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La casa per tutti nell'Italia giolittiana

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Maria D'Amuri

Introduzione

Texte intégral

  • 1 R. Bachi, L’Italia economica nell’anno 1915. Annuario della vita commerciale, industriale, agraria (...)

«Durante i tre lustri anteriori alla guerra europea i municipi italiani, mediante le grosse disponibilità finanziarie di cui potevano valersi da una più diffusa coscienza del legittimo compito delle amministrazioni cittadine e da un più vivo benché talora intemperante interessamento all’opera di quelle amministrazioni da parte dei ceti popolari, svolsero una vasta azione estendendo e moltiplicando i loro servizi, le loro funzioni. Essi furono spinti su questa via dalla convenienza di rimediare agli effetti di gravi trascuranze ed errori nella fase anteriore; e dalla coscienza della grande rinnovazione che si veniva delineando nella vita collettiva sociale ed economica del paese. Molti municipi così furono benefici strumenti di trasformazione civile, edilizia, igienica, intellettuale delle città, questa più intensa e spesso illuminata opera amministrativa è fra gli aspetti più notevoli della storia dell’Italia agli albori
del secolo XX»1.

1Nella difficile temperie scaturita dalla congiuntura bellica, lo sguardo attento di un esperto economista quale Riccardo Bachi tributava così un elogio all’interventismo municipale che aveva contraddistinto gli anni precedenti. All’impegno delle amministrazioni civiche andava il merito di aver contribuito a emancipare il tessuto urbanistico italiano dalle tracce di anacronistiche reminiscenze, i cui residui ristagnavano persino negli interstizi contigui alle aree dei risanamenti. Tuttavia il rinnovamento a cui inneggiavano le sue parole non riguardava unicamente la conformazione architettonica, bensì includeva una rete di provvedimenti votata al progresso economico e morale della cittadinanza. La municipalizzazione dei pubblici servizi aveva rappresentato la chiave di volta di questo processo, attraverso la capacità di estrinsecarsi in molteplici direzioni. La conoscenza di un aspetto peculiare di tale fenomeno costituisce dunque l’oggetto delle indagini svolte, esito di una sovrapposizione di ambiti oltre i confini della stessa riflessione sull’opera comunale.

2Nell’analisi della compenetrazione di istanze fra il movimento per le case popolari e i fervori del municipalismo si innesta infatti la ratio del presente lavoro. La municipalizzazione delle case popolari non coincide con un tratto settoriale di una più ampia esperienza, quanto piuttosto appare circoscritta in un sostrato di problematiche che intersecò trasversalmente questioni diverse.

  • 2 C. Olmo, Le nuvole di Patte, Franco Angeli, Milano 1995, p. 9.
  • 3 A. Caracciolo, Roma capitale. Dal Risorgimento alla crisi dello stato liberale, Editori Riuniti, R (...)

3All’insegna di una pluralità di elementi, il tema affrontato ha pertanto imposto una prospettiva di indagine interdisciplinare, non diversamente da quella richiesta da una corretta lettura delle dinamiche abitative, benché nel panorama della storiografia italiana la vicenda dell’edilizia popolare sia stata intesa a lungo quale prerogativa degli studi di matrice storico-architettonica. Una significativa inversione di tendenza si è profilata nel corso degli Ottanta del secolo scorso grazie alle sollecitazioni della storia urbana, cominciando a risolvere la «discrasia tra spazio e azioni volontarie tese a renderlo più razionale»2, all’origine dello scollamento fra l’analisi dello sviluppo urbano e l’azione politica locale. D’altronde l’interdisciplinarietà restituisce il tratto fondante di tale approccio, in quanto «la storia delle città appare difficilmente isolabile da quella di più ampi contesti territoriali, economici, politici, restando piuttosto un’empirica ripartizione, utile alla delimitazione delle indagini, che non autentica categoria storiografica»3. Se tali indicazioni hanno senza dubbio agevolato il superamento di un esame meramente morfologico della conformazione urbana, le ricerche in materia di abitazioni per i meno abbienti si sono concentrate sulle iniziative di maggiore impatto, legate essenzialmente all’opera degli istituti per le case popolari, cardine dell’organizzazione dell’edilizia pubblica sin dall’incipit che venne a delinearsi in età giolittiana. Eppure, l’ambito delle politiche urbane definì innanzitutto il luogo di incontro fra la storia del governo municipale e il problema delle abitazioni, o meglio il tentativo di definire efficaci strategie risolutrici. I programmi preparati dal potere municipale furono ovviamente influenzati dalle posizioni dei suoi protagonisti, oltreché dalle opportunità offerte dalla legislazione vigente, i cui fondamenti recavano a loro volta il riflesso della cultura scientifica, tecnica ed economica del periodo. L’analisi retrospettiva della politica municipale per le abitazioni non può così eludere il confronto con un’eredità composita, in cui si fonde il coacervo di limiti e contraddizioni che ha segnato il comparto storiografico sulla municipalizzazione. La bibliografia disponibile ha dimostrato per lo più di disertare l’attività edilizia sostenuta dai comuni, riservando invece particolari attenzioni ai servizi di maggiore diffusione, quali gas, acqua potabile ed energia elettrica. Nel complesso la municipalizzazione delle case popolari è rimasta così largamente inesplorata, quasi una terra di confine, nonostante l’enfasi posta dalla propaganda socialista da cui non può prescindere l’esame dell’argomento con le sue valenze di “socialismo municipale”.

  • 4 G. Pischel, La municipalizzazione in Italia, ieri, oggi, domani, Confederazione della municipalizz (...)
  • 5 Cfr. E. Tognotti, Note sul convegno: “La municipalizzazione nell’area padana. Storia e convegni a (...)
  • 6 C. Mozzarelli (a cura di), Il governo delle città nell’Italia giolittiana. Proposte di storia dell (...)
  • 7 P. Bolchini, Note sulla storia della municipalizzazione (e se mettessimo in discussione anche noi (...)
  • 8 Per una rassegna di sintesi ivi, p. 497.

4Approdata a risultati quantitativamente modesti, tale esperienza si disperde fra le pieghe delle storie locali, priva di una riflessione di insieme, comunque in linea con le tendenze che hanno caratterizzato gli studi sul municipalismo. All’esaustiva e pioneristica opera pubblicata negli anni Sessanta da Giuliano Pischel hanno fatto seguito saggi inclini a privilegiare l’aspetto istituzionale e l’apporto delle forze politiche, come i contributi di Giulio Sapelli, Fabio Rugge e Maurizio Degl’Innocenti, schiudendo anche l’accesso a una prospettiva comparata4. Al contempo l’attenzione è stata posta sui bacini di fioritura di tale metodologia, consacrando la supremazia del modello padano, a partire dalla significativa raccolta di saggi realizzata in occasione del convegno che si svolse a Bologna nel 19855. L’obiettivo di affrontare tali tematiche in rapporto alle peculiarità del contesto di riferimento soggiace alla radice di significative monografie, nonché nei contributi su specifiche città riuniti nel volume sul governo municipale curato da Cesare Mozzarelli6. Se da una parte l’indagine dello scenario urbano ha permesso un lavoro analitico fondato su interessanti fonti primarie, dall’altra si è smarrito il senso della visione complessiva, come ha lamentato Piero Bolchini in un articolo comparso su «Ricerche storiche» sotto il titolo volutamente provocatorio Note sulla storia della municipalizzazione (e se mettessimo in discussione anche noi stessi?)7. La frammentazione localistica ancora prevalente sul principio degli anni Novanta è stata in parte compensata dalla successiva stagione di studi, distinta dalla pubblicazione di opere dedicate a determinati settori o singole aziende, cominciando a travalicare i confini posti dalla circoscrizione cittadina o dal rilievo di particolari aree8.

5Al di là delle scelte metodologiche compiute, la questione abitativa permane sullo sfondo di un intreccio di avvenimenti intrinsecamente connesso alla storia dell’ambiente urbano, quasi alla stregua di un fenomeno di cui non sembra possibile né necessario districare gli estremi entro un percorso di respiro nazionale. Ben lungi dal sottovalutare la centralità del background, il presente lavoro focalizza le peculiarità del processo di omologazione in cui tali esperienze furono convogliate dallo stato accentratore, attraverso un formidabile apparato normativo proteso a fissare tratti uniformi, anziché comprendere lo scarto di varianti locali. Nel solco delle indicazioni storiografiche menzionate, la genesi della ricerca svolta non è sfuggita alla tentazione dell’approccio comparativo fra particolarismi, preferendo poi deviare rispetto a tale prospettiva nell’intento di eludere il rischio di estrapolare solo qualche passaggio e mettere semplicemente in luce gli anelli di una catena destinata a rimanere spezzata. A dissipare ogni dubbio è stato l’impatto con lo straordinario corpus di documenti conservato presso l’Archivio Centrale dello Stato di Roma, nella sezione del Ministero dell’Interno. Un’articolata messe di materiali compone infatti le carte lasciate dalla Commissione reale per il credito comunale e provinciale e la municipalizzazione dei pubblici servizi, l’organismo a cui spettò di vagliare le proposte elaborate dai comuni. Tuttavia, accanto ai verbali delle adunanze tenute da tale consesso, restano le pratiche sulle iniziative municipali, un cospicuo insieme in cui risultano novantadue fascicoli riguardanti programmi in materia di case popolari avviati nell’arco cronologico dell’età giolittiana. Ogni unità contiene la corrispondenza intrattenuta fra il le prefetture di competenza e l’ufficio del Ministero dell’Interno incaricato di esaminare gli affari relativi alla municipalizzazione, innanzitutto allo scopo di garantire l’osservanza della procedura introdotta da Giolitti con il varo della Legge sull’assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni, 29 marzo 1903, n. 103. Tale documentazione costituisce una fonte sinora poco utilizzata e largamente inedita, anche per il fatto di essere accessibile alla consultazione solo da alcuni anni. Oltretutto il fondo archivistico è reso ancor più prezioso dalla presenza puntuale di copie degli atti prodotti dai comuni, non solo delibere consiliari, ma anche relazioni e memorie finalizzate a suffragare la necessità dei provvedimenti avallati. Così fra minute di lettere e appunti dell’amministrazione centrale si apre un inatteso spaccato sull’operato dei comuni, un’importante opportunità di conoscenza. Alle pratiche rassegnate alla Commissione reale si uniscono inoltre quelle di comuni che non affrontarono il complesso iter stabilito dalla legge, in quanto erano contemplate due opzioni: l’assunzione del servizio tramite azienda speciale, sottoposta al parere degli organi ministeriali e in ultimo alla consultazione referendaria della cittadinanza, e la gestione condotta in economia sui capitoli del bilancio municipale, rimessa semplicemente al controllo dell’autorità tutoria.

6L’analisi di questa eterogenea documentazione ha supportato uno studio pervenuto a esiti che si discostano per lo più da quelli sinora prodotti, in primo luogo per l’opportunità di indagare l’interazione fra centro e periferia attraverso le posizioni manifestate da entrambe le componenti. Le peculiarità dell’argomento hanno imposto l’elaborazione di un percorso interpretativo attestato su un duplice livello, dato che, a differenza di altri ambiti oggetto di studi settoriali, le problematiche poste dalla carenza di case adeguate per i meno abbienti impegnarono sin dalla fine dell’Ottocento un ampio dibattito, tanto da sollecitare un apposito intervento normativo, fissato da Luzzatti nella Legge sulle case popolari, 31 maggio 1903, n. 254. Di fatto l’azione dei comuni nel campo delle abitazioni fu invocata fra le pieghe di tali discussioni, ancor prima di campeggiare fra gli assunti della battaglia municipalista, per altro per merito quasi esclusivo dei socialisti. Se da una parte la riflessione sulle dinamiche abitative incluse anche il contributo dell’attività comunale, dall’altra i fautori della municipalizzazione non dimostrarono particolare interesse per il settore, sino ad allora appannaggio di imprese private e cooperative. Pertanto l’incipit della vicenda ricostruita coincide con il sostrato di idee e iniziative in cui germinò l’affermazione della strategia considerata, senza poter prescindere dalle posizioni della cultura tecnica e del pensiero politico. L’incontro fra le case popolari e il municipalismo scaturì infatti da una corrispondenza unilaterale, come dimostra anche il fatto che a stabilire le sorti della materia fu il rimando alla legge sulla municipalizzazione inserito fra i precetti della normativa patrocinata da Luzzatti. A risultare determinante fu la mancata precisazione del concetto di servizio pubblico, a cui non pose rimedio neppure il dettato legislativo, lasciando dunque un margine aleatorio, compensato essenzialmente da convinzioni giustificate in nome della dottrina liberista. Il servizio per definizione pubblico toccava interessi di carattere generale, correlati ad attività tendenti al monopolio che avvantaggiavano la logica del profitto economico a scapito dei consumatori. Il settore delle abitazioni sembrava invece prefigurare un favoritismo di classe, non prestandosi neppure a instaurare un monopolio artificiale, prospettiva che finiva per evocare lo spettro del collettivismo.

  • 9 E. Tognotti, Note sul convegno, cit., p. 179.
  • 10 Sull’applicazione del concetto di mosaico nell’ambito degli studi sul rapporto fra centro e perife (...)

7Tuttavia la scelta di rimettere l’opera dei comuni in campo di edilizia popolare al testo sulla municipalizzazione segnò in maniera ineluttabile gli sviluppi del settore, mentre le altre modalità di intervento si dispiegarono sotto l’egida esclusiva della legge Luzzatti. A scandire l’organizzazione di tale esperienza fu quindi il combinato disposto delle due normative, legandone indissolubilmente gli esiti a quelli conseguiti nell’ambito della più ampia prova compiuta dall’intervento municipale, tanto più che l’interpretazione pressoché restrittiva adottata dagli organi ministeriali rese obbligatoria per le abitazioni la gestione tramite azienda speciale sottoposta alla vigilanza del potere centrale. L’esame dei documenti reperiti ha permesso così di delineare l’excursus compiuto dalla storia della municipalizzazione delle case popolari, all’insegna di un filo rosso che non tralascia il ruolo dei soggetti proponenti, benché il punto di vista privilegiato rimanga quello sostenuto dal Ministero dell’Interno. Tale impostazione è stata dettata dalla priorità di riflettere compiutamente gli effetti delle prescrizioni legislative, la cui scrupolosa applicazione modulò il senso delle problematiche considerate. D’altronde la pluralità delle fonti utilizzate ha ovviato al rischio di un’univoca chiusura, con l’opportunità di cogliere al contempo le qualità delle istanze elaborate a livello locale. La narrazione che si dipana nelle pagine successive compone dunque un resoconto redatto esaminando dettagli e notizie, racchiusi in una mole ingente di carte in cui le informazioni restano per lo più soffocate in una pletora burocratica non immune dall’iterazione di estenuanti cavilli. Un viaggio nell’Italia giolittiana che si muove attraverso frammenti di esperienze locali, riflessi di microstoria aggregati in un articolato mosaico fondato sul collante offerto dalla koinè della municipalizzazione, rompendo i confini delimitati dalle ricerche su determinate aree per disegnare invece la mappa dell’intera vicenda. La geografia della municipalizzazione delle case popolari scaturisce pertanto dalle risposte formulate da ogni comune interessato, diramando i vettori dell’indagine anche nelle province meridionali, nonostante l’apporto decisamente contenuto versato a tale fenomeno che ha indotto in genere a trascurarne i tratti precipui. L’obiettivo di ricostruire il senso del mosaico non consente di scartare nessuna delle sue componenti, senza eludere neppure cambiamenti e iniziative naufragate, approdando a esprimere un significato complessivo che risulta arduo trasporre nei criteri della quantificazione statistica oppure fissare nella rigidità di prospetti o tabelle. La varietà di eventi focalizzata definisce una prospettiva quasi fluttuante, costituita dalla valutazione di un numero elevato di contesti poco congeniale ad approfondimenti specifici, talora resi superflui dalla disponibilità di accurate storie locali, talaltra complicati al contrario dalla difficoltà di reperire notizie. Così accade specialmente per i centri minori, non sempre muniti di archivi storici accessibili, ma di fatto realtà che meriterebbero un’attenzione particolare già solo per l’ingente sforzo compiuto. Certo le peculiarità rilevate tendono a invocare uno scandaglio maggiormente integrato nel sostrato locale, ma è innegabile come in assenza di una visione unitaria l’analisi dei singoli casi finirebbe per essere depauperata della conoscenza di importanti elementi, avulsa dalle linee di riferimento che possono agevolare la volontà di precisarne davvero gli estremi. Se indubbiamente predominò la «mancanza di una via unitaria alla municipalizzazione»9, il quadro ricognitivo abbozzato appare ancor più opportuno, cristallizzato in quello straordinario strumento offerto dalla metafora del mosaico che ha permesso di ricostruirne in toto l’insieme senza annullare il valore di ogni singola tessera10.

Notes

1 R. Bachi, L’Italia economica nell’anno 1915. Annuario della vita commerciale, industriale, agraria, bancaria, finanziaria e della politica economica, Lapi, Città di Castello 1916, p. 299.

2 C. Olmo, Le nuvole di Patte, Franco Angeli, Milano 1995, p. 9.

3 A. Caracciolo, Roma capitale. Dal Risorgimento alla crisi dello stato liberale, Editori Riuniti, Roma 19742, p. 9.

4 G. Pischel, La municipalizzazione in Italia, ieri, oggi, domani, Confederazione della municipalizzazione, Roma 1965; G. Sapelli, Comunità e mercato. Socialisti, cattolici e “governo economico municipale” agli inizi del XX secolo, Il Mulino, Bologna 1986; F. Rugge, “La città che sale”: il problema del governo municipale di inizio secolo, in M. Biga Ran (a cura di), Istituzioni e borghesie locali nell’Italia liberale, Quaderni della Fondazione Basso, Franco Angeli, Milano 1986; F. Rugge (a cura di), I regimi delle città. Il governo municipale in Europa tra’800 e’900, Franco Angeli, Milano 1992; id., Trasformazioni delle funzioni dell’amministrazione e cultura della municipalizzazione, in ISAP, Archivio Nuova Serie 3, L’amministrazione nella storia moderna, vol. II, Amministrazione locale, Giuffrè, Milano 1990; M. degl’Innocenti (a cura di), Le sinistre e il governo locale in Europa. Dalla fine dell’‘800 alla seconda guerra mondiale, Nistri-Lischi, Pisa 1984.

5 Cfr. E. Tognotti, Note sul convegno: “La municipalizzazione nell’area padana. Storia e convegni a confronto” (Bologna, 25-25 ottobre 1985), in «Storia urbana», 1985, n. 33, pp. 177-179. Per i riferimenti relativi a diversi dei saggi riuniti negli atti del convegno si rimanda alle note delle prossime pagine. Sulla medesima area si vedano anche i preziosi contributi di S. Adorno, C. Sorba (a cura di), Municipalità e borghesie padane tra Ottocento e Novecento. Alcuni casi di studio, Franco Angeli, Milano 1991; S. Magagnoli, Élites e municipi. Dirigenze, culture politiche e governo della città nell’Emilia del primo’900 (Modena, Reggio Emilia e Parma), Quaderni di Cheiron 9, Bulzoni, Roma 1999.

6 C. Mozzarelli (a cura di), Il governo delle città nell’Italia giolittiana. Proposte di storia dell’amministrazione locale, Reverdito, Trento 1992. Diverse delle monografie disponibili su specifici centri urbani sono citate nel proseguo del testo.

7 P. Bolchini, Note sulla storia della municipalizzazione (e se mettessimo in discussione anche noi stessi?), in «Ricerche storiche», 2000, n. 3, p. 494.

8 Per una rassegna di sintesi ivi, p. 497.

9 E. Tognotti, Note sul convegno, cit., p. 179.

10 Sull’applicazione del concetto di mosaico nell’ambito degli studi sul rapporto fra centro e periferia M. Degl’Innocenti, Il governo del particolare. Politiche pubbliche e comunità locale, Laicata, Manduria-Bari-Roma 2008, p. 25-26.

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