo a Milano e rettore dell’Università di Macerata153. Nell’ateneo di cui avrebbe tenuto le redini, Vuoli conseguì la laurea in giurisprudenza nel 1911, anno accademico inaugurato da una prolusione di Borsi dedicata alle libertà comunali nella terza Italia154. Presentata una dissertazione sull’intervento degli enti pubblici per limitare i prezzi dei generi di prima necessità e degli affitti, Vuoli approfondì negli anni seguenti il secondo aspetto, nell’ambito della rassegna Il problema delle abitazioni nel diritto pubblico moderno pubblicata nel corso del 1914 sulla «Rivista internazionale di scienze sociali e discipline ausiliarie», da cui sarebbe risultata una monografia dal medesimo titolo. Ricche di riferimenti agli obblighi imposti ai proprietari in materia di locazione e migliorie nel Piemonte sabaudo e nella Roma dei cesari e dei papi155, le sue riflessioni focalizzavano l’attenzione sulla casa quale «oggetto di diritto pubblico»156. Sebbene l’abitazione fosse strettamente correlata a un diritto di proprietà, egli riteneva necessaria l’introduzione di “limitazioni economiche” che dovevano riguardare principalmente il regime delle pigioni, invocando l’«intervento dello stato per disciplinare il diritto all’abitazione»157.

  • 158 Commissione centrale per le case popolari o economiche, Relazione della Commissione per l’anno 1908 (...)
  • 159 Relazione della Commissione centrale per le case popolari o economiche per l’anno 1910 presentata a (...)

37Al di là della posizione di Vuoli pressoché isolata insieme alla voce dei socialisti nel panorama liberista dell’anteguerra, l’ingerenza governativa nelle dinamiche del settore abitativo divenne consuetudine nell’epilogo del conflitto, quasi paradossalmente in un clima esasperato dalla paura del bolscevismo, sullo sfondo di eventi come i moti del 1917 e l’occupazione delle fabbriche. D’altronde la congiuntura bellica aveva accelerato l’accettazione del protagonismo dello stato in ambito economico, un trend in cui si innestò l’apertura verso la municipalizzazione delle case popolari, al contempo congeniale all’obiettivo di spezzare la stasi che paralizzava l’attività edilizia. Tuttavia il ruolo di margine dei comuni era stato ormai suggellato, affidando da tempo il destino dell’e-dilizia popolare italiana agli istituti per le case popolari. Già all’indomani dell’entrata in vigore del testo unico approvato nel 1908, era sembrato infatti «non lontano il giorno in cui i capoluogo di provincia più importanti [avrebbe avuto] il proprio istituto autonomo»158. Nel biennio precedente il numero di tali organismi si era raddoppiato, con una diffusione omogenea sul territorio nazionale a cui rispondeva per contro il lento progredire delle aziende municipali. Nonostante le numerose domande incentivate dalle agevolazioni creditizie riservate ai comuni dalla riforma legislativa, sul finire del 1910 gli istituti per l’edilizia popolare non solo sopravanzavano le aziende municipali, ma apparivano in piena espansione con quindici nuovi enti in fase di riconoscimento legale159. Auspice l’impostazione definita dal legislatore, il movimento per le case popolari aveva intrapreso una parabola ascendente, mediante la mobilitazione di tutte le forze che potevano contribuire a risolvere l’annoso problema, in cui un ruolo cruciale andava riconosciuto agli enti autonomi. Accanto a tale impegno, l’intervento municipale avrebbe continuato a profilarsi nell’ambito di quel ventaglio di opere collaterali deputate a costituirne il necessario completamento. L’esperienza dell’età giolittiana aveva segnato così gli esiti di una vicenda che, attraverso le debite sistemazioni, avrebbe mantenuto a lungo la struttura su cui era stato plasmato il comparto dell’edilizia pubblica.

6.4 Intervento diretto ed enti autarchici: prodromi dello stato sociale

  • 160 L. Ornaghi, Origini e natura “politica” dell’intervento pubblico per l’edilizia abitativa: le case (...)
  • 161 V. Domenichelli, Dall’edilizia popolare ed economica all’edilizia residenziale pubblica. Profili gi (...)
  • 162 Ivi, p. 18.
  • 163 L. Ornaghi, Origini e natura “politica” dell’intervento pubblico per l’edilizia abitativa, cit., p. (...)
  • 164 V. Domenichelli, Dall’edilizia popolare ed economica all’edilizia residenziale pubblica, cit., p. 2 (...)

38La cesura bellica costrinse a infrangere i limiti posti dalle contraddizioni sino ad allora prevalenti, travalicando quel coacervo di suggestioni pervaso da moventi di filantropico paternalismo in cui era avvenuta la genesi dell’edilizia popolare italiana. L’organizzazione del settore era stata incanalata entro le direttive di un impianto legislativo che recava un riflesso preciso degli orientamenti maturati dal pensiero giuridico coevo, di cui la vicenda della municipalizzazione delle case popolari rappresentò uno dei risvolti più sintomatici, come attesta l’excursus delineato nel presente lavoro. Il complesso delle disposizioni definite da Luzzatti era stato incardinato intorno alle ragioni di un’ibrida commistione fra pubblico e privato, alla cui radice soggiaceva l’incontro, non ancora risolto positivamente, fra la categoria del “politico” e quella del “sociale”. In assenza di un punto di raccordo, la supremazia della prima tendeva a fagocitare gli interessi espressi dalla seconda, permettendo così di identificare nell’esperienza dell’edilizia popolare non tanto una conseguenza della trasformazione dello stato di diritto in stato sociale, bensì una fase fondamentale di tale processo160. L’opera del legislatore nacque infatti dall’esigenza di disciplinare un insieme di problematiche che configurava un bisogno, destinato a tramutarsi in un interesse generalizzato per assurgere poi al rango di diritto oltre i confini cronologici qui analizzati, sebbene in tale accezione fosse stato percepito sin dalle origini dalle forze del progresso sociale. Nella cornice dello stato liberale, la legislazione per la casa si connotò essenzialmente quale intervento giuridico finalizzato a regolare un fenomeno di natura sociale. L’impostazione avallata mirava a sollecitare l’opera dei privati, nella certezza che, pur perseguendo vantaggi propri, avrebbe apportato un miglioramento all’intera comunità161. Non diversamente dai decenni precedenti, la costruzione di abitazioni popolari continuò a essere intesa alla stregua di un’attività di ordine privato: la sola differenza consisteva nell’aver voluto che la materia fosse disciplinata latu sensu, o meglio, «favorita legislativamente»162. La propensione sociale del provvedimento appariva dunque istituzionalizzata tramite il meccanismo dei prestiti e l’esenzione tributaria, con l’obiettivo di eludere l’abiura dell’ortodossia liberista, un banco di prova in realtà procrastinato semplicemente nel tempo. L’ordinamento introdotto cristallizzava un rapporto fra lo stato e i soggetti chiamati a operare nel settore, senza però codificarne le reciproche relazioni, limitandosi a chiedere ai privati di diventare portatori anche di istanze collettive. Pertanto gli esordi dell’e-dilizia popolare italiana furono segnati dallo “scoordinamento” fra le priorità di un sistema giuridico incentrato su entità indipendenti dai poteri statali e l’opzione dell’intervento pubblico, in sostanza il vizio d’origine che accompagnò quel passaggio da una “politica della beneficenza” a una “politica del benessere” in cui si innestò l’avvio dello stato sociale163. La reticenza a modificare tale assetto comportava la rinuncia a trasformare la regolamentazione del paese legale in efficace facoltà di azione nel paese reale164. In piena coerenza con tale prospettiva si precisava quindi il ruolo di margine, o se si vuole “residuale”, riservato ai comuni, indubbiamente uno dei tratti più ambigui della legge Luzzatti. Se da una parte lo stato delegò le amministrazioni civiche ad agire in sua vece, dall’altra l’opera municipale fu subordinata a quella degli organismi privati, lasciando trasparire il forte condizionamento degli estremi indicati dal pensiero giuridico. La discrasia insita in tali scelte risultò persino rafforzata dalle norme varate con il testo unico del 1908, inserendo fra le competenze dei comuni un’importante funzione di sostegno agli istituti per le case popolari. Sistemata compiutamente dopo l’abbozzo avanzato nel 1903, la struttura di tali enti coagulava di fatto una proficua compartecipazione fra pubblico e privato. Come è stato già precisato, il testo unico non intaccò la discriminante che penalizzava l’iniziativa municipale, pur contemplando l’opportunità del concorso statale per i mutui contratti con la Cassa depositi e prestiti.

  • 165 Ivi, p. 34.
  • 166 C. Bersani, Lo stato e il pluralismo nell’Italia contemporanea. Corpi collettivi e diritto pubblico (...)
  • 167 L. Ornaghi, Origini e natura “politica” dell’intervento pubblico per l’edilizia abitativa, cit., p. (...)
  • 168 C. Bersani, Lo stato e il pluralismo nell’Italia contemporanea, cit., p. 46.
  • 169 L. Ornaghi, Stato e corporazione. Storia di una dottrina nella crisi del sistema politico contempor (...)
  • 170 F. Rugge, Autonomia ed autarchia degli enti locali: all’origine dello stato amministrativo, in A. M (...)
  • 171 S. Romano, Decentramento amministrativo, estratto dalla Enciclopedia giuridica italiana, vol. IV, p (...)
  • 172 F. Rugge, Autonomia ed autarchia degli enti locali, cit., pp. 278-280.
  • 173 id., Dottrina tedesca e crisi dell’“autonomismo giuridico” in Italia tra Ottocento e Novecento, in (...)
  • 174 S. Romano, Il comune, cit., p. 102.
  • 175 F. Rugge, Autonomia ed autarchia degli enti locali, cit., p. 286.
  • 176 C. Bersani, Lo stato e il pluralismo nell’Italia contemporanea, cit., p. 52.
  • 177 F. Rugge, Autonomia ed autarchia degli enti locali, cit., p. 285.
  • 178 S. Romano, Il comune, cit., p. 80
  • 179 Ivi, p. 87

39Accanto ai perfezionamenti escogitati, il carattere innovativo della riforma legislativa consisteva essenzialmente nell’esito di spezzare la preminenza dall’attività privata, a vantaggio degli istituti per le case popolari, perfettamente rispondenti alle esigenze della riflessione giuridica sulla centralità dello stato165. Tali enti furono assimilati a istituzioni pubbliche, benché costituissero figure associative di diritto privato e commerciale166. Come restituisce emblematicamente il caso dell’edilizia popolare, l’affermazione di impellenti bisogni sociali incrinava gli schemi di legittimazione dello stato di diritto, con la sua pretesa di comporre e armonizzare i molteplici interessi peculiari esternati dalla società167. Gli enti di diritto pubblico risultarono congeniali a rivestire il ruolo di contatto fra il potere centrale e la società civile, articolando il consolidamento dell’amministrazione per servizi attraverso cui si sarebbero estrinsecati i prodromi dello stato sociale. Un tassello fondamentale di tale percorso coincise con il riconoscimento giuridico, in quanto solamente l’attribuzione di uno scopo correlato a funzioni di pubblica utilità consentiva di modificare in senso pubblicistico la posizione degli organismi civili168. Tuttavia, entro gli orizzonti di un contesto solcato da una decisa tendenza all’accentramento amministrativo, il punto di riferimento non fu il concetto di autonomia, bensì quello di autarchia, sullo sfondo di quella metafora del corpo che resta tra le più “formidabili” del discorso politico di ogni tempo169. D’altronde il concetto di autonomia era ormai screziato di valenze ideologiche che trovavano un rimando immediato nei programmi propugnati dai gruppi socialisti, oltreché fra i paludamenti di anacronistico storicismo a cui inneggiava il movimento cattolico. Il vocabolo autarchia si prestava così a evitare «imbarazzanti coincidenze» di natura ideologica170. Tale preferenza determinava però uno slittamento semantico suscettibile di significative conseguenze, ben lungi dal configurare una semplice variante lessicale. A catalizzare l’attenzione sul concetto di autarchia fu come è noto la voce sul decentramento amministrativo redatta nel 1897 da Santi Romano per l’Enciclopedia giuridica italiana, un insieme di riflessioni poi circostanziato per il trattato di diritto amministrativo curato nel 1908 da Vittorio Emanuele Orlando, in cui comparve anche il già citato testo di Borsi Le funzioni del comune italiano171. La nozione di autarchia permetteva di respingere la distinzione dell’ente locale dallo stato, giustificando l’organicità del comune all’apparato di governo. Pertanto i poteri municipali sussistevano unicamente in virtù di una delega statale, principio che non solo invalidava l’esistenza di poteri propri congeniali alla battaglia per l’autonomia comunale, ma rimuoveva al contempo ogni ostacolo a una netta ingerenza delle autorità statali172. Questa chiave di lettura tramutava dunque le facoltà municipali in funzioni essenzialmente delegate che non implicavano necessariamente la presenza di organi comunali elettivi, prestando l’autarchia a involgere in una declinazione di carattere autoritario, anche nell’influenza della dottrina giuridica tedesca173. Seppur non ridotto a mero organo burocratico dello stato, il comune si qualificava nella parvenza di «amministrazione statuale indiretta»174, o meglio di «appendice flessibile dell’amministrazione centrale»175. Il decentramento tratteggiato da Romano si connotava infatti in senso innanzitutto burocratico, coinvolgendo uffici periferici dell’amministrazione centrale, sino a determinare l’assegnazione di funzioni statuali a enti non statuali176. In una fase di accentuato antagonismo politico, la categoria del decentramento poteva assorbire così quella dell’autonomia comunale, commutandone i termini da «questione di libertà in questione di funzioni»177. Come spiegava Romano nel 1908, il nodo cruciale consisteva nella concessione della facoltà di compiere una funzione pubblica: «Autarchia dunque significa una capacità sui generis, che deriva dalla rinuncia dello stato all’esercizio di un’attività, che pur rientrerebbe nella naturale sua sfera di funzioni, a vantaggio di enti che impersonano e considerano come di proprio interesse l’attività medesima»178. Ad adempiere un simile ruolo erano gli enti riconosciuti giuridicamente: «Subbietto di autarchia-giova ripeterlo [...]-non può essere che una persona di diritto pubblico»179.

  • 180 C. Bersani, Lo stato e il pluralismo nell’Italia contemporanea, cit., p. 58.
  • 181 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la mu­nicipalizzazione (...)
  • 182 F. Barca, Storia del capitalismo italiano dal dopoguerra a oggi, Donzelli, Roma 1997, pp. 9-12.

40Nel sostrato teorico del concetto di autarchia, l’amministrazione per servizi era dunque chiamata a organizzare la domanda politica, allo scopo di tutelare l’essenza dello stato di diritto ampliandone pure le basi sociali180. Lungo l’arco cronologico dell’età giolittiana la vicenda della municipalizzazione delle case popolari si era dipanata anche fra le ricadute di tali orientamenti, in grado di fornire un ulteriore chiarimento alla cornice di riserve e pregiudizi delimitata dall’eccesso di scrupoli che condizionava il Ministero dell’Interno, insieme alle oscillazioni ambivalenti in cui si profilava il complesso della normativa sulle case popolari. L’obiettivo di preservare l’integrità dello stato concorse a irrobustire il fronte della diffidenza verso le case popolari municipali, ben più di quanto avvenisse per l’assunzione diretta di altri servizi, trattandosi di un settore che segnava un’evidente comunanza con quel ventaglio di iniziative tradizionalmente svolte dai comuni al confine fra la beneficenza e l’intento di migliorare le condizioni delle classi lavoratrici. L’edificazione di case popolari non rispondeva a esigenze avvertite dall’intera cittadinza, benché il Consiglio di Stato vi avesse ravvisato quel carattere di pubblica utilità, componente fondante dei servizi definiti appunto pubblici181. Scartata la validità di un’estesa attuazione delle teorie municipaliste, l’impianto legislativo preferì allora convogliare la soluzione di tali problematiche entro la struttura di tipo ibrido offerta dagli istituti per le case popolari, in grado di conciliare il dissidio fra pubblico e privato che insidiava lo stato liberale. Una dicotomia che tendeva infatti a polarizzarsi non solo nell’organizzazione dei servizi pubblici, ma anche fra i fattori della crescita capitalistica avviata nel paese, come attestava in quegli anni la nascita di enti parastatali, fra cui l’Istituto nazionale delle assicurazioni che avrebbe avuto un ruolo non secondario nello sviluppo italiano182. Il sistema degli enti per le case popolari consentiva ai comuni di delegare a soggetti di diritto pubblico funzioni non estranee all’esercizio della propria autorità, in piena coerenza con le riflessioni catalizzate dal principio dell’autarchia.

41Il pensiero giuridico aveva così contribuito a definire una piattaforma in cui disgregare l’operato del comune popolare sostenuto innanzitutto dai socialisti, un ideale destinato a trasfondersi in un miraggio onirico che rievocava gli accenti del Sogno annunciato da Andrea Costa. Come indica la posizione degli organi ministeriali focalizzata nell’ambito del presente lavoro, l’origine della contesa induceva a circondare di sospetto l’incursione del comune nel mercato economico al fine di fornire beni e servizi ritenuti correlati alle competenze della libera concorrenza. Un chiaro riverbero degli orientamenti rilevati traspare quindi dal rapporto fra centro e periferia condensato nelle iniziative analizzate, frammenti di esperienze locali, riflessi di microstoria aggregati in un articolato mosaico che mostra un’altra faccia dello sforzo compiuto a livello centrale allo scopo di rimuovere le differenze e uniformare lo scenario nazionale. Tutto ciò all’insegna delle priorità poste da un più ampio disegno finalizzato a rafforzare la compagine dello stato unitario, annullando il consolidamento di nuclei di potere alternativi. L’excursus ricostruito ripercorre dunque gli estremi della battaglia contro la cieca intransigenza dell’amministrazione centrale, uno scontro che dimostrò di anelare al pieno riconoscimento del diritto alla casa, senza consumarsi unicamente nella mera difesa di interessi autoctoni. La parabola compiuta dal bisogno di abitazioni si inserì nella crisi dello stato di diritto, di cui la municipalizzazione delle case popolari restituisce indizi significativi nel paradosso di vincoli e divieti fissato dai canoni di interpretazione legislativa, con il ricorso a una chiave di lettura costellata di criptiche elucubrazioni. Il valore dell’intera vicenda rimane così racchiuso nella risposta elaborata in seno alle molteplici situazioni indagate, con un debito di riconoscenza verso gli amministratori incontrati che, sullo sfondo della narrazione, si ergono quali protagonisti assoluti per il merito di aver travalicato difficoltà burocratiche e penuria di risorse, lasciando scaturire dall’impegno sostenuto i prodromi del nostro welfare state.

  • 183 Come è valido per l’esperienza della municipalizzazione nel suo complesso, S. Adorno, C. Sorba (a c (...)

42L’esperienza della municipalizzazione delle case popolari nell’età giolittiana consente infatti di individuare un percorso che approdò al riconoscimento delle problematiche abitative quale questione di interesse collettivo. La genesi dell’housing sociale si disperde pertanto nel complesso di iniziative germinate nel tardo Ottocento, di cui una rapida sintesi è stata fissata nelle pagine che aprono la presente narrazione. A imprimere una svolta furono i provvedimenti legislativi in materia di case popolari e municipalizzazione varati nel corso del 1903, in grado di fissare un vero e proprio termine spartiacque per gli sviluppi del settore. Il combinato disposto scaturito dalle due leggi, o meglio il canone interpretativo applicato, definisce così il filo rosso attraverso cui si dipana l’insieme esaminato nelle pagine precedenti, quel mosaico di episodi municipali disarticolato nella straordinaria messe di documentazione conservata fra le carte accumulate dal Ministero dell’Interno. Come posto in evidenza, il destino della municipalizzazione delle case popolari non poté sottrarsi al coacervo di risvolti ambivalenti da cui non erano immuni entrambe le normative, suffragate dalla necessità di disciplinare fervori che sino ad allora si erano svolti in assenza di opportuni parametri. Nell’ombra della connivenza fra i metodi municipalisti e la sedizione socialista, un ruolo cruciale fu pertanto attribuito alla forma di gestione, da cui sembrava dipendere strettamente la possibilità di prevenire fuorvianti abusi, come segnalò anche un autorevole esperto di diritto amministrativo quale Umberto Borsi. Le pratiche analizzate denunciano inequivocabilmente le esigenze di stretto controllo avvertite dagli organi del Ministero dell’Interno, specialmente mediante il lavoro svolto dall’ufficio per la municipalizzazione, incaricato di redigere le relazioni utilizzate dalla Commissione reale per formulare il proprio responso. D’altronde la facoltà decisionale attribuita a tale organismo coincideva con l’anello ultimo di un iter che, pur traendo origine da un progetto votato in sede di amministrazione civica, non poteva dirsi avviato sino a quando non ne fosse giunta comunicazione al Ministero dell’Interno tramite nota prefettizia. In seguito al parere emesso dal Consiglio di Stato dinanzi al ricorso intentato dal comune di Castelfranco dell’Emilia contro la giunta provinciale amministrativa di Bologna, la Commissione reale stabilì che l’azienda speciale costituiva l’unica forma di gestione possibile per le case popolari. I cascami giuridici di tale vicenda furono fissati in un vero e proprio paradigma normativo, con la conseguenza di precludere l’opportunità della gestione in economia, qualsiasi fosse l’entità della somma da investire. Se da una parte l’obbligo dell’azienda speciale lascia trasparire la priorità di vigilare sugli sviluppi di un settore che sembrava liberare cellule di collettivismo, dall’altra il mosaico di esperienze ricostruito nelle pagine precedenti restituisce un significato che non si esaurisce affatto nella lettura in chiave politica prevalente nella prima stagione storiografica dedicata al municipalismo183.

  • 184 R. Balzani, Le tradizioni amministrative locali, cit., p. 620.
  • 185 F. Rugge, “La città che sale”, cit., p. 64; M. Degl’innocenti, Il comune nel socialismo italiano, c (...)

43Ad avvalorare tale prospettiva è stato soprattutto il legame quasi inscindibile intercorso tra il movimento per la municipalizzazione e il partito socialista, a cui non sfuggì neanche l’ambito delle abitazioni. L’avvento delle case popolari municipali rimase prevalentemente ancorato all’opera degli amministratori socialisti, tanto che fra le settanta iniziative individuate se ne possono riconoscere almeno trentatre ascrivibili a maggioranze consiliari rosse, accanto ad altre ventidue dovute a forze di orientamento democratico-popolare. Fra queste ultime predominavano ovviamente le coalizioni bloccarde, al cui interno i socialisti furono solitamente gli artefici di tali programmi, talora in contrasto con le altre fazioni. Come attestano le situazioni indagate, la geografia della municipalizzazione edilizia produsse pertanto un’importante sovrapposizione con quella tratteggiata dal socialismo italiano, comprovata inequivocabilmente dai fervori animati dai comuni dell’Emilia rossa, apportando un’ulteriore conferma al ruolo nettamente distinguibile di una «via emiliana all’imprenditoria comunale»184. Un trend quest’ultimo con propaggini nell’area padana, oltreché in Romagna, dove l’esempio fornito dalla radicata cultura repubblicana fu affiancato da alcune delle poche iniziative di marca cattolica, senz’altro incentivate da un senso di concorrenza ed emulazione. Corroborata da un ineguagliabile primato numerico, la “via emiliana” alla municipalizzazione ha finito talora per ottenebrare il rilievo di altri risultati, magari decisamente circoscritti, ma non per questo meno significativi. Al di là della pratica edilizia, quel “laboratorio sperimentale” per antonomasia realizzato dai socialisti di Reggio Emilia trovava un corrispettivo nella Catania del sindaco Giuseppe De Felice Giuffrida, la cui politica municipalista lasciò un’eredità in grado di travalicare ampiamente i confini dell’immediato circondario. Quasi precursore nello scenario italiano, l’impianto del panificio catanese restituisce una spia d’allarme rispetto all’esperienza del Mezzogiorno, anche per quanto riguarda i programmi varati in materia di case popolari. Gli scarsi intenti riscontrabili in tali aree compongono infatti un’utilissima cartina al tornasole, non solo al fine di focalizzare scarti e peculiarità precipue. A differenza delle tendenze cristallizzate nel modello del “laboratorio” padano, i pochi caseggiati sorti al sud si dovevano all’opera di forze tradizionaliste, trattandosi solamente dello stabile realizzato a Matera su sollecitazione del prefetto e del gruppo voluto dall’amministrazione moderata di Foggia. Rispetto a quanto si verificava nei più avanzati bacini coevi, la municipalizzazione non configurava un’alternativa alle imprese private, bensì uno strumento per compensarne le carenze, lasciando emergere per contralto l’affermazione dell’intervento pubblico innanzitutto in risposta alla crisi del liberismo185.

  • 186 ASBR, Archivio Storico del Comune di Brindisi, Costituzione di un ente autonomo per case popolari. (...)
  • 187 C. Pavone, L’avvento del suffragio universale in Italia, in C. Pavone, M. Salviati (a cura di), Suf (...)
  • 188 E. Tognotti, Note sul convegno, cit., p. 179.

44Depurata dall’afflato di profondo rinnovamento insito nella propaganda di matrice socialista, tale strategia poteva affrancarsi dalle remore che ne pregiudicavano una larga condivisione, rivelando potenzialità per nulla intrinseche a una prospettiva di eversione sociale, come attestavano d’altra parte le collaudate esperienze britanniche. L’orizzonte definito dai comuni meridionali si prospettava dunque portatore di indicazioni altre, di cui appariva alquanto sintomatico lo iato che venne ad esempio a profilarsi fra gli amministratori dell’allora provincia di Bologna e i socialisti brindisini che pure potevano vantare un certo grado di organizzazione. Come evidenziato nel quinto capitolo, nel consiglio comunale della città pugliese furono infatti gli esponenti socialisti a esprimere posizioni affini a quelle che accomunavano le frange liberali, circondando di diffidenza l’impegno diretto del municipio nel settore delle abitazioni. Sullo sfondo dell’arretratezza non scaturivano i limiti di una preparazione lacunosa, quanto piuttosto si imponeva l’esigenza di una linea rispondente agli estremi del contesto di riferimento. L’intenzione di completare opportunamente lo schema di un programma educativo si contrapponeva qui alla necessità di avviare sostanzialmente ex-novo un simile processo, incentivando la sedimentazione della coscienza civile della masse attraverso un complesso di iniziative in cui il problema della casa cedeva alla priorità di altri aspetti. A questo proposito riveste particolare interesse il rifiuto opposto dal socialista brindisino Prampolini a una delle clausole contemplate nella bozza di statuto preparata per il locale ente autonomo. Il sindaco Barnaba aveva voluto subordinare l’ammissione degli inquilini con prole all’adempimento degli obblighi scolastici, una «misura così grave» per il consigliere socialista che ben sapeva come i meno abbienti non potessero rinunciare ai proventi rimessi dai figli, costretti pertanto a disertare le scuole186. Tale disposizione fu invece una costante nei regolamenti definiti per le case popolari municipali dell’Emilia rossa, dove senza dubbio le sezioni socialiste locali cominciavano a raccogliere i frutti di un’opera formativa che aveva potuto ampiamente avvalersi della simbiosi fra società cooperative e leghe di resistenza. Il basso livello di scolarizzazione si ripercuoteva immediatamente sull’accesso alle urne, di fatto precluso a segmenti consistenti delle classi lavoratrici, come aveva lamentato anche Barnaba ravvisando la discrasia che si componeva fra il suggello referendario richiesto dall’iter per la municipalizzazione e il mancato coinvolgimento delle fasce maggiormente interessate. Se ciò aveva in generale un certo rilievo, ancor più accentuato ne era il grado di incidenza al sud, finché la concessione del suffragio universale maschile non giunse ad abbattere la barriera dell’analfabetismo187. Nelle province meridionali una vera e propria funzione di rottura era per lo più svolta dagli ambienti del radicalismo, in luogo del ruolo prioritario detenuto invece dai socialisti nelle zone in pieno sviluppo dell’Italia centro-settentrionale. Intorno alla “via emiliana” si articolavano così altri percorsi, magari all’apparenza meno efficaci a causa della scarsa risonanza ottenuta, ma di fatto perfettamente aderenti alle peculiarità a cui dovevano rispondere. Anche il mosaico ricostruito intorno alla vicenda delle case popolari municipali attesta così la «mancanza di una via unitaria alla municipalizzazione»188.

45Se da una parte non è dunque possibile rintracciare la validità di un modello preciso, dall’altra la pluralità delle esperienze si riaggregava nella linea univoca perseguita dagli organi del Ministero dell’Interno nella trattazione delle pratiche, con la tendenza ad azzerare il valore delle variabili locali. La rigida applicazione dei precetti normativi non ammetteva deroghe, né tanto meno adattamenti di circostanza, all’insegna di canoni pressoché uniformi che aprono non poche falle in un quadro di riflessione storiografica egemonizzato da valutazioni di carattere ideologico. La complessità dell’insieme involge nel rischio di essere sminuita in senso unilaterale, mentre i documenti analizzati restituiscono anche il ruolo tutt’altro che insignificante di preoccupazioni dovute allo stato infelice delle finanze comunali. A risultare prioritario era infatti l’esatto adempimento delle prescrizioni di legge, tanto da indurre l’ufficio per la municipalizzazione a esercitare un’attenta vigilanza sull’operato delle amministrazioni locali. Come puntualizzato più volte, il lavoro di controllo svolto a livello centrale mirava essenzialmente al corretto svolgimento della solenne procedura, non inficiato da osservazioni o provvedimenti dettati dal colore politico dei soggetti promotori. Verso tale aspetto non sembrava sussistere particolare interesse da parte degli organismi ministeriali coinvolti nell’iter per la municipalizzazione, conformati a una condotta irreprensibile avulsa dal condizionamento di fattori che esulavano dal contenuto dei piani tecnici e finanziari. Non mancò persino una certa tolleranza rispetto alle irregolarità compiute da comuni governati dai socialisti, di cui restano emblematici i casi di Reggio Emilia e Molinella.

  • 189 L’altra proposta respinta fu quella del comune di Thiene per il riscatto e l’esercizio di un impian (...)
  • 190 F. Zerbi, Ciò che insegna il primo esperimento di referendum comunale, in «L’autonomia comunale. Ri (...)
  • 191 R.C. Fried, Il prefetto in Italia, Giuffrè, Milano 1967, p. 130; N. Randeraad, Autorità in cerca di (...)
  • 192 G. Schininà, Le città meridionali in età giolittiana, cit., pp. 40-45.

46Nel complesso il cospicuo corpus documentale analizzato non lascia trasparire un organico disegno votato a reprimere, o quanto contrastare, gli intenti manifestati dalle forze che destavano sospetto fra i garanti dell’ordine costituito. Di fatto la prospettiva della municipalizzazione edilizia era scivolata in un coacervo di timori e perplessità circoscritto per lo più nei confini della riflessione teorica in cui si consumava il dibattito sull’argomento, senza permeare la posizione espressa dagli organi ministeriali. Come ricordato nel quarto capitolo, le prime istanze esaminate avevano addirittura suscitato apprezzamenti sinceri, accompagnati da una certa compiacenza che tuttavia non tardò a essere stemperata. I pregiudizi di cui era intriso il confronto dialettico intorno a tali tematiche non produssero però una diffusa eco sul territorio nazionale, costellato di iniziative che solo di rado furono fermamente osteggiate da rimostranze organizzate dalla cittadinanza. Non a caso, al di là del settore delle abitazioni, i referendum per la municipalizzazione furono contraddistinti solitamente da un’eclatante maggioranza di voti favorevoli, benché fra i due soli casi respinti fosse da annoverare il progetto per le case popolari promosso dal comune di Prato189. Sebbene tali consultazioni non coinvolgessero un numero elevato di partecipanti, si trattava comunque di medie non difformi da quelle solitamente registrate in occasione delle elezioni amministrative190. L’ostracismo elaborato fra le pieghe della cultura coeva non sembrò intaccare neppure le posizioni mantenute dall’autorità prefettizia, anello di congiunzione fra centro e periferia a cui era demandato il duplice compito di riferire sui fervori promossi localmente e incanalarne gli sviluppi entro le direttive impartite dagli organi ministeriali. Come ampiamente segnalato, i prefetti caldeggiarono in genere l’approvazione dei programmi proposti, spesso in appello alla necessità di prevenire o sedare un clima di malcontento incline alla conflittualità sociale. Non diversamente da quanto avvenne per altri ambiti, anche l’esperienza della municipalizzazione delle case popolari consente di scorgere prefetti propensi a diventare mediatori degli interessi locali, talvolta più che vestire i panni del funzionario deferente in cui confidava invece il Ministero dell’Interno ai fini di una scrupolosa applicazione della legge. Ai prefetti toccò infatti il delicato compito di rimuovere le cause di malessere e inquietudine, pure attraverso il miglioramento delle condizioni in cui viveva la popolazione meno agiata, collaborando proficuamente al consolidamento dello stato costituzionale, oltre a incarnare la figura dell’obbediente manipolatore al servizio del governo che sovrastava la scena della competizione elettorale191. Alla formazione di corrispondenze fra attribuzioni prefettizie e interessi locali contribuì senza dubbio l’immobilismo che contrassegnò gli uffici in età giolittiana, da cui rimasero estranee solo le province meridionali, con l’eccezione significativa di Potenza, dove le esigenze di controllo connaturate all’attuazione della legge speciale imposero una certa continuità192.

  • 193 Oltre a quanto segnalato in riferimento ai casi analizzati, cfr. anche Commissione reale pel credit (...)
  • 194 A. Gabbriellini, Il computo delle pigioni delle case popolari municipali, Biblioteca di legislazion (...)

47Come ha permesso di rilevare la varietà di esempi esaminata, gli stessi uffici ministeriali non esitarono a dimostrare scarsa fiducia nei confronti di coloro che ne rappresentavano gli interlocutori privilegiati. Le informazioni trasmesse dai prefetti furono talora sottoposte a verifiche tramite indagini riservate richieste alle tenenze dei carabinieri, soprattutto quando si trattava di appurare l’entità dei canoni di affitto. Nonostante la legge non ammettesse previsioni gravate da ammanchi, i comuni tendevano ovviamente a fissare importi corrispondenti alle risorse economiche della cittadinanza meno abbiente, nella volontà di non invalidare i presupposti che soggiacevano all’origine dei propositi manifestati. Impegnati nel corretto adempimento degli obblighi di legge, gli organi ministeriali non concedevano deroghe, né la soluzione di compensare le quote deficitarie rimandando i relativi oneri a carico dell’erario municipale193. A scandire le tariffe erano infatti gli equilibri dell’impianto finanziario, anziché un raffronto con le somme comunemente versate in loco per abitazioni simili, di cui comunque si chiedeva sempre riscontro tramite certificazioni rilasciate dal sindaco che dovevano essere confermate dal prefetto. Dinanzi a informazioni che tendevano a sconsigliare l’elevazione dei canoni, l’ufficio ministeriale non esitava dunque a reputare necessari ulteriori accertamenti, anche nel dubbio che l’assegnazione di alloggi oltremodo convenienti diventasse oggetto di strumentalizzazione politica. In realtà anche la valutazione di tali aspetti non lascia trasparire un organico disegno, dato che le prescrizioni legislative imponevano di calcolare le pigioni in rapporto a tutte le spese affrontate. Tale obbligo tradiva inequivocabilmente l’ansia di tutelare le imprese private, senza ammettere privilegi che avrebbero potuto insidiare il principio della libera concorrenza, fissando un quadro normativo in cui non trovavano giustificazione i sussidi straordinari spesso previsti dai comuni. A suscitare contrarietà era pure la preferenza per il doppio bilancio allo scopo di differenziare il periodo di esenzione dalle imposte da quello successivo, annullando gli affitti contenuti richiesti inizialmente con un repentino aumento, secondo una sperequazione a carico degli inquilini ritenuta controproducente al di fuori degli stessi ambienti ministeriali194.

48Le conseguenze inevitabilmente implicite in tale impostazione non sfuggivano certo all’amministrazione centrale, come attestano le osservazioni sollevate dall’ufficio ministeriale in occasione dell’analisi di una delle domande pervenute dalla provincia di Bologna:

  • 195 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)

«Avviene per Medicina, quello che è avvenuto per quasi tutti i comuni che han presa l’iniziativa della costruzione di case popolari. La legge che non vuol che con le case medesime i comuni facciano una speculazione vuole d’altra parte che essi non si espongano a delle perdite e prescrive delle norme rigorose per raggiungere l’intento. La pratica ha però dimostrato che specialmente nei piccoli comuni riesce impossibile costruire delle case popolari e darle in fitto a prezzi miti [...] senza che il comune sopporti un qualche onere. I piccoli comuni dovrebbe quindi sempre e tutti astenersi dal prendere l’iniziativa per la costruzione di case popolari? È difetto della legge 31 maggio 1903 n. 254 [...] di non aver chiaramente stabilito che nei bilanci d’esercizio di un’azienda municipale per case popolari debbono comprendersi, oltre il ricavato dei fitti, le utilità, alle volte valutabili anche non in moneta, che l’azienda medesima fa realizzare al comune con aiutarlo a risolvere problemi igienici, e morali di primo ordine, e col procurargli un risparmio di spese alle volte rilevanti per assistenza sanitaria ed igienica, per medicinali che d’altronde son fatte loro obbligatorie per legge»195.

  • 196 Commissione reale pel credito comunale e provinciale, Relazione sui lavori del quinquennio 1908-191 (...)
  • 197 Si tratta di Carrara, Prato, Cesena, Baricella, Chiusi, Montecchio e Potenza, mentre conobbero esit (...)
  • 198 Precisamente quelle promosse dai comuni di Fermignano, San Felice sul Panaro, Grosseto, Crespellano (...)
  • 199 Come accadde nel caso di Mele, Campi Bisenzio, Novi Ligure, Cotignola, Ravenna, Guastalla, Mentana (...)
  • 200 Come avvenne ad esempio a Fermignano, Brisighella e Matera.
  • 201 Commissione reale pel credito comunale e provinciale, Relazione sui lavori del quinquennio 1908-191 (...)
  • 202 P.P. D’Attore, La politica, cit., p. 109.

49Gli organi ministeriali dimostravano dunque di non ignorare le difficoltà che prostravano gli sforzi compiuti dai municipi, ma tale consapevolezza non giunse a compiere lo scarto di patrocinare davvero le esigenze rilevate. Come più volte precisato, il combinato disposto risultante dalle normative di riferimento fu inteso all’insegna della priorità di circondare le case popolari costruite dai comuni con le «stesse garanzie stabilite per la municipalizzazione dei pubblici servizi»196, imprimendo un’ulteriore virata in senso restrittivo con la famigerata circolare 10 marzo 1909. L’excursus delineato riflette le conseguenze di cui fu suscettibile l’obbligo dell’azienda speciale, soffocando innanzitutto lo sviluppo di tali esperienze. Nel complesso delle settanta iniziative esaminate dall’ufficio per la municipalizzazione, diciotto furono promosse con l’intenzione di costituire l’azienda speciale, di cui sette si arenarono però durante l’espletamento delle relative pratiche197. Fra di esse solo quella del comune di Prato fu ostacolata dall’esito negativo della consultazione referendaria, tanto che, se si eccettua il caso di Carrara ove fu la mancata realizzazione delle case a impedire l’entrata in funzione dell’azienda, i motivi di difficoltà appaiono strettamente correlati al carattere farraginoso del solenne procedimento. Non di rado le modifiche richieste dalla Commissione reale disincentivarono i comuni a persistere negli intenti manifestati, oppure la revisione degli atti finì per procrastinare eccessivamente i tempi, lasciandone lo svolgimento in eredità ad amministratori successivi che disposero la revoca dei propositi precedentemente manifestati. Tuttavia undici progetti trovarono attuazione, insieme ad altri dieci previsti inizialmente in economia, ma poi commutati in assunzione del servizio tramite azienda speciale in conformità alle direttive impartite dal Ministero dell’Interno. Come è stato ampiamente evidenziato, la perentoria necessità dell’azienda speciale fu motivata attraverso un articolato, se non capzioso, percorso interpretativo congeniale all’intento di contenere la forma di gestione non soggetta alla sorveglianza del potere centrale. Confortata dal parere emesso dal Consiglio di Stato in occasione del ricorso presentato dal comune di Castelfranco dell’Emilia, tale impostazione non impedì l’avvio di iniziative da condurre in economia, tanto da poterne contare ben cinquantadue, di cui solamente ventiquattro conobbero però un proseguo198. Estrapolati i dieci progetti confluiti nell’iter per l’azienda speciale, ne naufragarono infatti diciotto, per lo più a causa della regolarizzazione della pratica richiesta dal Ministero dell’Interno e talora preventivamente anche dall’autorità tutoria, dimostrando come l’intricato meccanismo stabilito dalla legge agevolasse un’opera di limitante contenimento199. La prospettiva delle complicanze intrinseche alla maglia burocratica indusse i comuni di Ravenna e Guastalla a confidare nell’intervento dell’industria privata seppur sino ad allora poco solerte, mentre a Firenze, Padova e Treviso si preferì seguire l’esempio di Milano, procedendo alla costituzione di un ente autonomo. D’altronde almeno otto delle iniziative effettivamente condotte in economia sfruttarono qualche escamotage, come quello piuttosto ricorrente di ottenere un’autorizzazione temporanea senza poi promuovere l’azienda, come avvenne a Grosseto, Molinella, Reggio Emilia, Foggia e Sermide. In effetti la possibilità di assumere il servizio in economia dipese in parte dalla pertinace resistenza opposta da alcuni amministratori alle direttive ministeriali, rasentando anche atteggiamenti di vera e propria indisciplina. L’ufficio per la municipalizzazione concesse l’assunzione in economia solamente a progetti di lieve entità, oppure correlati a piani di risanamento urbano che avrebbero comportato la demolizione di caseggiati malsani e pericolanti200. I casi afflitti da urgenti problematiche igienico-edilizie rimasero gli unici in cui furono ammesse deroghe al rigore preteso per l’ordinamento degli aspetti di natura finanziaria, contemplando anche forme di concorso da parte dei comuni per sopperire a eventuali carenze, giustificate da una sorta di estensione delle norme vigenti in materia sanitaria201. Come emerso dall’analisi delle singole pratiche, l’autorizzazione al servizio in economia fu talvolta agevolata dall’intercessione dei deputati di zona, benché la strategia della mediazione notabilare non si rivelasse sempre vincente. Qualche effetto fu ottenuto più che altro dall’interessamento di figure filoministeriali, o meglio perfettamente integrate nella rete di alleanze creata dal “ministro della malavita”, come attestano i risultati conseguiti per alcuni comuni della provincia di Roma dal liberale Domenico Valenzani e per qualche centro dell’area padana dal socialista Giacomo Ferri, secondo Salvemini «amicone di Giolitti più del necessario»202.

  • 203 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione (...)

50L’iter per l’azienda speciale tendeva a ripiegarsi in molteplici meandri, intrappolando i propositi municipali in una catena di passaggi che, come osservò Massarenti, sembrava escogitata nell’intento di «stancare la pazienza e fiaccare l’energia di chi vuol fare qualche cosa di utile e di serio»203. I progetti finivano così per diventare obsoleti, con il rischio di vanificare persino la fatica affrontata, dato che qualsiasi variazione di rilievo imponeva la replica del solenne procedimento senza poter neppure eludere la consultazione elettorale. Nonostante l’enfasi della propaganda socialista e i ripensamenti significativi compiuti da Luzzatti, la municipalizzazione delle abitazioni popolari era stata sospinta ai margini del movimento per il diritto alla casa, precludendo il conseguimento di risultati concreti nelle realtà in cui difficilmente era possibile coagulare quel concerto di forze implicito nella formula degli enti autonomi. Sullo sfondo della genesi delle politiche del welfare, la municipalizzazione delle case popolari restituisce dunque un magro bilancio, in grado tuttavia di apparire non poco significativo in rapporto alle complesse difficoltà in cui tale processo fu soggiogato. A penalizzare tale esperienza fu soprattutto l’incapacità di deviare rispetto al retroterra che ne aveva coltivato le radici. Negli estremi ambivalenti in cui oscillarono le brecce di progresso sociale aperte in seno all’età giolittiana, le concessioni offerte dalla normativa rifluirono nei cavilli dell’analisi giuridica, all’insegna di ridondanti canoni interpretativi che contribuirono alla soluzione di continuità fra paese legale e paese reale, accentuando lo iato comunicativo fra centro e periferia. Al contempo le contraddizioni intrinseche a tale vicenda postularono il preludio di una fase di rottura, pervaso di contenuti che nella frammentazione dello stato di diritto riuscirono a liberare il senso di un embrionale welfare state, gravido di ricadute cristallizzate nell’eredità preziosa dell’excursus sin qui dipanato.

Notes

1 A. Schiavi, Luigi Luzzatti, in «Edilizia Popolare», n. 1, 1955, pp. 21-25.

2 ALV, Case popolari, b. 181, fasc. III sez. B, Appunti e memorie dal 1908 al 1919, 1909, Il problema delle case popolari e l’art. 16 della legge 29 marzo 1903, documento ds., s. d.

3 Art. 29, Legge sull’assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni, 29 marzo 1903, n. 103.

4 Ibid.

5 C. Camera, A. Magnani, Commento alla legge 29 marzo 1903, n. 103, cit., pp. X, 28.

6 U. Borsi, Le funzioni del comune italiano, cit., p. 326.

7 ALV, Case popolari, b. 181, fasc. III sez. B, Appunti e memorie dal 1908 al 1919, 1909, Il problema delle case popolari e l’art. 16 della legge 29 marzo 1903, cit.

8 Ibid.

9 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 3, fasc. 7, cit., seduta del 23 maggio 1908.

10 V. Magaldi, L’azione dei comuni d’Italia nei riguardi delle abitazioni a buon mercato, cit., pp. 63-64.

11 id., Case popolari. Relazione per l’anno 1905, cit., p. 594.

12 U. Borsi, Municipalizzazione e socialismo municipale nel diritto italiano, cit., p. 49.

13 Ivi, pp. 46-48.

14 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 2, fasc. 5, cit., seduta del 13 marzo 1906.

15 La meravigliosa storia di una cantina comunale socialista, in «La Riforma Sociale», 1913, n. 1, pp. 10-11.

16 Ivi, p. 12.

17 G. Sapelli, La municipalizzazione: socialisti, cattolici e liberisti a confronto nel primo quindicennio del ventesimo secolo, in A. Berselli, F. Della Peruta, A. Varni (a cura di), La municipalizzazione nell’area padana, cit., p. 201.

18 Comune di Verona, Relazione della commissione d’inchiesta sulle abitazioni popolari in Verona, Apollonio, Verona 1907.

19 M. Zangarini, Verona 1900-1913. Politica e amministrazione in età giolittiana: il dibattito sulle municipalizzazioni, in R. Camurri, Riccardo Dalle Mole, cit., pp. 152-155; Comune di Verona, I servizi pubblici assunti in economia e in azienda speciale dal comune, Bettinelli, Verona 1911.

20 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 228, fasc. 2666, Verona, case popolari, 1909-1922, Municipio di Verona, Il problema dell’abitazione, Franchini, Verona 1909.

21 Ivi, lettera del prefetto di Verona al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, 22 giugno 1909.

22 Ivi, Relazione al ministro, 26 agosto 1909.

23 Ibid.

24 Ibid.

25 Ivi, minuta di lettera del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al prefetto di Verona, 31 agosto 1909; ivi, lettera del prefetto di Verona al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, 28 settembre 1909.

26 Ivi, verbali del consiglio comunale di Verona, Modificazioni al preventivo di esercizio dell’azienda delle case popolari in seguito a parere della Commissione reale per la municipalizzazione dei servizi pubblici, seduta dell’8 agosto 1910; ivi, Relazione al ministro, 5 marzo 1910; ivi, allegati C e D alla seduta della Commissione reale del 17 maggio 1910; ivi, allegati D e E alla seduta della Commissione reale del 27 agosto 1910; ivi, busta 3, fasc. 9, cit., sedute del 17 maggio e 27 agosto 1910.

27 Ivi, busta 228, fasc. 2666, Verona, cit., lettera del prefetto di Verona al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, 29 novembre 1910: il referendum si svolse il 9 ottobre e su 11.185 elettori iscritti, si recarono alle urne 5.380 votanti, registrando 5.315 voti favorevoli, contro soli 65 contrari. Il servizio fu poi ampliato nel primo dopoguerra, cfr. ivi, minute di lettere del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, alla Direzione generale della Cassa depositi e prestiti e al Ministero per l’Industria e il Commercio, 28 gennaio 1922.

28 G. Fassio, I servizi pubblici della città di Verona, in «La rivista dei pubblici servizi», 1913, n. 7, pp. 159-163; Agli inquilini delle case popolari municipali, ivi, n. 12, pp. 259-263; Fatte le case bisogna fare gli inquilini, cit., pp. 551-555.

29 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 151, fasc. 1807, Sali Vercellese, case popolari, 1913-1919.

30 Ivi, busta 154, fasc. 1825, Montagnana, case popolari, 1914, verbali della giunta municipale di Montagnana, Relazione sul progetto di costruzione di n. 26 case popolari per lire 110.00, s. d.; ivi, verbali del consiglio comunale di Montagnana, Revoca delle deliberazioni consigliari 18 maggio, 24 giugno, 23 e 27 luglio 1910, seduta del 2 dicembre 1912.

31 Ivi, Comunicazione della decisione 7 febbraio 1913 della giunta provinciale amministrativa nei riguardi della costruzione di case popolari (proposte e provvedimenti), seduta del 21 aprile 1913; ivi, Comunicazione dell’ordinanza 22 febbraio 1913 della giunta provinciale amministrativa circa la costruzione di case popolari (proposte e provvedimenti), seduta del 26 settembre 1913; ivi, testo del ricorso inoltrato dal sindaco di Montagnana al Ministero dell’Interno, 14 dicembre 1913; ivi, Relazione al ministro, 28 marzo 1914. 32 Ivi, verbali del Consiglio di Stato, Sezione I, Montagnana case popolari. Ricorso del comune, adunanza del 24 aprile 1914; il parere del Consiglio di Stato divenne esecutivo con R. D. del successivo 7 maggio. Ivi, busta 3, fasc. 13, cit., seduta del 1 ° aprile 1914.

32 Ivi, verbali del Consiglio di Stato, Sezione I, Montagnana case popolari. Ricorso del comune, adunanza del 24 aprile 1914; il parere del Consiglio di Stato divenne esecutivo con R. D. del successivo 7 maggio. Ivi, busta 3, fasc. 13, cit., seduta del 1° aprile 1914.

33 Ivi, busta 154, fasc. 1825, Montagnana, cit., verbali del consiglio comunale di Montagnana, Sulla domanda della Società anonima cooperativa per le case popolari ed economiche per consolidamento per anni 50 del contributo stanziato sul bilancio del comune a favore della società (proposte e provvedimenti), seduta del 18 maggio 1910; ivi, Sulla domanda della Società anonima cooperativa per le case popolari di assunzione e garanzia da parte del comune di un prestito di lire 40.000 con la Cassa depositi e prestiti a favore della società stessa, seduta del 23 luglio 1910.

34 Il deputato era deceduto nel 1905, dopo neanche un anno dall’elezione, P. Zamperlin, Onofrio Carazzolo primo deputato socialista del padovano, in N. Agostinetti (a cura di), Origini e attività del movimento socialista a Padova, Istituto per la Storia del Risorgimento Italiano Comitato di Padova, Padova 1994, pp. 157-176.

35 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 228, fasc. 2666, Verona, cit., verbali del consiglio comunale di Verona, Costruzione di case popolari, seduta del 6 dicembre 1909.

36 Cfr. G. Casalini, Le case per gli impiegati. Relazione al congresso nazionale degli impiegati (Roma, 5-8 dicembre 1909), in «Critica Sociale», 1909, pp. 360-362.

37 Sul fenomeno si veda l’ormai classico E. Decleva, Anticlericalismo e lotta politica nell’Italia giolittiana, II: L’estrema sinistra e la formazione dei blocchi popolari (1905-1909), in «Nuova rivista storica», 1969, n. 5-6, pp. 541-617.

38 P. Nurra, La municipalizzazione delle aree fabbricabili, in «Critica Sociale», 1908, pp. 157-158.

39 Cfr. La prima applicazione dell’imposta sulle aree fabbricabili di Torino, in «Bollettino dell’Ufficio del lavoro», marzo 1908, pp. 552-556; L’applicazione dell’imposta sulle aree fabbricabili in Milano nell’anno 1908, ivi, giugno 1909, p. 1171; Gli effetti della tassa sulle aree fabbricabili a Roma sull’attività edilizia, ivi, ottobre 1909, pp. 649-650.

40 Direzione del Partito socialista, Primo congresso nazionale dei consiglieri comunali e provinciali socialisti (Firenze 8-9-10 settembre 1910), Tipografia “Avanti”, Roma 1910, pp. 201-202.

41 Ivi, pp. 165-166.

42 D. Bevoni, Schiavi e l’edilizia pubblica in Romagna e in Italia, in P. Dogliani (a cura di), Europeismo e municipalismo. Alessandro Schiavi nel secondo dopoguerra, Società Editrice “Il Ponte Vecchio”, Cesena 1996, pp. 55-59; E. Collio, Alessandro Schiavi direttore dell’Istituto Case Popolari di Milano (1910-1923), ivi, pp. 95-107; G. Ruffili, Alessandro Schiavi, presidente dell’IACP di Forlì e provincia, ivi, pp. 109-112. Nei primi anni Cinquanta del Novecento, Schiavi fu anche promotore dell’Associazione nazionale fra gli Istituti per le case popolari. Sull’attività svolta nel secondo dopoguerra S. Bianciardi, Alessandro Schiavi. La casa e la città, cit., pp. 159-192.

43 Direzione del Partito socialista, Primo congresso nazionale dei consiglieri comunali e provinciali socialisti, cit., p. 172.

44 Ivi, pp. 187-189.

45 Commissione centrale per le case popolari o economiche, Relazione della Commissione per l’anno 1908, in «Bollettino di notizie sul credito e sulla previdenza», 1909, appendice, p. 187.

46 La Direzione, Nell’incominciare, in «Il Comune Moderno», 1911, n. 1, pp. 1-2.

47 I comuni tedeschi e le abitazioni popolari, ivi, 1912, p. 423.

48 Ivi, p. 426.

49 Ivi, pp. 426-435; ivi, pp. 504-509; ivi, pp. 556-560.

50 Ivi, pp. 435, 557.

51 E. Milhaud, Le case municipali di Zurigo, ivi, 1912, n. 3, pp. 186-188.

52 id., L’azione pubblica e le case popolari nella Svizzera, ivi, 1913, n. 10-12, pp. 599-600.

53 Come i comuni inglesi hanno affrontato il problema dell’abitazione popolare, ivi, 1912, pp. 322-334.

54 L’opera originale, The commonsense of municipal trading, fu pubblicata a Londra nel 1904. La traduzione di Schiavi comparve per le edizioni dell’“Avanti!” ed è stata oggetto di ristampa G. B. Shaw, Il senso comune dell’industria municipale, traduzione, prefazione e note di Alessandro Schiavi, Sintesi, Brescia 1979.

55 A. Schiavi, Le difficoltà dell’industria municipale. Le case popolari dei municipi inglesi, in «Il Comune Moderno», 1914, n. 5, pp. 226-228.

56 M. Borsa, Le case operaie in Inghilterra. II, cit., p. 92.

57 A. Capurro, Relitti (mentre il mio dì s’oscura), s. n., Rapallo 1927.

58 id., Sulla municipalizzazione dei pubblici servizi: cause ed effetti, Tip. Chiavarese, Chiavari 1907, p. 30.

59 Cfr. L. Balletti, La municipalizzazione dei pubblici servizi, in «Germinal», 1901, n. 18, pp. 141-143.

60 id., La municipalizzazione dei servizi pubblici in Italia. Studio economico sociale, Maj e Malnati, Varese 1901, p. 37.

61 Come definito da F. Rugge (a cura di), I regimi delle città, cit., p. 25.

62 Pubblicato a Londra nel 1906, fu tradotto anche in francese e italiano, cfr. P. Dogliani, Il dibattito sulla municipalizzazione in Europa dall’inizio del Novecento alla prima guerra mondiale, in A. Berselli, F. Della Peruta, A. Varni (a cura di), La municipalizzazione nell’area padana, cit., pp. 227-228.

63 Lord Avebury (John Lubbock), Le industrie dello stato e dei municipi (osservazioni ed esempi), versione dall’inglese con note ed aggiunte di Alberto Geisser. Esame critico della legge italiana 29 marzo 1903 sull’assunzione diretta dei servizi pubblici da parte dei comuni, Società Editrice Laziale, Roma 1908, pp. 62-65.

64 A. Geisser, Il problema delle abitazioni popolari nei riguardi finanziari e sociali, Lattes, Torino 1907. Geisser fu industriale e banchiere, fra i fondatori del Laboratorio di economia politica promosso a Torino da Cognetti De Martiis, nonché membro del comitato di redazione de «La Riforma Sociale». Fu consigliere comunale a Torino dal 1906 al 1919 e presidente della locale Cassa di Risparmio negli anni Venti. In memoria di A. Geisser, in «La Riforma Sociale», 1929, pp. 201-209; M. Bocci, ad vocem, in DBI, vol. 52, pp. 798-799.

65 A. Schiavi, La recente letteratura pro e contro la municipalizzazione, in «Il Comune Moderno», 1913, n. 7, pp. 358, 360.

66 Legge 4 febbraio 1923, n. 253. Le pratiche in corso furono rimesse a un apposito ufficio, ACS, MI, DGAC, Ufficio stralcio per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi.

67 Su cinquecentododici istanze di municipalizzazione, quelle dedicate alle case popolari furono settanta, cfr. R. Franco, Una fonte per la storia della municipalizzazione, cit., pp. 148-157.

68 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 33, fasc. 389, Bari, case popolari, 1910. Il regio commissario che reggeva nel 1909 il comune di Rimini riferì sul censimento delle abitazioni progettato dal locale comitato per le case popolari, mentre la Direzione generale di pubblica sicurezza riportò le notizie giunte dal prefetto di Perugia circa i provvedimenti promossi dalla camera del lavoro di Foligno per l’apertura di un forno e la costruzione di case popolari, ivi, busta 79, fasc. 1003, Rimini, case popolari, 1910-1922; ivi busta 171, busta 1969, Foligno, forno comunale e case popolari, 1906.

69 Ivi, busta 91, fasc. 1143, Maglie, case popolari, 1909.

70 Relazione della Commissione centrale per le case popolari o economiche per l’anno 1909 presentata a S. E. il ministro di Agricoltura, Industria e Commercio in esecuzione dell’art. 30 della legge (testo unico) 27 febbraio 1908, n. 89, in «Annali del credito e della previdenza», 1911, n. 92, pp. 5-9.

71 La Cassa depositi e prestiti ed i mutui a favore dei comuni, in «L’autonomia comunale. Rivista mensile dell’Associazione dei comuni», 1908, n. 11-12, p. 281.

72 Disegno di legge portante provvedimenti per le case popolari o economiche, cit., p. 91.

73 ACS, MI, DGAC MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 3, fasc. 10, cit., seduta del 7 giugno 1911, cit.

74 Commissione centrale per le case popolari o economiche. Adunanza del 30 aprile 1912, cit., pp. 300-301.

75 M. Portalupi, Per i piccoli comuni, in «Germinal», 1902, n. 15, p. 113.

76 La rivista ne sarebbe poi divenuta l’organo ufficiale, O. Gaspari, L’Associazione nazionale dei comuni italiani dalla nascita alla rifondazione del secondo dopoguerra, in P. Dogliani, O. Gaspari (a cura di), L’Europa dei comuni. Origini e sviluppo del movimento comunale europeo dalla fine dell’Ottocento al secondo dopoguerra, Donzelli, Roma 2003, p. 36. A. Vago, Le aziende speciali e la gestione in economia dei servizi pubblici municipali, in «La rivista dei pubblici servizi», 1914, n. 4, pp. 78-83.

77 Nominato per gli affari relativi alla municipalizzazione, De’Negri mantenne il ruolo per due mandati, R.D. che nomina la Commissione reale per il credito comunale e provinciale durante il triennio 1907-1909, cit., p. 15; R.D. che nomina la Commissione reale pel credito comunale e provinciale durante il triennio 1910-1912, in «Bollettino ufficiale del Ministero dell’Interno», 1910, n. 5, p. 236.

78 C. De’Negri, Commissione reale per la municipalizzazione dei pubblici servizii, in «Rivista di diritto pubblico e della pubblica amministrazione in Italia», 1909, parte II, p. 35.

79 Art. 12, Legge che modifica la legge 31 maggio 1903, n. 254, sulle case popolari, 2 gennaio 1908; art. 18, Legge (testo unico) sulle case popolari o economiche, 27 febbraio 1908, n. 89.

80 Le abitazioni popolari a Milano, cit., pp. 617-618; V. Rossetti, Edilizia popolare e cooperazione, cit., p. 285-287; L. Pizzetti, La questione delle abitazioni popolari a Milano, cit., pp. 21-26.

81 Verbali del consiglio comunale di Milano, Progetti ed appalti per la costruzione di nuovi gruppi di case popolari, seduta del 4 giugno 1907, in ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 113, fasc. 1440, Milano, cit.

82 Ivi, minute di lettere del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al prefetto di Milano, 30 agosto e 17 ottobre 1907.

83 Ivi, lettera del ministro di Agricoltura, Industria e Commercio al presidente del consiglio ministro dell’Interno, 6 novembre 1907; minuta di lettera del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al prefetto di Milano e al ministro di Agricoltura, Industria e Commercio, 20 novembre 1907. Art. 18, Legge (testo unico) sulle case popolari o economiche, 27 febbraio 1908, n. 89.

84 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 3, fasc. 7, cit., seduta del 26 ottobre 1908; ivi, busta 73, fasc. 927, Firenze, case popolari, 1907-1909, allegati 1 e 2 alla seduta della Commissione reale del 26 ottobre 1908.

85 Ivi, Relazione al ministro, 25 settembre 1908; ivi, lettera del prefetto di Firenze al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, 20 luglio 1908.

86 M. Degl’Innocenti, Scienza, amministrazione e politica nel governo della città. L’esperienza fiorentina, in id. (a cura di), La cultura delle riforme tra Ottocento e Novecento, cit., p. 54; P. Somma, Le inchieste municipali sulle abitazioni nel primo decennio del Novecento, cit., pp. 188-189. Copia degli elaborati tecnici in ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 73, fasc. 928, Firenze, case popolari, allegati, 1907-1909.

87 Ivi, fasc. 927, Firenze, cit., verbali del consiglio comunale di Firenze, Case popolari. Progetto di massima, seduta del 16 settembre 1907; ivi, Case popolari municipali. Costruzione di case popolari municipali con tremila stanze di abitazione e con una spesa di tre milioni di lire, seduta del 2 maggio 1908.

88 Cfr. Firenze. Il municipio e le case pei poveri, in «L’Ingegneria Sanitaria», 1891, n. 6, p. 79; Firenze. Comitato per le case popolari, ivi, 1902, n. 12, p. 236.

89 Verbali del consiglio comunale di Firenze, Istituto per le case popolari in Firenze. Progetto di statuto e assegnazione della quota di concorso del comune, seduta del 24 marzo 1909, in ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 73, fasc. 927, Firenze, cit. Sulle iniziative dell’amministrazione popolare nel settore edilizio L. Piccioli, I popolari a Palazzo Vecchio. Amministrazione, politica e lotte sociali a Firenze dal 1907 al 1910, Olschki, Firenze 1989, pp. 52-134; G. Spini, A. Casali, Firenze, Laterza, Roma-Bari 1986, pp. 99-104.

90 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 200, fasc. 2359, Roma, case per impiegati comunali, 1910-1914, allegato alla seduta della Commissione reale del 23 febbraio 1910.

91 Ivi, Relazione al ministro, 16 febbraio 1910.

92 Ivi, busta 3, fasc. 9, cit., seduta del 23 febbraio 1910.

93 Commissione centrale per le case popolari o economiche. Sessione del 1914. Adunanza antimeridiana del 28 novembre 1914, cit., pp. 569-571.

94 Commissione centrale per le case popolari o economiche. Sessione del 1915. Adunanza del 19 maggio 1915, in «Bollettino di notizie sul credito e sulla previdenza», 1915, n. 1-3, pp. 45-46.

95 MAIC, Ufficio del Lavoro, Inchiesta sulle abitazioni degli impiegati d’ordine e subalterni in Roma e del personale ferroviario in Roma e in altre città d’Italia, cit.

96 A. Caracciolo, Roma capitale. Dal Risorgimento alla crisi dello stato liberale, Editori Riuniti, Roma 19995, pp. 280-289; I. Insolera, Roma moderna. Un secolo di urbanistica, Einaudi, Torino 19714, pp. 86-93.

97 Cfr. G. Barbalace, Caro-viveri, abitazioni e progetti di municipalizzazione, a Roma, nell’ottobre-novembre 1908, in «Annali dell’Istituto Ugo La Malfa», 1988, p. 237; id., Riforme e governo municipale a Roma in età giolittiana, Liguori, Napoli 1994, pp. 153-208. Sulla figura di Nathan G. Spadolini, C. Ceccuti, Ernesto Nathan (1854-1921), in Aa. Vv., I protagonisti dell’intervento pubblico in Italia, Franco Angeli, Milano 1984, pp. 147-177; R. Ugolini, Ernesto Nathan, in Istituto per la Storia del Risorgimento Italiano Comitato di Roma, Roma nell’età giolittiana. L’amministrazione Nathan, atti del convegno, Roma, 28-30 maggio 1984, Edizioni dell’Ateneo, Roma 1986, pp. 121-153; A. Attanasio, Burocrazia e strutture amministrative del comune di Roma (1900-1915), in C. Mozzarelli (a cura di), Il governo delle città nell’Italia giolittiana, cit., pp. 357-392.

98 G. Montemartini, La politica municipale nei grandi centri urbani, in «Giornale degli economisti», dicembre 1907, p. 1139-1141.

99 Sulla politica dei servizi C. Ciampi, L’amministrazione Nathan: i servizi, in Istituto per la Storia del Risogimento italiano Comitato di Roma, Roma nell’età giolittiana, cit., pp. 154-197. Sul piano regolatore, definito da Edmondo Sanjust di Teulada, ingegnere capo dell’ufficio del genio civile di Milano I. Insolera, Roma moderna, cit., pp. 97-122; M. Casciato, Lo sviluppo urbano e il disegno della città, in V. Vidotto (a cura di), Roma capitale, Laterza, Roma-Bari 2002, pp. 156-160.

100 G. Barbalace, Caro-viveri, abitazioni e progetti di municipalizzazione, a Roma, nell’ottobre-novembre 1908, cit., pp. 237-281. Si veda anche dello stesso Il “laboratorio” Montemartini e l’esperimento del blocco popolare a Roma (1907-1913), in R. Camurri, Riccardo Dalle Mole, cit., pp. 37-61.

101 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 200, fasc. 2359, Roma, case per impiegati comunali, cit., minuta di lettera del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al prefetto di Roma, 1° marzo 1910.

102 Annaratone fu in servizio a Roma dal marzo 1908 all’agosto 1914, quando fu collocato a riposto da Salandra nell’ambito del rinnovo delle cariche operato a scapito dei prefetti filogiolittiani, V. G. Pacifici, Angelo Annaratone (1844-1922): la condizione dei prefetti nell’Italia liberale, Edizioni dell’Ateneo, Roma 1990, pp. 176-224; P. Carucci, Tra Nathan e Giolitti: Angelo Annaratone, in M. De Nicolò, La prefettura di Roma (1871-1946), Il Mulino, Bologna 1998, pp. 493-500.

103 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 200, fasc. 2359, Roma, case per impiegati comunali, cit., verbali del consiglio comunale di Roma, Convenzione con l’istituto delle case popolari per la costruzione di case per i salariati comunali, seduta del 23 giugno 1913. 104 Ivi, verbali della giunta provinciale amministrativa di Roma, 7 novembre 1913; ivi, deliberazione del regio commissario, Ricorso al governo del re contro la decisione della giunta provinciale amministrativa relativamente alla costruzione di case per i salariati comunali, 23 dicembre 1913.

104 Ivi, verbali della giunta provinciale amministrativa di Roma, 7 novembre 1913; ivi, deliberazione del regio commissario, Ricorso al governo del re contro la decisione della giunta provinciale amministrativa relativamente alla costruzione di case per i sala­riati comunali, 23 dicembre 1913.

105 Ivi, foglio di appunti ms. su carta intestata “Commissione reale pel credito comunale e provinciale”, 2 febbraio 1914; ivi, Relazione al ministro, 7 aprile 1914; ivi, Relazione al ministro, 27 maggio 1914; ivi, verbali del Consiglio di Stato, Sezione I, Roma. Case popolari ricorso del regio commissario contro decisione tutoria, adunanza del 29 giugno 1914; ivi, minuta di lettera del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al prefetto di Roma, 21 luglio 1914.

106 Ivi, busta 200, fasc. 2360, Roma, case popolari, 1920-1921, minuta di lettera del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al prefetto di Roma, 7 aprile 1920.

107 Cfr. T. Rossi Doria, Necessità di abitazioni temporanee in Roma, in «Nuova Antologia», 1 ° ottobre 1908, pp. 472-480; id., Le abitazioni temporanee in Roma, in “Avanti!”, 2 ottobre 1908.

108 G. Barbalace, Caro-viveri, abitazioni e progetti di municipalizzazione, a Roma, nell’ottobre-novembre 1908, cit., pp. 247-248.

109 D. Orano, Per la dignità di Roma case non baracche, Tip. dell’Unione Coop. Editrice, Roma 1908; id., L’inchiesta sulle abitazioni operaie del Testaccio, Ind. grafiche, Pescara 1911.

110 Verbali del consiglio comunale di Roma, Costruzione di casette economiche popolari, seduta del 20 gennaio 1911, in ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 200, fasc. 2358, Roma, case popolari e casette, cit. 111 Ibid.

111 Ibid

112 Ivi, verbali del consiglio comunale di Roma, Costruzione di casette economiche popolari (2° deliberazione), sedute del 23 e 27 gennaio 1911.

113 Ivi, lettere del prefetto di Roma al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, 16 febbraio e 29 marzo 1911.

114 Ivi, minuta di lettera del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al prefetto di Roma, 10 aprile 1911.

115 L. Vanzetto, I “blocchi popolari” in provincia di Treviso, in R. Camurri, Riccardo Dalle Mole, cit., p. 138.

116 Verbali del consiglio comunale di Treviso, Relazione e proposte della giunta per la costruzione di un primo gruppo di case popolari, seduta dell’11 aprile 1913, in ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 220, fasc. 2578, Treviso, case popolari, 1913-1915.

117 Cfr. ivi, busta 101, fasc. 1231, Mantova, case popolari, 1912-1915. Sulla figura di Galeno T. Merlini, Angelo Galeno e il socialismo veneziano (1912-1914), in G. Berti (a cura di), Socialismo, anarchismo e sindacalismo rivoluzionario nel Veneto tra Otto e Novecento, Il Poligrafo, Padova 2004, pp. 53-73.

118 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 220, fasc. 2578, Treviso, cit., minuta di lettera del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al prefetto di Treviso, 4 giugno 1913.

119 Ivi, Relazione del sindaco, 2 agosto 1913; ivi, minuta di lettera di Alfredo Falcioni a Pietro Ellero, 10 agosto 1913.

120 P. Somma, Le inchieste municipali sulle abitazioni nel primo decennio del Novecento, cit., pp. 177-188; E. Brunetta, Società trevigiana tra Ottocento e Novecento e le classi subalterne, in id. (a cura di), Storia di Treviso, vol. IV, L’età contemporanea, Marsilio, Venezia 1993, p. 137.

121 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 220, fasc. 2578, Treviso, cit., minuta di lettera del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al prefetto di Treviso, 21 settembre 1913; ivi, foglio di appunti ms. redatto dall’ufficio per la municipalizzazione, s.d.

122 Ivi, lettera del prefetto di Treviso al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, 6 novembre 1916. L. Vanzetto, Classe dirigente e case popolari a Treviso, in Casa città territorio nella storia trevigiana dell’ultimo secolo, IACP Treviso, Treviso 1990, pp. 67-110.

123 M. Universo, Padova moderata e popolare, in «Storia urbana», 1979, n. 9, pp. 173-174; A. Ventura, Padova, Laterza, Roma-Bari 1989, pp. 281-296.

124 Verbali del consiglio comunale di Padova, Istituto autonomo per le case popolari. Conferimento del comune, seduta del 15 luglio 1921, in ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 155, fasc. 1839, Padova, case popolari, 1905-1922; ivi, lettere del prefetto di Padova al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, 16 settembre 1920 e 27 luglio 1921. L’ente fu riconosciuto con R.D. 23 dicembre 1920, n. 1885.

125 Ivi, lettera del prefetto di Padova al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, 19 gennaio 1914 e relativa risposta del successivo 1° febbraio.

126 E. Devaux, La municipalizzazione dei servizi pubblici a Padova, in «Il Comune Moderno», 1912, n. 5-6, p. 286.

127 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 155, fasc. 1839, Padova, cit., lettera del prefetto di Padova al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, 5 novembre 1915 e relativa risposta del successivo 13 aprile 1916.

128 Ivi, minute di lettere del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al prefetto di Padova, 20 agosto 1917 e 24 gennaio 1920. Sin dal tardo Ottocento diverse istituzioni si erano cimentate nel settore, L. Scalco, Dall’edilizia popolare all’edilizia sociale. Storia degli istituti per le case popolari di Padova (1876-2008), CLEUP, Padova 2009.

129 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 3, fasc. 9, cit., seduta del 27 agosto 1910, cit.

130 Direzione del Partito socialista, Primo congresso nazionale dei consiglieri comunali e provinciali socialisti, cit., p. 167.

131 G. Montemartini, Il nostro punto di vista di fronte alle “municipalizzazioni”, in «Il Comune Moderno», 1911, n. 6, p. 318.

132 V. Ghedini, La legge del 1903 sulle municipalizzazioni e le riforme necessarie, ivi, n. 6, pp. 328-330.

133 La Federazione della aziende municipalizzate aveva presentato un apposito memoriale al governo, A. Vago, Le aziende speciali e la gestione in economia dei servizi pubblici municipali, in «La rivista dei pubblici servizi», 1914, n. 3, p. 52.

134 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 14, fasc. 108, Case popolari costruite dai comuni, costituzione in azienda speciale, 1910-1921, verbale della seduta della Commissione reale, 2 febbraio 1921.

135 Art. 11, Regio decreto legge che riunisce in testo unico le leggi per le case popolari e per l’industria edilizia, 30 novembre 1919, n. 2318.

136 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 14, fasc. 108, cit., Relazione al ministro, 15 gennaio 1921.

137 Ibid.

138 Ivi, busta 75, fasc. 959, Sesto Fiorentino, case popolari, 1912-1922, verbali del consiglio comunale di Sesto Fiorentino, Progetto per la costruzione di case popolari, seduta del 27 settembre 1912; ivi, Costruzione di case popolari e mutuo di lire 225.000 da contrarsi per i lavori relativi, seduta del 29 ottobre 1912; ivi, lettere del prefetto di Firenze al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, 20 gennaio e 28 settembre 1914; ivi, minute di lettere del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al prefetto di Firenze, 10 febbraio 1914 e 13 aprile 1915.

139 Ivi, minuta di lettera del Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, al prefetto di Firenze, 16 marzo 1916.

140 E. Ragionieri, Un comune socialista: Sesto Fiorentino, Rinascita, Roma 1953, p. 131.

141 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 205, fasc. 2407, Lendinara, case popolari, 1915-1922, interrogazione dell’onorevole Giacomo Matteotti al ministro dell’Interno, s.d.

142 Nel 1921 Frigerio passò a Pisa, ma da lì fu presto trasferito a Messina, a causa delle protese dei socialisti per il favoreggiamento del fascismo, M. Saija, I prefetti italiani nella crisi dello stato liberale, vol. I, cit., p. 320; ivi, vol. II, Giuffrè, Milano 2005, pp. 593-607.

143 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 4, fasc. 21, Verbali della Commissione, 1922-1923, seduta del 9 febbraio 1922.

144 Militante della lotta partigiana, Stignani sarebbe morto suicida in carcere per sottrarsi alle sevizie fasciste, L. Grossi, Castel Guelfo di Bologna. Dal Medioevo al Novecento, Pendragon, Bologna 2000, p. 162.

145 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 40, fasc. 485, Castel Guelfo, case popolari, finanziamento, 1922, lettera del prefetto di Bologna al Ministero dell’Interno, Assunzione diretta dei pubblici servizi, 3 marzo 1922.

146 G. Melis, Storia dell’amministrazione italiana, cit., p. 302. Nel novembre 1921, Mori fu nominato commissario straordinario per la bassa padana allo scopo di contrastare il dilagare della violenza squadrista, M. Saija, I prefetti italiani nella crisi dello stato liberale, vol. I, cit., pp. 320-348. Resta una delle figure più studiate nella storia della lotta alla mafia, S. Lupo, Storia della mafia. Dalle origini ai giorni nostri, Donzelli, Roma 20043, pp. 209-212; G. Tessitore, Cesare Mori. La grande occasione perduta dell’antimafia, Pellegrini, Cosenza 1994. Al 1977 risale il film Il prefetto di ferro di Pasquale Squitieri.

147 Regi decreti legge, 4 gennaio 1920, n. 1; 18 aprile 1920, n. 475; 16 gennaio 1921, n. 13.

148 Decreto luogotenenziale, 30 dicembre 1917, n. 2046; decreto legge luogotenenziale, 27 marzo 1919, n. 370; R. D., 18 aprile 1920, n. 477.

149 L. Einaudi, Il problema delle abitazioni, Treves, Milano 1920, pp. 46-47.

150 G. Prato, La battaglie per le case e il decreto del domicilio coatto, estratto dalla «Rivista d’Italia», 1919, n. 1, s. n., Milano 1919.

151 R. Bachi, Il calmiere per le pigioni dinanzi al parlamento subalpino, in «La Riforma Sociale», n. 7-8, p. 363.

152 L. Einaudi, Il problema delle abitazioni, cit., pp. 17-22. Su tali temi mi sia permesso di rimandare al mio 1848-1923. Edilizia popolare a Torino. Il problema della casa e la politica municipale, Archivio Storico della Città di Torino, Torino 2010, pp. 171-173.

153 Sulla sua figura G. M. Claudi, L. Catri (a cura di), Dizionario storico-biografico dei Marchigiani, tomo II, Il Lavoro Editoriale, Jesi 1993, p. 241.

154 U. Borsi, Le libertà comunali della terza Italia. Discorso inaugurale dell’anno accademico 1910-1911 nella R. Università di Macerata, Bianchini, Macerata 1911.

155 R. Vuoli, Il problema delle abitazioni nel diritto pubblico moderno, Tip. Unione Editrice, Roma 1915, pp. 5-8, 64-77.

156 Ivi, p. 52.

157 Ivi, pp. 53, 56, 60, 107.

158 Commissione centrale per le case popolari o economiche, Relazione della Commissione per l’anno 1908, cit., p. 181.

159 Relazione della Commissione centrale per le case popolari o economiche per l’anno 1910 presentata a S. E. il ministro di Agricoltura, Industria e Commercio, cit., p. 7.

160 L. Ornaghi, Origini e natura “politica” dell’intervento pubblico per l’edilizia abitativa: le case popolari ed economiche, in Aa. Vv., La casa di abitazione tra normativa vigente e prospettive. Quarant’anni di legislazione, dottrina, esperienze notarili e giurisprudenza, vol. I, Aspetti costituzionali e amministrativi, Giuffrè, Milano 1986, pp. 14, 18.

161 V. Domenichelli, Dall’edilizia popolare ed economica all’edilizia residenziale pubblica. Profili giuridici dell’intervento pubblico, Cedam, Padova 1984, pp. 6-16.

162 Ivi, p. 18.

163 L. Ornaghi, Origini e natura “politica” dell’intervento pubblico per l’edilizia abitativa, cit., p. 22.

164 V. Domenichelli, Dall’edilizia popolare ed economica all’edilizia residenziale pubblica, cit., p. 24.

165 Ivi, p. 34.

166 C. Bersani, Lo stato e il pluralismo nell’Italia contemporanea. Corpi collettivi e diritto pubblico dall’età liberale alla Costituente, Giappichelli, Torino 1995, p. 39.

167 L. Ornaghi, Origini e natura “politica” dell’intervento pubblico per l’edilizia abitativa, cit., p. 17.

168 C. Bersani, Lo stato e il pluralismo nell’Italia contemporanea, cit., p. 46.

169 L. Ornaghi, Stato e corporazione. Storia di una dottrina nella crisi del sistema politico contemporaneo, Giuffrè, Milano 1984, p. 6.

170 F. Rugge, Autonomia ed autarchia degli enti locali: all’origine dello stato amministrativo, in A. Mazzacane (a cura di), I giuristi e la crisi dello stato liberale in Italia fra Otto e Novecento, Liguori, Napoli 1986, p. 276.

171 S. Romano, Decentramento amministrativo, estratto dalla Enciclopedia giuridica italiana, vol. IV, parte I, Società Editrice Libraria, Milano 1897; id., Il comune. Parte generale, estratto dal Primo trattato completo di diritto amministrativo italiano, vol. II, parte I, Società Editrice Libraria, Milano 1908.

172 F. Rugge, Autonomia ed autarchia degli enti locali, cit., pp. 278-280.

173 id., Dottrina tedesca e crisi dell’“autonomismo giuridico” in Italia tra Ottocento e Novecento, in Aa. Vv., La costruzione dello stato in Italia e Germania, cit., pp. 109-120.

174 S. Romano, Il comune, cit., p. 102.

175 F. Rugge, Autonomia ed autarchia degli enti locali, cit., p. 286.

176 C. Bersani, Lo stato e il pluralismo nell’Italia contemporanea, cit., p. 52.

177 F. Rugge, Autonomia ed autarchia degli enti locali, cit., p. 285.

178 S. Romano, Il comune, cit., p. 80

179 Ivi, p. 87

180 C. Bersani, Lo stato e il pluralismo nell’Italia contemporanea, cit., p. 58.

181 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la mu­nicipalizzazione dei pubblici servizi, busta 233, fasc. 2723, Vicenza, cit., verbali del Consiglio di Stato, Sezione I, Vicenza. Comune. Spesa per costruzione di case popolari. Questione relativa, adunanza del 1° maggio 1908, cit.

182 F. Barca, Storia del capitalismo italiano dal dopoguerra a oggi, Donzelli, Roma 1997, pp. 9-12.

183 Come è valido per l’esperienza della municipalizzazione nel suo complesso, S. Adorno, C. Sorba (a cura di), Municipalità e borghesie padane tra Ottocento e Novecento, cit., p. 12.

184 R. Balzani, Le tradizioni amministrative locali, cit., p. 620.

185 F. Rugge, “La città che sale”, cit., p. 64; M. Degl’innocenti, Il comune nel socialismo italiano, cit., p. 17.

186 ASBR, Archivio Storico del Comune di Brindisi, Costituzione di un ente autonomo per case popolari. Approvazione dello statuto, seduta del 7 febbraio 1913, cit.

187 C. Pavone, L’avvento del suffragio universale in Italia, in C. Pavone, M. Salviati (a cura di), Suffragio, rappresentanza, interessi. Istituzioni e società fra’800 e’900, in «Annali della Fondazione Lelio e Lisli Basso-Issoco Roma», vol. IX, 1987-1988, pp. 101-110.

188 E. Tognotti, Note sul convegno, cit., p. 179.

189 L’altra proposta respinta fu quella del comune di Thiene per il riscatto e l’esercizio di un impianto elettrico, Lord Avebury (John Lubbock), Le industrie dello stato e dei municipi (osservazioni ed esempi), cit., p. 319.

190 F. Zerbi, Ciò che insegna il primo esperimento di referendum comunale, in «L’autonomia comunale. Rivista mensile dell’Associazione dei comuni», 1907, n. 3, pp. 89-90.

191 R.C. Fried, Il prefetto in Italia, Giuffrè, Milano 1967, p. 130; N. Randeraad, Autorità in cerca di autonomia. I prefetti nell’Italia liberale, Ministero per i beni culturali e ambientali, Roma 1997, p. 230.

192 G. Schininà, Le città meridionali in età giolittiana, cit., pp. 40-45.

193 Oltre a quanto segnalato in riferimento ai casi analizzati, cfr. anche Commissione reale pel credito comunale e provinciale, Relazione sui lavori del quinquennio 1908-1912, cit., pp. 145-146.

194 A. Gabbriellini, Il computo delle pigioni delle case popolari municipali, Biblioteca di legislazione amministrativa, Firenze 1910, pp. 3-9.

195 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 42, fasc. 515, Medicina, cit., Relazione al ministro, 2 aprile 1908, cit.

196 Commissione reale pel credito comunale e provinciale, Relazione sui lavori del quinquennio 1908-1912, cit., p. 143.

197 Si tratta di Carrara, Prato, Cesena, Baricella, Chiusi, Montecchio e Potenza, mentre conobbero esito positivo le pratiche dei comuni di Vicenza, Piombino, Varazze, Anzola dell’Emilia, Lugo, Mantova, Savona, Castelguelfo, Castelmaggiore, Sant’Ilario d’Enza e Milano, dove l’azienda fu poi fagocitata dall’Istituto per le case popolari.

198 Precisamente quelle promosse dai comuni di Fermignano, San Felice sul Panaro, Grosseto, Crespellano, Molinella, Reggio Emilia, Foggia, Santhià, Brisighella, Colonna, Medolla, Schio, Castelleone, Matera, Roma, Sermide, Iseo, Piove di Sacco, Dosolo, Gonzaga, Sesto Fiorentino, Gallicano nel Lazio, Lendinara e Padova.

199 Come accadde nel caso di Mele, Campi Bisenzio, Novi Ligure, Cotignola, Ravenna, Guastalla, Mentana e Brindisi.

200 Come avvenne ad esempio a Fermignano, Brisighella e Matera.

201 Commissione reale pel credito comunale e provinciale, Relazione sui lavori del quinquennio 1908-1912, cit., p. 146.

202 P.P. D’Attore, La politica, cit., p. 109.

203 ACS, MI, DGAC, Commissione reale per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, busta 42, fasc. 517, Molinella, cit., copia di lettera del sindaco di Molinella al prefetto di Bologna, 15 novembre 1913, cit.