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La casa per tutti nell'Italia giolittiana

 | 
Maria D'Amuri

Parte I – Le origini del problema e la regolamentazione legislativa

3. Disagio abitativo e tutela sociale: percorsi legislativi

Texte intégral

3.1 La legge sulle case popolari, 31 maggio 1903, n. 254

  • 1 APC, Atti stampati, 2° Sessione 1902-1904, doc. 134.

«L’acquisto della casa mediante rate annuali sembra corrispondere a un nuovo e fecondo indirizzo di economia sociale, che, valutando il valore latente in ciascun uomo operoso e onesto, fa discendere la proprietà a livello di tutti, senza offenderne la dignità essenziale, ed estende per tal modo agli umili le più preziose applicazioni del diritto»1.

  • 2 C. Olmo, Il primo Novecento, in Aa. Vv., Villaggi operai in Italia, cit., pp. 19-20.

1Nella proposta di legge presentata alla Camera il 24 aprile 1902, Luzzatti motivava così l’attenzione riservata a tale opportunità. Sebbene il testo intendesse favorire «egualmente l’affitto a buon mercato e l’acquisto della casa», era inoppugnabile la preferenza accordata alla seconda opzione. La scelta di partire dalla domanda conferiva però un rilievo eminentemente economico alla questione, privilegiando più che altro richieste già solvibili sul mercato, provenienti in primis dalle classi di media estrazione sociale2. D’altronde lo stesso Luzzatti non tardò a precisare i confini del bacino di utenza a cui era rivolta la legge:

  • 3 APC, tornata del 14 maggio 1902.

«Popolo per noi, per ciò diciamo case popolari e non operaie, sono i proletari, i quali vivono di magri salari in quartieri luridi e tetre mude, che si devono trasformare, risanare, abbattere; ma è popolo per noi anche l’artigiano indipendente che sta poco meglio di questi suoi infelici compagni. È popolo i piccoli coloni, i piccoli proprietari rurali, i piccoli fabbricanti, è popolo l’infelice impiegato civile, l’infelice funzionario delle pubbliche amministrazioni. Ed è popolo l’operaio del pensiero che fatica più volte assai peggio di quello che del proprio lavoro vive, comincia col maestro di scuola per passare all’insegnante mal retribuito delle scuole secondarie di primo e di secondo grado e finisce anche in ragioni più alte allo scrittore di giornali, a tante altre miserie intellettuali che noi conosciamo»3.

  • 4 In Inghilterra si trattava di working class housing, in Francia habitations à bon marché, H. Porfy (...)
  • 5 APC, Atti stampati, 2° Sessione 1902-1904, doc. 134.

2La dicitura “case popolari” soppiantava infatti quella di “case operaie”, sino ad allora prevalente in Italia, se non quasi esclusiva4. In tal modo si compiva un chiaro spostamento verso uno strato intermedio in grado di aggregare segmenti di aristocrazia operaia e piccola borghesia, estromettendo gran parte del proletario. Si trattava innanzitutto di un progetto per l’introduzione di agevolazioni fiscali, allo scopo di incentivare l’opera delle società legalmente costituite. Le abitazioni così realizzate potevano essere concesse in locazione oppure vendute tramite la formula dell’ammortamento, preferibilmente di tipo assicurativo5.

  • 6 Ivi, doc. 134-A.
  • 7 Ibid.

3Se una particolare attenzione veniva riservata alle cooperative e al sistema dell’ammortamento assicurativo, non risultava invece altrettanto per altre opportunità, come accadeva soprattutto per l’intervento municipale, risolto semplicemente in qualche generico accenno in attesa del regolamento attuativo della legge. Neppure il lavoro compiuto dalla commissione legislativa, di cui Luzzatti fu presidente e relatore, aggiunse le opportune specifiche al testo, benché il suo promotore ne vantasse «il merito di non essere prigioniero di nessun sistema, tutelando con eguale imparzialità ed efficacia i metodi diversi, atti ad apparecchiare alla patria questo felice demanio delle case popolari»6. L’opera dei comuni tendeva dunque a prospettare uno dei nodi più controversi, di cui il relatore stesso non esitava a dipingerne a tinte fosche gli effetti7. La mancata definizione di apposite disposizioni era giustificata anche dall’intento di non interferire con il disegno di legge sull’assunzione diretta dei pubblici servizi, di cui da poco era stato avviato l’iter parlamentare.

  • 8 Ivi, doc. n. 134-C, allegato C. Cfr. L’Istituto per le case popolari in Roma, in L. Luzzatti, Oper (...)
  • 9 APC, Atti stampati, 2° Sessione 1902-1904, doc. 134-B, Appendice alla relazione della Commissione,(...)
  • 10 Ibid.
  • 11 L. Luzzatti, Esempio di leggi sociali in Austria e in Italia (da «Credito e Cooperazione», 16 agos (...)
  • 12 Ivi, Atti stampati, 2 ° Sessione 1902-1904, doc. 134-B, Testo concordato fra il Governo e la Commi (...)

4Nell’arco di tempo intercorso fra il discorso di Lodi e la presentazione del disegno di legge, Luzzatti aveva inoltre organizzato una serie di iniziative finalizzate a coordinare una vasta mobilitazione a favore della causa abitativa, aggregando un movimento di opinione pubblica interessato ad agire secondo presupposti che risultavano estranei a quelli propugnati dai partiti della sovversione sociale. Tale impegno continuò a essere sostenuto, tanto che, nel marzo 1903, in coincidenza con l’a-pertura delle discussioni alla Camera era in fase di costituzione nella capitale un apposito ente per le case popolari8. Esito delle revisioni concordate con il governo, il nuovo testo rassegnato ai deputati si distingueva infatti per un’importante novità, l’introduzione di «corpi morali legalmente riconosciuti e autorizzati a compiere operazioni per le case popolari», in sostanza gli istituti da cui sarebbe dipeso il futuro dell’edilizia popolare italiana9. Si trattava di un nuovo organismo «filantropico nei fini, economico nei mezzi», in cui Luzzatti intravedeva «una soluzione opportuna, atta a comporre il dissidio fra i cultori della iniziativa individuale e quelli dell’accentramento municipale»10. Il modello di riferimento era l’Istituto comunale per abitazioni minime creato nel 1902 a Trieste, d’altronde lo statista veneziano non aveva mai celato la sua ammirazione per la legge asburgica, nonché l’intento di trasporne il significato nel territorio italiano11. Sebbene sin dalla prima redazione del disegno di legge le amministrazioni municipali fossero investite di incarichi solo per gli alloggi da cedere in affitto, ora se ne vincolava l’o-pera all’eventuale carenza delle istituzioni preposte alla costruzione di case popolari, compresi «i corpi morali legalmente riconosciuti»12. Le disposizioni definite suggellavano dunque una vera e propria inversione di tendenza rispetto alle strategie esaltate dal socialismo, subordinando l’intervento dei comuni a quello delle soluzioni sostenute dalla legge. Quasi privo di mutamenti di sorta riguardo alla sostanza delle altre norme contemplate, il progetto per disciplinare il settore delle case popolari fu discusso nei giorni immediatamente precedenti all’entrata in vigore della legge sulla municipalizzazione.

  • 13 Ivi, tornata del 26 marzo 1903.
  • 14 Ibid.
  • 15 Sindaco di Vercelli tra il 1894 e il 1897, nel 1902 e ancora nel periodo 1915-1919, ASCV, Elenchi (...)
  • 16 APC, tornate del 26 marzo e 27 marzo 1903.
  • 17 Ivi, tornata del 28 marzo 1903.

5In appello alla coincidenza temporale dei due percorsi legislativi, l’impianto complessivo del disegno di legge aveva di fatto riservato un rilievo pressoché scarso all’opera dei comuni, ma l’indeterminatezza perseguita suscitò non poche osservazioni, anziché lasciar scemare l’attenzione. A sollevare non poche perplessità era anche la prospettiva degli operai proprietari di casa, incline a schiudersi per quegli elementi delle classi lavoratrici che, come puntualizzò il liberale Raffaele Perla, rappresentavano «i borghesi di domani»13. In difesa di quella «specie di quinto stato, in cui la instabilità e precarietà del lavoro, le scarse attitudini personali ed eventi infelici rend[evano] incerto il confine tra il disagio e l’indigenza»14, si invocava la necessità di rimuovere almeno in parte le restrizioni che penalizzavano l’opzione municipalista. Le voci di dissenso si levarono comunque da una schiera di deputati di varia appartenenza politica, in grado di riflettere le diverse tendenze rappresentate alla Camera. Alle parole dell’ingegnere repubblicano Antonio Vallone non solo fecero eco quelle del medico radicale Edoardo Pantano, ma non si discostarono neppure le opinioni espresse da alcuni esponenti dei gruppi di orientamento conservatore, come Luigi Borsarelli di Rifreddo e soprattutto Piero Lucca, il quale, essendo stato anche sindaco di Vercelli15, si pronunciava in veste di «uomo pratico che nel proprio paese fa[ceva] il municipalizzatore con resultati che conforta[vano] tutti a seguire quella strada»16. Ovviamente le principali obiezioni giunsero dalle fila socialiste, specialmente attraverso i reiterati interventi di Guido Albertelli, ingegnere parmense esperto in discipline sanitarie17. Nelle repliche alle critiche avanzate, Luzzatti non si dimostrò disposto a concedere aperture in favore della municipalizzazione, rivolgendo anzi l’invito a desistere dalla presentazione di emendamenti, onde evitare di frapporre intralci che avrebbero inutilmente procrastinato il varo della legge:

  • 18 Ivi, tornata del 27 marzo 1903.

«Come richiedere la perfezione in questi primi saggi? Se c’è legislazione, la quale tenga conto dell’esperienza, che abbia bisogno di invocare l’antico motto italiano dell’Accademia del Cimento “provare e riprovare” è la sociale. Qui si tratta di trovare rapporti nuovi fra interessi che appalesano per la prima volta sotto l’impulso meraviglioso dell’industria moderna. Le nostre leggi sociali sono leggi che mutano per necessità di cose più frequentemente di quelle altre leggi regolanti rapporti più antichi e costanti fra gli uomini»18.

  • 19 Ivi, tornate del 28 e 30 marzo 1903.
  • 20 Ivi, tornata del 26 marzo 1903.

6Sebbene la votazione dei singoli articoli non mancasse di sollecitare ancora un vivace confronto, il disegno di legge risultò approvato solo con alcune lievi modifiche che non ne mutavano affatto la sostanza19. D’altronde, come aveva osservato Perla in apertura della discussione generale, «moltissimi deputati di ogni parte della Camera ebbero ad onore associarsi alla geniale idea dell’onorevole Luzzatti, di guisa che l’elenco degli aderenti sembra[va] piuttosto un appello nominale, e la legge [avrebbe potuto] considerarsi votata ancor prima che discussa»20.

  • 21 APS, Atti interni, 2° sessione 1902-1904, doc. 196, Disegno di legge d’iniziativa della Camera dei (...)

7Nel mese di maggio il testo fu convalidato dal Senato, sostanzialmente intatto rispetto alla versione scaturita dal confronto tra i deputati21.

  • 22 Esponente del gruppo radicale, Mariotti (1850-1935) conseguì la laurea in giurisprudenza; deputato (...)
  • 23 APS, Atti interni, 2° sessione 1902-1904, doc. 196-A, Relazione dell’Ufficio centrale, cit.
  • 24 Ibid.
  • 25 Si trattò del primo dei provvedimenti destinati al miglioramento delle classi disagiate, cfr. Scri (...)
  • 26 Decreto del Triumvirato per cui il locale del S. Uffizio è destinato ad abitazioni con tenui fitti (...)
  • 27 Cfr. E. Di Nolfo, Storia del Risorgimento e dell’unità d’Italia, cit., p. 358; D. Demarco, Una riv (...)

8In effetti, come precisò Giovanni Mariotti22 nella relazione redatta per l’Ufficio centrale del Senato, non rimaneva nulla da aggiungere alla luce delle «tre dotte relazioni sul disegno di legge presentate», nonché della «discussione ampia e serena che, sopra ogni singola disposizione [...], si svolse nella Camera»23. Le sue riflessioni articolavano infatti un excursus sul problema delle abitazioni nella penisola italiana dall’età della Restaurazione in avanti, anziché affrontare l’analisi delle norme definite24. Il documento compone pertanto un’interessante testimonianza per la conoscenza dei provvedimenti avallati negli stati preunitari, benché Mariotti non menzionasse un episodio alquanto peculiare. Nella Repubblica romana del 1849, il governo diretto dal celebre triumvirato aveva stabilito di «provvedere al progressivo miglioramento delle classi più disagiate», con la decisione di «emancipare molte famiglie dai danni di abitazioni troppo ristrette e insalubri»25. In attesa di individuare i locali occorrenti, il palazzo del Sant’Uffizio era stato adibito «ad abitazione di famiglie o individui [...] alloggiati contro tenui pigioni mensili», nella convinzione che fosse «opera [...] di moralità repubblicana cancellare le vestigia dell’iniquità, consacrando a beneficenza quanto la passata tirannide destinava a tormento»26. Una decisione, quest’ultima, che assurgeva ovviamente a una forte carica simbolica, lasciando quasi trasparire la ricerca del consenso popolare tra i prodromi della politica per l’abitazione27. Tale lacuna dipendeva certamente da un vizio di fonti, in quanto Mariotti aveva fondato le sue indagini specialmente sullo spoglio delle raccolte ufficiali di leggi e decreti pubblicate nel regno d’Italia e nelle realtà statuali che lo avevano preceduto, fra le quali la brevità della vicenda romana aveva lasciato tracce pressoché circoscritte.

  • 28 «Gazzetta Ufficiale del Regno», 8 luglio 1903, n. 159. Per il testo corredato di parte dei lavori (...)
  • 29 Art. 18, Legge sulle case popolari, 31 maggio 1903, n. 254.

9In poco più di un anno il progetto promosso da Luzzatti fu così commutato in Legge sulle case popolari, 31 maggio 1903, n. 25428. A disciplinare l’attività dei municipi sarebbero state le disposizioni contenute nell’art. 18. Secondo tali principi i comuni risultavano autorizzati a intraprendere la costruzione di case popolari «soltanto per darle a pigione, conformandosi alle leggi vigenti ed a tutti i provvedimenti che disciplina[vano] l’assunzione di pubblici servizi per parte di municipi», esclusivamente laddove fosse «riconosciuto il bisogno [...] e [...] manc[assero] le società indicate nell’art. 2 della presente legge o gl’istituti considerati nell’articolo 22, o ne [fosse] insufficiente l’azione». Inoltre «la deliberazione del consiglio, [...] approvata dalla autorità tutoria, [doveva] essere accompagnata dalla dimostrazione dell’esistenza delle condizioni di fatto, [...] nonché dal piano tecnico e finanziario dell’operazione e della disponibilità per effettuarla»29.

3.2 La legge sulle case popolari e i “fidi conservatori dell’ordine sociale”

  • 30 APC, tornata del 24 aprile 1902.
  • 31 Legge sulle case popolari, 31 maggio 1903, n. 254, Capo III, Agevolazioni fiscali.
  • 32 L. Conosciani, S. D’Albergo, E. Mattioni, E. Tortoreto, L’organizzazione pubblica dell’edilizia. G (...)
  • 33 Le case popolari a Roma. L’opera del Comitato, cit., pp. 638-640.
  • 34 L. Conosciani, S. D’Albergo, E. Mattioni, E. Tortoreto, L’organizzazione pubblica dell’edilizia, c (...)

10Nonostante l’interesse suscitato, il tema della municipalizzazione non aveva esaurito le discussioni fra i deputati. A catalizzare l’attenzione erano stati anche gli aspetti di natura finanziaria, in quanto uno dei nodi cruciali del progetto promosso da Luzzatti rimase quello delle agevolazioni fiscali, congeniale al fine di convogliare verso l’edilizia popolare quei capitali che “sovrabbondavano” nei depositi degli istituti bancari e delle casse di risparmio. Quella per le case popolari fu pertanto concepita quale legge di “immunità fiscale”, atta a favorire gli investimenti mediante l’esenzione per alcuni anni dalle imposte e dalle tasse30. Le disposizioni varate contemplavano l’esonero dalle tasse per un quarto dell’importo ordinario, nonché il condono del versamento dell’imposta erariale per un periodo di cinque anni31. L’impostazione definita indicava quanto Luzzatti considerasse «l’intervento pubblico [...] soprattutto in termini di incentivo agli investimenti, e di rimozione delle difficoltà a investire da parte dei privati», anziché di azione diretta degli enti locali sul mercato32. La questione delle abitazioni popolari doveva rimanere ancorata a una prospettiva innanzitutto economica, evitando che i suoi tratti venissero fissati in una specializzazione settoriale della beneficenza33. D’altronde la legge era germinata nell’alveo di una concezione essenzialmente economica di tali problematiche, dominata dalla «possibilità di mettere a frutto capitali cospicui, quelli appunto concentrati nelle istituzioni autorizzate ai mutui». Una ricchezza che doveva essere «mobilitata in vista di opere di indubbio interesse sociale», al contempo «garanti di un buon reddito per gli enti finanziatori», legando indissolubilmente il problema della casa a quello della rendita fondiaria34. Nel corso del dibattito parlamentare, Luzzatti non aveva comunque esitato a esprimere una certa perplessità rispetto alla condizione di poter soddisfare le esigenze del vero e proprio proletariato. La materia disciplinata dalla legge sussisteva fin dove fosse possibile l’interazione di una controparte economica, altrimenti si sarebbe trattato di un ambito da rimettere alla benevolenza dello spirito caritatevole, alla stregua di altri drammi umani che si affastellavano nel variegato universo del pauperismo sociale.

  • 35 id., Una nuova forma di previdenza, cit., p. 594.
  • 36 A. Schiavi, Il problema delle abitazioni operaie, cit., p. 75.
  • 37 F.C., Le case popolari e la proposta parlamentare di legge, cit., p. 102.
  • 38 M.P., L’abitazione igienica ed economica, in «Germinal», 1902, n. 9, p. 65.
  • 39 A. Veronesi, L’on. Luzzatti e le sue proposte circa le case operaie, ivi, 1901, n. 23-24, pp. 183- (...)
  • 40 R. Cognetti de Martiis, Case operaie, ivi, n. 3, p. 21.

11All’origine dell’impianto legislativo soggiaceva un insieme di direttive che, specialmente nell’enfasi posta sul sistema dell’ammortamento assicurativo, tradiva l’intento di agevolare la trasformazione dei lavoratori in proprietari delle loro abitazioni o meglio, per dirla con Luzzatti, in «fidi conservatori dell’ordine sociale»35. Come è stato ricordato, il rilievo attribuito a tale finalità non era sfuggito nemmeno a deputati che non sedevano tra i banchi del gruppo socialista. A nutrire la più radicata diffidenza nei confronti del progetto promosso da Luzzatti furono comunque gli ambienti legati al socialismo, delusi dal ruolo secondario in cui era stata confinata la municipalizzazione edilizia. «Incubatore mirabile di nuove genialissime iniziative», Luzzatti era riuscito a introdurre «l’allattamento artificiale degli operai proprietari», fra i principali obiettivi delle iniziative propugnate sino ad allora dalle borghesie europee36. Analogamente alle riserve sollevate alla Camera, la soluzione delineata tendeva a destare non poca incertezza, dato che, in confronto alle condizioni delle classi lavoratrici, non appariva «facilmente effettuabile e molto pratica»37. Come riportava «Germinal», tali presupposti sembravano piuttosto «rinvigorire le forze conservatrici creando una moltitudine di piccoli proprietari», lasciando sbocciare «da ogni casetta del quartiere operaio [...] quattro o più rabbiosi difensori dell’attuale ordine di cose». Di fatto «solo l’associazione comunale, perché dotata di potere politico e perché già esercitante altissime funzioni circa l’igiene, la viabilità, l’istruzione, l’ordine pubblico, l’edilizia, ecc… [poteva] usando quel potere ed applicando ed estendendo queste funzioni, provvedere adeguatamente, e col miglior risultato economico, ai bisogni più generali dei cittadini»38. Già all’indomani del discorso di Lodi, la rivista aveva dubitato apertamente della proposta avanzata dall’«Armida incantatrice della democrazia italiana», destinata solo a qualche «limitato successo in un campo molto ristretto per alcuni operai». Senz’altro le intenzioni precisate avrebbero procurato «un’altra delusione per il partito conservatore odierno italiano che anche sull’argomento delle case operaie si sforza[va] di uscire d’imbarazzo, almanaccando progetti, per stare lontano dalle questioni economiche-sociali, che [dovevano] precedere per poter concretare qualche cosa di positivo»39. Tuttavia la priorità riconosciuta alla strategia municipalista non imponeva alla redazione di «Germinal» di omettere considerazioni inclini a designare l’affermazione di orientamenti diversi. Riccardo Cognetti de Martiis, figlio del celebre Salvatore, non aveva infatti esitato a fornire un’interpretazione pressoché negativa dell’esperienza affrontata dal comune di Berna40.

  • 41 G. Casalini, Una illusione che ritorna. A proposito della legge sulle case popolari, in «Critica s (...)

12Sin dalla primavera 1902, la pubblicistica di partito dimostrò di percepire il significato della traiettoria verso cui spingeva il progetto elaborato da Luzzatti. Una sottile analisi, venata di intonazioni sarcastiche che non rifuggivano dalla polemica, fu composta sulle pagine di «Critica sociale» da Giulio Casalini, preambolo a una doviziosa rassegna comparsa nei numeri seguenti nell’intento di mettere in rilievo i limiti delle più note esperienze europee, esempi di cui si nutrivano i contenuti del disegno di legge. «Buono apostolo moderno», Luzzatti vagheggiava un sogno dall’«anima piccolo-borghese»41. A trarre in inganno era essenzialmente la prospettiva dell’operaio proprietario, ampiamente smentita anche all’estero: «un’illusione che ritorna», come campeggiava emblematicamente nel titolo anteposto all’articolo. In genere ben poche famiglie delle classi lavoratrici sarebbero state in grado di sostenere le quote di ammortamento, inevitabilmente più elevate delle pigioni che molti già faticavano a versare. Come focalizzava Casalini, «a mitigare il male non vi [poteva] essere che una strada: l’intervento diretto del comune» attraverso «capitali a basso interesse, la libertà di utilizzare le aree comunali e demaniali per costruzioni di abitazioni operaie, la possibilità di far entrare, nelle spese generali di manutenzione degli stabili pubblici, quelle di manutenzione di case operaie, la massima esenzione di imposte».

13Le annotazioni di Casalini anticipavano i motivi che avrebbero pervaso il confronto alla Camera. D’altronde, sin dalla prima redazione, era parso evidente quanto il progetto legislativo avesse ereditato la tara che gravava sull’organizzazione dell’edilizia popolare, accogliendone le indicazioni per la ricerca del consenso intorno a un ampio strato intermedio, consolidato dalla convergenza fra gruppi delle categorie impiegatizie e segmenti di aristocrazia operaia, all’insegna di valori propri dell’ethos borghese. Sullo sfondo della politica per le abitazioni si stagliavano dunque le ragioni di un programma di controllo sociale che, oltre a soddisfare esigenze di status talora difficili da appagare, operava la cooptazione degli elementi migliori delle classi lavoratrici in seno alla piccola borghesia, tratteggiando al contempo i confini di un’utenza a cui non mancavano le risorse per corrispondere l’impegno finanziario previsto. Tra i meccanismi di tale processo, si insinuava l’idea della casa di proprietà spesso associata a quella del giardino, incline a riaffiorare ai margini dei contesti dell’urbanizzazione quale simulacro di nostalgie ruraliste. Sull’onda dei consigli dispensati dagli esperti della materia, il cottage immerso nel verde condensava umori di marca schiettamente conservatrice, sino a conciliare finalità di ordine sanitario e prevenzione sociale, rievocando una confortante ansa di pace agreste in cui demistificare le tensioni acuite dallo sviluppo economico.

  • 42 L. Luzzatti, Una nuova forma di previdenza, cit., p. 594.
  • 43 APC, Atti stampati, 2° Sessione 1902-1904, doc. 134-B, Appendice alla relazione della Commissione,(...)
  • 44 G. Casalini, Una illusione che ritorna, cit., p. 308.
  • 45 Cfr. A. Sacchi, Le abitazioni. Alberghi, case operaie, fabbriche rurali, case civili, palazzi e vi (...)
  • 46 L. Luzzatti, L’edilizia popolare in Italia nella sua fase attuale (discorso inaugurale del Congres (...)
  • 47 F. Engels, Per la questione delle abitazioni, cit., p. 44.
  • 48 APC, tornata del 14 maggio 1902. La stessa società di Mulhouse non ne aveva fatto mistero, U. Rabb (...)

14«Le case decenti con un pollice di giardino, lieto di fiori e di frutta, coltivano lo spirito di famiglia, sottraggono i volghi alle bettole ignominiose, alle tendenze anarchiche»42. Così aveva osservato Luzzatti a Lodi, quasi a voler insistere sull’aura di sacralità conferita al focolare domestico quale luogo privilegiato per la celebrazione dei riti della famiglia e per l’educazione morale ai valori della società. Non a caso, come è stato anticipato, i suoi interventi sfoggiarono spesso un uso retorico condito di metafore e passaggi tratti dalle sacre scritture, senza eccezione per i lavori parlamentari43. Se le “caserme operaie” costituivano un «errore igienico», i cottages prefiguravano senza dubbio un «errore economico», a cui preferire «tipi intermedii di abitazione»44. Anche nel caso delle discipline tecnico-scientifiche, la consacrazione dell’ideale della casetta con giardino tradiva una tentazione conservatrice, in quanto non sfuggivano certo le difficoltà di raccordare tale tipologia al range finanziario della classe operaia, nonché alle esigenze di crescita delle città, con l’arduo obiettivo di riuscire a inglobarne la realizzazione nella maglia viaria urbana45. Le ragioni della salubrità contribuivano dunque a legare gli operai a un sistema tradizionale di valori fondato sul possesso della terra, quasi a volerne preservare l’identità dalle dinamiche della società industriale e dagli strascichi della lotta di classe. Molto probabilmente tali suggestioni erano derivate a Luzzatti dai celebri modelli offerti dai suburs-garden britannici e soprattutto dalle costruzioni di Mulhouse, visitate personalmente durante l’Esposizione universale di Parigi del 186746. Tuttavia nei primi si erano insediati per lo più soggetti di estrazione non operaia, mentre a Mulhouse, anziché risultare favorita l’affezione al principio della proprietà, appena scaduto il termine per il riscatto delle abitazioni, si dovette assistere, con sdegno delle classi dominanti, alla vendita delle dimore da parte di numerosi lavoratori allettati dalla prospettiva di lucrose transazioni. Un epilogo, quest’ultimo, piuttosto noto in Europa, su cui aveva ironizzato anche Engels, definendo la cittadina alsaziana «il più gran cavallo di parata dei borghesi del continente»47. In effetti si trattava di conseguenze non ignote allo stesso Luzzatti, il quale vi aveva fatto pure cenno alla Camera48.

  • 49 Sticus [A. Schiavi], Le case popolari, in “Avanti!”, 30 maggio 1902.
  • 50 Si tratta del volume pubblicato da Zanichelli nel 1911, già menzionato nell’edizione curata da Pao (...)
  • 51 A fine Ottocento si distinse il movimento di Ebenezer Howard, H. Porfyriou, La politica della casa (...)
  • 52 Cfr. S. Magri, C. Topalov, Dalla città-giardino alla città razionalizzata: una svolta del progetto (...)
  • 53 Per una riflessione di insieme S. Bianciardi, Alessandro Schiavi. La casa e la città, Laicata, Man (...)
  • 54 C. Carozzi, A. Mioni, L’Italia in formazione, cit., p. 436.
  • 55 H. Porfyriou, La politica della casa in Inghilterra e la legge Luzzatti, cit., pp. 68-70; A. Schia (...)

15Il tentativo di emulare esperienze già afflitte da evidenti limiti fu attaccato da Alessandro Schiavi sulle colonne dell’«Avanti!»49. Schiavi, direttore dell’Istituto per le case popolari di Milano nel secondo decennio del Novecento, sarebbe stato però fra i principali interpreti italiani del binomio case popolari-città-giardino, dando alle stampe una monografia sull’argomento e persino un’apposita rivista che, pur pubblicata solamente nel biennio 1909-1910, compose un’importante rassegna50. Tale interesse non determinò un’incongruenza rispetto alle esternazioni precedenti, in quanto nel suo pensiero l’avvento delle città-giardino fu concepito quale elemento congeniale alla riorganizzazione delle periferie e allo sviluppo residenziale dell’hinterland, senza indulgere nella visione prettamente romantica del lieto sobborgo isolato nel verde, resa quanto mai anacronistica dagli impetuosi mutamenti in atto. Un modello di espansione urbana che in Inghilterra avrebbe toccato l’apice negli anni a ridosso della grande guerra, benché, sin dal tardo Ottocento, la saturazione del tessuto urbano avesse indotto alla dislocazione di importanti insediamenti nei distretti rurali, rendendo la politica dei trasporti complementare a quella della pianificazione edilizia51. D’altronde solo questa scelta poteva agevolare la realizzazione delle cittàgiardino, emblema di un modus vivendi destinato altrimenti a produrre amare illusioni52. Nonostante l’impegno di rilanciare la casetta con orto in un ambito di edilizia effettivamente economica, le condizioni del contesto di riferimento frustrarono in parte gli intenti perseguiti da Schiavi, destinati a ristagnare fra le pieghe della riflessione teorica53. Nei contesti urbani di inizio Novecento, che già faticavano a estendere il trasporto pubblico alle borgate dell’immediato circondario, non sussistevano di certo gli elementi per l’impianto di villaggi-satellite. Oltretutto, nello scenario nostrano, tale programma fu recepito per lo più nei suoi aspetti estetico-formali, filtrandone i contenuti innovativi che vi erano correlati54. In tal senso l’esperienza inglese rilasciò ben poche tracce nell’opera di Luzzatti, riconducibili più che altro all’influenza esercitata sul progetto promosso dall’Unione cooperativa per la realizzazione del Milanino, il villaggio-giardino eretto nel comune di Cusano alle porte del capoluogo lombardo, con cui fu collegato tramite un apposito servizio ferroviario55.

  • 56 APC, tornata del 26 marzo 1903.
  • 57 Ivi, Atti stampati, 2° Sessione 1902-1904, doc. 134-A, Relazione della Commissione, cit.

16Nel complesso le critiche di cui fu oggetto la legge scaturirono entro gli orizzonti di una polemica eminentemente ideologica, nel caso dei socialisti attraverso la specola della lotta di classe. Tale approccio consentì di focalizzare gli elementi che penalizzavano i gruppi economicamente più deboli, trascurando le lacune correlate a quella contrapposizione fra paese reale e paese legale su cui insisteva il pensiero meridionalista. A ottenere scarsa risonanza fu la preoccupazione che il sistema escogitato finisse per sortire ben pochi effetti nelle aree del Mezzogiorno, a causa della diffusione pressoché contenuta non solo delle istituzioni dedite alla cooperazione e al mutuo soccorso, ma anche di quelle designate dalla normativa a elargire il denaro destinato all’edificazione56. Tuttavia si trattava di risvolti che non erano sfuggiti allo stesso Luzzatti, il quale si era però limitato ad «augurare e sperare che gl’istituti di risparmio dell’alta e media Italia con prudenti cautele compi[ssero] quest’opera di solidarietà nazionale»57. Negli anni seguenti, lo sviluppo del movimento per le case popolari avrebbe invece convalidato gli orientamenti preconizzati, con l’evidente emarginazione delle province meridionali a cui avrebbe anche contribuito l’insieme di vincoli fissato per le amministrazioni civiche. D’altra parte il principio di subordinare l’opera dei comuni alle carenze delle istituzioni costruttrici configurava quasi una contraddizione, riconoscendo implicitamente l’insufficienza dell’iniziativa privata come un’eventualità affatto remota. Fra le pieghe delle disposizioni sancite si intravedeva così il destino in cui avrebbe finito per essere incanalata la vicenda dei centri urbani dislocati al sud e, in generale, laddove non fosse possibile organizzare quel concerto di forze pronosticato dai dettami legislativi. Secondo l’impostazione patrocinata da Luzzatti, gli istituti per le case popolari si sarebbero occupati delle abitazioni per le frange più deboli di quel popolo a cui inneggiava la normativa, mentre i più fortunati avrebbero potuto rivolgersi alle cooperative, meglio ancora se intenzionate a promuovere tra i soci l’acquisto della dimora.

3.3 Le case popolari e il dibattito sulla municipalizzazione dei servizi

  • 58 P. Bini, Municipalizzazione e pensiero economico: il controverso dibattito in Italia all’i-nizio d (...)
  • 59 F. Cammeo, I monopoli comunali, in «Archivio giuridico», 1895, n. 3-4, pp. 296-314; ivi, n. 1-2, p (...)

17Nel solco degli assunti conservatori alla radice del progetto promosso, il testo in materia di case popolari era stato congegnato in modo tale da precludere a priori la significativa diffusione del municipalismo. D’altronde anche nell’ambito del dibattito sulla municipalizzazione dei pubblici servizi, l’argomento delle case popolari tendeva a compiere solo sporadiche incursioni, rimanendo così circoscritto alle suggestioni suscitate dalla prospettiva del cosiddetto “socialismo municipale” sostenuta essenzialmente dagli ambienti socialisti. Le riflessioni sull’intervento comunale si concentravano infatti su quei servizi che implicavano lo sviluppo di infrastrutture diramate nel territorio urbano, specialmente con ripercussioni correlate a fattori di ordine igienico. A incidere sulla scarsa valutazione riservata in genere ad altri settori concorse anche la mancata definizione di servizio pubblico, a cui non rimediò neppure l’apposita normativa. Un criterio di discernimento fu individuato nel concetto di monopolio, attraverso cui l’intervento dell’ente comunale sul mercato economico appariva ampiamente giustificato, in quanto non si trattava di intaccare i meccanismi del libero mercato, bensì di apportarne un correttivo58. In particolare un contributo significativo derivò a questo riguardo da Federico Cammeo, rilasciando suggestioni feconde ai fini dell’accettazione di tale strategia59.

  • 60 M. Portalupi, La municipalizzazione dei servizi pubblici, «Germinal» (La rinascenza comunale), Tor (...)
  • 61 A. Raddi, Dati e note sull’esercizio dei pubblici servizi comunali, in «Giornale degli economisti» (...)
  • 62 Ivi, p. 332.
  • 63 La municipalizzazione dei servizi pubblici, in «L’Ingegneria Sanitaria», 1898, n. 22, p. 260; G. M (...)
  • 64 Il testo fu riprodotto da F. Virgilii, Prefazione, in G. A. Morelli, La municipalizzazione dei ser (...)
  • 65 F. Rugge, “La città che sale”, cit., p. 56.
  • 66 Ivi, pp. 63-64.

18In chiusura di Ottocento, sull’onda del confronto intorno alla nazionalizzazione del sistema ferroviario, l’interesse verso i metodi della municipalizzazione era stato catalizzato anche dagli inconvenienti in cui si imbattevano i comuni intenzionati a rescindere i contratti di concessione stipulati con le imprese private. Inclini a perseguire la logica del maggior lucro, queste ultime fissavano in genere prezzi elevati, talvolta senza neppure scrupolo alcuno rispetto alla qualità del servizio. D’altronde si trattava di un’«assurda fusione in un contratto di diritto privato di due volontà e di due interessi troppo eterogenei e troppo cozzanti tra di loro. L’una, la volontà pubblica, [...] guidata da vedute ampie, elevate, progressive, miranti al benessere e allo sviluppo della collettività dei cittadini; l’altra, la volontà privata, [...] egoista, assetata di danaro»60. Pertanto i risvolti che ne conseguivano non erano immuni da contorni nefasti, specialmente nel caso della fornitura di acqua potabile, il cui scadimento comportava una recrudescenza della morbilità all’ombra del contagio colerico61. In simili circostanze, le amministrazioni civiche non disponevano di strumenti efficaci per potersi rivalere, neanche dinanzi a evidenti e comprovate irregolarità. Sul «Giornale degli economisti», l’ingegnere Raddi asseriva così che la gestione comunale andava privilegiata per i servizi di rilievo sanitario che implicavano condizioni di monopolio. In ogni caso erano comunque necessarie «attitudini tecniche ed amministrative speciali, onestà di principi e di carattere, conoscenza delle leggi che regola[vano] la materia [...], condizioni tutte difficili a riscontrarsi riunite in molti dei municipi italiani ed esteri»62. Poste al termine delle sue riflessioni, tali parole accomiatavano il lettore con il cliché dell’ente pubblico inetto ad ampliare la sfera delle proprie competenze, in effetti fra i più radicati nell’immaginario collettivo. Tra le pieghe di una convinta adesione al municipalismo trapelava dunque qualche perplessità, sebbene Raddi fosse anche legato alla rivista «L’Ingegneria Sanitaria» che si era schierata precocemente a favore di tale strategia. Impegnata nell’opera di informazione e propaganda ricordata nel primo capitolo, la redazione salutò infatti positivamente la nomina di una commissione interministeriale per lo studio di tali aspetti, voluta da Pelloux nel 1898 in risposta a un appello formulato durante la discussione della legge sul credito comunale e provinciale63. I lavori svolti approdarono alla stesura di un disegno di legge che però non giunse neppure a essere presentato ufficialmente64. In un contesto dominato dal ruolo dell’iniziativa privata, l’interventismo dei poteri pubblici parve corredato di connotati pericolosamente sovversivi, dato che la diffusione su larga scala di servizi municipalizzati sembrava preludere al collettivismo, sino a decostruire l’industria privata e il capitale. Probabilmente, a trarre in inganno non era tanto il riscontro fornito dagli esempi pratici, quanto la definizione comunemente usata di “socialismo municipale”, nella tendenza fuorviante a focalizzare l’attenzione sulla sfera semantica indicata dal sostantivo, trascurando quella segnalata dall’aggettivo65. Non a caso i cattolici coniarono l’alternativa di “municipalismo sociale”, onde allontanare lo spettro del comunismo dal proprio operato. Il socialismo municipale che tanto inquietava coincideva comunque con il cosiddetto “gas and water socialism” propugnato in Inghilterra da Joseph Chamberlain, il cui credo era indubbiamente avulso dall’influsso delle dottrine marxiste66.

  • 67 G. Ricca Salerno, Collettivismo municipale, in «Nuova Antologia», 16 novembre 1897, pp. 300-324.
  • 68 P. Bertolini, Fasi moderne del governo locale, ivi, 16 gennaio 1902, p. 264.
  • 69 Ivi, pp. 272-273.
  • 70 L. G. Vacchelli, La municipalizzazione dei pubblici servizi, in «Nuova Antologia», 1 ° giugno 1902 (...)
  • 71 Ivi, 16 ottobre 1902, p. 635.

19Il rilievo attribuito al principio del monopolio finiva per estromettere dalla categoria dei servizi considerati municipalizzabili diversi settori, fra cui quello delle case popolari. Sul principio del 1902, un prontuario di tali criteri fu esposto da Bertolini sulle pagine di «Nuova Antologia». D’altronde la rivista poteva vantare di aver soffermato precocemente l’attenzione su tali temi, presentando già nel 1897 un puntuale studio di Ricca Salerno, articolato in un’ampia rassegna dei vantaggi finanziari all’origine dell’intervento pubblico, seppur all’insegna della definizione non avulsa da tratti inquietanti di “collettivismo municipale”67. Secondo Bertolini, l’assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni poteva essere ammessa solo per le attività a cui era intrinsecamente connesso il carattere di monopolio, quelle che configuravano le cosiddette industrie indivisibili68. Al di là degli esiti finanziari che potevano scaturirne, non sussistevano infatti rapporti di concorrenza con le imprese private, benché l’intervento municipale non costituisse una scelta obbligata. Soprattutto in Gran Bretagna, anche alcuni ambiti che esulavano dal comparto delle industrie indivisibili venivano però inglobati sempre più di frequente nei programmi varati dalle autorità municipali, come accadeva ad esempio per le abitazioni operaie. Sebbene non fosse semplice avanzare un «giudizio assoluto», Bertolini osservava che gli argomenti generalmente opposti alla municipalizzazione trovassero in tal senso la più ampia conferma, in quanto non mancavano certo validi motivi in nome del bene collettivo, «ma nella più gran parte dei casi [era] esagerata la sfiducia nell’iniziativa privata, che forse non si [aveva] l’accorgimento di incoraggiare ed a cui invece si sbarra[va] la via». Tale estensione di prerogative prefigurava «una usurpazione del campo razionalmente spettante al commercio od all’industria privata», a cui seguiva inevitabilmente l’«effetto di fiaccare lo spirito di libera iniziativa e volontaria associazione, [...] la leva del progresso civile»69. Tuttavia, come precisava un articolo di Vacchelli nella medesima sede, era necessario «separare nettamente gli argomenti economico-finanziari da quelli etico-sociali», in quanto questi ultimi finivano spesso per ottenebrare le ragioni dei primi70. Tale discernimento risultava tutt’altro che agevole, come specificato in una puntata successiva: «La questione da decidersi ha tanto un aspetto sociale quanto uno finanziario. L’interesse sociale potrebbe sanzionare la gestione diretta malgrado i suoi svantaggi finanziari; il che vuol dire che l’utilità della municipalizzazione misurata socialmente potrebbe, per avventura, essere più grande che il corso economico necessario a produrla»71.

  • 72 P. Bertolini, Fasi moderne del governo locale, cit., pp. 274-275.
  • 73 G. Frascara, Municipalizzazione dei pubblici servizi, in «Nuova Antologia», 1 ° dicembre 1902, p. (...)
  • 74 S. Adorno, C. Sorba (a cura di), Municipalità e borghesie padane tra Ottocento e Novecento, cit., (...)
  • 75 id., “La città che sale”, cit., p. 64. Come sottolineava anche G. Faraggiana, La municipalizzazione (...)
  • 76 F. Rugge, I regimi delle città, cit., p. 24.
  • 77 Ivi, pp. 24-25.
  • 78 Cfr. R. Franco, Il dibattito sui servizi pubblici e le municipalizzazioni alla fine del secolo XX,(...)

20Nonostante i dubbi sollevati, le esternazioni dei collaboratori di «Nuova Antologia» culminavano nella riabilitazione in extremis del metodo municipalista, dato che anche Bertolini non aveva esitato a mitigare il carattere perentorio di taluni assunti al fine di non precludere il benessere del corpo sociale72. All’indomani della presentazione del disegno di legge alla Camera, non si nascondeva così un convinto entusiasmo, finalmente scevro dei termini contraddittori che avevano pervaso i contributi precedenti: «Il processo sociale evolutivo si muove con largo, immenso ritmo, e la municipalizzazione dei pubblici servizi ne è come un’ondata»73. In effetti, a stemperare l’iniziale diffidenza contribuì il fatto che, come insegnavano le collaudate esperienze britanniche, la municipalizzazione era congeniale all’ammodernamento di un tessuto urbanistico che perpetuava caratteristiche desuete in confronto alle impellenze reclamate dal progresso economico e dall’igienismo sociale74. In tal senso l’intervento pubblico tendeva a collocarsi «nel quadro della crisi del liberismo», sopperendo a eventuali carenze della libera iniziativa75. Al contempo, ciò consentiva di individuare una risorsa per contribuire alla salvaguardia dell’igiene urbana e garantire beni essenziali ai gruppi più deboli, nella conciliazione di qualità e prezzo, secondo la formula «dalla casa al pane»76. Questa rappresentazione del governo cittadino fornì infatti non pochi argomenti di sostegno, alla radice non solo delle aperture che, seppur screziate da tratti ambivalenti, scaturirono nel pensiero di personaggi alquanto scettici, ma anche dell’adesione maturata da parte di amministrazioni inizialmente ostili a tale metodo. D’altronde si trattava di una formidabile strategia per sollecitare il consenso delle classi lavoratrici, tanto che, ben oltre il contesto italiano, la fase aurea del socialismo municipale coincise con gli inizi del Novecento, periodo in cui era in pieno svolgimento il processo di sedimentazione partitica della vita politica municipale77. A tali motivi si aggiunse anche la valutazione degli introiti che sarebbero potuti derivare ai bilanci municipali dall’assunzione di imprese redditizie quali il gas o l’industria elettrica, elemento in grado di incidere in maniera tutt’altro che secondaria sulla posizione dello stesso Giolitti78.

  • 79 Con la significativa eccezione di A. Labriola, Sul socialismo municipale. II. La riforma fiscale, (...)

21Nel solco dell’accezione che si andava così profilando, le riflessioni sul municipalismo finivano per vertere sul tema dei profitti eventualmente realizzati e sulle modalità attraverso cui disciplinare il riscatto di attività in gestione privata. Inoltre le indagini sull’argomento si concentravano per lo più su quei servizi di forte impatto collettivo che proliferavano nello scenario nazionale, come ad esempio l’impianto di officine elettriche, gasometri, condutture per la distribuzione dell’acqua potabile, reti di trasporto pubblico e stabilimenti per la macellazione delle carni. Se gli studi in materia di case riservavano non poche attenzioni alla soluzione offerta dall’intervento del comune, l’apporto teorico per l’organizzazione di tale sistema considerava di rado le problematiche edilizie79. In sostanza l’approccio sviluppato stentava a realizzare un’opportuna compenetrazione di istanze, malgrado gli elementi di contiguità maturati fra i due ambiti, lasciando che i lavori parlamentari ne recassero un vivo riflesso, trasfuso ovviamente nei contenuti delle relative norme.

  • 80 G. Pischel, La municipalizzazione in Italia, cit., p. 61.
  • 81 G. Montemartini, La teorica economica della municipalizzazione dei pubblici servigi, in «Giornale (...)
  • 82 Ivi, pp. 222-223. Nato a Montù Beccaria (PV) nel 1867, Montemartini conseguì la laurea in giurispr (...)
  • 83 G. Montemartini, Municipalizzazione dei pubblici servigi, Società Editrice Libraria, Milano 1902, (...)
  • 84 id., Ancora di municipalizzazione, in «Giornale degli economisti», ottobre 1909, p. 323.
  • 85 id., La questione delle case operaie in Milano. Indagini statistiche, Ufficio del lavoro della Soci (...)
  • 86 id., Municipalizzazione dei pubblici servigi. Seconda edizione con nuova appendice sulle municipali (...)
  • 87 id., Municipalizzazione dei pubblici servigi, cit., p. 47.
  • 88 Ivi, p. 330.
  • 89 Ivi, pp. 330-331.
  • 90 id., Ancora di municipalizzazione, cit., p. 319.
  • 91 id., Municipalizzazione dei pubblici servigi, cit., pp. IX, 330
  • 92 P. Bini, Municipalizzazione e pensiero economico, cit., pp. 80-93.
  • 93 G. Pischel, La municipalizzazione in Italia, cit., p. 62.

22Questa mancata corrispondenza finiva per incidere sulla posizione di studiosi che pure si professavano favorevoli alle case municipali, come restituisce emblematicamente il compendio dato alle stampe nel 1902 da Giovanni Montemartini, «vero e proprio apostolo della municipalizzazione in Italia»80. Il «Giornale degli economisti» volle offrire un’anticipazione dei più significativi assunti, confermando quel ruolo di tramite tra ambienti liberali e socialisti assunto contro il blocco conservatore in concomitanza con la repressione di fine secolo81. Socialista ed esperto di economia, Montemartini incarnò in effetti una figura in cui ebbero modo di coesistere l’anima del funzionario ministeriale giolittiano e quella del militante politico, all’insegna dei valori che avevano consentito la soluzione democratica della crisi82. Nell’ambito delle sue riflessioni, Montemartini focalizzò l’attenzione sui settori principalmente oggetto di discussione, limitandosi solo a menzionare «altri casi più ragguardevoli di municipalizzazione industriale», tra cui il servizio telefonico, bagni, lavatoi e case operaie83. Tali limiti furono rilevati in seguito dallo stesso autore, innanzitutto «per esperienza vissuta», come egli stesso ebbe modo di segnalare nell’introduzione all’e-dizione spagnola del 190984. All’indomani della pubblicazione edita nel 1902, Montemartini aveva infatti ordinato gli esiti dell’inchiesta sulle abitazioni degli operai milanesi promossa dalla Società Umanitaria, mentre, qualche anno dopo, si era trovato ad avviare un progetto per la costruzione di alloggi per impiegati e salariati del comune di Roma, in qualità di assessore nell’amministrazione retta dal sindaco Nathan85. Tali esperienze impegnarono non poche delle sue forze, tanto che l’edizione postuma del suo volume fu arricchita da alcuni contributi dedicati alle problematiche urbane86. Sebbene fosse mancato inizialmente un interesse specifico per il tema dell’abitazione, gli stilemi metodologici fissati nella sua opera non implicavano nessuna forma di veto. Secondo il suo ragionamento, una produzione era di tipo municipale «quando il procacciamento dei prodotti avv[eniva] ripartendo i costi sulla municipalità», cosicché erano le modalità di produzione a determinare la natura dei cosiddetti bisogni municipali, invalidando l’esistenza « a priori dei bisogni privati e dei bisogni municipali». Il comune si imponeva essenzialmente nei termini di un’impresa politica, deputata a «ripartire coattivamente, su tutti i membri della municipalità, i costi di alcune produzioni». Queste ultime risultavano «contingenti al tempo ed ai paesi, ed alle economie che, in un dato momento, costitui[vano] l’impresa politica»87. A dettare tali scelte era essenzialmente un calcolo edonistico, o meglio motivi di convenienza che potevano essere di ordine politico ed economico, benché secondo Montemartini tendessero a risultare preponderanti i secondi. L’impianto definito lasciava dunque aperta l’attuazione di tale strategia in qualsiasi ambito, dato che «il problema della produzione diretta [era] diverso per ciascuna città e per ciascuna industria, e [...] le condizioni locali varia[vano] così grandemente da non potersi applicare, per tutti i casi, una sola regola d’azione»88. Pertanto non era possibile stilare una classificazione di servizi municipalizzabili e altri non idonei, come altrettanto erroneo appariva l’intento di stabilire enumerazioni tassative a questo riguardo. Le condizioni del contesto di riferimento non erano infatti statiche, di conseguenza il fatto che taluni servizi non sembrassero consoni alla gestione diretta o non fossero in genere eserciti dai comuni non toglieva che la municipalizzazione potesse risultarne in seguito conveniente. Tuttavia l’importanza di valutare «caso per caso» non invalidava «la possibilità di una scientifica risoluzione del problema», anzi il valore metodologico dell’opera risiedeva nel riconoscimento di un ruolo prioritario al principio della relatività89. Come puntualizzarono le sue parole nel presentare il testo al pubblico spagnolo, «la disgrazia di uno scrittore di municipalizzazioni» consisteva invece nell’essere considerato «un municipalizzatore convinto, ad ogni costo, aprioristicamente»90. A suo avviso, «il verificarsi del fenomeno [era] strettamente legato a condizioni [...] variabili da tempo a tempo e da località a località», opponendo un netto rifiuto alla «formula della municipalizzazione per la municipalizzazione»91. La questione veniva affrontata alla luce delle tendenze economiche, tanto più che la teoria dell’impresa pubblica, di cui la municipalizzazione costituiva una delle prime espressioni, traeva origine dal medesimo humus92. In tal senso la municipalizzazione si collocava entro una prospettiva depoliticizzata, avulsa dall’ipoteca ideologica che gravava su tali tematiche con la conseguenza di ottenebrarne i risvolti pragmatici. Di fatto uno dei maggiori meriti del suo lavoro dipendeva dalla capacità di aver dedotto con spirito positivo motivi utili alla comprensione degli strumenti offerti da tale strategia, al contempo atti a sfrondare i pregiudizi che ne inficiavano ineluttabilmente la valutazione93.

  • 94 P. Bini, Municipalizzazione e pensiero economico, cit., p. 107.
  • 95 G. Pischel, La municipalizzazione in Italia, cit., p. 65.
  • 96 M. Portalupi, La municipalizzazione dei servizi pubblici, cit., p. 33.
  • 97 R. Bachi, Alcuni appunti sulla municipalizzazione dei servizi, estratto dalla «Rassegna comunale i (...)
  • 98 G. V., Lo schema di legge sulla municipalizzazione, in «Critica sociale», 1902, p. 87.
  • 99 Cfr. La municipalizzazione dei pubblici servizi, in «Rassegna comunale italiana», 1903, p. 353.
  • 100 G. Montemartini, Municipalizzazione dei pubblici servigi, in «Giornale degli economisti», gennaio (...)

23La lezione svolta apriva dunque nuovi percorsi al pensiero economico, o meglio concorreva a sgombrarne gli orizzonti da quel nodo di reticenza e prevenzione che tendeva ad allignare pure in tali ambienti. Se da una parte il contributo dottrinario di Montermartini favorì senza dubbio la ricomposizione del fronte degli economisti intorno al municipalismo, dall’altra le formule prodotte non furono immuni da una certa ambiguità, prestandosi a essere rielaborate lungo traiettorie divergenti94. Tuttavia i canoni interpretativi definiti in chiave economicistica apportarono ulteriori argomenti per legittimare la materia, agevolandone l’emancipazione dalla taccia di sospetta “idea di sinistra”95. In effetti nell’arco di poco tempo la percezione di tali tematiche fu oggetto di un notevole cambiamento: l’immagine del comune moderno si era tramutata da «fantasia ardita di sognatori»96 in una «bandiera bianca, un ramo d’ulivo intorno al quale si attenua[vano] le acri, le-spesse volte-violente e irritate discussioni politiche»97, o meglio «un punto di concordia fra uomini politici ascritti a partiti opposti, una specie di “luogo comune” per tutti i programmi»98. A rilasciare tali impressioni era la presentazione del disegno di legge promosso da Giolitti, un’iniziativa che ancora qualche mese prima sarebbe parsa impensabile99. La conciliazione intorno al municipalismo non significava però che si fosse davvero stemperata la matrice ideologica di origine, né tanto meno l’inizio di una radicale revisione dei suoi presupposti. L’obiettivo di ordinare giuridicamente la materia sembrava configurare una diretta conseguenza della sua spiccata prerogativa politica, anziché restituire un indice incontrovertibile di accettazione. All’insegna di simili dubbi, così preconizzarono le parole di Montemartini: «Tutto sta a vedere se si tratta sempre della stessa merce, se la qualità del prodotto domandato coincida colla qualità del prodotto offerto, se l’identità degli scopi è reale o se non è puramente nominale. Qui sta tutta la questione presente»100.

3.4 La legge sull’assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni, 29 marzo 1903, n. 103

  • 101 I. Santangelo Spoto, Municipalizzazione, in Digesto italiano, Utet, Torino 1904-1911, p. 1062.
  • 102 Ai sensi dell’art. 173 del testo unico della legge comunale e provinciale, 4 maggio 1898, n. 164, (...)
  • 103 Cfr. G. Montemartini, Municipalizzazione dei pubblici servigi, cit., pp. 382-383.
  • 104 A. Labriola, Sul socialismo municipale. II, cit., pp. 155-156.

24Nello scenario italiano, la municipalizzazione costituiva un fenomeno operante extra legem, di cui si avvertì l’esigenza di un opportuno disciplinamento, confermando l’assunto secondo cui «il fatto [aveva] creato sempre il diritto»101. Nonostante le remore suscitate dalla prospettiva del comune imprenditore, tale realtà era giustificata infatti da alcune disposizioni della legge comunale e provinciale102. Pertanto l’insistenza sulla matrice politica extra-costituzionale celava principalmente il rifiuto per una strategia che avrebbe potuto danneggiare l’iniziativa privata103. Non a caso, in tutta Europa settori consistenti del pensiero liberista e del potere industriale, avvertendo una tale incombenza, fomentarono una vis polemica in grado di travalicare i confini degli stati nazionali. Alla municipalizzazione delle case popolari quale avvio di un sistema fondato sulla proprietà pubblica inneggiò esplicitamente Arturo Labriola, avvalorando una corrispondenza quasi inevitabile per un settore che interessava i meccanismi della rendita immobiliare104. Tuttavia, entro gli orizzonti del socialismo italiano, il municipalismo rimase ancorato per lo più alla rivendicazione di un organismo civico più moderno ed efficiente, anche se le aggregazioni municipali furono intese quali unità fondanti di un percorso di rinnovamento che progressivamente si sarebbe dovuto estendere all’intera compagine statale. A stemperare un certa diffidenza fu l’esigenza di rispondere alle problematiche poste dalla crescita urbana, oltreché l’intenzione di controllare e contenere gli sviluppi di tali attività.

  • 105 APC, Documenti. Disegni di legge e relazioni, 2 ° sessione 1902, doc. 1, Disegno di legge presenta (...)
  • 106 Ibid.
  • 107 Ibid.

25All’insegna di tali contenuti fu esposto il disegno di legge per l’assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni, presentato da Giolitti alla Camera nella tornata dell’11 marzo 1902. Ancor prima di insistere sull’importanza di approntare strumenti in grado di rispondere ai mutamenti in atto, l’attenzione finì per essere focalizzata sul «generale disagio delle finanze comunali». L’opportunità di tramutare i lauti guadagni delle imprese private in nuovi cespiti per l’erario municipale campeggiava dunque fra i motivi atti ad avvalorare la necessità di un’idonea regolamentazione. In effetti era opportuno intervenire su «uno stato di fatto», quella «tacita municipalizzazione» che ormai andava diffondendosi in ogni parte del regno, come attestava una statistica appositamente allegata105. La proposta intendeva ovviare al «difetto di disposizioni legislative» che spesso determinava «ostacoli e inciampi», introducendo al contempo «forme e garanzie» sino ad allora mancate, onde evitare ripercussioni nefaste di ordine finanziario. Il testo predisposto introduceva semplicemente una facoltà, per altro soprattutto per i servizi inclini a determinare condizioni di monopolio106. Le norme elaborate non potevano neppure suscitare inquietudini di sorta, in quanto «provvedimenti di conservazione» finalizzati a «infrenare con opportune cautele l’azione dei comuni che l’ordinamento vigente lascia[va] completamente sciolti da ogni forma e da ogni controllo particolare». Lo svolgimento di simili esperienze avrebbe infatti perseguito due differenti modalità, in quanto l’assunzione dei servizi in economia direttamente sui capitoli di bilancio, già ammessa dalla normativa vigente, sarebbe stata possibile solo per realizzazioni non aventi carattere industriale oppure non legate a interessi cruciali, mentre diversamente sarebbe stata necessaria la costituzione di un’azienda speciale. L’iter per l’impianto di tali organismi prevedeva “un procedimento solenne” che, in seguito alla deliberazione del consiglio comunale, implicava dapprima il parere della giunta provinciale amministrativa e poi quello della Commissione reale per il credito comunale e provinciale, istituita presso il Ministero dell’Interno dall’art. 5 della legge 17 maggio 1900, n. 173. In caso di riscontro positivo, il comune avrebbe dovuto indire una consultazione referendaria, introdotta così per la prima volta nella legislazione italiana. I risvolti eminentemente finanziari correlati a simili operazioni giustificavano il ruolo della commissione ministeriale, il cui organico sarebbe stato completato dall’aggiunta di ulteriori membri allo scopo di garantire competenze adeguate alla trattazione della materia. Accanto alle annotazioni che lasciavano intravedere l’intenzione di precisare un corpus di doviziose norme per il funzionamento delle aziende, il disegno di legge contemplava infatti agevolazioni di ordine creditizio, dato che l’assunzione dei servizi avrebbe richiesto «mezzi generalmente non compatibili con le risorse ordinarie del bilancio»107. A sovvenire i comuni in questa impresa sarebbe stata la Cassa depositi e prestiti, con la concessione di mutui non solo secondo le condizioni di favore già autorizzate dalla legge, ma anche nel beneficio di deroghe all’ammontare complessivo dei debiti e alle clausole connesse al superamento del limite legale della sovraimposta.

  • 108 APC, Documenti. Disegni di legge e relazioni, 2° sessione 1902, doc. 1-A, cit.
  • 109 F. Rugge, Trasformazioni delle funzioni dell’amministrazione e cultura della municipalizzazione, c (...)
  • 110 APC, Documenti. Disegni di legge e relazioni, 2° sessione 1902, doc. 1-A, cit.

26Lo schema proposto escogitava dunque un sistema congeniale all’intento di controllare l’espansione del fenomeno, assicurando per altro una particolare ingerenza dell’esecutivo. L’iniziativa di Giolitti era riuscita a condensare gran parte degli umori che si agitavano intorno alla municipalizzazione, convogliandone i contenuti entro i confini di una vulgata in grado di dissipare, o quanto meno placare, ostilità e diffidenza. Persino l’istituto del referendum risultava scevro dei tratti di innovazione democratica che vi erano attribuiti, con il limite di rappresentare semplicemente lo stadio ultimo di un percorso in cui un ruolo determinante era giocato dalla facoltà decisionale riservata al potere centrale. Come precisò Angelo Majorana quale relatore per la commissione legislativa, la tipologia di azienda indicata, «un tipo italiano che non trova[va] esatto riscontro nelle altre legislazioni», sarebbe stata così «sottoposta nella sua genesi ad un doppio battesimo, quello della Commissione reale, che rappresenta[va] l’accentramento della tutela, e quello del voto popolare, raccolto con l’ampiezza del referendum»108. La relazione redatta da Majorana offriva un interessante documento sulla municipalizzazione, non privo di estremo rigore scientifico109. Esperto di diritto costituzionale e problematiche finanziarie, egli nutrì il suo punto di vista dei più significativi assunti scaturiti in seno al dibattito sull’argomento, come rifletteva la bibliografia indicata, composta non solo dai principali contributi nazionali, ma anche dalle annotazioni di celebri studi esteri. Proteso a focalizzare la «radicale mutazione di idee» avvenuta nel settore anche attraverso l’esempio della realtà britannica, l’incipit del testo introduceva elementi atti a confutare la coincidenza fra municipalizzazione e socialismo, insistendo sulla necessità di approntare strumenti in grado di rispondere alle esigenze della moderna vita urbana110. Tali trasformazioni rendevano dunque ineluttabile l’intervento dell’ente locale, affidando a tale strategia «un doppio scopo: sollievo economico pei cittadini, risorsa finanziaria per le città». L’attuazione del municipalismo andava comunque valutata alla luce delle «condizioni di tempo e di spazio», parafrasando quel concetto di ambiente che Montemartini aveva sistemato compiutamente nel principio della relatività.

  • 111 Ivi, doc. 1, cit.
  • 112 Ivi, doc. 1-A, cit. Gli altri servizi, già previsti inizialmente, erano acquedotti, illuminazione, (...)
  • 113 Ivi, doc. 1-A, cit.

27Rispetto ai contenuti del progetto proposto, Majorana focalizzò l’attenzione specialmente sull’art. 1, ritenuto «il più importante di tutti». Ad aprire il disegno di legge era infatti un elenco dei servizi che potevano essere oggetto delle norme previste, un’enumerazione definita da Giolitti semplicemente dimostrativa, in quanto l’incremento continuo delle esigenze collettive avrebbe sollecitato indubbiamente ulteriori bisogni, senza neanche escludere, a seconda dei contesti, la preponderanza di taluni settori piuttosto che altri111. Si trattava per lo più di servizi a rete aventi carattere industriale oppure di funzioni già svolte dai comuni per motivi di ordine igienico, a cui la commissione legislativa aveva stabilito di aggiungere «le farmacie, gli automobili, il ghiaccio, il granturco per la pellagra»112. Nonostante le indicazioni avanzate a questo riguardo, non erano state accolte ulteriori specifiche, in quanto l’elenco, privo di valore tassativo, non precludeva affatto l’assunzione di servizi non menzionati. Fra le proposte formulate, la relazione rammentava quelle che avevano suscitato vive discussioni: l’assicurazione contro gli incendi e le aree fabbricabili. Attraverso l’ultimo ambito, il confronto era così approdato al problema delle case operaie, di cui nessuno aveva però avvertito l’esigenza di esplicitarne la realizzazione fra le disposizioni del disegno di legge. I lavori parlamentari dimostravano dunque di accogliere le suggestioni del dibattito sull’argomento, senza escludere a priori la municipalizzazione delle case operaie, ma di fatto relegandone l’eventualità fra i servizi possibili solo in determinate circostanze. Il progetto promosso da Luzzatti rimandava pertanto l’attività dei comuni a un complesso di norme che negava una regolare collocazione al tema delle abitazioni popolari. I due percorsi legislativi sembravano convergere verso il medesimo scopo, quello di ammettere la municipalizzazione essenzialmente per i servizi di carattere industriale tendenti al monopolio oppure per quelli strettamente connessi a priorità di ordine sanitario, estromettendo invece gli ambiti in concorrenza diretta con le imprese private. Pur definito «assai guardingo», il disegno ministeriale fu comunque mantenuto inalterato nella sua sostanza, tanto da essere rassegnato solo con «pochi ritocchi» all’attenzione dei deputati. Neppure l’opera della Commissione reale era parsa «destinata ad accentramento soverchio», reso ineluttabile dall’opportunità di favorire l’accesso alle risorse della Cassa depositi e prestiti, di fatto le uniche che avrebbero potuto sostenere i comuni, il cui diffuso dissesto finanziario non avrebbe permesso facilmente di reperire altri fondi113.

  • 114 Ivi, tornata del 26 novembre 1902.

28Ad aprire le discussioni fu nella tornata del 26 novembre 1902 un lungo intervento di Guido Fusinato, finalizzato a fugare «ogni pregiudizio dottrinale» che inficiava la valutazione delle strategie municipaliste in nome del «bene della comunità». Di fatto non si doveva dimenticare che si trattava per lo più di servizi in grado di incidere sul progresso collettivo, cosicchè un efficace criterio di valutazione andava ricercato innanzitutto nel principio dell’interesse generale. Il confronto intorno alla municipalizzazione si risolveva spesso in mere «discussioni astratte», inclini a rilasciare solamente argomenti teorici, senza mutare convinzioni e pregiudizi pregressi. Sulla scorta degli esempi restituiti dalle città inglesi, non poteva più sussistere dubbio alcuno rispetto ai «grandi servizi pubblici (per i quali veramente si agita[va] la questione) e cioè la fornitura dell’acqua, del gas, della luce elettrica, il servizio delle tranvie». A suo avviso era giunta l’ora di spezzare «le cerchie arrugginite di ferro» che avevano ridotto i comuni a «una semplice circoscrizione amministrativa», anche allo scopo di porre termine a quella «calata di barbari» che si era verificata con la concessioni di numerosi servizi a società dominate dal capitale straniero114.

  • 115 Ivi, tornata del 27 novembre 1902.
  • 116 Ibid.
  • 117 Ivi, tornata del 27 novembre 1902.
  • 118 Ivi, tornata del 26 novembre 1902.
  • 119 Ivi, tornata del 28 novembre 1902.
  • 120 Ibid.
  • 121 Ivi, tornata del 29 novembre 1902.

29Le peculiarità della materia e le complicate procedure previste sollecitarono parecchi interventi, tanto che l’analisi del disegno di legge si protrasse sino alla tornata del 6 dicembre 1902. Nonostante l’entusiasmo manifestato verso un progetto di legislazione sociale che inneggiava a istanze di rinnovamento largamente avvertite, diversi deputati non mancarono di esprimere una certa perplessità, suscitata essenzialmente dal sistema di controlli escogitato, gravato dalla morsa di una tutela tra «il sospetto ed il dispetto»115. A destare sconcerto era soprattutto il ruolo affidato alla Commissione reale, un organismo difficilmente edotto sui bisogni locali116. Anche il rilievo assegnato al concetto di monopolio impediva che «un’impresa pubblica diventa[sse] veramente una funzione pubblica», come annotava Giulio Alessio, esponente del gruppo radicale padovano, in riferimento preciso al problema delle abitazioni, escluso dall’ambito della legge insieme alla questione delle aree fabbricabili. Oltre ai servizi di carattere spiccatamente industriale intorno a cui convergeva un certo accordo, permanevano infatti settori che, per dirla con le parole di Luigi De Andreis, reclamavano il «rimedio supremo» dell’intervento municipale, in vista «della difesa temporanea della salute pubblica, o della integrazione della beneficenza pubblica»117. A tali critiche faceva ovviamente eco lo schieramento socialista, deluso da una legge «piena di buone intenzioni che mena[vano] all’inferno»118. A eccezione della parte relativa al riscatto delle concessioni, sembrava infatti sufficiente la normativa già in vigore, anziché sancire l’espletamento di un farraginoso iter paragonato a una «dolorosa via crucis»119. Analogamente a quanto accaduto durante le discussioni sul disegno di legge per le case popolari, patrocinatore di istanze schiettamente innovatrici fra i banchi occupati dai gruppi liberal-conservatori fu Piero Lucca, il quale poteva vantare di essere «fra i pochi municipalizzatori pratici». Il suo intervento si chiuse pertanto con un appello per semplificare i meccanismi di cui era stata provvista questa «legge di diffidenza verso gli amministratori», quasi a voler intralciare la municipalizzazione, anziché favorirne lo sviluppo120. Come precisava lo stesso Giolitti, il controllo governativo che pareva eccessivo era finalizzato a esplicare innanzitutto una «vigilanza tecnica», in quanto non tutti i comuni disponevano di personale adeguatamente preparato a compilare il piano di municipalizzazione, come in effetti avrebbe dimostrato l’esperienza specialmente nei centri minori121.

  • 122 Ivi, tornate del 26 e 27 novembre 1902.
  • 123 Ibid.
  • 124 Ivi, tornata del 3 dicembre 1902.
  • 125 Ibid.
  • 126 Ivi, tornata del 4 dicembre 1902; cfr. anche M. Portalupi, La legge sulla municipalizzazione. Il r (...)
  • 127 APC, tornata del 6 dicembre 1902.

30Diversi deputati non mancarono di presentare appositi emendamenti e integrazioni, cosicché anche l’esame dei singoli articoli non procedette speditamente. A sollecitare un lungo confronto fu inevitabilmente il testo dell’art. 1, di cui da più parti ne fu richiesta l’eliminazione122. L’e-lenco proposto rischiava di ingenerare veri e propri condizionamenti, a scapito essenzialmente dei servizi dissimili da quelli indicati. Alla luce delle repliche enunciate da Majorana e Giolitti, i quali insistevano a più riprese sul carattere dimostrativo di tale enumerazione, l’art. 1 fu approvato quasi privo di alterazioni123. In linea con gli assunti già segnalati, ulteriori osservazioni riguardarono la solenne procedura prevista per la costituzione delle aziende speciali. Lo schieramento socialista si spinse addirittura a proporre la soppressione dell’intero iter, ritenuta inaccettabile da Giolitti, incline ad additare nel parere della Commissione reale il perno di un meccanismo congegnato allo scopo di regolare le irrinunciabili agevolazioni creditizie previste124. Respinti gli emendamenti definiti a questo riguardo, non toccò sorte differente alle diverse annotazioni di cui fu oggetto il ruolo attribuito al referendum. Secondo i socialisti, quest’ultimo non poteva essere ridotto a «cresima» delle altre operazioni, mentre Giolitti ribadiva la necessità che fosse preceduto da un accurato studio tecnico e finanziario del progetto. Tuttavia, ancora una volta, prevalse una certa diffidenza verso l’innovazione, dato che non era possibile nell’ambito di questa prima esperienza adottare criteri più larghi125. La votazione degli articoli proseguì infatti senza ammettere particolari modifiche, anche in riferimento alle norme per il riscatto delle concessioni che pure addossavano non pochi oneri ai comuni, tanto da coincidere, a detta di qualcuno, con la parte più importante dell’intero progetto126. Approvato a larga maggioranza mantenendone intatti i contenuti, il disegno di legge fu trasmesso al Senato127.

  • 128 C. Mezzanotte, Municipalizzazione dei servizi pubblici. Legge e regolamento riguardanti l’assunzio (...)
  • 129 APS, Documenti. Disegni di legge e relazioni, 2° sessione 1902, doc. 151-A, Relazione dell’Ufficio (...)
  • 130 Ivi, tornata del 5 febbraio 1903.
  • 131 Ivi, tornata del 6 febbraio 1903.
  • 132 Ivi, tornata del 7 febbraio 1903.
  • 133 Ivi, tornata del 5 febbraio 1903.
  • 134 Ivi, tornata del 7 febbraio 1903.
  • 135 Ibid.
  • 136 Cfr. ivi, tornate del 5 e 7 febbraio 1903.
  • 137 Ivi, tornate del 20 e 24 marzo 1903.
  • 138 Ivi, tornata del 24 marzo 1903.

31Alla camera alta si profilarono numerose perplessità, nonostante i ragguagli forniti nella relazione stilata per l’Ufficio centrale del Senato da Camillo Mezzanotte, negli anni seguenti autore di un noto commento a tale normativa128. Al fine di avvalorare l’importanza della proposta, egli presentò persino un confronto tra le disposizioni che regolavano la municipalizzazione e il complesso di dettami definiti nel progetto, dimostrando come fossero mancati sino ad allora criteri organici in cui incanalare l’organizzazione di tali esperienze129. Incline a contenere «il peccato ed i rimorsi», il disegno di legge veniva invece letto in chiave prettamente politica, sino a scorgervi la volontà di accogliere «il desiderato dei collettivisti». Accanto alle preoccupazioni avvertite per l’iniziativa privata, la municipalizzazione era interpretata anche quale fomite di debiti e disordine per le finanze municipali, come emergeva dalle catastrofiche previsioni delineate da Edoardo Ginistrelli e Francesco Vitelleschi130. Non mancarono però voci protese a confutare la corrispondenza fra municipalizzazione e collettivismo, tanto più che appariva alquanto sintomatico il fatto che le maggiori obiezioni fossero derivate alla Camera proprio dallo schieramento socialista131. Tali polemiche furono richiamate pure da Giolitti per controbattere l’accusa di connivenza con i programmi propugnati dai partiti della sovversione sociale, continuando a ribadire quanto l’assenza di norme fosse suscettibile di incontenibili imprudenze, a cui avrebbe posto rimedio innanzitutto il vaglio della Commissione reale, «il freno più efficace di tutti»132. L’entrata in vigore della legge non si sarebbe risolta in quel «salto nel buio» preconizzato da Vitelleschi133, anzi avrebbe portato «la luce dove presentemente [erano] le tenebre, e tenebre abbastanza fitte»134. In effetti l’unico difetto che si poteva ravvisare nel sistema definito consisteva nelle «cautele soverchie»135. Queste ultime erano comunque destinate a non subire cambiamenti, malgrado le numerose osservazioni avanzate, soprattutto nell’intento di abrogare l’introduzione del referendum, «germe e pericolo indiscutibile», percepito per lo più quale precedente foriero di altre pericolose applicazioni136. La votazione degli articoli fu infatti accompagnata dal ricorrente ritorno in auge dell’equazione fra istanze municipaliste e socialismo, sino a ritenere che la normativa proposta violasse il principio della proprietà privata esacerbando l’odio di classe, benché non mancassero senatori disposti ad accoglierne le disposizioni proprio in virtù dell’essenza schiettamente conservatrice137. Al termine di un lungo confronto, il progetto fu approvato dal Senato, convalidando il complesso delle direttive elaborate138. Nonostante i numerosi appunti mossi, non fu infatti apportata modifica alcuna rispetto a quanto stabilito alla Camera.

32Lo slancio di progresso sociale intrinseco alla municipalizzazione appariva ormai depurato dalla connotazione ideologica di origine, quasi decostruito sino ad assemblarne le componenti scevre di valore politico nella sedimentazione di una struttura compatibile con i meccanismi di un percorso istituzionale. L’intervento così compiuto dallo stato nel campo della municipalizzazione avrebbe dovuto provocare innanzitutto le proteste dei liberisti, come annotava Montemartini, segnando una convergenza inconsueta e senza dubbio non voluta con le parole della reazione pronunciate dal senatore Vitelleschi:

  • 139 Ivi, tornata del 6 febbraio 1903; G. Montemartini, Municipalizzazione dei pubblici servigi, in «Gi (...)

«Non capisco perché questa parola municipalizzazione sia divenuta un mito esaltato dai socialisti e combattuto dai conservatori. È lo stato naturale di fatto per i comuni come per chiunque altro. [...] Le complicazioni sono in questo: che invece di lasciarlo all’andamento naturale delle cose, di questo semplice fatto si è voluto fare una bandiera. E quindi è nato l’allarme sull’uso che di questo semplice procedere si potrebbe fare; venuto l’allarme sono venuti i timori, i rimorsi e i rimedi»139.

Notes

1 APC, Atti stampati, 2° Sessione 1902-1904, doc. 134.

2 C. Olmo, Il primo Novecento, in Aa. Vv., Villaggi operai in Italia, cit., pp. 19-20.

3 APC, tornata del 14 maggio 1902.

4 In Inghilterra si trattava di working class housing, in Francia habitations à bon marché, H. Porfyriou, La politica della casa in Inghilterra e la legge Luzzatti, cit., p. 73, nota 27; S. Magri, Il progetto di riforma della casa popolare dei liberali e la legislazione sulle habitations à bon marché, in D. Calabi (a cura di), La politica della casa all’inizio del XX secolo, cit., pp. 42-43.

5 APC, Atti stampati, 2° Sessione 1902-1904, doc. 134.

6 Ivi, doc. 134-A.

7 Ibid.

8 Ivi, doc. n. 134-C, allegato C. Cfr. L’Istituto per le case popolari in Roma, in L. Luzzatti, Opere, cit., pp. 648-649. Eretto in ente morale nel 1904 sotto la presidenza onoraria dello stesso Luzzatti, l’Istituto per le case popolari di Roma fu il primo sorto nello stato italiano.

9 APC, Atti stampati, 2° Sessione 1902-1904, doc. 134-B, Appendice alla relazione della Commissione, tornata del 21 marzo 1903.

10 Ibid.

11 L. Luzzatti, Esempio di leggi sociali in Austria e in Italia (da «Credito e Cooperazione», 16 agosto 1902), in id., Opere, cit., p. 629; id., L’insegnamento di Trieste, ivi, pp. 649-650; APC, tornata del 27 marzo 1903.

12 Ivi, Atti stampati, 2 ° Sessione 1902-1904, doc. 134-B, Testo concordato fra il Governo e la Commissione.

13 Ivi, tornata del 26 marzo 1903.

14 Ibid.

15 Sindaco di Vercelli tra il 1894 e il 1897, nel 1902 e ancora nel periodo 1915-1919, ASCV, Elenchi dei sindaci della Città di Vercelli.

16 APC, tornate del 26 marzo e 27 marzo 1903.

17 Ivi, tornata del 28 marzo 1903.

18 Ivi, tornata del 27 marzo 1903.

19 Ivi, tornate del 28 e 30 marzo 1903.

20 Ivi, tornata del 26 marzo 1903.

21 APS, Atti interni, 2° sessione 1902-1904, doc. 196, Disegno di legge d’iniziativa della Camera dei deputati e dalla medesima approvato nella tornata del 30 marzo 1903 comunicato al Senato nella tornata del 2 aprile 1903; ivi, tornata del 23 maggio 1903.

22 Esponente del gruppo radicale, Mariotti (1850-1935) conseguì la laurea in giurisprudenza; deputato dal 1882, ricevette la nomina a senatore nel 1901; fu fra i principali promotori dell’Associazione dei comuni italiani e detenne la carica di sindaco di Parma dal 1899 al 1906 e nuovamente nel 1910, C. Sorba, L’eredità delle mura. Un caso di municipalismo democratico (Parma 1889-1914), Venezia, Marsilio 1993, pp. 119-138.

23 APS, Atti interni, 2° sessione 1902-1904, doc. 196-A, Relazione dell’Ufficio centrale, cit.

24 Ibid.

25 Si trattò del primo dei provvedimenti destinati al miglioramento delle classi disagiate, cfr. Scritti editi e inediti di Giuseppe Mazzini, vol. II, Politica, G. Daelli, Milano 1864, pp. 15-19; cfr. E. Di Nolfo, Storia del Risorgimento e dell’unità d’Italia, vol. VII, Il 1849: parte seconda: governo democratico e restaurazione in Toscana, la repubblica romana, la reazione nel Regno delle Due Sicilie, Rizzoli, Milano 1960, p. 358.

26 Decreto del Triumvirato per cui il locale del S. Uffizio è destinato ad abitazioni con tenui fitti, 4 aprile 1849, in Bollettino delle leggi, proclami, circolari, regolamenti ed altre disposizioni della Repubblica romana. Edizione officiale. Volume unico, Tipografia nazionale, Roma 1849, p. 279.

27 Cfr. E. Di Nolfo, Storia del Risorgimento e dell’unità d’Italia, cit., p. 358; D. Demarco, Una rivoluzione sociale. La Repubblica romana del 1849 (16 novembre 1848-3 luglio 1849), Fiorentino, Napoli, pp. 142-144.

28 «Gazzetta Ufficiale del Regno», 8 luglio 1903, n. 159. Per il testo corredato di parte dei lavori parlamentari Legge sulle case popolari 31 maggio 1903, n. 254, Pietrocola, Napoli 1903.

29 Art. 18, Legge sulle case popolari, 31 maggio 1903, n. 254.

30 APC, tornata del 24 aprile 1902.

31 Legge sulle case popolari, 31 maggio 1903, n. 254, Capo III, Agevolazioni fiscali.

32 L. Conosciani, S. D’Albergo, E. Mattioni, E. Tortoreto, L’organizzazione pubblica dell’edilizia. Gli IACP nella programmazione economica, Franco Angeli, Milano 1969, pp. 30-31.

33 Le case popolari a Roma. L’opera del Comitato, cit., pp. 638-640.

34 L. Conosciani, S. D’Albergo, E. Mattioni, E. Tortoreto, L’organizzazione pubblica dell’edilizia, cit., p. 31; E. Sori, Aspetti socio-politici della crescita urbana in Italia, cit., p. 167; L. Luzzatti, Nuovi compiti del credito popolare, cit., p. 589.

35 id., Una nuova forma di previdenza, cit., p. 594.

36 A. Schiavi, Il problema delle abitazioni operaie, cit., p. 75.

37 F.C., Le case popolari e la proposta parlamentare di legge, cit., p. 102.

38 M.P., L’abitazione igienica ed economica, in «Germinal», 1902, n. 9, p. 65.

39 A. Veronesi, L’on. Luzzatti e le sue proposte circa le case operaie, ivi, 1901, n. 23-24, pp. 183-184.

40 R. Cognetti de Martiis, Case operaie, ivi, n. 3, p. 21.

41 G. Casalini, Una illusione che ritorna. A proposito della legge sulle case popolari, in «Critica sociale», 1902, pp. 306-307.

42 L. Luzzatti, Una nuova forma di previdenza, cit., p. 594.

43 APC, Atti stampati, 2° Sessione 1902-1904, doc. 134-B, Appendice alla relazione della Commissione, cit. Ricorrente fu il verso dal Vangelo secondo Matteo, VII, 20: «Le volpi hanno le loro tane, gli uccelli dell’aere il loro nido, ma il Figliuolo dell’Uomo non ha pur dove posi’l capo», come sottolineato anche in L. Luzzatti, Memorie, vol. III, 1901-1927, a cura di E. De Carli, F. De Carli, A. de’Stefani, Istituto centrale delle banche popolari italiane, Milano 1966, p. 85.

44 G. Casalini, Una illusione che ritorna, cit., p. 308.

45 Cfr. A. Sacchi, Le abitazioni. Alberghi, case operaie, fabbriche rurali, case civili, palazzi e ville. Ricordi compendiati da Archimede Sacchi, vol. II, Hoepli, Milano 18782, p. 450; M. Amoruso, Case e città operaie, cit., pp. 24-25; A. Pedrini, La città moderna ad uso degli ingegneri, dei sanitari e degli ufficiali tecnici di pubbliche amministrazioni, Hoepli, Milano 1905, p. 237; E. Magrini, Le abitazioni popolari, cit., pp. 270-271.

46 L. Luzzatti, L’edilizia popolare in Italia nella sua fase attuale (discorso inaugurale del Congresso nazionale delle cooperative per le case popolari ed economiche tenutosi in Campidoglio il 25-26 febbraio 1922), in id., Opere, cit., p. 692.

47 F. Engels, Per la questione delle abitazioni, cit., p. 44.

48 APC, tornata del 14 maggio 1902. La stessa società di Mulhouse non ne aveva fatto mistero, U. Rabbeno, Il problema delle case operaie ed una recente pubblicazione americana, cit., p. 119.

49 Sticus [A. Schiavi], Le case popolari, in “Avanti!”, 30 maggio 1902.

50 Si tratta del volume pubblicato da Zanichelli nel 1911, già menzionato nell’edizione curata da Paola Somma.

51 A fine Ottocento si distinse il movimento di Ebenezer Howard, H. Porfyriou, La politica della casa in Inghilterra e la legge Luzzatti, cit., pp. 86-92.

52 Cfr. S. Magri, C. Topalov, Dalla città-giardino alla città razionalizzata: una svolta del progetto riformatore, 1905-1925, in «Storia urbana», 1988, n. 45, pp. 38-44.

53 Per una riflessione di insieme S. Bianciardi, Alessandro Schiavi. La casa e la città, Laicata, Manduria-Bari-Roma 2005, pp. 45-89.

54 C. Carozzi, A. Mioni, L’Italia in formazione, cit., p. 436.

55 H. Porfyriou, La politica della casa in Inghilterra e la legge Luzzatti, cit., pp. 68-70; A. Schiavi, Le case a buon mercato e le città giardino, cit., pp. 208-211.

56 APC, tornata del 26 marzo 1903.

57 Ivi, Atti stampati, 2° Sessione 1902-1904, doc. 134-A, Relazione della Commissione, cit.

58 P. Bini, Municipalizzazione e pensiero economico: il controverso dibattito in Italia all’i-nizio del secolo, in A. Berselli, F. Della Peruta, A. Varni (a cura di), La municipalizzazione nell’area padana, cit., pp. 85-90; G. Pischel, La municipalizzazione in Italia, cit., p. 69.

59 F. Cammeo, I monopoli comunali, in «Archivio giuridico», 1895, n. 3-4, pp. 296-314; ivi, n. 1-2, pp. 94-155; ivi, n. 3-4, pp. 304-327; ivi, n. 6, pp. 562-591; ivi, 1896, n. 1-2, pp. 71-100; ivi, n. 3-4, pp. 362-387; ivi, n. 6, pp. 521-546. Cfr. F. Lucarini, Dal “monopolio privato” al “servizio pubblico”. Pensiero economico e dottrina giuridica in Italia prima della legge sulla municipalizzazione del 1903, in «Ricerche storiche», 2000, n. 3, pp. 501-511.

60 M. Portalupi, La municipalizzazione dei servizi pubblici, «Germinal» (La rinascenza comunale), Torino 1900, p. 13.

61 A. Raddi, Dati e note sull’esercizio dei pubblici servizi comunali, in «Giornale degli economisti», aprile 1894, pp. 327-328.

62 Ivi, p. 332.

63 La municipalizzazione dei servizi pubblici, in «L’Ingegneria Sanitaria», 1898, n. 22, p. 260; G. Montemartini, Municipalizzazione dei pubblici servigi, in «Giornale degli economisti», gennaio 1902, p. 73; R. Franco, Il dibattito sui servizi pubblici e le municipalizzazioni alla fine del secolo XIX, in «Storia urbana», 1982, n. 20, pp. 81-82.

64 Il testo fu riprodotto da F. Virgilii, Prefazione, in G. A. Morelli, La municipalizzazione dei servizi pubblici. Studio economico-sociale, Bocca, Torino 1901, pp. III-IX.

65 F. Rugge, “La città che sale”, cit., p. 56.

66 Ivi, pp. 63-64.

67 G. Ricca Salerno, Collettivismo municipale, in «Nuova Antologia», 16 novembre 1897, pp. 300-324.

68 P. Bertolini, Fasi moderne del governo locale, ivi, 16 gennaio 1902, p. 264.

69 Ivi, pp. 272-273.

70 L. G. Vacchelli, La municipalizzazione dei pubblici servizi, in «Nuova Antologia», 1 ° giugno 1902, pp. 477-478.

71 Ivi, 16 ottobre 1902, p. 635.

72 P. Bertolini, Fasi moderne del governo locale, cit., pp. 274-275.

73 G. Frascara, Municipalizzazione dei pubblici servizi, in «Nuova Antologia», 1 ° dicembre 1902, p. 491.

74 S. Adorno, C. Sorba (a cura di), Municipalità e borghesie padane tra Ottocento e Novecento, cit., pp. 10-11; G. Ernesti, L’immagine della città italiana dalla fine dell’Ottocento agli anni Venti, in M. Bigaran (a cura di), Istituzioni e borghesie locali nell’Italia liberale, cit., p. 347-350; F. Rugge (a cura di), I regimi delle città, cit., p. 23.

75 id., “La città che sale”, cit., p. 64. Come sottolineava anche G. Faraggiana, La municipalizzazione dei pubblici servizi. Studio economico sociale con commento alla legge 29 marzo 1903 n. 103, Lattes, Torino 1906, p. 15.

76 F. Rugge, I regimi delle città, cit., p. 24.

77 Ivi, pp. 24-25.

78 Cfr. R. Franco, Il dibattito sui servizi pubblici e le municipalizzazioni alla fine del secolo XX, cit., pp. 86-89; G. Pischel, La municipalizzazione in Italia, cit., pp. 33 e ssg.

79 Con la significativa eccezione di A. Labriola, Sul socialismo municipale. II. La riforma fiscale, in «Critica sociale», 1900, pp. 155-156. Sul municipalismo nel suo pensiero D. Marucco, Arturo Labriola e il sindacalismo rivoluzionario in Italia, Fondazione Luigi Einaudi, Torino 1970, pp. 119-130.

80 G. Pischel, La municipalizzazione in Italia, cit., p. 61.

81 G. Montemartini, La teorica economica della municipalizzazione dei pubblici servigi, in «Giornale degli economisti», febbraio 1901, pp. 180-187; A. Cardini, Giovanni Montemartini e la scuola marginalista, in M. Degl’Innocenti (a cura di), La cultura delle riforme tra Ottocento e Novecento, cit., p. 211.

82 Ivi, pp. 222-223. Nato a Montù Beccaria (PV) nel 1867, Montemartini conseguì la laurea in giurisprudenza a Pavia, specializzandosi poi in economia a Roma e Vienna; nel 1902 promosse la costituzione dell’Ufficio del lavoro della Società Umanitaria di Milano, esperienza che gli consentì di diventare direttore dell’Ufficio del lavoro costituito presso il Ministero di Agricoltura, Industria e Commercio. Si trasferì pertanto a Roma, dove nel 1907 divenne assessore nella giunta bloccarda retta dal sindaco Nathan, incentivando le pratiche della municipalizzazione. Morì nel 1913, durante una seduta del consiglio comunale romano. La cultura delle riforme in Italia fra Otto e Novecento. I Montemartini, atti del Seminario nazionale, Pavia, 15 dicembre 1984, Amministrazione provinciale, Pavia 1986; C. Cassani, Alcune considerazioni su di un modello di democrazia economica nell’opera pratica e scientifica di Giovanni Montemartini, in V. Gallotta (a cura di), Cultura e lavoro nell’età giolittiana, Guida editori Napoli 1989, pp. 51-66; V. Gallotta, “Lo sviluppo dell’industria e la stabilità del lavoro”. La politica del lavoro di Giovanni Montemartini; ivi, pp. 67-97.

83 G. Montemartini, Municipalizzazione dei pubblici servigi, Società Editrice Libraria, Milano 1902, pp. 279-280.

84 id., Ancora di municipalizzazione, in «Giornale degli economisti», ottobre 1909, p. 323.

85 id., La questione delle case operaie in Milano. Indagini statistiche, Ufficio del lavoro della Società umanitaria, Milano 1903, Milano 1903.

86 id., Municipalizzazione dei pubblici servigi. Seconda edizione con nuova appendice sulle municipalizzazioni nei grandi centri urbani, Società Editrice Libraria, Milano 1917, pp. 449-601.

87 id., Municipalizzazione dei pubblici servigi, cit., p. 47.

88 Ivi, p. 330.

89 Ivi, pp. 330-331.

90 id., Ancora di municipalizzazione, cit., p. 319.

91 id., Municipalizzazione dei pubblici servigi, cit., pp. IX, 330

92 P. Bini, Municipalizzazione e pensiero economico, cit., pp. 80-93.

93 G. Pischel, La municipalizzazione in Italia, cit., p. 62.

94 P. Bini, Municipalizzazione e pensiero economico, cit., p. 107.

95 G. Pischel, La municipalizzazione in Italia, cit., p. 65.

96 M. Portalupi, La municipalizzazione dei servizi pubblici, cit., p. 33.

97 R. Bachi, Alcuni appunti sulla municipalizzazione dei servizi, estratto dalla «Rassegna comunale italiana», Lattes, Torino 1902, p. 3

98 G. V., Lo schema di legge sulla municipalizzazione, in «Critica sociale», 1902, p. 87.

99 Cfr. La municipalizzazione dei pubblici servizi, in «Rassegna comunale italiana», 1903, p. 353.

100 G. Montemartini, Municipalizzazione dei pubblici servigi, in «Giornale degli economisti», gennaio 1902, p. 73.

101 I. Santangelo Spoto, Municipalizzazione, in Digesto italiano, Utet, Torino 1904-1911, p. 1062.

102 Ai sensi dell’art. 173 del testo unico della legge comunale e provinciale, 4 maggio 1898, n. 164, era possibile l’assunzione di alcuni servizi. Tale opzione era contemplata per i macelli dal regolamento generale sanitario 3 febbraio 1901, n. 45, mentre per i trasporti funebri dal regolamento di polizia mortuaria, 25 luglio 1892, n. 448.

103 Cfr. G. Montemartini, Municipalizzazione dei pubblici servigi, cit., pp. 382-383.

104 A. Labriola, Sul socialismo municipale. II, cit., pp. 155-156.

105 APC, Documenti. Disegni di legge e relazioni, 2 ° sessione 1902, doc. 1, Disegno di legge presentato dal ministro dell’Interno (Giolitti). Assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni, tornata dell’11 marzo 1902.

106 Ibid.

107 Ibid.

108 APC, Documenti. Disegni di legge e relazioni, 2° sessione 1902, doc. 1-A, cit.

109 F. Rugge, Trasformazioni delle funzioni dell’amministrazione e cultura della municipalizzazione, cit., p. 1280, nota 11.

110 APC, Documenti. Disegni di legge e relazioni, 2° sessione 1902, doc. 1-A, cit.

111 Ivi, doc. 1, cit.

112 Ivi, doc. 1-A, cit. Gli altri servizi, già previsti inizialmente, erano acquedotti, illuminazione, fognature, tramvie, telefoni, nettezza pubblica, trasporti funebri, forni, macelli, mercati, bagni e lavatoi, asili notturni, forza motrice, affissioni, semenzai e vivai, art. 1 del disegno di legge, ivi, doc. 1, cit.

113 Ivi, doc. 1-A, cit.

114 Ivi, tornata del 26 novembre 1902.

115 Ivi, tornata del 27 novembre 1902.

116 Ibid.

117 Ivi, tornata del 27 novembre 1902.

118 Ivi, tornata del 26 novembre 1902.

119 Ivi, tornata del 28 novembre 1902.

120 Ibid.

121 Ivi, tornata del 29 novembre 1902.

122 Ivi, tornate del 26 e 27 novembre 1902.

123 Ibid.

124 Ivi, tornata del 3 dicembre 1902.

125 Ibid.

126 Ivi, tornata del 4 dicembre 1902; cfr. anche M. Portalupi, La legge sulla municipalizzazione. Il riscatto dei servizi appaltati, in «Germinal», 1902, n. 23, pp. 177-181.

127 APC, tornata del 6 dicembre 1902.

128 C. Mezzanotte, Municipalizzazione dei servizi pubblici. Legge e regolamento riguardanti l’assunzione diretta dei servizi municipali con note illustrative del senatore Camillo Mezzanotte, Hoepli, Milano 1905.

129 APS, Documenti. Disegni di legge e relazioni, 2° sessione 1902, doc. 151-A, Relazione dell’Ufficio centrale.

130 Ivi, tornata del 5 febbraio 1903.

131 Ivi, tornata del 6 febbraio 1903.

132 Ivi, tornata del 7 febbraio 1903.

133 Ivi, tornata del 5 febbraio 1903.

134 Ivi, tornata del 7 febbraio 1903.

135 Ibid.

136 Cfr. ivi, tornate del 5 e 7 febbraio 1903.

137 Ivi, tornate del 20 e 24 marzo 1903.

138 Ivi, tornata del 24 marzo 1903.

139 Ivi, tornata del 6 febbraio 1903; G. Montemartini, Municipalizzazione dei pubblici servigi, in «Giornale degli economisti», gennaio 1902, cit., p. 73.

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